el futuro del regimen de ayudas estatales con finalidad

EL FUTURO DEL REGIMEN DE AYUDAS
ESTATALES CON FINALIDAD
REGIONAL: POR UNA MAYOR
COHESION TERRITORIAL
OCTUBRE DE 2003
European Association of
Development Agencies
Conferencia de Regiones
Periféricas y Marítimas de Europa
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I. CONTEXTO Y PROBLEMATICA
En marzo de 2003 la CRPM publicó, en colaboración con la Red EURADA, una segunda nota de
reflexión sobre el futuro del régimen de ayudas estatales con finalidad regional y del régimen de
minimis, después de una primera nota publicada en abril de 2002. Desde entonces, el contexto ha ido
evolucionando a medida que se esbozaban las grandes líneas de la futura política regional y del
proyecto de tratado constitucional que ha preparado la Convención:
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-
La vinculación con la futura política regional resulta determinante máxime cuando la
voluntad de asegurar la mejor coordinación posible entre la concesión de subvenciones a
través de los fondos estructurales o a través de las ayudas estatales con finalidad regional
representaba una de las prioridades del periodo precedente.
En espera de los resultados definitivos de la CIG, la vinculación con el proyecto de tratado
resulta especialmente importante si se confirma la inclusión del concepto de cohesión
territorial –además de la económica y social.
Así pues, la Comisión se encuentra hoy en una situación en la que debe encontrar el equilibrio justo
entre varios imperativos:
- 1°) Respetar la voluntad expresada por diferentes Consejos Europeos, concretamente los de
Estocolmo y Laeken, de reducir progresivamente el volumen global de las ayudas estatales.
Esta tendencia de largo plazo corresponde, por un lado, a la voluntad de reducir lo más
posible la distorsión de la competencia dentro del mercado único que provocan las ayudas
estatales y, por otro, al compromiso de Europa con sus socios internacionales, sobre todo los
menos competitivos, y en tercer lugar a la voluntad de reducir el définit público. Las ayudas
estatales están llamadas, pues, a ir disminuyendo progresivamente y a reorientarse hacia
objetivos horizontales, a la cabeza de los cuales figura la cohesión.
- 2°) Incrementar el papel de la política de competencia en la búsqueda de una mayor cohesión
territorial del continente y no limitarse tan sólo a un planteamiento “distorsión del mercado”,
máxime cuando las políticas de competitividad y empleo ocuparán en adelante el centro de la
intervención estructural de la Unión. No se trata de impedir que determinadas regiones muy
competitivas y ricas fiscalmente se desarrollen más, sino sencillamente de procurar que la
política de competencia sea conforme con los objetivos del tratado y principalmente con el de
cohesión.
- 3°) Mantener e incrementar la coherencia con las orientaciones de la futura política regional,
en consonancia, por un lado, con la desaparición, de la zonificación infrarregional y, por otro,
con el establecimiento de prioridades temáticas de intervención.
Para compatibilizar estos diferentes imperativos, hoy consideramos factibles varios escenarios. No
obstante, en cualquier caso, tienen un mismo denominador común: contribuir globalmente a ir
reduciendo el volumen de la ayuda pública (tendencia general desde hace varios años), reforzando al
mismo tiempo el grado de equidad territorial de las intervenciones de esta política. No se trata de
“hacer más”, sino de “hacer mejor”, teniendo en cuenta las disparidades de desarrollo y de
competitividad regional en Europa, para que las intervenciones puedan tener un auténtico efecto
multiplicador
Ahora bien, los análisis del reparto de las ayudas estatales muestran todavía hoy grandes
disparidades entre Estados miembros y entre regiones. Los topes establecidos en el marco de las
ayudas estatales con finalidad regional, por un lado, y los bonus concedidos a las regiones en el marco
del artículo 87.3a et 87.3c para cierto número de intervenciones de índole sectorial (empleo, formación,
investigación y PYMES), no bastan hoy en día para equilibrar eficazmente el volumen global de las
ayudas estatales, que tienden más bien a aumentar en los países y regiones más competitivos y más
ricos en términos de recursos fiscales. Esta situación obedece, esencialmente, a dos fenómenos:
-
una tendencia desde hace algunos años a reducir las ayudas en las regiones menos
desarrolladas.
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-
una concentración de la actividad económica y de la capacidad de ayuda pública en algunas
regiones muy competitivas, lo que da lugar al desembolso de un considerable volumen de
ayuda global, a veces incluso al alza en ciertos países o ciertas regiones.
Esta situación es inaceptable y exige la adopción de medidas drásticas para invertir la tendencia.
II. TRES ORIENTACIONES PARA UN REPARTO MÁS EQUITATIVO DE LAS AYUDAS (ayudas
estatales con finalidad regional y régimen de minimis)
II.I LAS AYUDAS EN VIRTUD DEL ARTÍCULO 87.3a
El futuro del artículo 87.3a es, sin duda, el tema más sencillo de explorar. Como en el anterior periodo,
es obvio que deberá tomar en cuenta las regiones de Objetivo 1 (PIB inferior al 75% de la media
comunitaria) y las Regiones Ultraperiféricas (RUP), dadas sus especificidades reconocidas en el
Tratado.
Hay que tener en cuenta, necesariamente, una tercera categoría de regiones: son las regiones que
queden excluidas del objetivo 1 por mero efecto estadístico. La futura política regional va a tomar en
cuenta, sin duda alguna, esta característica, otorgándoles un estatus de tipo “objetivo 1 bis”, que
también debería quedar recogido por la política de competencia para preservar la coherencia global de
la intervención comunitaria. Recordemos que estas regiones pueden representar menos del 4% de la
población comunitaria después de 2006.
II.II LAS AYUDAS EN VIRTUD DEL ARTICULO 87.3c
Por lo que respecta al futuro del artículo 87.3c que actualmente cubre fundamentalmente las regiones
de Objetivo 2 y concede a los Estados miembros un pequeño margen de flexibilidad (del orden del
2,3% de la población europea), pueden contemplarse tres escenarios:
-
la supresión de las ayudas concedidas en virtud del artículo 87.3c: esta hipótesis la proponen
los partidarios de un planteamiento muy liberal de Europa que no quiere tomar en
consideración las disparidades de competitividad que persisten dentro de los territorios no
subvencionables por el Objetivo 1. El tope de población cubierto por el régimen de ayudas
estatales con finalidad regional pasaría del 42 % en la actualidad al 34% después de 2006. Este
escenario al menos habría sido coherente si se hubiera adoptado la perpectiva de abandonar
un futuro Objetivo 2. Pero, afortunadamente, no nos parece de actualidad, ya que sería
contrario a los principios de cohesión económica, social y territorial y tendría como
consecuencia indirecta el reforzamiento de ciertas posiciones dominantes y, por tanto, la
confirmación de cierto número de disparidades de desarrollo territorial.
-
El mantenimiento del tope de población y de la zonificación: esta hipótesis conduciría a
adaptar la filosofía actual de la zonificación de las ayudas estatales con finalidad regional al
abandono de la zonificación infrarregional para el nuevo Objetivo 2. La coherencia
comunitaria no se manifestaría a través de la lógica de superposición de las zonificaciones,
sino en función del tipo de territorio que se desee tomar en consideración de manera
derogatoria teniendo en cuenta sus puntos flacos en lo que a competitivad se refiere. En este
escenario tendrían que ser obligatoriamente cubiertos a partir de 2006 tres categorías de
territorios:
o
Los territorios en exclusión gradual del objetivo 1 por incremento del PIB. Deberían
representar un 4% de la población europea.
o
Los territorios con condicionantes permanentes (islas, montaña, baja densidad, incluso
zona rural remota en declive) Deberían representar menos del 3% de la población
europea.
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o
-
Establecer topes para las ayudas estatales con fines regionales según la competitividad de
los territorios: este escenario representa una ruptura con relación a la normativa actual, pero
tiene la gran ventaja de reforzar la coherencia entre política regional y política de
competencia. Al igual que para la política regional, el principio consiste en que, a priori, sea
subvencionable el conjunto del territorio comunitario (se seguiría considerando por separado
el caso de las regiones cubiertas por el artículo 87.3a). No obstante, con el fin de participar en
la reducción global del volumen de ayuda y en el mantenimiento de cierta discriminación
positiva en beneficio de los territorios menos competitivos, las regiones estarían clasificadas a
través de simples indicadores de competitividad regional a nivel NUTS 2 y 3. El escenario
puede diferir según el número de categorías que se desee tomar en cuenta y según los tipos de
intervención que se deseen mantener. Por ejemplo, podríamos imaginarnos una configuración
similar a los principios de la zonificación actual que combinara:
o
o
o
-
Los territorios menos competitivos a nivel comunitario, identificados con arreglo al
nivel de su PIB (inferior a la media comunitaria, por ejemplo) y de su tasa de
desempleo (superior a la media comunitaria, por ejemplo) para favorecer su
reconversión. Para tomar en cuenta estos territorios habría que incrementar, de forma
más o menos apreciable según los criterios seleccionados, el tope de población
cubierta.
Por un lado, la competitividad nacional para delimitar la variación de los tipos de
intervención (principalmente el PIB).
Por otro, la competitividad regional a nivel NUTS 2 (PIB/hab.) y a nivel NUTS 3 (tasa
de desempleo) para modular los tipos dentro de cada espacio nacional.
Al igual que en política regional, se concedería a los territorios con condicionantes
permanentes un bonus en lo que se refiere a tipos de intervención.
Este escenario puede variar según las bandas de los tipos de intervención establecidos y según
las medidas que se deseen aplicar a las regiones identificadas como competitivas
pertenecientes a países competitivos. La solución que garantiza tanto una limitación clara del
volumen global de ayuda, como una verdadera política de discriminación positiva
(diferenciación positiva de los territorios) consistiría en:
o Por un lado, excluir de la subvencionalidad a cierto número de regiones,
estableciendo los tipos de financiación en una banda situada entre el 0 y el 30%
o Por otro, limitando progresiva y proporcionalmente el volumen anual máximo de
ayudas estatales con finalidad regional por región según un criterio equitativo (por
ejemplo, en porcentaje del PIB regional, siendo tal porcentaje más bajo cuanto más
alto sea el PIB regional, o también en porcentaje del monto anual de los fondos
estructurales que reciba la región).
II.III EL REGIMEN DE MINIMIS
Las reglas de minimis ofrecen hoy en día cierta flexibilidad a los agentes regionales para tratar algunos
dossiers de subvención en beneficio de su entramado de pequeña y mediana empresa. Si bien hay que
reconocer su escaso impacto en lo que a distorsión de competencia se refiere en un plantemiento
empresa por empresa, en cambio hay que constatar que en materia de volumen global de ayuda
pública al sector productivo, concretamente privado, las diferencias regionales pueden ser con
frecuencia considerables. Efectivamente, en las mismas circunstancias, cuanto más desarrollado y rico
en recursos fiscales sea un territorio, más capaz será de recurrir a esta regla en un volumen
importante, lo que a la postre es contrario al principio de cohesión, sobre todo la territorial. Para
luchar contra este efecto indeseable, pueden contemplarse tres escenarios:
-
Suprimir el régimen de minimis: esta primera hipótesis consistiría en un planteamiento algo
radical de prohibir cualquier ayuda a las empresas fuera del régimen de ayudas estatales
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claramente determinadas, a reserva de simplificar los procedimientos de notificación y
aprobación con arreglo al monto de la ayuda.
-
Limitar la aplicación del régimen de minimis a los territorios subvencionables en virtud del
artículo 87.3a y a los territorios subvencionables en virtud del artículo 87.3c tal y como
aparecen descritos en el segundo escenario del punto II.II (preservación de la zonificación y de
los topes de población), con el fin de garantizar cierta cohesión territorial, al tiempo que se
limitan globalmente las ayudas públicas al sector privado.
-
Fijar un tope para el volumen anual de ayuda entregada por región con la misma idea que
en el tercer escenario del punto II.II, es decir, por ejemplo limitándolo con relación a un
porcentaje del PIB regional, siendo tal procentaje más bajo cuanto más alto sea el PIB regional,
o también en porcentaje del monto anual de los fondos estructurales que reciba la región.
En cualquier caso, el aumento del monto o del umbral de la ayuda concedida en virtud del régimen de
minimis llevaría por sí solo a favorecer únicamente a las regiones más desarrolladas y ricas en
términos de recursos fiscales. Esta medida sería totalmente constradictoria con la consecución del
objetivo de cohesión territorial.
Conclusión:
Consideramos que los escenarios descritos en la presente nota toman la dirección acertada, es decir,
encontrar un compromiso entre un notable descenso global del volumen de ayudas estatales y una
mayor atención a la dimensión territorial en las normas que las rigen, teniendo presente la necesidad
de coherencia de la intervención comunitaria y de respeto a los objetivos del Tratado.
Estas primeras orientaciones no deben prescindir de una reflexión en profundidad sobre las restantes
categorías de ayudas estatales concecidas a ciertos sectores económicos y sobre su territorialización.
Podemos pensar concretamente en los sectores que serán los prioritarios en la futura política regional:
transporte, investigación-innovación (a excepción de la investigación fundamental), medio ambiente,
formación, empleo y PYMES. La CRPM y EURADA seguirán reflexionando sobre esta problemática
durante los próximos meses.
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