Violencia en América Central - International Centre for the

Violencia en América Central1 - una mirada desde la
prevención
por Esteban Benavides Yates
El crimen y la violencia es, hoy en día, uno de los principales desafíos que enfrenta
América Central. Luego de más de una década desde el fin de los conflictos civiles
internos que afectaron países como Guatemala, El Salvador y Nicaragua,
Centroamérica se ha convertido en un terreno fértil para la aparición de nuevas formas
de violencia urbana y de actividad criminal.
Esta violencia es producto de una serie de factores sociales y económicos, que
asociados a los efectos de un pasado de conflictos armados y desastres naturales, han
ayudado a instaurar una cierta cultura de la violencia. Esto ha debilitado las instituciones
y desmembrado el tejido social, al igual que ha puesto un obstáculo al desarrollo,
reduciendo las oportunidades de educación, de empleo y de participación ciudadana de
una generación de jóvenes.
Este artículo del Observatorio Centroamericano sobre Violencia (OCAVI) se concentrará
en dos formas de violencia que aquejan de manera particular a los países de la región:
la violencia juvenil y la violencia contra las mujeres. En efecto, desde hace algunos
años, la violencia de Maras y pandillas se ha vuelto la principal preocupación de
seguridad pública en los países de la región. Aunque sus actividades se extienden a los
diferentes países de la región, su origen se encuentra en gran parte en la deportación
masiva de pandilleros de origen centroamericano desde Estados Unidos. Se estiman
que en Centroamérica existen cerca de 70 000 jóvenes miembros de pandillas2. Las
agrupaciones más conocidas son la Mara Salvatrucha (MS-13) y la Barrio 18. A las
pandillas, se les atribuyen las principales responsabilidades en cuanto al tráfico de
droga, a la comisión de delitos violentos y al alto número de asesinatos que presentan
varios países de la región.
Otra forma de violencia que ha empezado a generar preocupación en Centroamérica y
a través del mundo es la violencia dirigida hacia las mujeres. Ésta se manifiesta
mediante abusos verbales, psicológicos, físicos y sexuales que se producen tanto en la
esfera privada como en los espacios públicos. Preocupa particularmente el hecho que la
violencia ocurre a menudo dentro del espacio doméstico y es cometida en el marco de
una relación conyugal. Por su carácter “privado”, los abusos cometidos no suelen ser
denunciados a las autoridades. Sin embargo, la violencia se convierte en un
impedimento diario para que las mujeres ejerzan sus derechos y puede llevar incluso a
1
Este artículo analiza Centroamérica como un conjunto regional compuesto por los países
siguientes: Belice, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá.
2
Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (2007), “Crimen y desarrollo en
Centroamérica”.
1
la muerte. Se estima que en 2006, más de 1.000 mujeres fueron asesinadas en Costa
Rica, El Salvador, Nicaragua, Honduras y Guatemala3.
De esta manera, la violencia trae una serie de impactos sociales y económicos que
limitan el desarrollo de las sociedades y el ejercicio de los derechos humanos. Al mismo
tiempo, la violencia genera temor y crea un clima de inseguridad que se manifiesta a
través de la desconfianza, la estigmatización de grupos sociales en riesgo y la
segmentación de barrios en las ciudades. La violencia dificulta el acceso a la educación
y al empleo y afecta las inversiones financieras y el clima de negocios. También, genera
costos que pueden traducirse en términos de pérdidas sociales y económicas. Según un
estudio del PNUD, se estima que en el año 2005 los costos globales de la violencia
alcanzaron 7.3% del PIB de Guatemala y 11.5% del PIB de El Salvador4.
A pesar de que, tradicionalmente, la manera de responder a los fenómenos de violencia
y criminalidad se ha basado en las tareas de los actores del sistema de justicia criminal
(policía, poder judicial, sistema carcelario), se ha puesto en evidencia que la policía, por
sí sola, no puede hacerse cargo del aumento de los fenómenos de la violencia, ni
mucho menos de sus múltiples causas y manifestaciones. Es por eso que la prevención
aparece de manera alternativa como una respuesta que reúne a una multitud de actores
que implementan iniciativas dirigidas a las causas del delito y a las situaciones donde se
producen.
Este artículo, que incluye una caracterización de la violencia, sus principales causantes
y manifestaciones, así como una muestra de estrategias y programas prometedores que
ilustran iniciativas de prevención en países de América Latina, concluye con un balance
de las actuales tendencias centroamericanas, que apuntan al surgimiento de nuevas
políticas públicas y prácticas exitosas de prevención social de la violencia y de la
criminalidad.
Contexto
Sin pretender hacer un análisis exhaustivo de la situación en los países de
Centroamérica, existen ciertas condiciones generales que facilitan la aparición de
fenómenos de violencia.
Las primeras condiciones están asociadas a factores socio-económicos como son los
niveles de pobreza, aunque más precisamente las desigualdades sociales y
económicas de la población. En efecto, los países centroamericanos concentran los
índices de inequidad más altos del mundo, particularmente El Salvador, Honduras,
Guatemala y Panamá, con brechas entre ricos y pobres similares a los de países de
África Subsahariana. Las desigualdades económicas se traducen en inequidades en el
acceso a la educación, a la salud, y al empleo, entre otros, lo que genera frustración y,
en última instancia, violencia.
El desempleo, particularmente en las ciudades, es otro factor importante que, aunque
generalizado, tiende a afectar mayormente a los jóvenes. A comienzos del milenio, el
3
Horizons of Friendship (2007), “Violence Against Women in Central America”.
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (2006), “El costo económico de la violencia en
Guatemala”.
4
2
desempleo juvenil (15 a 24 años) alcanzaba 25% en Panamá y 20% en Nicaragua5. En
términos demográficos, los países centroamericanos concentran grandes segmentos
(alrededor del 20%6) de población joven (entre 15 y 24 años) lo que aporta cierto grado
de vulnerabilidad, si se considera que la mayoría de los delitos violentos son cometidos
por varones de este grupo de edad. Cuando los jóvenes no tienen acceso al empleo y
no hacen uso del tiempo de manera estructurada, son más susceptibles de recurrir a
actividades ilícitas o violentas. Una encuesta nacional realizada en Honduras revela que
28% de los jóvenes de entre 16 y 18 años no iba a la escuela ni trabajaba7.
Por otro lado, merece atención particular el pasado reciente de la región. Durante las
últimas décadas, Guatemala, El Salvador y Nicaragua conocieron conflictos internos, y
otros países estuvieron sujetos a gobiernos autoritarios y represivos. En países que han
sufrido periodos de conflicto o de autoritarismo, y en donde la violencia y el uso de
armas son aceptados socialmente, es frecuente que ésta sea considerada como un
medio legítimo para resolver conflictos en la vida diaria. Según la Organización Mundial
de la Salud (OMS), América Central se está convirtiendo en una de las regiones más
violentas del mundo, mientras El Salvador y Guatemala son los países que poseen las
tasas más altas de violencia en la región8.
Al mismo tiempo, los conflictos traen una serie de factores agravantes con respecto a la
aparición de la violencia. El primero es el trauma psicosocial generado por la brutalidad
de la guerra y otras acciones de crueldad dirigidas a civiles. La guerra genera
comunidades enteras de victimas de la violencia que, para exigir sus derechos, pueden
integrarse al ciclo de la violencia como perpetradores.
Por lo demás, el trauma de la guerra puede llevar más fácilmente a conductas de
alcoholismo, de violencia doméstica y de homicidio. Al mismo tiempo, durante los
conflictos, las armas de fuego se vuelven disponibles más fácilmente y la población
aprende y se acostumbra a utilizarlas. Una vez los conflictos terminados, los jóvenes
educados en la guerra, sin identidades y sin acceso al empleo, se vuelven presa fácil de
actividades ilícitas y del crimen organizado.
Los conflictos reducen las capacidades de los gobiernos y de sus instituciones. La
guerra reduce credibilidad del Estado, genera desconfianza por parte de la población
hacia la policía, y hace las instituciones vulnerables a la corrupción. La población
carcelaria aumenta debido a la falta de mecanismos de justicia eficaces. La guerra
destruye las ciudades, las instalaciones e infraestructuras, al igual que el capital
humano.
En los países centroamericanos, los conflictos y las situaciones sociales derivadas de
éstos han generado un número significativo de desplazados, de emigrantes y de
deportados. Un porcentaje importante de la población ha debido buscar refugio en los
países vecinos o emigrar a regiones más alejadas - principalmente a Estados Unidos 5
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2006), “Anuario Estadístico para
América Latina y el Caribe 2005”.
6
Organización de Naciones Unidas (2007), “Proyecciones de la población mundial: revisión
2006”.
7
Instituto Nacional de Estadísticas (2003), “Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos
Múltiples 2002”.
8
Organización Mundial de la Salud (2002), “Informe Mundial sobre la Violencia y Salud”.
3
en busca de mejores oportunidades. Millones de centroamericanos viven y trabajan en
Estados Unidos y se estima que alrededor de un 10% del PIB de Centroamérica
corresponde a remesas enviadas por los connacionales de estos países9. Sin embargo,
un gran número de personas son indocumentadas y viven en condiciones migratorias
precarias. Otras han sido arrestadas por participación en actividades ilícitas o en
pandillas juveniles y han sido deportadas a sus países de origen. Se sabe que el
surgimiento de las pandillas juveniles centroamericanas está directamente relacionado
con las guerras de territorio entre bandas rivales en Los Ángeles y la posterior
deportación masiva de jóvenes infractores desde las cárceles de Estados Unidos hacia
Centroamérica10.
Violencia juvenil
La violencia juvenil es una de las principales formas de violencia a través del mundo. La
violencia juvenil es mayoritariamente masculina y afecta esencialmente a jóvenes de
entre 15 y 25 años de edad que son tanto las principales víctimas como los principales
perpetradores de delitos11. Un patrón básico de la violencia juvenil es la formación de
bandas o agrupaciones, que en el caso centroamericano se manifiesta a través de las
maras y pandillas12.
Tras años de guerra civil, y luego de los acuerdos de paz, algunos países
centroamericanos (Guatemala, El Salvador, Honduras) vieron la aparición gradual de
pandillas violentas. Éstas aparecieron también en países como Nicaragua y Panamá,
aunque en menor grado. En varios países de la región, grandes segmentos de
población joven, con educación básica insuficiente, han dado paso a una generación de
jóvenes que carecen de expectativas de empleo, que no tienen acceso al mercado
laboral y que se unen a las pandillas con el objetivo de encontrar cierta forma de
reconocimiento a través de actividades ilícitas y de violencia.
Las maras y pandillas se han vuelto un fenómeno visible en toda Centroamericana, a
diferentes grados, según los países. Aunque es muy difícil decir con certeza el número
de pandillas que existen y de sus miembros, se estima que en Honduras hay 36 000
miembros (es decir, 500 miembros de pandillas por cada 100 000 habitantes), lo que
equivale a casi el 5% de la población masculina de entre 15 y 24 años.
Proporcionalmente, El Salvador se encuentra en segundo lugar, con 152 miembros por
cada 100 000 habitantes, mientras Guatemala cuenta con 111 miembros por cada
100 000 habitantes13.
En este contexto, en la región se tiende a culpar a las maras por el aumento del tráfico
de drogas y por las altas tasas de homicidios. Sin embargo, es difícil saber con
exactitud en qué proporción las pandillas están involucradas en estas actividades. Las
tasas de homicidios en la región son altísimas. Según datos recogidos por el OCAVI, en
9
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2006), “Panorama Social de América
Latina 2005”.
10
Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (2007), “Crimen y desarrollo en
Centroamérica”.
11
Organización Mundial de la Salud (2002), “Informe Mundial sobre la Violencia y Salud”.
12
Vanderschueren F. “Juventud y Violencia” en “Cual es la Salida” Alda E. y Beliz G. (ed.), 2007.
13
Hernández, S. “The phenomenon of the youth Gangs in Central America and the importance of
regional cooperation”, 2005.
4
2006 la tasa de homicidios por cada 100 000 habitantes era de 55,3 en El Salvador,
45,2 en Guatemala y de 42,91 en Honduras14. Aunque generalmente las pandillas
suelen ser asociadas a actos de violencia, no se puede establecer que los homicidios
sean mayoritariamente producidos por las actividades de pandillas, aunque se sabe que
la violencia juvenil produce un porcentaje importante de los homicidios dolosos. Sin
embargo, en el año 2000, se estima que solo 8% de los homicidios en El Salvador
fueron cometidos por pandillas; de éstos, 90 % de las victimas tenían entre 15 y 17
años15. En la actualidad, este porcentaje es mayor.
Se sabe que las altas tasas de homicidio están íntimamente relacionadas con la fácil
disponibilidad de armas de fuego. Por cierto, Nicaragua, Guatemala y El Salvador son
países con una gran cantidad de armas de fuego, debido a los conflictos internos
durante las décadas de los 70 y 80. Sin embargo, hoy en día, los homicidios por armas
de fuego no se limitan a estas regiones y la disponibilidad de armas se extiende a
países como Panamá, Costa Rica y Honduras. La Red Internacional de Acción sobre
las Armas Pequeñas (IANSA) estima a 1.6 millones el número de armas en
Centroamérica, de las cuales sólo 500 000 están registradas legalmente16. Con tal
cantidad de armas en libre circulación, de alguna manera, no es sorprendente que las
tasas de homicidio sean tan altas y que cerca de un 80% de los homicidios sean
cometidos por armas de fuego, según el Instituto de Medicina Legal de El Salvador. El
Ministerio de Salud de ese país estima que las heridas cometidas con armas corto
punzantes (cuchillos, machetes) ocurren con mayor frecuencia (118 por 100 000 contra
57 por 100 000 para las armas de fuego)17, lo que revela la alta tasa de lesiones que
existe, además de los homicidios.
Otra actividad que tiende a asociarse a las pandillas es el tráfico de drogas. Por su
posición geográfica, Centroamérica se encuentra ubicada en un área de paso entre la
producción de la droga en el Sur y la demanda de drogas en el Norte. Los países
centroamericanos se ven sumamente afectados por el tránsito de cocaína y otras
drogas ilícitas a gran escala. Los países de la región son utilizados como puntos de
tránsito para el tráfico internacional de drogas entre América del Sur y Norteamérica. De
las casi 900 toneladas de cocaína que son producidas anualmente en Colombia, Perú y
Bolivia, se estima que el 90% del tráfico hacia los Estados Unidos transita por
Centroamérica y México18. Se piensa que el tráfico de drogas es una parte esencial de
la renta de las pandillas. Aunque éstas parecen estar implicadas en el comercio de
drogas a nivel local, a través de pequeños mercados domésticos, aún no se puede
concluir que las pandillas participan masivamente en el tráfico internacional.
Los pandilleros llevan a cabo sus actividades sobretodo a la escala local y dentro de sus
territorios. Una de las actividades principales es la extorsión de la población y de los
empresarios a través del cobro regular de cuotas o “impuestos” como garantía de
seguridad o incluso de protección. Así, la extorsión de comerciantes y unidades de
transporte público contribuye directamente a alimentar la fuente de ingresos de las
14
Disponible en línea en: http://www.ocavi.com
Dowdney, L., “Neither War nor Peace - International comparisons of children and youth in
organised armed violence”, 2005.
16
International Action Network Against Small Arms (2007), “Gun violence: the global crisis”.
17
Godnick W. and H. Vasquez, “Small Arms Control in Central America”. Latin American Series
no 2, 2003.
18
Office of National Drug Control Policy (2007), “Cocaine Smugling in 2007”.
15
5
pandillas. A través de amenazas y ataques a la persona y a la propiedad, las
comunidades son afectadas por altos grados de victimización.
La delincuencia cometida por los pandilleros y el miedo que generan sus actividades es
el principal motivo que genera esfuerzos dedicados a su control. En El Salvador, entre
2003-2004 el gobierno decidió combatir a maras y pandillas a través de una política
legislativa de represión (Ley Mano Dura y Ley Anti-Maras). Éstas leyes incluían
sentencias de prisión para jóvenes que “parecían” pertenecer a pandillas; es decir en
función de la apariencia física (ej.: uso de tatuajes) y vestimentaria. Tales criterios de
detención, además de ser arbitrarios, fueron cuestionados por las organizaciones de
defensa de los derechos humanos nacionales e internacionales. Entre julio y agosto del
2003, se detuvieron a cerca de 10.000 jóvenes salvadoreños que eran supuestos
miembros o simpatizantes de pandillas19. Esto contribuyó a fragilizar la relación entre el
público y el Estado, resultando en un fallo de inconstitucionalidad de la Corte Suprema
de Justicia, lo que permitió derogar dichas leyes.
A pesar de estos esfuerzos de intervención y de cero tolerancia, se ha visto que la
represión trajo consigo un incremento de la violencia. Tres meses después del
comienzo de “’Mano Dura” las tasas de homicidios registradas por la policía, en vez de
disminuir, aumentaron20. Las políticas de represión hacia los miembros de pandillas
trajeron consigo arrestos masivos de miembros sospechados y de menores de edad, y
tuvo como consecuencia un rápido aumento y la saturación de la población
penitenciaria. Debido a las políticas represivas, las pandillas se volvieron más
organizadas, llevando a cabo sus actividades de manera clandestina y forzando a
individuos jóvenes a vivir en el miedo y en la marginalización, lo que dificulta la
reintegración de los jóvenes a la sociedad.
En contraparte a las políticas represivas, algunos países de la región han desarrollado
planes de prevención dirigidos a las causas profundas de la violencia y a sus factores
de riesgo. Aunque las políticas señaladas tienen impactos más inmediatos y más
cuantificables, se ha empezado a reconocer que para lograr efectos a largo plazo es
necesario poner en marcha una estrategia integral que incluya programas preventivos y
de rehabilitación, además de un componente de intervención que haga respetar la ley y
restablezca el orden.
Violencia contra las mujeres
La violencia contra las mujeres es un problema endémico en casi todo el mundo. Sin
embargo, sólo recientemente se empieza a reconocer su gravedad, tanto desde el
punto de vista de los derechos humanos, que de la salud pública y la seguridad
ciudadana. Esta forma de violencia de género es cometida casi exclusivamente por
hombres y se produce tanto en la esfera pública como privada. En América Central, y
en América Latina en general, este problema alcanza magnitudes alarmantes.
19
Washington Office on Latin America (2006), “Youth Gangs in Central America: Issues in
Human Rights, Effective Policing, and Prevention”.
20
Dowdney, L., “Neither War nor Peace - International comparisons of children and youth in
organised armed violence”, 2005.
6
En las sociedades centroamericanas, donde el hombre representa la figura dominante,
la violencia contra las mujeres se extiende a todos los sectores. Según un estudio
efectuado en Nicaragua, El Salvador, Costa Rica y Honduras, el 51% de los hombres
casados considera que es normal golpear a su mujer en ciertas circunstancias21. Esto
demuestra el alto grado de violencia doméstica que existe y la aceptación social y
cultural de la misma.
La violencia que aqueja a las mujeres pone en evidencia la inseguridad que les afecta a
diario. Al mismo tiempo, la educación y los procesos de socialización, muchas veces,
ayudan a reforzar la idea que las mujeres son víctimas indefensas que deben ser
protegidas por los hombres. De esta manera, se crea un círculo vicioso en donde las
mujeres, sometidas a roles tradicionales, no participan suficientemente en las diferentes
esferas sociales y de poder, lo que las relega a una posición de sumisión.
Esto da lugar a que las mujeres sean víctimas de abusos de distintas formas de
violencia. Esta violencia se manifiesta mediante maltratos de tipo verbal, psicológico,
físico y sexual. Uno de los principales escenarios de violencia hacia las mujeres es en la
casa, en el marco de la relación conyugal. Ésta es cometida por la pareja, el marido o
una ex-pareja que tiene comportamientos violentos y que, dentro de ciertos patrones
culturales, ha llegado a considerarse “normal”. Por ocurrir dentro de la esfera privada, la
violencia doméstica hacia las mujeres no se denuncia de manera sistemática y se
desconoce su alcance existiendo una cifra negra alta en relación a este delito. Por la
misma razón, ha sido difícil cuantificar este fenómeno y convencer a los tomadores de
decisión y al público en general que se trata de un problema de salud pública de
grandes proporciones.
La violación sexual, entendida como una relación carnal forzosa por parte de un
desconocido, de alguien conocido o del cónyuge, es otro de los principales abusos de
los que las mujeres suelen ser víctimas, y del cual se desconoce la real magnitud.
Según un estudio de las Naciones Unidas, en los distritos de San Miguelito y Panamá,
cada semana hay dos mujeres víctimas de violaciones. Sin embargo, otras
investigaciones estiman que hay una violación cada 12 horas22.
Queda en evidencia que las violencias (verbal, física, psicológica y en particular sexual)
contra la mujer suelen ser poco denunciadas a las autoridades policiales y judiciales.
Las victimas de violación muchas veces se sienten avergonzadas y temen denunciar
estos actos por miedo a ser estigmatizadas. A los ojos de la comunidad, las personas
víctimas de violación han perdido su dignidad y merecen menos respeto. De esta
manera, no existen datos fiables que permitan saber con exactitud la cantidad de
mujeres víctimas de violaciones. La credibilidad de la víctima es otro aspecto delicado,
sobretodo cuando se sabe que la mayoría de las víctimas conocen a quienes las han
atacado.
La violencia hacia las mujeres lleva muchas veces a la muerte. Y en América Central, a
menudo, se conocen casos de muertes de extrema violencia. Problemáticas como el
21
Centro de Análisis Sociocultural – Universidad Centroamericana, CEPAL y UNFPA (2005),
“Masculinidad y factores socio-culturales asociados al comportamiento de los hombres frente a la
paternidad en Centroamérica”.
22
United Nations Program 1999, “Campaña Interagencial contra la Violencia hacia las Mujeres y
las Niñas”.
7
femicidio, entendido como el asesinato de una mujer por razones de género, aunque
está presente en todo el mundo, es particularmente alarmante en Centroamérica.
Guatemala es el país más afectado. En el año 2006, solamente en la Ciudad de
Guatemala murieron 516 mujeres jóvenes (generalmente entre 17 y 22 años)23. En El
Salvador, entre 1999 y 2005, más de 1000 mujeres fueron asesinadas. Solo el 20% de
estos casos fueron llevados a los tribunales24.
En la mayoría de los países, se ha culpado a las pandillas por casos de asesinatos
violentos ocurridos en espacios públicos. A veces, las autoridades se sienten limitadas
en cuanto al aumento de la vulnerabilidad de las mujeres. Sin embargo, esta
vulnerabilidad obliga a las mujeres a limitar sus actividades a la vida doméstica,
acentuando de esta manera su dependencia hacia los hombres. Es importante poner el
femicidio y la violencia hacia las mujeres como prioridades dentro de la agenda pública.
Esto ayudaría a crear un compromiso y a elaborar iniciativas integrales que aborden los
diferentes aspectos del problema. Por otra parte, es esencial entender mejor la
problemática, los factores de riesgo y de protección en relación a la violencia contra las
mujeres.
Para erradicar la violencia de género, los modelos de prevención, cuidado y asistencia
deben ser basados en una legislación adecuada. En Centroamérica, el primer país en
poner aplicación una ley de violencia contra la mujer fue Belice en 1992. Luego
siguieron Panamá, Nicaragua, Guatemala, El Salvador y Costa Rica. Honduras introdujo
una ley de este tipo en 199725. Más allá de la legislación especifica en contra de la
violencia, es necesario establecer cambios profundos respecto a la cultura de la
violencia y fomentar una mayor participación de la mujer y la igualdad de géneros.
Impactos de la violencia
La violencia genera altos costos sociales y económicos. Esto incluye tanto los costos
directos de los actos de violencia como los costos indirectos relacionados a la pérdida
de tiempo y de productividad laboral. 26
Más allá de los efectos directos en las víctimas, el crimen y la violencia generan costos
a varios niveles, provocando un clima de inseguridad y temor frente al delito. Los altos
índices de violencia tienen impactos directos sobre el bienestar de las personas, al igual
que sobre el crecimiento económico y el progreso social. Cuando las personas viven en
el temor frente al delito, ellas tienden a disminuir su participación social. Además, el
temor dificulta el acceso al empleo y a la educación. Por otra parte, en sociedades
donde impera la violencia, los jóvenes y los individuos más calificados buscan emigrar a
países donde puedan vivir y trabajar en seguridad. En los países de América Central, la
emigración es un fenómeno de envergadura, pues se estima que 17% de la población
que emigra al extranjero corresponde a trabajadores calificados27. Belice lidera la
23
Survivor’s Foundation (2006), “Femicide in Central America and Mexico”.
Oxfam America in Womens International League for Peace and Freedom (2005), “Changing
the Legacy of Violence in El Salvador”.
25
“Domestic Violence Laws of the Worlds” disponible en:
http://annualreview.law.harvard.edu/population/domesticviolence/domesticviolence.htm
26
Ver en www.ocavi.com el artículo “Los Costos Económicos de la Violencia en América Central”
27
Banco Mundial (2005), “Migración internacional, remesas y fuga de cerebros”.
24
8
proporción de emigrantes calificados (66%), mientras que en Guatemala y Honduras,
esta proporción corresponde aproximadamente al 24%28. La población emigra al
extranjero en busca de trabajo y de ambientes seguros. Sin embargo, es difícil estimular
el desarrollo económico si los Estados no logran retener a los trabajadores calificados.
En este sentido, la población joven calificada representa un potencial inestimable de
desarrollo. Sin embargo, ese potencial está siendo desperdiciado por causa de la
violencia.
Por otra parte, el crimen y la violencia tienen un impacto en las inversiones y en los
negocios. Se estima que el costo de la violencia (por uso de armas de fuego) en El
Salvador entre 2003 y 2004 alcanzaba los 34 millones de dólares29. Un estudio del
Banco Mundial que analizaba el impacto de la inseguridad en las empresas nacionales
e internacionales arrojó que en Guatemala, 80% de las empresas entrevistadas
consideraban al delito como una preocupación seria; esta proporción fue de 61% en
Honduras y de 39% en Nicaragua30.
De esta manera, la violencia trae impactos económicos relevantes. En América Central,
donde el turismo es una de los principales sectores de actividad económica, la violencia
también trae un impacto en la baja de turistas debido al clima de inseguridad y la mala
reputación.
Las respuestas públicas ante la violencia
Tradicionalmente, se ha atribuido la gestión de los fenómenos de la violencia y la
delincuencia a los actores del sistema de justicia criminal (policía, fiscalía, poder judicial
y sistema carcelario). Sin embargo, los gobiernos y el sistema de justicia criminal no
pueden hacerse cargo, por sí solos, del aumento de los índices de violencia. Estos
actores tradicionales intervienen cuando la violencia y el delito ya se han producido; en
ese sentido, su trabajo es ineficaz si se considera que sus labores no responden a las
causas profundas que producen el delito. Además, el funcionamiento de la policía, de la
fiscalía, del sistema de justicia y de los recintos penales es extremadamente costoso y
no garantiza la rehabilitación y reinserción de quienes han sido actores de violencia.
En Centroamérica, la mayoría de las estrategias de seguridad pública se han
concentrado en reforzar y aplicar las leyes. Tales son los ejemplos de las políticas de
“Mano Dura” aplicadas en El Salvador y en Honduras, que han producido detenciones
masivas de jóvenes que vienen a llenar los recintos penitenciarios. Se sabe que a la
violencia y a la delincuencia debe respondérsele con estrategias globales que integren
de manera equilibrada componentes de prevención, intervención y rehabilitación. En
este sentido, la prevención ha demostrado ser un enfoque eficaz para responder a las
situaciones de violencia de manera durable. La prevención es un campo que abarca
variados sectores y, muchas veces, puede tomar otros nombres como apoyo a la
educación, renovación urbana integrada, desarrollo de la primera infancia, programas
de apoyo familiar, tratamiento al consumo de drogas, etc. El enfoque de la prevención
28
Ibid.
Sociedad Sin Violencia y Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, “Cuanto cuesta la
violencia a El Salvador”.
30
Banco Mundial (2006), “Informe Mundial de Desarrollo 2005”.
29
9
integra de manera transversal sectores tan variados como la educación, el empleo, el
desarrollo social, la justicia, el urbanismo, la salud, el deporte, el transporte, la equidad
de género, etc.
La prevención es un enfoque comprensivo de los fenómenos de violencia. Prevenir
significa generar programas que permitan evitar que la violencia aparezca, atacándose
a sus causas, precisamente donde los problemas se producen, es decir principalmente
desde el ámbito local. Esto permite crear alianzas a las que intervienen actores de
diferentes sectores, entre los cuales las autoridades locales juegan un rol de liderazgo
fundamental que moviliza a la comunidad e incentiva la participación de los habitantes.
Por su proximidad con la población, el ámbito municipal es particularmente estratégico
en la búsqueda de soluciones para responder a los fenómenos de violencia. Sin
embargo, el liderazgo de los gobiernos nacionales también es necesario para poner en
marcha políticas, financiamiento y programas integrales que estimule y facilite la
coordinación entre los diferentes niveles de acción, tanto gubernamental como no
gubernamental.
La prevención y sus ámbitos de acción es un campo que está en permanente evolución.
Aun así, se han establecido algunos principios básicos que permiten cimentar las bases
del enfoque. Las líneas directrices de Naciones Unidas31 (ECOSOC) sobre la
prevención del delito anuncian algunos principios fundamentales como el liderazgo de
los gobiernos y el rol clave de las autoridades locales, la transversalidad de las políticas,
la intersectorialidad de las alianzas de (cooperación entre instituciones públicas, la
policía, organizaciones no gubernamentales, actores del sector privado y la comunidad),
el financiamiento suficiente y la rendición de cuentas, la elaboración de acciones
basados en el conocimiento de las realidades sociales, al igual que el respeto a la ley y
a los derechos humanos, la atención a las necesidades de las mujeres, a los jóvenes y
a los grupos vulnerables, entre otros.
La prevención no sólo es una alternativa menos costosa, sino que representa una
inversión social y económica que trae efectos positivos a mediano y largo plazo.
Estrategias y programas exitosos de prevención de la violencia
Esta sección ilustra algunos programas nacionales y locales dirigidos a la prevención
del crimen que han tenido éxito en los últimos años. En esta muestra, se incluyen
programas dirigidos a jóvenes e iniciativas sobre la violencia contra las mujeres.
En El Salvador, desde el 2003, el Programa Projóvenes del Consejo Nacional de
Seguridad Pública (CNSP/UE), ha disminuido los niveles de delincuencia juvenil,
creando programas de prevención que faciliten la integración económica y social de
jóvenes en riesgo en el Área Metropolitana de San Salvador. Estos programas buscan
promover el tema de la juventud en la agenda pública, fortalecer las capacidades de las
instituciones dedicadas a la prevención de la violencia juvenil y generar espacios de
participación para los jóvenes. Producto de estas acciones, se ha reducido en un 50% el
31
Oficina de Naciones Unidas Contra la Droga y el Crimen (2002), “Acciones efectivas para
promover la prevención del delito”. Anexo a las Directrices para la Prevención del Delito.
Resolución ECOSOC 2002/13
10
número de menores infractores en la zona de intervención32. Por otra parte, el Programa
de Remoción de Tatuajes y la Granja Escuela de Rehabilitación Izalco buscan
rehabilitar y reintegrar a ex pandilleros/as, mediante programas integrales, que incluyen
componentes de salud, educativos, capacitación técnico-laboral, apoyo familiar y
desarrollo espiritual.
En Perú, la prevención del delito se rige por el Sistema Nacional de Seguridad
Ciudadana que formula y coordina las políticas nacionales de prevención. Esto incluye
la formación de Comités locales de seguridad ciudadana que integran a la policía, junto
a representantes del sector de educación, salud, justicia. El objetivo de estos comités
es generar respuestas integrales ante las problemáticas de seguridad, mediante la
ejecución de planes de prevención en sectores vulnerables, en los cuales participan
tanto la policía como la comunidad. Un proyecto piloto fue ejecutado en 6 sectores de la
capital e incluía componentes de prevención situacional (mejoramiento del alumbrado
público en calles y parques), prevención y sensibilización respecto al consumo de
drogas, y prevención social del delito mediante la disminución de los factores de riesgo
en la población joven. Este plan permitió la creación de comisarías en sectores
particularmente vulnerables, mejorando la percepción de seguridad de los habitantes.33
En Bélgica, los Contratos de seguridad y prevención fueron creados luego de
importantes enfrentamientos entre jóvenes y la policía en 1991. Este acuerdo crea un
vínculo entre el gobierno federal y las municipalidades en temas como la seguridad, el
temor y la victimización. Estos contratos contribuyeron a empoderar a las comunidades
y les dieron un sentimiento de confianza a través la disminución de los delitos contra la
propiedad, al igual que al uso y el abuso de drogas. Un centenar de municipalidades
han establecido contratos con el Ministerio del Interior para la elaboración de proyectos
de prevención. Las ciudades y distritos reciben un financiamiento anual para el
desarrollo de iniciativas prioritarias según cada sector. Por ejemplo, el enfoque Tecnoprevención permitió capacitar a más de 900 consultores que identificaron las principales
características del crimen en cada localidad y ayudaron a reducir los índices de robos y
a mejorar la seguridad de los habitantes34.
El enfoque Ciudades más seguras (Safer Cities) de ONU-Habitat ha sido puesto en
marcha en varias ciudades de África. Dar es Salaam (Tanzania) fue la primera ciudad
donde el método fue aplicado. El objetivo del proyecto era crear una cultura de
cooperación entre todos los sectores de la comunidad y fortalecer las capacidades de
las autoridades locales para asegurar la seguridad urbana y reducir la violencia en
grupos como mujeres y jóvenes. El proyecto busca soluciones locales para prevenir el
delito y crear consciencia respecto a la violencia hacia las mujeres y los jóvenes, y es
llevado a cabo en colaboración entre el gobierno central, las autoridades locales, ONG y
los propios habitantes. Paralelamente a la creación de un cuerpo de vigilancia integrado
por los habitantes, se pusieron en marcha una serie de actividades recreacionales y
culturales dedicadas a los jóvenes. Al mismo tiempo, se llevaron a cabo campañas de
información destinadas al público en general. El proyecto fue replicado en 7
municipalidades.
32
Disponible en línea en: http://www.ocavi.com/docs_files/file_437.pdf
Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad (2007), “Estrategias y mejores
prácticas en prevención del delito con relación a áreas urbanas y juventud en riesgo”.
34
Ibid.
33
11
En 2001, la Municipalidad de Diadema (Brasil) contaba con las tasas de homicidios
más altas del país. La municipalidad desarrolló una estrategia integral que contaba con
una amplia gama de iniciativas (iniciativas de prevención del uso de drogas,
intervenciones con jóvenes a riesgo, acompañado de controles policiales regulares) que
apuntaban a reducir el aumento de la violencia en la ciudad. Por ejemplo, la
municipalidad instauró el cierre de bares a las 11:00 p.m., al mismo tiempo que introdujo
una serie de iniciativas sociales enfocadas en los jóvenes de los sectores más
vulnerables. Así, el proyecto Aprendiz Adolescente buscaba reforzar la cultura de paz
en los jóvenes. Luego de la puesta en marcha de las iniciativas, la ciudad observó una
clara disminución de su tasa de homicidios (disminución cercana al 50% entre 2001 y
2004)35.
En 1994, Filipinas adoptó el enfoque del Sistema policial orientado a la comunidad
(COPS según su sigla en inglés por Community-oriented policing service). COPS
propone la implicación de oficiales de policía en las tareas diarias de las comunidades.
Los principios fundamentales del programa son la interrelación entre la paz y el
desarrollo, la responsabilidad compartida y el empoderamiento de los habitantes. El
sistema apunta a crear lazos de cooperación entre la policía, el gobierno local, y las
organizaciones locales y comunitarias, mediante iniciativas y campañas enfocadas en
las causas de la violencia y a los factores de riesgo (ambiente familiar, pobreza,
desempleo). Al mismo tiempo, fortalece las capacidades de la policía. Gracias a este
acercamiento entre la policía y la comunidad, se crearon lazos de cooperación y
confianza.
Rio de Janeiro, Brasil, conoce un número creciente de jóvenes implicados en el tráfico
de drogas, especialmente en las favelas y otras zonas vulnerables. Luta pela Paz
(Lucha por la Paz), es un proyecto lanzado el año 2000 por la ONG Viva Rio. Su
objetivo es generar alternativas positivas para los jóvenes de las favelas. Esto incluye
intervenciones de prevención del delito y del uso de drogas, de prevención a la
integración en pandillas, actividades deportivas y educativas, al igual que programas
que faciliten el acceso al empleo. A través del Consejo Juvenil, se fomenta la
incorporación de los jóvenes participen en la toma de decisiones del programa. Más de
400 jóvenes han participado al proyecto. Varias iniciativas son puestas en marcha con
la ayuda de la comunidad.
Con respecto a la violencia contra las mujeres, es importante implementar estrategias
nacionales junto con programas y campañas para modificar los factores y las actitudes
socio-culturales relacionados con esta forma de violencia. En México, el Programa
Nacional Por una Vida Sin Violencia es parte del Programa Nacional para la Igualdad de
Oportunidades y no Discriminación contra las Mujeres. Este programa esta basado en
ocho ejes estratégicos: prevención, atención, dirección, regulación, comunicación y
relaciones institucionales, coordinación y relaciones con la sociedad civil, información y
evaluación. El objetivo de este programa es la erradicación de la violencia contra la
mujer mediante la creación de un sistema nacional de prevención y tratamiento. Incluye
también la puesta en marcha de talleres y campañas36.
35
Ibid.
Instituto Nacional de las Mujeres (2003) “Programa Nacional por una Vida Sin Violencia 20022006”.
36
12
En el 2000 el gobierno de Argentina inició un programa de Fortalecimiento de la
Familia y promoción del capital social (PROFAM). Esta estrategia enfatiza la
importancia de problemáticas como la inequidad de género, la desintegración de la
familia, la pobreza y la violencia domestica. Los principales beneficiarios de este
programa son la familias argentinas pobres con un historial de violencia domestica
contra las mujeres y niños, las madres adolescentes y delincuentes juveniles. PROFAM
también abarca la población indígena de Argentina. La principal actividad llevada acabo
por PROFAM, el Programa Equidad otorga financiamiento para 221 pequeños subproyectos que buscan fortalecer las familias en comunidades pobres.
Aproximadamente, 80% de las mujeres se benefician del programa37. El programa es
coordinado por los gobiernos locales, alcaldes, autoridades municipales y gobiernos.
Conclusiones
La situación descrita en este artículo puede dar la impresión de un panorama poco
alentador con respecto a la situación de la violencia en la región Centroamericana. Sin
embargo, la experiencia demuestra que la existencia de problemas de violencia también
puede transformarse en situaciones que hagan surgir las potencialidades y las fuerzas
de la comunidad. El liderazgo de los gobiernos, unido al compromiso de la policía, la
comunidad y toda una serie de otros actores puede ser la fuente de respuestas
originales e integradas que se dirijan al fenómeno de la violencia desde las causas que
la producen. Hemos visto que este trabajo debe llevarse de manera sostenible y a largo
plazo, de manera que traiga resultados positivos, aun en contextos en donde la
violencia parece no tener solución.
Poco a poco, los gobiernos centroamericanos empiezan a reconocer la importancia de
enfoques alternativos para responder a los diferentes problemas de violencia y
criminalidad. Mientras el endurecimiento de las leyes no constituye una solución
durable, es esencial que los países de la región inviertan en programas de prevención
que hacen participar a un conjunto de actores y que no reposan exclusivamente en el
sistema de justicia penal.
Se han dado varios pasos significativos sobre la importancia de invertir en prevención
tanto en el ámbito local y nacional y también en el nivel que nos interesa en este
articulo, es decir, regional. Esto es ilustrado claramente por la celebración del Segundo
Foro Centroamérica Segura - políticas y prácticas exitosas de prevención de la
violencia en América Central, que se celebró en el marco del Plan Centroamérica
Segura, el 13 y 14 de diciembre de 2007 en El Salvador. Este Foro reunió a altos
funcionarios de siete países miembros del Sistema de Integración Centroamericana
(SICA), representantes de organizaciones no gubernamentales, Alcaldías y organismos
internacionales, que, mediante el intercambio experiencias de prevención y una
metodología de trabajo intersectorial, permitió generar una serie de recomendaciones y
conclusiones destinadas a impulsar la agenda centroamericana y elaborar una
estrategia regional38.
37
38
Banco Mundial (2008) ”PROFAM Argentina Strengthens Women and Families”.
Disponible en línea en: http://www.ocavi.com/docs_files/file_448.pdf
13
Esencialmente, las conclusiones del foro señalan como la prevención está tomando un
lugar cada vez más importante, como abordaje a problemáticas de violencia, como las
iniciativas han mostrado resultados positivos a nivel local y como deben mejorarse los
mecanismos de coordinación. Entre las recomendaciones se encuentra la importancia
de fortalecer los mecanismos de integración en el tema de la prevención y la creación
de nuevos mecanismos, tanto a la escala regional como nacional. También se hacen
otras sugerencias sobre el rol de los Estados miembros del SICA, de las agencias de
cooperación internacional y de la sociedad civil.
De esta manera, de a poco empiezan a verse algunos resultados. Una materialización
crucial de la agenda regional de seguridad es la creación del Observatorio
Centroamericano sobre Violencia (OCAVI), que constituye una iniciativa clave para
entender mejor la magnitud y la naturaleza de la violencia en los países miembros del
SICA. Este es un paso esencial en los esfuerzos para conocer mejor el estado y la
evolución de la violencia, creando sistemas confiables de medición y seguimiento de los
indicadores principales, y difundiendo el conocimiento que se tiene sobre las
problemáticas, al igual que las prácticas prometedoras. Conocer mejor el estado y la
evolución de las diferentes formas de violencia permite saber mejor qué acciones llevar
a cabo, al igual que evaluar de manera pertinente el impacto y la eficiencia de las
políticas públicas de seguridad ciudadana, lo que permitirá avanzar en construir una
América Central más segura, próspera y equitativa.
Referencias
.
Banco Interamericano de Desarrollo (2007), “Cual es la Salida”, E. Alda y G. Beliz (ed.).
Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad (2007), “Estrategias y
mejores prácticas en prevención del delito con relación a áreas urbanas y juventud en
riesgo”. Actas del taller realizado en el 11º Congreso de las Naciones Unidas sobre la
Prevención del Delito y la Justicia Penal, M.Shaw y K.Travers (ed.).
Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad (2005), “Urban Crime
Prevention and Youth at Risk” Compendium of promising strategies and programmes
from around the World”.
Dowdney, L., “Neither War nor Peace - International comparisons of children and youth
in organised armed violence”. 2005.
Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (2007), “Crimen y desarrollo en
Centroamérica”.
Organización Mundial de la Salud (2002), “Informe Mundial sobre la Violencia y Salud”.
Petrella L., Vanderschueren F., “Ciudad y Violencia – Seguridad y ciudad” en “La ciudad
inclusiva”, M. Balbo, R.Jordan, D.Simioni (ed.),CEPAL, 2003.
Vanderschueren F. “Juventud y Violencia” en “Cual es la Salida” E. Alda y G. Beliz (ed.),
2007.
14