La política de comercio exterior de México j BELA sALASSA*

Comercio Exterior, vol. 33 , nLIIn . 3,
México , marzo de 1983 , p . 210-222
La política de comercio
exterior de México BELA sALASSA *
j
E
n es te traba jo se eva lú an las políticas d e co merc io ex terior el e
M éx ico durante el últim o c uarto de siglo y se formu lan recomend ac iones para el futuro. El artículo co mpl ementa otros informes presentados por e l autor al gobi erno de ese país, en su
ca ráct er de asesor . En ellos p roponía establecer un sistema el e subsid ios a la export ac ión 1 y modificar las po líti cas indu stri al y el e
c omerc io ex terior; 2 ad emás, eva lu aba las po líti cas apli cadas du rant e el período 1973- 1978 y proponía reforma rl as 3
Se es tudi an después las medida s el e esta políti ca y las referent es
al fomento indu stri al, al qu e se otorga especi al atenc ión. Po r últi mo, se anali za n los ca mbi os oc urridos en las ex porta cion es e im portac ion es d el país, as í como su co ntribu ción al crec imi ent o
industri al.
EL PERÍODO DEL " DESA RR OLLO ESTAB ILI ZADOR " (1956- 197 1)
El marco macroeconómico
En esta oportun idad se anali za rán las políticas pu estas en prácti ca en tres períodos claramente definido s. Se co nsidera qu e el
primero, de 1956 a 1971 , fu e de relat iva estabi lid ad , d esp ués d e
la rápida inflación y las devaluacion es de l primer decenio de posguerra, aunqu e se caracterizó por un a creciente sobreva lu ac ión
del peso. El segundo período com ienza con la acelera ción del
gasto público a partir de marzo de 1972, durante el mandato d el
presidente Echeverría, y fin ali za con las devaluaciones d e septiem bre-d iciembre de 1976. El tercero abarca la presidencia de José
López Portillo (diciembre d e 1976 a novi embre ele 1982).
El aná li sis de cada uno de los tres períodos comienza co n una
d esc ripción del marco macroeconómico necesario para entender los cambios en la política d e com ercio ex teri or de M éxico .
l . B e l ~ Balassa, " La política comercial de México: análi sis y proposiciones", en Comercio Exterior, vol. 20, núm. 11 , Méx ico, noviembre de
1970, pp . 922-930 . Reproducido en Miguel Wion czek (ed.). La sociedad
mexica na: su presente y futuro , Editorial ERA, México, 19 7 1, y en Leopo Ido Sa lís (ed.), La economía mexicana, 1: A n,í /isis por sectores y distribució n , Fondo de Cu ltura Económica, Méx ico, 1973, pp. 416-438.
2. Trabajo presentado en 1974 y public<Jdo con el título " Foreign Trad e
and Industrial Policy in Mexico", en Bela Ba lassa , Policy Reform in Deve/oping Countries, Pergamon Press, Oxford, 1977, pp. 31-55.
3. Traba jo presentado en eiiMCE, en enero de 1980, y en el Seminario sobre " Perspecti vas del intercambio entre las Améri cas: expansión y
diversificación de las exportaciones de Am érica Latin a" , reali zado en S5o
Paulo en marzo del mismo año . Publica do en Quarterly Review of Eco nomics and Busin e5s, verano de 1981 , pp . 131 -164, y en Wern er Baer
y Malcolm Gillis (eds.) , Export Diversificatio n and the New Protectio nism :
Th e Experience of Latin America, National Bureau of Economic Resea rch
y Universid ad de lllinois, Champa ign, 198 1. Se pubiicó una tradu cc ión
al portu gués en Estudos Economicos, abril-junio de 198 1, pp. 11 -50. También aparece en Bela Ba lassa, Th e Newly-lndustrializing Countries in the
World Economy, Pergamon Press, Nueva York, 1981 , pp. 83-100.
* Profesor de Economía Pol ítica de la )ohns Hopkins University y
asesor del Banco Mundial. Este trabajo se presentó en el seminario
sobre " Industriali zación y comercio ex teri or", organi zado por el Colegio Nacional de Economistas, qu e se celebró en la ciudad de Méx ico, el 3 de enero de 1983. El autor ha obtenido gran provec ho de sus
discusiones sobre el tema con economistas y fu ncionarios mexica nos.
Sin embargo, la responsa bilidad por el co ntenido de este traba jo es
exc lusivamente suya. La ponencia no refl eja necesariamente las opi niones del Banco Mundial. A menos que se indique lo contrario, los
datos provienen de estadísti c;1s ofi ciales mex ie<1nas . El aut or agradece la ayuda prestada para la investiga ción por Kenn eth Meyers. [Tra ducción del inglés de Rubén Svirsky] .
E
n el prim er decenio despu és de la segunda guerra mundial
los precios aumentaron en M éx ico co n rapid ez, lo qu e dio
origen a un ciclo de infl ac ió n-d eva lu ac ión. Con las suces ivas deva lu aciones, el tipo de ca mbi o d el peso co n respec to ;:ti dól ar se
multipli có por más el e dos, el e 4.85 en 1945 a 12.50 en sep ti em bre ele 1954; se mantuvo en este nivel hasta septi embre el e 1976.
An t o~ i o Ort iz M ena, sec retario de Haciend a ele 1958 a 1970 ,
ll amó al decenio qu e co menzó co n el nu evo tipo d e cambio un
período d e " d esa rrollo es tabili za dor" .4 Esta d es ignac ión es adec uada en la m ed id a en qu e la tasa el e infl ac ió n fu e inferior a la
d e los diez años precedentes; no obstante, sigui ó siend o superior a la d e Estados Unidos , princ i¡Ja l interlocutor co m erc ial d e
M éx ico (para este país, aqu él re¡Jrese nt a dos tercios d el com erc io exterior de merca ncías, 90 % de las tran sacc io nes de se rvic ios
y casi 100% d el come rcio front erizo).
Gerardo Bueno calcu ló los tipos rea les de cambio d el peso frente al dólar; tomó como base 1956, d ebido a qu e en ese ario la
bal anza de pagos d e M éx ico se acercó a una JJOSició n d e
equilibrio 5 O tro argum ento en favor el e esta elecc ión es el supu esto de que, para enton ces, ya hubi eran compl etado su evoluc ión los aumentos de precios resultantes de la deva lu ac ió n de se¡Jti embre de 1954.
D e 1956 a 1967, lo s prec ios de m ayoreo aumentaron 32% en
México y 10% en Estados Unidos. A l manten erse la paridad nominal , e l peso mex ica no se ap rec ió en ese lapso 17% en térmi nos rea les frent e al dó lar (véa se el cuadro 1 ).
Leopo lclo So lís, quien fue direc tor d e Programa c ión Económica d e la Secretaría de la Pres id enc ia d e ·1971 a 1975 y durant e
mucho ti empo dirigió los estudios económicos en el Banco de M éxico, afirma : " 1968 .. . se ñaló el co mi enzo de un períod o el e in fl ac ión que en los años setenta se hi zo d esenírenacla. " 6 Sin
embargo, tambi én en Estados Unidos se ace leró la inflac ió n, el e
modo que el aumento posteri or del va lor rea l de l pe so fu e pe4 . Véase Antonio O rti z Mena, " Desa rroll o estabi li z,1dor. Una déc,lda de estrategia eco n ó mi c~ en Méx ico", en El Mercado de V,¡/ores, núm .
44, Méx ico, noviembre de 1969.
S. Véase Gerard o Bueno, " L1 parid~d del poder ~dq ui s iti vo y l ~ s elasti cirbd es de importaci ón y expo rt ación en México ", en El Trim estre Eco nó mico , vol. XLI (2), nC1m . Hi 2, Méx ico, abril-junio de 1974, pp. 313-325.
6. Leopoldo Salís, Econo mic Policy Retorm in Mex ico. A Case Study
(o r Oeveloping Countries, Pergamon Press, Nueva York , 198 1.
211
comercio exterior, marzo de 1983
CUADRO 1
M éxico : variaciones del tipo de ca mbio rea l, 7956- 1982
1956
1958
1959
1960
12.5
12.5
12.5
12.5
100.0
100.0
100.0
71.4
74. 6
84.5
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
12.5
12.5
12.5
12.5
12.5
12.5
12.5
12.5
12.5
12.5
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
75.4
79. 1
79.8
8 1.3
81 .6
85 .1
86.8
87.8
90.3
92. 1
94.5
100.0
85.7
85.9
86. 1
85.7
85.9
85.6
85.7
87.5
90.5
90.6
92.9
96.5
100.0
84 .5
87.0
87 .8
9 1.9
93 .1
94.6
95.0
99.3
99.2
97.0
99.7
99. 1
97.9
100.0
118.3
11 4.9
11 4.3
108.8
107.4
10:>.7
10:> .3
100.7
100 .8
103.1
100.3
100.9
102. 1
100.0
197 1
1972
1973
1974
/ 975
1976
7977
7978
7979
7980
798/
12.5
12.5
12.5
12.5
12.5
15.43
22.57
22.76
22.80
22.95
24.5 1
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
123.4
180.6
182. 1
182.4
183 .6
196 .1
205.5
103.8
106.7
123.6
151.3
167.2
204.5
288.6
334. 1
395.3
492. 1
6 13.7
103.3
107.9
122 .0
145.0
158.5
165.8
175. 9
189.7
213.5
243.4
100.5
98.9
101.3
104 .3
105.5
123.3
164.1
176. 1
185.2
99.5
101 .1
98.7
95.9
94.8
100. 1
110.1
103. 4
98.5
Tipo de ca mbi o (pesos por dó lar)
12.5
Índice de l tipo de
ca mbio
100.0
Índi ce de prec ios de
. mayoreo (M éx ico)
68.4
lnd ice de precios de
mayoreo (Estados
Unidos)
82.3
Índi ce de precios
relati vos (Méx ico/
Estados Unidos)
83. 1
Índi ce d el ti po de
ca mbi o rea l
120.3
Tip o de ca mbi o (pesos por dólar
Índi ce del tipo de
camb io
Índi ce d e prec ios de
mayoreo (Méx ico)
Índi ce de precios d e
mayoreo (E stados
Un idos)
Ín dice de prec ios relativos (Méx ico/
Estados Unidos)
Índi ce del tipo de
ca mbio rea l
1957
1961
198 711'
19821
7982'1
1982'"
25 .613
34.3 4
46.7
65.2
274.7
374. 1
524.2
70 1. 4
743. 0
858.4
102 1.4
265.5
26 8.0
270.2
270.5
272.0
202.2
23 1.1
26 1.7
275. 0
3 17.3 1 375.5
90.8
84 .9
78 .5
99.9
11 7.9
139.6
Fuente: FMt , lnt ernational Financia/ Stalistics.
q ueño hasta la " vorágin e del gasto de 1972" , en el período del
pres idente Echeve rría.l En to tal, de 1956 a 1971 los prec ios de
mayoreo crec ieron en M éx ico 52% y en Estados Un idos 26%, al
ti em po qu e se mantenía la paridad peso/dól ar.
1971. Esta osc il ac ió n se debió a qu e la pMti cipació n respectiv a
de exportacion es e importacio nes di sminuyó a tasas diferentes,
en respu esta a los estímulo s o torga dos.
La p o lítica de com ercio exterior
En el prim er país, el aum ento del gasto público, cuya participación en el PIB pasó de 4.4% en 1956 a 8. 1% en 1971 (véase
el cuad ro 2), co ntribuyó de manera importante a la inflació n. El
mayor gasto inc rementó el d éficit del secto r púb li co, q ue ll egó
a 5.1% del PIB en 1971. El défi cit se financió en parte media nte la creac ió n de dinero , lo qu e co nd ujo a aum enta r la rela ción
de la oferta mon etaria (d inero y cuasi dinero) co n el PIB de 15. 1%
en 1956 a 16.5% en 1971, y en parte mediante el in greso de capital ex tranj ero; el déficit en cuenta corriente pasó de 1.4% del
PIB en 1956 a 2.3% en 197 1. A su vez, el crec iente endeudamiento
externo dio origen a un inc remento de la relac ió n entre el se rvi cio de la deuda y las ex portac iones de merca ncías, que llegó a
58% en 1971.
El aumento de la relació n déficit en cuenta corriente/PIS se concentró en los prim eros años del período, cuand o tuvo luga r la
mayor parte de l deterioro de la com petitividad de M éx ico; el valor rea l del peso crec ió 10% de 1956 a 1960. A la vez, la relac ión
del déficit del interca mb io de merca ncías co n el PIB aumentó de
2.8% en 1956 a 3.2% en 1960, y di sminu yó después a 2.5% en
7. Leopoldo Solís, op . cit. , p. 67.
ebido a la crec iente sobreva luac ió n de l peso, surgieron presiones para eleva r los niveles de protecc ión . A principios del
períod o se aumentaron los ara nce les, en el marco de una revisión general de la cla sificación correspondiente, rea liza da en 1956,
y se intensificó el empl eo de restri cc iones cuantitati vas a la im portac ión . Corno se observ a en el cuad ro 3, la ca nt idad de ca tego rías de im portació n sujetas a co ntro l casi se dupl icó de 1956
a 1962 y la participación de las impo rt aci o nes co ntroladas en las
totales aum entó de 33 a 44 por c iento. En el mi smo período, esa
participación en el va lo r de las comp ra s en el exterior pasó de
28 a 52 por ciento.
D
De ac uerdo co n el reglamento para otorga r permi sos de importación de 1956, los nu evos co ntro les mu cha s veces se acompañ aro n de convenios co n las empresas, las que se co mprom etían a sustituir importac ion es a ca mbio de la libre importac ión de
partes, compon ent es y acceso rios. Este reglamento era la contrapart ida de la Ley pa ra Promover Indu strias Nu evas y Necesa rias,
qu e co ncedía estímulos a las empresas que se establ ecie ran en
rama s indu stria les nu evas o en aqu ellas cuya producció n nac ional abasteciera menos de 80% del co nsumo interno . A ambos gru -
212
política de comercio exterior de méxico
CUA DRO 2
M éxico : datos macroeconómicos y de la balanza de pagos, 7956-7 98 7
1956
1957
1958
740
155
4 15
752
1 129
357
-
1959
1960
196/
1962
1963
1964
/ 965
1966
1967
744
006
262
786
1 186
400
844
1 139
294
944
143
199
98 7
1 240
253
1 069
1 493
424
1 158
1 560
401
1 20 7
1 605
398
1 14 7
1 741l
60 1
42 1
155
266
557
164
393
585
179
40 7
657
2 11
446
704
24 1
4ó3
o
o
o
8 75
328
547
963
o
774
275
500
o
o
28/l
46
242
157
11 2
310
377
414
245
18 1
94
350
84
265
11 8
90
479
136
343
Balanza de pago s (millones de dólares
Mercancia s
Exportil c io nes
Impo rt aciones
Sal do
844
t 0 72
-
228
-
1
-
5Pr vicio~
Exporta c io nes
Turi smo
Come rcio ironteri zo
Maquila
Importacion es
o
262
Turi ~ m o
Comerc io front eri zo
Otra s !neto)
Sald o
Balan za de biene> y
se rvi cios
Tran sfe rencia s ! n e ta ~)
19
20
522
163
359
5 12
71
382
6
379
JO
6 72
20
.!52
376
369
652
30.0
14 .2
35 . 1
16 .6
39.2
43.2
17 .7
20 .4
47 .9
22 .5
179.1!
194 ./l
22 1.4
252.0
282. 8
300.6
13 260
14 31!0
15 SilO
17 7 10
20 160
22 620
24 050
4.8
114
119
92
101
41
22 1
55
104
114
2
296
265
t 6J
296
5
182
13
JOS
15
163
17
34 1
1
JI
ll ú
293
264
162
30 1
195
120
170
18 .3
20.2
5.9
6.2
22.0
B.O
23.6
ll .6
26.0
9.6
128.6
137.7
155. 9
165.7
JO 290
JI 020
12 4 70
3
o
363
600
66
100
11 9
277
295
34 1
244
84
377
Holanza en cue nt a
corrient e
Oferta monetaria y cuentas nacionales
(miles de millones de pesos)
Dinero y c uas i dinero
15. 1
16.6
G.1sto público
4.4
5.2
In ve rsión públi ca
Défi c it del ~ ec t o r
públi co
Produ cto in terno
bruto
100 .6
t 15.5
PIH (millon e; de
dólares!
ll 04/l
9 240
Porcentajes del PIR
Ex porta c io nes de
mercancía s
lmporta c ion e~
10 .5
B.O
7.3
6 .8
6 .3
6.4
6.6
f> .3
6 .0
5.7
5.3
13.3
12.5
11.0
9. 1
9 .5
ll .6
7. 9
ll .O
8.4
7.7
7. 1
2.8
1.4
4 .5
3.5
2 .4
0.9
O.ll
1.4
0.7
I.G
0.6
2. 4
0 .9
3.2
0 .8
2.2
1.3
0. 5
2.0
0. 1
0.1
2.5
0 .2
1.4
3.2
2.6
1.5
2.3
1.4
0 .7
1.0
1.9
1. 9
1.7
2. B
1.4
15. 1
4.4
3.1
2.()
14 . 1
5.1
1.5
14 .2
5.7
0 .8
14.2
4 .6
1.5
14 .7
4 .5
2.4
14.4
4 .5
14 .5
1. 1
15.4
5.3
7 .3
2.0
15.9
7.5
1.9
15.6
7.0
1.6
15.3
7.2
2.7
15.9
7.5
de
m e rcanc ías
Sa ldo del int erca mbio
de merca n cía~
Balan za de se rv i c io~
Bal anza de bi ene; y
se rvic ios
Hala nza en cuenta
co rri ent e
Dinero y c uasi dinero
Ga sto públi co
Inversión públi ca
Déficit del sec tor
público
l .B
Fu entes: Bal anza d e pago s, 1960-1969 , Leo poldo Sa lís, op. cit ., pp. 148-149; 1970-1981 , Ban co Mundial.
D atos d e c uent as na c iona les, 1956- 1980, FMI , Internacion al Financia/ Statistics; 198 1, Banco Mundial. Los datos sobre gasto e inversión públi-
cos y sobre el déficit del secto r público provienen del proyecto Diemex-Wh arton.
pos se les otorgó exe ncion es aran celari as para la maq uin aria y
los insumas empl eados en el proceso de produ cción, lo que
aumentó el nivel y la varianza de la protección efect iva.
En 1960, la unificación de la clasificación aduanera dio una
nu eva oportunidad de aum entar los aranceles . Después, en 1962,
se impu so un a sobretasa de 10% a las importaciones de artículos
suntuarios. Por último, en 196S·se aum entaron todo s los aranceles en 6 puntos porcentu ales.
En los años sese nta también se amplió la gama de control es
a la importac ión ; ca da año se ·agrega ron un as mil ca tegorías a la
lista de importac ion es co ntrol ada s. En 1970 los ar tíc ulos suj eto s
a control ll egaban a 65 % del total (véase el cuadro 3). En ese año,
213
comercio exterior, marzo de 1983
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
198 1
1250
1960
- 710
1 455
2078
- 623
1348
2352
- 1004
1410
2271
- 86 1
1 716
2746
- 1029
2140
3848
- 1 707
2999
6093
- 3093
3 005
6 6 14
- 3 906
3 476
6 071
- 2 595
4 604
5 92 1
- 1 3 16
6 460
B21B
- 1 757
9 286
12 137
- 285 1
15479
19 416
- 3 937
19402
24 187
-4 785
1 145
432
714
1290
529
76 1
1658
563
930
165
870
220
649
740
48
2069
724
1 067
278
953
258
695
898
2 18
2 50 1
842
1 2 15
444
1 154
335
819
- 1 243
104
2 622
800
1 367
454
1 357
399
958
- 1 960
- 695
2 769
836
1 398
536
1 6 16
423
1 193
- 2 122
- 969
2 647
867
1 255
525
1 1B2
396
7B6
- 2 170
- 705
3 922
1 12 1
2 087
7 14
227 1
5 19
1 752
- 2 696
- 1 045
4 5BO
1 443
2 599
63B
2955
7 14
2 24 1
- 4 161
-2 536
9266
655
154
502
639
5
1 4 18
46 1
856
102
785
172
6 13
666
33
8218
644
193
450
563
61
1 252
4 15
756
81
755
170
585
6 16
11 9
6 369
9 074
- 4 48 5
-2 636
-7 094
-6 902
77 1
29
628
35
- 1 123
55
894
58
98 1
65
- 1 489
74
-2 989
11 3
- 4 304
123
- 3 564
156
- 2 02 1
168
-2 802
198
-5 387
224
-6 573
24S
- 11 687
304
593
- 1 068
836
9 16
- 1 4 15
- 2876
- 418 1
- 3408
- 1853
- 2604
-5 163
-6328
- 11 383
61.3
28.8
68.8
32.6
29.2
74 .8
36.7
22.4
83.8
43.7
33.3
102.6
56. 1
49.B
127. 1
77.6
64.8
15 1.6
110.0
95.8
203.6
150.9
108.6
387.8
195.6
153.B
6 1B.6
240.5
222.5
83 1.3
317.0
322.8
1 133.9
42 4 .8
473.7
1 629 .7
606.1
68 1.4
2B.O
230
36.0
55.0
67.0
97.0
124.0
125.0
162.0
233.0
313.0
735.0
o
742
53.6
25.9
o
--
339. 1
374.9
4 18.7
452.4
5 12.3
6 19.6
813.7
1 100.0
1 371.0
1 849 .3
2 337.4
3 067 .5
4 276.5
5 849.0
27 130
29 990
33 500
36 190
40 980
49 570
65 100
79 060
88 880
8 1 930
.
102 580
134 5 1o
186 330
238 590
4.6
4 .9
4.0
3.9
4.2
4.3
4 .6
3.8
3.9
5.6
6.3
6.9
8.3
8.1
7.2
6.9
7.0
6.3
6.7
7.8
9.4
8.4
6.8
7.2
8.0
9.0
10.4
10. 1
2.6
0.2
2. 1
0.0
3.0
0.4
2.5
0.1
2.5
0. 1
3.4
0.4
4.B
0 .2
4.6
0.9
2.9
1.1
1.6
0 .9
1. 7
1.0
2. 1
1.9
2. 1
1.4
2.0
2.9
2.8
2. 1
3.4
2.5
2.4
3.0
4.6
5.4
4 .0
2.5
2.7
4 .0
3.5
4.9
2.7
16.8
7.6
2.0
16.4
7.7
3.2
16 .4
7.8
7.0
2.3
16.5
8.1
5.0
2.2
16.4
B.5
6.5
2.9
16.6
9. 1
B.O
4.4
15.6
9.5
B.O
5.3
13.8
10.0
8.7
3.8
14.9
10 .9
7.9
2.3
2 1.0
10.6
8.3
2.5
26.5
10.3
9.5
3.8
27. 1
10 .3
10.5
3.4
26.5
9.9
4 .8
27.9
10.4
1 ¡_ 1
1 1.6
6.7
5. 1
7.0
B.9
B.2
8.8
9.0
6.8
6.9
7.6
7.3
12.6
la pa rtic ipación de las importac iones co ntro ladas en el va lor de
las tota les fu e de 59%; este coc iente fu e inferi or al máx im o
de 65% alca nza do en 1964, debido a la c rec iente pa rti cipac ió n
de mate ri as prim as y combu stib les cuya importac ión no estaba
co ntro lada.
En el cuadro 4 se mu estra el aum ento de las tasas el e protec-
ción efecti va al sec tor m anufacturero de 1960 a 1970. El aum ento menor de la protecc ión parece haber ocu rrid o en los bienes
ele consumo durad ero y de cap ital; sin embargo, ell o se debe a
la ca íd a de la tasa de protección efecti va de los automóviles, que
pasó de 255 a 111 por cie nto, pero sigui ó siend o la más alta
de todas las industrias (excepto ferti liza ntes). Las tasas de protección efectiv a aum entaron de 45 a 67 por ciento para la maq uin a-
214
política de comercio exterior de méxico
CUADRO 3
M éxico: permisos d e importació n, 7956- 7979
Va lor de las importaciones
Ca tegorías de importación
Total
1956
1962
1964
1966
1970
1971
1972
1973
1974
1977
1979
4 129
S 204
n.d.
(%)
Con troladas
Libres
Porcentaje
Total
Con troladas
Libres
1 376
2 313
2 753
2 891
33
44
n .d.
100
100
100
28
52
65
72
48
35
n .d.
n.d.
n.d.
100
100
100
100
100
59
57
56
64
74
41
43
44
36
26
n.d.
n.d.
n.d .
n .d.
n.d .
6 600
8 400'1
4 400
4 sao·'
n.d.
n.d .
n.d .
n .d.
n.d.
16 000
12 800
3200
80
n.d.
n .d.
n.d.
n.d.
7 340b
7 776b
S 859b
1 866b
1 481 b
S 910b
11 000
12 900"
n.d.
60
65'1
n .d .
n .d .
8ob
24b
100
40c
60<
n.d. No disponible.
Fuent es: Ex cepto cuil ndo se indi ca otra fu ent e. A. Cá rd enas O rt ega, "A lgunos ilSpec tos sob re in strum ent os de co ntro l en la políti ca de co nwrc io ex teri or' '. e n In vestigación Económica, México, enero -mMzo de 1976, cuadro 3.
a. Leopo ldo Salís, op. cit.
b . José An to nio Ab ra ha m M. y Gabriel d el Río L. , " El co mercio exteri or me xica no. A n,í li sis \' perspec ti vas ", en Comercio y Des,Jrrollo . Méx ico, diciem bre de 198 1, p. 8.
c. Com unicac ió n direc ta .
ría no eléctrica, de 48 a 88 por ciento en el caso del eq uipo eléc tri co y de 49 a 90 por ciento en el del equipo de transporte. 8
Si tom amos en cuen ta las medidas proteccionistas adoptadas
de 1956 a 1960, se observa que los aumentos de la protecc ión
industrial superaron a los efecto s de la sobreva luación del peso,
lo qu e contribuyó a disminuir la participac ión de las importaciones. A su vez, el aumento de la protección acentuó el sesgo
contra la exportación de manufac turas, dado que los estímulo s
otorgados a ésta eran in significa ntes; en 1969, só lo 20% de
las exportaciones de manufacturas recibi ero n créd ito preferencial, el alca nce de las preferencias crediticias sigu ió siend o pequeño y las devoluciones de impu estos fueron poco significa ti vas. Al mismo tiempo, las exportac ion es sufrían los efectos de la
sob reva luac ió n del peso.
En el deceni o de los sese nta la protección al sec to r primario
se hizo negat iva, co n tasas efect ivas de - 1.4% para la agri cultu ra, ga nadería, silvicultura y pesca y de -12.3% para la min ería
(véase el cuadro 4). Contribuyeron a este resultado, en el primer
caso, una meno r protección nomin al y el mayor costo de los in sumos (sobre todo los fertilizantes) y, en el segundo, el estab lec imiento de impu estos a la export ac ió n.
CUADRO 4
México: tasa de protección e(ectiva, 7960 y 7910
1960
Bienes primarios
Ag ri cu lturil, gJ nJd ería y pesc,l
Minería
Bienes de co nsum o no duradero
Bi enes int erm edios
Bi enes d e co nsu mo duradero y bi enes de c,lpitJI
~.7
1'170
-
2.7
1.-1
3.0
0. 3
- 12.3
21.6
3 1.6
U.2
64.6
16.8
77.2
Fuent e: Adriaa n ten Kate y Robert Bruce WJ IIace, op. cit ., p . 135 .
ción contra ciert os cultivos de ex portac ión , especialmente el
algodó n.
El com e rcio exterior
y e l crecimie nto industrial
Las exportac io nes agríco las sufrieron, además, los efectos
de la política de prec ios establec ida en 1961 por la Conasupo,
que fijó para ciertos productos de consumo interno prec ios superi o res a los del mercado mund ial. Ello aum entó la di scri m ina-
1crec iente sesgo anti ex portador afectó tanto a los produ ctos
primarios como a los manufac turados. El aum ento de la discriminación contra el algodó n expli ca la ca íd a abso luta de las
exportac iones mexica nas de este producto de 1955- 1957 a
1970- 1972 (véase el cuad ro 5). Al ti empo que seguían aum en tando las expo rtacion es mundiales, la participación de M éx ico en
el total cayó de 11 .4 a 4.9 por ciento en el período. Tambi én íue
menor la parte de México en las exportac iones mundiales de ca rn e
vac una y de café. Los aum entos de su pa rti c ipac ión en las expor-
8. Véase Ad ri aan ten Kate y Robert Bruce Wallace, Protection and
Economic Development in Mexico, Ce ntre fo r Develop ment Planning, Rol-
terdam , 1980. H ay traducción JI es pañol en La polític.1 de protección en
el desa rrollo económico de México, México, 1979.
E
215
comercio exterior, marzo de 1983
tac io nes de ga nado en pi e y de azúca r se expli ca n por el aum ento de la demanda estadounid ense, en el primer caso, y por la asignac ió n de un a cuota mayo r para ese mi smo mercado, en el
segundo.
Tam bi én ocurrió un a ca íd a absoluta de las expo rt ac ion es mexica nas de metales no fe rro sos (p lata, plomo y cobre), que en
1955- 1957 rep rese ntaro n 15% de las ex portac ion es tot ales y só lo
4% en 1970-1 972. En to tal, las ventas al exte rior de productos primario s mexi ca nos só lo crec ieron 2% durante los años sese nta,
en tanto que las de Co rea aumentaron 16% y las de Taiwán, 18%;
esto s dos países orientaro n sus polít icas hac ia el merca do
mundia\ 9
Las exportaciones de manufacturas mexicana s tambi én perd ieron mercado. De 1960 a 1970 crec iero n en vol um en a una
tasa anu al medi a de 5%, frente a un aum ento promedio anu al
de 16% de las exportaciones totales de manufac tura s de los países
en desarrollo a los desa rroll ados. 10 Los incrementos anu ales de
Corea y Taiwán fueron muy superiores al promedi o : 33 y 24 por
c iento, respec tivamente.
Dado el lento crecim iento de la expo rt ació n de manu fac turas
en M éx ico, su co ntribuc ión al inc remento de la produ cc ión indu stri al só lo fu e de 3%, al tiemp o que ll egó a 45% en Co rea y
51% en Taiwán. En ca mbio, como respuesta a la protección , el
aporte de la sustitu ció n de importac io nes al crecimi ento indu stri al fu e de 11 % en M éx ico, de -2% en Co rea y de 3% en
Taiwán. 11
EL PER ÍODO DE EXPANS IÓN DE
ECHEVERRÍA (1972- 1976)
El marco macroeconómico
L
eopo ldo So lís hab la de " la pérdid a de disciplina presupuestaria . . . en la medida en qu e el Pres id ente [Echeverría] comenzó a impulsar directamente los programas de gasto" a partir
de marzo de 1972. 12 La participac ión del gasto públi co co rri ente en el PIB pasó de 8.1 % en 1971 a 8.5% en 1972 y a 10% en
1975 (véase el cuadro 2) . Los aum entos de la invers ión públi ca
fueron mayores aún : su partic ipación pasó de 5% en 1971 a 8.7%
en 1975. La tasa de crecim iento de las transferen cias soc iales fu e
mayo r que la de los ingresos públi cos, por lo cua l el défi c it del
sec tor pasó de 5. 1% del PIB en 1971 a 8.8% en 1975.
Este défi cit se financió cada vez más co n endeudamiento externo, que proporcionó 32% de las neces idades financi eras netas
del sector público en 1971 y 50% en 1975. Ese endeudam iento
permitió a M éx ico mantener el tipo de cam bio de 12.50 pesos por
9. Los dato s de Co rea co rresponden a 1963- 1970, los de Taiwá n a
196 1-197 1 y los de México a 1960-1970. Se tomaron del archivo de datos
de un proyecto de invesligación sob re las fuentes del crecimi ento económico, rea li za do en el Banco Mundia l y dirigido por Hollis B. Chenery,
Sherm an Robin son y Moise Syrquin.
1O. Véase Be la Balassa, "Trade in Manu fac turated Goods: Pa ltern s
of Change", en World Development, marzo de 198 1, pp . 263-275.
11. El aumento de la demanda intern a y los cambios en los coefi cientes
de insumo/prod ucto también contribuyen al crecimiento industrial. Los
datos se tom aron de Hol li s B. Chenery, " lnterac ti ons between lndustrializa ti on and Ex port s", en American Eco nomic Review. Papers and Proceedings, mayo de 1980, pp. 28 1-292.
12. Leopold o Salís, op. cit ., p. 68.
dólar hasta septiembre de 1976, mi entras qu e el déficit en cuenta
corri ente aum entó de 2.3 % del PIB en 197 1 a 5.3% en 1975 .
El deteri o ro ele la cuenta co rri ente refl ejó en bu ena medid a
los efectos que tu viero n las po líti cas fiscales expansivas en las im po rt ac iones, tanto los d irec to s co mo los indirecto s (a causa ele
la ráp id a inflac ión ). La subsigui ente di sminución del c rec imiento
de la s im po rt ac ion es, vin culad a co n meno res tasas ele in cremento del gasto público , redujo la relac ió n déficit en cuenta corri ente/PIS a 3.8% en 1976, pero este coc iente sigui ó siend o
considerab lemente superi o r al de 197 1. Debido al mayo r end eudamiento ex terno , el índice de se rvicio d e la deud a ll egó a 88%
en 1976 .
Las políticas fisca les expa nsion istas co ndujero n a in cremen tar
la ofe rt a moneta ri a a un a ta sa promedio ele 22% anu al ele 1971
a 1976, aprox im adam ente el doble de la de los 15 años anteri ores . No obstante, la relac ió n ofe rta mon etaria/P IB cayó el e 16.5
a 14. 9 por c iento , debido a que las expectati vas infl ac ion ari as in dujeron al púb li co a red ucir sus ac ti vos líquid os.
La po lítica mac roeco nó mi ca co ntribu yó a in crementar la in fl ac ió n, aunqu e co n cierto rezago. Después de crecer 3% en 1972 ,
los precios ele mayoreo aumentaron 16% en 1973 y 22% en 1974.
A pesa r el e que la tasa de infl ac ió n tambi én se ace leró en Estados
Unid os, el va lor re al del peso mex ica no se ap rec ió 4% frente al
dó lar de 1971 a 1974. Esa aprec iac ión ll egó a 5% en 1975 y a
13 % en el segundo trim estre de 1976, inm ed iatamente antes de
la deva lu ac ión de se pti embre (véase el cuad ro 1). E\1 de septi embre de 1976 se establ ec ió un tip o de ca mbi o el e 20 pesos por dólar y pocos meses después hab ría una segunda devaluación.
La política de co mercio exterior
a crec iente sobrevalu ac ión de l peso ge neró pres iones en favor
el e un a mayo r proteccióo. El in cremento ele las res tric ciones c uantitati vas ll evó la part icipac ión ele la s impo rt ac ion es suj etas a co ntrol el e 57% del tot al (en va lor) en 197 1 a 64% en 1973
y 74% en 1974 (véase el c uadro 3). En 19 75, a medi da que se
deterioraba la ba lanza de pagos, los contro les se hi cieron más estrictos aún y se ap li có un aum ento ge neral de arance les .
L
No se dispone de estim ac ion es de la protecc ión efectiva en
1975; sin embargo , parece que, para el sec to r indu stri al, fue muy
superior a la de 1970. Empero , an tes de pon er en prác ti ca medidas ex pans ivas, y sigui endo las reco mend ac io nes de este autor,
se in stituyó un sistema de promoción el e las exportac ion es . Éste
co mprendi ó el establecimiento de ce rtifi cados de devo lu ción de
impu estos (Cedis); la importac ió n de in sumos li bre de impu esto s;
la ex pansión del ámb ito de los c réd itos de co rto plazo a la expo rtac ión otorgados por Fomex; la c reac ión d el Fon ei para fin anciar
inversiones orientadas hac ia la ex portac ión y la sustitu ció n eficiente de importac ion es, y la c reac ió n del IMCE para au men tar
los esfu erzos de prom oc ió n ele las exportac io nes.
De ac uerdo con las normas in stituid as en marzo de 1971, se
o torgaba - med iante los Ced is- un a devolu ció n de 10% de los
impu es tos sobre el va lor de las exporta cio nes de manufact uras
cuyo co ntenido nac ion al exced iera ele 60%; la devo lu ció n se ría
el e 5% cuando el co ntenid o nac io nal fue se el e 50 a 60 por ciento,
y nulo por debajo de ese umbral. Dos años después, cuando se
aumentaro n las tasas de impu estos indirecto s, las devoluciones
se aum entaron a 11 y 5.5 por c iento, respect iva mente.
216
política de comercio exterior de méxico
CUADRO S
Exportaciones tradic ionales de México, 7955/ 7957-7 978/7 980
(M iles de tonelada s métricas y porcentaj es)
Promedio
7955-57
Promedio
1970-72
Promedio
7975-77
Promedio
1978-80
9. 1
2 583.0
234.9
12.3
7 207.8
885.4
6.0
6 799.8
4 10.6
8.4
7 249.0
609 .5
Ca rn e vacuncl
Porcentaje del total mundi al
To tal mundi al
M éx ico
1.8
390.7
7. 1
1.8
2 135. 7
37.9
0.7
2 63 5.3
17.2
0 .7
3 315.4
22.7
Tomate fresco
Porcentaje del total mundi al
Total mundial
M éx ico
n.d .
n.d.
n.d.
23.0
1 462.8
335.9
23.7
1 561 .2
370.0
23 .0
1 793.8
41 1.9
0.5
14 592.0
72.8
2.6
21 787 .0
567.1
0.2
24 389.3
54. 1
n.d.
26 646.0
n.d .
Ca fé sin tostar
Porcenta je del tot al mundial
Total mundial
Méx ico
3.7
2 220.0
82. 1
2.8
3 360. 2
94.2
4.1
3 394.0
138.9
3.8
3 660.8
139.9
A lgodó n len pa cas)
Porcentaje del total mundial
Total mundial
México
11.4
3 093 .0
352.7
4.9
4 009.4
194.6
3.6
3 946.3
143.5
4.2
3 660.8
194.6
Cru st<íceos y moluscos
Porce nt aje del tot al mundial
To tal mundial
México
n.d.
n.d.
n.d .
6. 1
533. 0
32.6
4.2
797 .9
33.7
3.7
1 072.4
39.2
Ganado vacun o
Po rcent aje del total mundi al
Total mundial (miles de cabezas)
México (mi les de ca bezas)
Azúcilr (equil'alente en crudo)
Porce ntaje del tot al mundi al
To tal mundi al
México
----
--- - -
Nota: El cuadro incluye lo s produ ctos primarios que en 1970-1972 representaron má s de 1.5% de la s exportacion es mexicanas de merca ncías.
Fu entes: FAO, Trade Yearbook, var ios números, y Yearbook of Fishery Statistics, va rios números.
Los export ado res de productos co n contenido na cion al no inferior a 40 % tenían derec ho a importar insumos libres de impu estos. Aquél los cuyo producto tu viera un contenido nacional de 50%
podrían rec ibi r crédi tos preferencia les para financiar su exportación. En 1973 un tercio de las manufactura s ex portadas recibi ó
tales c réditos; el subsidio res ultant e promedió 1.5% del va lor de
esas expo rt aciones.
El Fonei deb ía o torgar créditos preferenci ales para la co mpra
ele maquinari a y equipo, en tanto qu e ei! MCE se c reó para difun dir información sobre posibilid ades ele ex portar, organ izar mi siones comerciales y ex tend er la red el e agregados comerciales. En
1972 tambi én se modifi có considerablemente el sistema de
vínculos entre ex portación e importac ión qu e se había estableci do tres años antes para la industri a de automotores, obligando
a los fabricantes a compe nsar co n ex portac io nes una proporció n
c rec iente de sus importaciones de partes, componentes y acceso rios .
El otorgamiento de Cedi s se suspendió en sep ti embre de 1976,
c uando la devaluación , pero se restabl ec ió poco después. Debi do al sistema en cascada de impuestos indirectos entonces vigente,
es difíc il ca lcular en qué medid a los Cedis significaban un reembol so ele impuestos efectivamente pagados. No obstante, su establ ec imi ento aum entó sin duda los estímulos a la expo rtac ión
de manufacturas .
El trat amiento especial a las indu stri as maquiladoras de la franja
fronteri za fue anterior a la in stauració n ele los Ced is, pero só lo
se incluyó en la legislac ión en 197 1. Estas industria s importan partes y compo nentes libres de im puestos y reexportan el producto
armado, so bre todo a Estados Unidos, dond e só lo tribut an por
el va lor agregado. Desp ués de octubre de 19 72 tambi én se otorgó la co ndición de maq uil adoras a empresas estab lec idas en el
interi o r del país, siempre que exportasen en condicion es sim il ares.
El comercio exterior
y el crecimiento industrial
as exportacion es de las maquiladoras aparec ieron por pri mera vez en las estadísti cas mexica nas de ba lanza de pagos
en 1970. En ese año alca nza ron un va lor neto de 81 millon es de
dólares; en 1976 sobrepasa ron los 500 millones y su va lor bruto
llegó a exceder el de las otras expo rt ac iones de manufac turas .
L
217
comercio exterior, marzo de 1983
Grac ias al im pul so de los estímul os a la expo rtac ión, la ve nta
al exterior de manufactura s mexica nas creció con rapid ez de 1970
a 197 4 (60 % en volum en)D Sin embargo, en 1975 di sminuyó,
en pa rt e deb id o a la recesió n mundial y en parte a la crecie nte
sobreva lu ac ió n del peso . Como ésta siguió aumentando hasta septi embre de 1976, en ese año las exportac ion es de manufacturas
fu eron 18% inferiores a las de 1974 . En contraste, en ese año la s
de los países en desarro ll o a los desa rroll ados superaron en 25%
a las de 1974. 14
En el pe ríodo 1970-1975 las expo rtacion es co ntribuyeron a la
producción de manufactu ras más qu e la sustitu ció n de importacio nes (8 y 3 po r ciento, respectivamente), aunqu e en este se nti do M éx ico se mantu vo muy at rás de Corea, donde la cont ri buc ió n de las ex portac io nes al crecimi ento de la producc ión fu e de
62% de 1970 a 1973. 15 En M éx ico, aunqu e la mayor protecc ión
compensa ba la creciente sob revalu ac ió n del peso, la sustitu ción
de importac io nes esta ba limitada por los efectos de las políticas
fi sca les expansivas, q ue estimul aban las co mpras en el exte ri or.
En co nsec uencia, la re lación im portac io nes/PIS aum entó de
6.3% en 1971 a 8.4% en 1975, para cae r después a 6.8% en 1976
al hacerse más lento el crec imi ento del gasto púb lico co rri ente.
A l mi smo ti em po, despu és de algun os aum entos temporales, la
relac ión expo rtac iones/PIS vo lvió en 1976 al nive l de 3.9% que
hab ía tenido en 197 1 (véase el cuadro 2) . Como se seña ló, las
ex portaciones de manufacturas crec iero n con rapid ez a co mi enzos de los años setenta en res pu esta a los estímul os otorgados,
pero decaye ron despu és a medid a q ue se sen tía cada ve z más
la sobreva lu ac ió n del peso. En todo el período las expo rtac iones de productos primarios di sminuyero n en térm in os abso lutos,
dado qu e la so brevalu ac ió n del peso no se compe nsó co n in ce ntivos a la expo rtació n. La ca íd a aba rcó a la mayoría de los productos primarios (véase el cuadro 5) y no se log ró in co rpo rar a
la li sta nu evos rubro s de este sector.
EL PERÍODO DE LÓPEZ
PORT ILLO (1977- 1982)
El marco macroeconómico
L
as políticas expa nsivas adoptadas por el presid ente Echeverría
en marzo de 1972 sigui eron a la aplicac ión de medid as defla cion arias en el prim er año de su período, tendi entes a red ucir el
défi cit en cuenta corri ente de la ba lanza de pagos, que había llegado a 3.2% del PIB en 1970 (véase el cuadro 2). Estas med id as
im plicaro n un c rec imi ento más lento del gasto público y un a menor inversió n pública (ambos a precios con stantes). Las políticas
expa nsivas de 1972- 1975 co ndujero n a un a ráp ida infl ac ión y al
deterioro de la balanza de pagos, pero se mantu vo establ e el tipo
de ca mbio . En 1976 se disminuyó el crec imi ento del gasto público co rri ente y hubo una caída de la inversión públi ca; después,
el mi smo año, el peso se devaluó varias veces .
13. En este caso, la defini ción de ex portaciones de prod uctos manufacturados exc luye a los alimentos, bebidas y tabaco, deri vados de l petróleo y productos petroquímicos. Los resultados pueden contener un error
considerable, debido a que el deflactor de todas las ex portaciones industri ales, que incluye a los prod uctos mencionados, se aplicó al grupo
restringido.
14. Véase Be la Ba lassa, " Trade in Manufactured Goods .. .", op. cit.,
p. 265 .
15. Véase Holli s B. Chenery, op. cit., p. 284.
Las políti cas del pres idente López Portillo sigu ieron pautas sim ilares. En 1977, la inversión y el gasto público se mantu viero n
virtu alm ente consta ntes. En los años sigui entes hubo un período
de ex pansión presupu estari a qu e provocó una ráp ida infl ac ión;
durante ese lapso el valo r nominal del peso práctica mente se man tuvo . En el último año del sexe nio se red ujo el gasto público y
el peso sufri ó un a devalu ac ión co nsiderable. El análi sis que sigue
se ce ntrará en la fase expa nsi va.
De 1977 a 1981 , el gasto público aum entó casi 50% y la inversión pública se duplicó (ambos en términos de volumen) . Sin
embargo, los d atos expresados en precios constantes no indican
de manera adecuada el alca nce de las políticas expa nsivas, qu e
se aplica ron co n un tipo de ca mbio de 22.5 a 23 pesos por dól ar,
y de 24.5 en promedio en 198 1. A precios co rri entes (y, por tan to, en términos de dólares) el gasto público corriente se multi pli có po r tres de 1977 a 198 1 y la in versión pública por más de
cuat ro.
Se supuso qu e los impuestos pagados po r Pemex gracias a su s
ingresos petrol eros en rápido crecimiento financiarían buena parte
de la ex pansió n del gasto públi co . Empero, ese o rga ni smo em pre ndi ó un gran programa de inversión y se vio obligado a subsidiar cada vez más sus ventas intern as. En co nsec uencia, su
déficit fue muy similar al monto de los impuestos con que contri buyó al presupuesto público. Al mismo ti empo, el déficit del sector pLiblico (incluido Pemex) aum entó de 6.8% del PIB en 1977
a 12.6% en 1981.
Este déficit se financió en parte con c reac ión de dinero y en
parte con endeudamiento externo. El crecimiento de la oferta monetari a se ace leró: en 1981 ll egó a 27 .9% del PIB , frente a 14.9%
en 1976 y 21% en 1977. El c rec imiento de la deud a extern a ll evó
el cociente del servi c io a más de 100 por ciento.
Las medid as ex pansivas aceleraron la inflación , después de un
rezago. Los precios de mayo reo creci ero n 16% en 1977 y 1978,
18% en 1979, 24% en 1980 y 25% en 198 1. Después de habe r
mantenido el tip o de cambio entre 22.5 y 23.5 pesos por dól ar
hasta principios de 1981 , las pequeñas d evaluacion es durante e l
resto de ese año sólo' lo ll eva ron a 26 .2 pesos por dólar.
Como consecuencia, el peso se aprec ió considerablemente en
término s rea les, compensa ndo en exceso las devaluaciones d e
1976 y 1977 . A .fines de 1981, tal apreciación era de 29% con respecto a 1977 y de 8% frente a 1975, de 21% comparada con 1971
y de 35% co mparada con 1956 (véase el cuadro 1) .
La deva lu ació n se evitó mediante el aum ento de los in gresos
petroleros y d el end eudamiento externo . En el caso de los productos no petroleros, podría dec irse que el crédito externo agrega ba "el in sulto" al " daño" resultante del aumento de las expo rtac iones de hidrocarburos, puesto que esos sectores sufrían cada
vez más los efecto s de mantener el valor nominal del peso a pesar de la rápida inflación.
La política de comercio exterior
l
as devaluacion es de 1976- 1977 y los importantes des- brimientos petroleros de esos años prometían un a confortable situac ión de balanza de pagos . De hec ho, grac ias a la tripli cac ió n de las exportac ion es petrol eras. y a los efectos favorables
218
de la deva luación de l peso en las expo rtaciones no petrolera s,
el déficit del interca mbi o de mercancías bajó de 4.6% de l PIB en
1975 a 1.6 % en 1977. Esta mejoría y la posibi lid ad de futuros
aum entos de la exportación de pe tróleo fueron el fundam ento
de una campa ña tendi ente a dismi nuir los nive les de protección
frente a las importac io nes . Esa campaña reflejó la idea de que era
necesario liberar las importaciones para redu cir el sesgo anti expo rtado r y aum entar la efic ienc ia de la indu stri a mex ica na exponi énd o la a la co mpete nc ia extern a.
La proporc ión de las ca tego rías suj etas a permi sos de importac ió n ba jó el e 80% en 1977 a 24% en 1979 (véase el cuadro 3).
Estos ca mbi os se acompa ri aron co n aum entos de arance les para
pe rmitir el aj uste el e las empresas al nu evo rég im en. Se suponía
que los nu evos aranceles serían tempora les, pero la apreciac ió n
subsigu iente del peso obli gó primero a mantenerlos y después a
aum entarl os.
La libera ció n de impo rtac io nes fue más limi tada en térm inos
de va lor. Se ha dicho que en 1979 alrededo r de 60% de las im portaciones estaba suj eto a pe rmisos, propo rción mu y in fe rior al
74% de 1974 pero superior a la de co mienzos del dece ni o. El elevado porcentaje de las importaciones ele bienes de capital aum entó el va lo r de los bi enes suj etos a permi so; al mi smo tiempo, según parece, un a ca ntidad co nsid erable de los artículos liberados
pesaba muy poco en las importac ion es de M éx ico.
De hec ho, la liberac ió n de importac io nes en 1977-1979 parece habe rse co ncentrado en bienes qu e no afectaban mayormente los intereses de los productores nac ionales. A fines de 1979
y p rin cipios de 1980, la Sec retaría de Co mercio preparó pl anes
pa ra una liberación ulterior q ue hu biera aumentado de modo considera bl e la competen cia del exterior. Sin embargo, debido a la
ap rec iac ió n de l tipo rea l el e ca mbio, tales planes no se ll evaron
a cabo. Por el co ntrario, la dec isió n de no ingresa r al GATT qu e
adoptó en marzo de 1980 el pres idente Ló pez Portillo marca el
comienzo de un período de nu evas restri cc iones a la importación .
El restabl ecimi ento de tales restri cciones adquirió impul so en
198 1, cuando también se aumentaron los aranceles. Ante la crisis de divi sas de 1982, las restri ccio nes se exacerb aron más aú n
y se vo lvieron a aum entar los aran ce les. A unqu e se increm entaron los subsid ios a la exportac ión, al otorga r Cedi s po r un mo nto
de 8% en promed io del va lo r exportado, además de la devoluc ió n de l recién adoptado impuesto al va lor ag regado, ello estaba
muy lejos de compensar el aum ento de la protecció n frente a las
importac iones . En co nsec uencia, la di sminución de la di sc rimi nac ión antiexportadora de 1977- 1979 cedió su lugar a un creciente
sesgo co ntra las exportacio nes . Las de manufacturas sigui eron sufri endo las co nsec uencias de la so breva lu ac ión del peso, ape nas
co mpensadas por los subsidios a la produ cc ió n estab lec idos por
el prog rama de desa rro ll o indu stri al de marzo de 1979. Los subsidi os netos al va lor agregado por el sec tor manufacturero sólo
aum en taron 3 puntos porcentuales de 1975 a 1980, monto minú sculo co mparado con la crecie nte sobreva lu ac ió n del peso.
Esa aprec iac ió n del ti po rea l de ca mbio tambi én co nspiró contra las expo rtac ion es de productos primarios; el estab lec imiento
del Sistema A limentario M ex ica no (SAM) tambi én afectó a las exportac ion es agríco las. El SAM aumentó los precios de ga rantía de
produ ctos destin ados al co nsum o interno, lo qu e prop ició más
aún qu e éstos desplaza ran de las zo nas de riego a produ ctos de
exportación de mayo r va lor .
política de comercio exterior de méxico
El comercio exterior
y el crecim iento industrial
os efectos de las med idas apl icada s resu ltan ev id entes en la
desfavorable evo lu c ió n que sufrie ron , de 1975-19 77
a 1978- 1980, varios de los principales productos primarios de exportac ió n. Además, el va lor en dólares de las expo rt ac io nes de
alimentos, bebidas y tabaco di sminuyó en términ os abso lutos en
198 1: fue 21% inferior al máx im o de 1979, que había obedecido
a los efectos rezagados de las deva lu ac iones de 1976-1977.
L
Las deva lu ac iones tambié n dieron un gran impul so a la exportac ió n de manu fac turas, qu e de 1976 a 1978 aum ent ó 48 % en
vo lumen frente a un incremento de 24% de las de países en desarrollo a los desa rroll ados. La co mparac ió n es desfavo rabl e para
México si se considera todo el período 1973-1978, en el que las
cifras fue ron 16 y 63 por ciento . 16 Sin embargo, este últ imo cotejo es más adec uado, puesto que los aumento s de las ex portac io nes mexicanas después de 1976 compensaron en pa rte la ca ída de los años anteri o res.
De 1978 a 1981 el vo lum en de las ex po rtac io nes de manufac turas mex ica nas disminuyó 14%, a co nsec uencia de los efec tos
adversos de la crec iente so breva lu ación del peso y del aum ento
de la protecc ió n frente a las importac io nes. En el mi smo períod o,
el va lo r en dól ares de las expo rtacion es de manu facturas aum entó 13%, frente al 58% qu e, segú n el GATT, se elevaro n esas ventas de los países en desa rrollo a los desarrollados. Po r otra part e,
las ex portac io nes de manufacturas mex ica nas disminuyeron en
va lor absoluto si se exc lu yen los productos qu ímicos, dependientes en gran medida del petró leo, y los automóvil es y sus pa rtes,
cuyas ex portac io nes se regul an por el sistema qu e vi ncul a ex porta cion es e importacion es.
En total, las ve ntas de M éx ico al exteri o r (except uado el petró leo y sus productos) se estanca ro n de 1978 a 198 1 en térmi nos de dólares, al ti empo qu e las petrol eras se multipli ca ron por
16. Empero, esto no fu e suficiente para impedir un aum ento de l
défic it en cue nta corriente, que en 198 1 ll egó a 4.8% de l PI B. Por
un lado, las importac iones crecieron mucho más rápidamente que
el PIB, debido a que resultaron muy estimul adas por la política
mac roeco nómica expa nsiva . Por otro, la balanza de se rvic ios se
deterioró de man era co nsid erable deb ido a la d ism inuc ió n del
tu rismo (ocasionada por la apreciación rea l del peso) y al creciente
costo del se rvic io de la deud a extern a.
CONSEC UENCIAS PARA LA POL ÍTI CA
La política macroeconóm ica
y la de comercio exterior
emos mostrado, con el repaso anterior, cuán interdependi entes son en M éx ico la po lít ica macroeconómica y la de comercio exte ri or . Al mantenerse fijos los tipos de camb io, la política fisca l expans iva condujo repetid amente a la sobreva lu ación del
peso lo cual, a su vez, desencadenó la aplicación de medidas protecc ionistas. Es c ierto qu e el comercio exterior se hi zo más libre
desp ués de las devaluaciones de 1976-1977, lo c ual aumentó la
competitivid ad de la indu stri a mex icana, pe ro ell o só lo duró hasta qu e el peso vo lvi ó a sob reva luarse .
H
16. Bela Balassa, " Trade in Manufactured Goods . .. ", op. cit., p. 265 .
219
comercio exterior, marzo de 1983
Tambi én se vio cuán sensibles son a los est ímul os las impo rtaciones y exportac ion es. La sobreva lu ac ión del peso estimuló las
impo rta ciones y el au mento de la protección tuvo el efecto co ntrario . Excepto en el momento de las devaluaciones de 1976- 1977
el valor rea l del peso frente al dólar siguió ap rec iándose, h ast~
ll ega r a 35% más, a fines de 1981 , co n respecto al de 1956. También la prot ecc ión frente a las importac ion es aumentó durante
el período, sa lvo por la liberac ión de 1977- 1979. Los cam bios de
la participación de las importacion es a lo largo del tiempo se explican, en buena med id a, po r ca mbios en estas variables, además de los efectos indirectos de aumento de la s importac io nes
en los períodos de políticas ex pansivas. l 7
Las exportac iones sufri ero n un a discriminación por la vía de
la sob reva lu ac ió n del peso y de la protección contra las importac iones . La di sc rimin ac ión co ntra las exportaciones primarias c reció a lo largo del ti empo, excepto durante el período de las devaluacion es de 1976- 1977 y en el interludio de liberac ión de im portaciones de 1977-1979. En el caso de los productos manufacturados, los ince ntivos a la exportac ió n de co mienzos de los años
setenta tambi én redujeron el sesgo anti expo rtador. Sin embargo,
ya en 1979 los efectos perniciosos de la aprec iación del peso compensaban en exceso las ventajas obtenidas; en los dos años siguientes se dete rioró más aún la competitividad de las exportac ion es mex ica nas. Si se co nsid era todo el período, el desempeño
de México fue muy pobre en mate ri a de export acio nes de productos manufacturados y de primarios no petroleros.
La sob reva lu ación del peso se pudo mantener merced a los
créd itos del exterior. Empero, el endeudamiento externo sólo puede constituir un alivio temporal, a menos que esos fondos se in viertan en ac ti vid ades eficientes. El alivio será pasajero si el sector público hace inversion es in efi cientes y si se o torga n estímulos in adec uados al sector privado medi ante tipos de cambio sobrevaluados y un a elevada protección . En tales co ndi cio nes, la
ac umulación de la deud a externa dará origen, eve ntualmente, a
una c ri sis de divisas.
Estas c risis ocurrieron dos veces en M éx ico, lu ego de períodos de políticas expa nsivas con tipos de cambio fijos. Ambos acontec imi entos ti enen un paralelismo notabl e: a las políticas deflacionarias siguieron políticas fiscales expa nsivas, lo que condujo
a sobrevaluar la moneda nac io nal y a incrementar el endeud amiento externo y la protecc ión .
Al comenza r el período de López Portillo, M éx ico perdió la
oportunidad de salir de este círculo vicioso, c uando la devaluación del peso y el aumento de los ingresos petroleros hubieran permitido disminuir la protección e iniciar un c recimi ento económico arm ó ni co. Esa oportunidad se dejó escapa r y se optó por un
ca mino qu e co ndujo a la ac umul ac ión de deud a extern a, la cua l
llegó, a fines de 1982, a 80 000 millones de dólares.
Las políticas posibles para M éxico
comienzos de 1980, al analizar la situ ac ión creada por las
políticas que se habían aplicado, este autor señalaba " la necesidad de depe nder menos del endeudamiento externo y acep-
A
17. Estas conclu sion es resultan confirmadas por un estudio econométri co de Javier Salas, "Estimation of the Structure and Elasticities of Mexica n lm ports in the Period 1961-1979", en }ourn al of Development Economics, junio de 1982, pp. 297-3 1 1. Salas sosti ene que el aumento de
las importaciones en 1978- 19 79 fue ocasionado por la liberación de importaciones, y deja de lado los efectos de las políticas expa nsivas.
tar modificaciones en el tipo de camb io, co n el fin de mejora r
la competitividad del sector no petrolero de M éx ico. Esto req u eriría, en primer lugar, disminuir el déficit presupuestario. Sería n ecesario, además, comenzar a aplica r·un a ri gurosa evaluación d e
los proyectos de inversión pública" .18
Las recientes devaluaciones del peso proporcionan un a base
para adopta r políticas adec uadas. A l mi smo tiempo, ~uesto que
un a parte consid erab le de los in gresos petroleros se emp lea para
el se rvicio de la deuda extern a, durante los próx imos años será
posible mantener el tipo de cambio en u n ni vel que no signifiqu e
un a discriminación co ntra los sectores no petroleros. En las páginas sigui entes se co nsid erarán las opciones de política macroeco nó mi ca, la mejora del sistema de estímulo s y la reform a de la
política de co merc io exterior.
Las opciones de política macroeconómica
Salís co mpara tres ca minos pos ibles para la política macroeconómi ca de México: "a] infl ac ión, con un comportam iento cíclico del tipo de 'freno y arranqu e'; b] recesión, co n bajas tasas de
inflac ión y con desempleo crec ien te; e] c rec imi ento moderad o,
con infl ac ió n cada vez menor, seguida después por tasas más altas de c recimiento.'' 19 Desca rta la primera opción, que en los últim os 25 años produjo resultados desfavorables, critic a la segunda, que atribuye al FMI, y propugna la tercera.
No obstante, la opción que Salís prefiere es inaplicab le en un
período de cri sis de divisas como el que expe rim enta México h oy
en día. Por el contrari o, la magnitud del aju ste necesa rio para remediar los desequilibrios de la economía ha ex igid o ap li car políticas deflacionarias. Al mi smo tiempo, reducir el déficit de la balanza de pagos en un a situ ac ió n de esta nca mi ento del producto
exige red uci r el gasto agregado .
En este sentido, México no está so lo. En Turquía, el déficit de
la balanza de pagos se redujo sign ifi ca ti vame nte después de ap lica r, en 1980, políticas deflacionarias. Entre los países socialistas,
Hun gría logró un gran cambio en su balanza de come rcio ex terior en un plazo muy corto, al pasar del déficit al superávit m ediante reducciones del gasto.
Para M éx ico, la primera prioridad consiste en reducir el défic it del sector público, q ue se tradujo en una expa nsión inter na
in sostenibl e y en un enorm e endeud ami ento ex terno . Se ha inform ado que el convenio del Gobierno co n el FMI est ipul a reduc ir el déficit de 16.5 % del PIB en 1982 a 8.5% en 1983 y 4.5%
en 1985. Las med id as adoptadas hasta ahora co nsisti eron sob re
todo en au mentar im puestos y eleva r los precios de los bienes
y servi cios públicos, pero se ha prop uesto también recortar el gasto
público 15 %, en términ os rea les, en 1983: Si n duda esto es conveniente, puesto que dic ho gasto ha aum entado a tasas desp roporcionadas para la capacidad de la economía. Tambi én tendrían
que au mentarse más aún los prec ios de los bi enes y se rvi cios públi cos y red ucirse los subsidios a los bienes de consumo.
Estas dos últim as medid as, junto co n el aum ento de los precios provocado por las deva lu ac iones sucesivas, disminuyen los
sa lari os rea les. Sería contrap rodu ce nte intentar que los aumen tos del salario nomin al compe nsen totalmente el alza de los precios, puesto que ello enge ndraría un a esp iral de devaluación e
inflació n; por otra parte, es imprescindible un a red ucc ión del sa-
18. Véase el trabajo del autor citado en la nota 3.
19. Véase Leopold o Solís, op. cit., p. 124.
220
lari o real si se pretende mejorar la ba lanza de pagos. Tampoco
podrán man tenerse los márgenes de utilidad: la débil demand a
intern a no permite aum entar los precios a un nivel que compe nse el aumento de los costos, y también es necesa rio baj ar dichos
márgenes para mejorar la ba lanza de pagos.
El sec to r privado debe aceptar esa reducc ió n, pero requi ere
la seguridad de que no se di sc riminará en su co ntra al as ignar las
divisas y el c rédi to intern o. En luga r de manejar el presupu esto
de moneda ext ranj era asignando al sec tor privado los res idu os,
los recortes en el empl eo de divisas por parte del sector público
deberían se r cong ru entes co n las rest ri cc io nes impu estas al secto r privado. Además, los ba ncos nacionali zados tend ría n que dar
igual tratamiento a ambos secto res. Sería inconveni ente mezcla r
co nside raciones ex tra eco nómicas en la co ncesión de créditos; su
lugar está en el pres upu esto público.
Tambi én es necesa ri o definir el ámbito de ambos sectores en
la indu stri a manufacturera, distinguiendo entre las ac ti vidades rese rvadas al dominio público (por ejemp lo, la petroquímica básica), aque ll as en qu e ambos secto res puede n coex istir y competir
(por ejemp lo, la sid erurgia) y las que constituya n un dom inio del
secto r pri vado (por ejemplo, el vestido) . Esto implicaría q ue los
bancos nac ionalizados se deshicieran de la mayor parte de las
emp resas que co ntro lan y, eventu alm ente, que se piense en priva ti za r las emp resas públicas dedicadas a acti vid ades as ignadas
al sector privado .
Po r último, debe acogerse co n beneplácito la intención manifestada por el Gobierno de aumentar los atractivos para la inve rsión ex tranjera directa. Ésta apo rt a co nocimien tos tec nológicos
y de co merc ial izac ión , junto con su cap ital, y paga sus dividendos con utili dades rea lm ente ob tenid as, en lu ga r de ge nerar obli gac ion es fijas.
Al mi smo tiempo, hab ría que evi tar la posibilidad ele obtener
utilidad es como co nsec uencia ele una elevada protección. También se ría necesa ri o disminuir la protección frente a las impo rt acio nes para el imin ar el lu cro excesivo de las empresas privadas,
para mejorar la eficie ncia del sector manufacturero y para reducir el sesgo anti expo rtador. Tal maderamiento ele la protección
debería emprenderse en el marco de un a reforma, por etapas,
del sistema de estím ulos.
La reform a del sistema de estímulos
La situ ac ió n actual hace necesa ri o ap li ca r una política defla c ionaria, pero ésta tendría que se r temporal para no co rrer el ri esgo de generar tensiones soc iales excesivas. Por el contrari o, el proceso de aj uste debería implica r un creci mi ento cada vez mayor
de la produ cc ió n para utili za r la capac idad de la eco nomía mexica na y disminuir el desempleo. A su vez, esto exigiría red ucir consid erab lemente las deformaciones de los prec ios .
política de comercio exterior de méxico
ductor y una red ucción de los subsid ios al con sumo, seguidas por
un a deva lu ación y el aumento de las tasas de interés 21
En México , las deformaciones de los precios fueron particu larm ente grandes en los últimos años. Además de la sob reva lu ación del tipo de cambio y la elevada protecció n frente a las im po rtac iones, los precios de los bienes y servicios públicos se mantuvieron exces ivamente bajos (sobre todo el transporte y la energía); los bienes de co nsum o básico rec ibían subsidi os co nsidera bles, y estaban suj etos a co ntrol los precios de un gra n número
de artícul os . Asimismo, las tasas reales de interés se hacían cada
vez má s negat ivas.
Las deva lu ac io nes de 1982 han remediado la contin ua sobrevaluación de l peso, y hoy se piensa aju star el tipo d e camb io en
congru encia con la in flac ió n interna. En este sentid o, va le la pena referirse al ejempl o de Turquía, donde una gran devaluación
fue seguid a de aj ustes el e la tasa de camb io con estas ca rac terísti cas, lo que condujo a un rápid o aum ento de las expo rtac ion es .
En México tambi én se han elevado los precios de los bienes
y servi cios públicos, pero todavía falta mu cho por hacer. El de
la gaso lin a se duplicó en diciembre de 1982, pe ro la subsiguiente
devaluación del peso ll evó ese precio a menos ele un dólar por
galón. El precio intern o del co mbu stól eo es un séptimo del de
export ación, y el precio interno promedio de los productos petroleros no ll ega a diez dólares por barril, a la tasa ac tu al de 96
pesos por dó lar. El precio de un boleto de metro en la ciud ad
de México sigue siendo de un peso, y la llamada desde un teléfono público cuesta veinte ce ntavos. Por último, los p rec ios de los
principales productos básicos se mantienen bajos mediante
subsid ios.
En Turquía , en lugar de aumen tar los precios por etapas, en
enero de 1980 se ll evó a cabo un ajuste completo e inm ed iato .
Esta política impidió la ac umulación de pres iones políticas que
hubieran puesto en entredicho los aumentos subsiguientes de precios. En México se ría necesa ri o ap lica r los nu evos aum entos de
precios de bienes y servicios públicos cua nto antes, para ev itar
la ge nerac ió n de presiones que lo impid an.
Tambi én habría que reduc ir los subs idi os a los bienes de consumo y liberar los prec ios ag rícolas, dado que las políticas anteriores han ten ido efectos perjudiciales para la agri c ultura y est imul aro n la migrac ión hac ia las c iud ades y espec ialmente hac ia
el Distrito Federal, donde el costo de la vida se mantuvo bajo mediante subsidios. Por último, el aum ento de la eficiencia económica ex igiría con tinuar co n el proceso de li beració n de prec ios
indu stria les q ue comenzó en diciembre de 1982 .
En esta fecha tambi én se aum entaron las tasas de interés; sin
embargo, las reales siguen siendo nega tiva s. H ay que estimul ar
al ahorro y asegurar que las ta sas de interés c umpl an su función
de rac io nali za r el créd ito bancario; para ello, sería deseabl e
aum entarl as por encim a de la inflac ió n prevista.
Tampoco en este se ntido está solo México. En Turquía, las reformas de enero de 1980 comprendi ero n una gran deva lu ación
y un a ampli a li berac ión de los precios; seis meses después se li beraron las tasas de interés. 20 En Hungría, la política deflacionari a fue acompañada de una reform a de los precios pagados al pro-
Como se ha se ñalado, la refo rm a de la política de comercio exterior tendría que se r parte de un a reform a ge nera l del sistema de
20. Véase Bela Ba lassa, "Outward Orientation and Exchange Rate Policy in Developing Countries: The Turqui sh Experience" , en Midd/e East
}ouma /, verano de 1983 (en prensa).
21. Véase, del mismo autor, " Reformin g th e New Eco nom ic Mecani sm in Hungary", en j ouma l o( Compa rative Economics, junio de 1983
(en prensa).
Las reformas a la política de com ercio exterior
comercio exterior , marzo de 1983
estímulos. En lo que sigue se recom iend a un programa de reformas de medi ano plazo que podría lleva rse a cabo a lo largo de
varios años, una vez que mejore la situ ac ió n de la balanza de
pagos.
Hace ya bastante tiempo que se expresan opiniones divergentes
acerca de las políticas de comercio exterior más convenientes .
Siguiendo los pasos de la esc uela de Cambridge, hay quienes prefieren una política prote¡:cionista que aislaría cada vez más a M éxico de los mercados mundial es. Tambi én se ha recomendado
au mentar la intervenc ió n del Estado en el co merc io interriac ional. 22
Las políticas proteccionistas se han propugnado bajo el supu esto de que el gra n mercado intern o de M éxico puede sostener prácticamente todas las industrias. Este argumento se contrad ice con
la experiencia de las naciones hoy desarrolladas. De hec ho, países como Francia y Alema ni a, c uyos mercados reales de productos indu stri ales son ocho o diez veces mayores qu e el mex icano ,
se apoya n en la espec ial ización internac io nal para asegurar una
producción eficiente. En ciert as acti vidades nu evas, de tec nología ava nzada, las empresas estadounidenses también obtienen
ventajas conside rabl es de su orientación hacia el mercado
mundial.
So n muy pocos los casos en que el mercado intern o de México puede asegurar la espec iali zac ió n necesaria para lograr un a
producción eficie nte en indu stri as no tradicionales, como la de
bienes de capital y la elect róni ca. Para lograr este objetivo sería
necesa ri o complementa r las ve ntas intern as co n exportaciones.
A su vez, aumenta r las venta s al mercado mundial ex ige evitar
el sesgo antiexportador del sistema de estímulo s. Por la mi sma
razón, las industrias in cipie ntes debe rían promoverse med iante
subsid ios y no por medio de la protección , siemp re que ello fuera pos ible.
Sería conveniente, adem ás, modificar la política relativa a las
industrias ex istentes. Héctor H ern ández Cervantes señaló acertadamente que es necesario racionalizar la protección porque ell o
"co ntribuye a reve rtir las co ndicion es que desestimulaban las exportac ion es, c reando co ndi c io nes estru ct ural es que las
favorecen" 23 Rac ion ali za r la protección ex igiría libera r las importac iones, red ucir el nivel ge neral de aranceles y las diferencias arancelari as entre los distintos bienes. Esto puede lograrse
de acuerdo co n un programa predeterminado, lo qu e daría ti empo a los empresa ri os para aju sta rse a un nivel inferior de
protección.
Para come nza r, es necesa rio rea nudar el programa de liberación de las importaciones suspe ndido en 1980, teni endo en vista
la eliminación total de los permisos transcurrido c ierto lapso . Para una economía en proceso de moderni zac ión , los permisos resultan cada vez más inadecuados: aumentan el costo de producción, con repercusiones negativas para la exportación en el últi 22. Véase Pablo Ruiz Nápoles, " La política de comercio exterior de
México", en Comercio Exterior, vo l. 31, núm . 10, México, oct ubre de
198 1, pp. 11 73- 11 78.
23 . Véase Héctor Hern ández Cervantes, " La política de comercio exterior de México", en El Economista Mexicano., vol. XV, núm. 3, México,
mayo-junio de 1981, pp. 36-49. La cita se tomó de la p. 40. (Este trabajo
se publicó tambi én en El com ercio exterior de México, tomo 1, Sigio XX I
Editores, IMCE y Academia de Arbitraje y Comercio Internacional, México, 1982, pp. 137- 161. N. del T.)
221
mo extremo de la cadena produ ctiva; generan márgenes de escasez en favor de sus receptores, difíciles de cuantificar, y aum entan el peligro de la corrupción puesto que toda decisión al respecto co nti ene elementos subjetivos. Por el co ntrario, la aplicación de aranceles es automática; la decisión de importar corresponde al propio usu ario, qui en tomará en cuenta la dife rencia
de precio entre el producto nac ional y el extranjero (qu e incluye
el arancel) , así co mo sus re specti vas calidades, espec ificaciones
y co ndi ciones de ve nta.
La eliminac ió n de los permisos de importac ió n debería comenza r por aquel los insumos, incl uidos los bienes de capi tal, que afectan el costo de productos con mayores ni veles de elabo rac ión ,
incluidos los expo rtab les. Los bienes de consumo suntu ario pueden deja rse pa ra el final , pero también su im portació n debería
liberarse dado que los ingresos públicos podrían crecer si se grava su ve nta co n impu esto s altos.
Los impu estos elevados deben preferirse a los aranceles ·q ue
est imulan la producción nacion al de bienes suntu arios. Al mi smo tiempo, los impuestos en el punto de venta tamb ién se ap lica rían a los bienes de contraba ndo que ingrese n a los cana les de
d ist ribu ció n. En la actualidad, ese contraba ndo anula en bu ena
med ida la efi cac ia del régimen de permisos para va ri os artículos.
Depender más del impuesto a la ve nta sob re bienes suntuari os permite red ucir los aranceles que los afectan. En ge neral, podría establ ece rse un tope de 25% para los aranceles, monto qu e
tradicionalmente se ha considerado en México la diferencia más
adec uada entre los productos nacionales y sus equivalentes extranjeros . Dentro de este tope, los aranceles podría ser crec ientes, desde los productos con un nivel má s bajo de elaboración
hasta los de un nivel mayor qu e emp lee n insumos exportabl es,
con objeto de igualar la protección al valor agregado (protecc ion
efectiva) .24 Esta reforrrta podría cp mpletarse mediante ajustes
anua les a lo largo de un plazo de, digamos, cinco años.
A pesar de la liberac ión de importacion es y de la reducción
de ara nceles, aún subsistiría el sesgo contra las exportaciones. Por
consiguiente, se ría necesa rio aplicar medidas de estímulo como
las propuestas por Hernández .25 Ello exigiría restabl ecer los Ced is, abolidos en 1982, con tasas que compensase n los impuestos
aplicados a in sumos empleados directamente en productos exportables y a la producción de in sumos para la exportación. Los
expo rtadores también deberían tener acceso a insumos importados libres de impu esto, así como a la devolución de aranceles
sobre insumos importados, sea n directos o indirectos.
Sería conveniente, además, oto rga r c réditos preferenciales a
la inversión pa ra exportar; la tasa diferencial co ncreta tendría qu e
depe nder de la proporción exportada de la producción total. Por
razones ya seña ladas, habría que conceder incentivos adicionales a la inversión en indu st ria s incipi entes . Éstos deberían ten er
una forma tal que no estimulase el establecimiento de industrias
y métodos de producción intensivos en capital, cosa que ha ocurrido en el pasado. Lo mismo se aplica a los incentivos para el
desarrollo regional.
Los estímutos 9 la inversión so n preferibles a los subsidios di24. Al respecto, hay un análisis detallado en Bela Balassa, "Foreign
Trade and Industri al Policy in Mexico", op. cit., pp. 44-46.
25. Héctor Hernánd ez Cervantes, op. cit., p. 40.
222
política de comercio exterior de méxico
rec tos a la exportac ión, que pueden generar un a acc ió n compensa to ri a. No pued e descartarse la ado pció n ele tales acciones en
respu esta a est ímul os que favo rezca n la inversión destinada a expo rt ar; sin emba rgo , segú n las no rm as del GATT, los derec hos
co mpensa to ri os no pu eden establece rse a menos qu e se pruebe
el daño ocas io nado a la indu stri a na cio nal. Por otra pa rt e, dada
la poca impo rt anc ia de las expo rta c ion es de manufacturas mex ica nas, su rápid a ex pansión d ifícilm ente ocasionaría daños, inclu so en Estados Un idos.
H as ta 1980, Estados Unidos invocaba la "c láusul a del abuelo" para establece r derec hos compen sa to ri os sin necesid ad de
probar la ex istencia de daño. Al susc ri bi r el cód igo sobre subsidios surgido de la " ronda" de Tok io, renunc ió a ese pri vil egio,
excepto co mo respu esta a subs idi os a la expo rt ac ió n otorgados
por países que no integran el GA TT .
Pu es to q ue Estados Unid os representa para M éx ico el pe ligro
principal de acc io nes compensato ri as, los ac uerd os de la " ro nda" de Tokio han aum entado en gra n medida las ventajas que
éste podría obtener si ingresa ra al GATT. Ta l conclusión se refu erza
al considerar q ue la integración al Ac uerdo también es impresc indibl e para la aplicación de otros cód igos, inc luido el de com pras gubern amental es, adoptados en la mi sma " ronda ". Segú n
estos cód igos, los mi embros del GA TT pueden actuar contra la parte tran sgreso ra.
Un a ventaja ad icio nal qu e M éx ico obtendría si in gresa ra al
GATT sería sust ituir las negociaciones bilaterales con Estados Unidos por la ap licac ión de reglas multil ateral es. Po r último, aunqu e
de no menor im portan cia, M éx ico, en cooperac ión con otros países en desa rro llo, podría influir en la elaborac ió n de nu evas normas pa ra el GATT, con lo cual se un iría a otros, como Brasil y la
Indi a, qu e han ll egado a desempeñar un pape l muy ac tivo en los
asuntos del Ac uerd o.
Los partid ario s mex icanos de la esc uela de Ca mbridge sosti enen que el ingreso de M éxico al GA n comprometería gravemente
su libertad de acción . Tal afirmac ió n no resiste el análi sis. Varios
países sociali stas (por ejempl o, Hungría) lo integ ran desde hace
mu c ho ti empo, pu esto qu e consid eraron que las ventajas as í logradas excede n con muc ho al costo que entraña aplica r las reglas del GATT; reglas qu e, por o tra parte, so n muy fl ex ibl es .
O tra ventaja pa ra M éx ico radicaría en la expa nsió n de las industrias maquiladoras. A l m ismo tiempo, éstas tendrían qu e integra rse ca da vez más co n el resto de la economía. Ello podría lograrse permiti énd o les vender en el merca do nac io nal y mejora ndo la red de transportes para redu cir el costo de empl ea r in sumas nac io nales.
Con los estímul os adec uados, la agricu ltura mexicana podría
lograr un a exporta ción efi c iente, así como la sustitu ción de im portacion es. Ello ex igiría ace rca rse a las relacio nes qu e imperan
en el merca do mund ial entre los prec ios de los produ ctos y de
los insu mos. También habría que invertir en el sec to r agríco la más
de lo qu e se ha hec ho hasta ahora.
CONCLUS IONES
1 anteri o r análi sis de la políti ca de co merc io exte ri o r de M éx ico durante el último cuarto de siglo demu estra q ue las d ifi cul tades eco nóm icas ac tual es datan de comienzos del período,
cuando los aumen tos de l gasto púb li co corrien te co ntribuyeron
a la infl ació n y a la ap rec iac ión del peso, en términos rea les, con
tipo s de ca mbio fij os. A la vez , la sobreval uación de l tipo de cambio co ndujo a ap li car medida s protecc ion istas que perm iti eron
es tab lece r act ividades in efic ientes o ri entadas al merca do interno,
así co mo a d isc rimin ar en co ntra de las ex portac iones.
La situ ac ió n se agravó por las políticas exces iva mente ex pansivas ap li ca da s po r el presidente Ec heverría en 1972- 1975 y po r
el pres id ente López Port illo en 1978- 198 1. En ambos casos, los
déficit de l sec tor púb lico req uiri ero n de un co nsiderab le endeudami ento extern o, al ti empo qu e la rápida in flació n provocaba
la aprec iac ió n de la moneda nac iona l en términ os rea les con un
sistema de tipo de ca mbi o fijo y exace rbaba las pres io nes proteccioni stas. A su vez , la mayor protecc ión aum entaba la di sc rimi nac ió n co ntra las expo rtac iones, im plíc ita en la sob reva lu ac ió n
ele la mo neda nac io nal.
En este trabajo se han formul ado recomend ac iones para remediar los desequ ilibri os macroeconó micos, redu cir las deformacio nes de los prec ios y reformar la políti ca ele co merc io exterio r,
co n el fin de acerca rse a un a estrategia de d esa rro ll o orientad a
hacia afuera. Para los países en desarrollo, este tipo el e estrat eg ia
ha resultado mejor qu e la ori entada hac ia adentro, tanto en el
pe ríodo de ráp id o crec imi ento ele la econom ía mundi al
(1960-1973 ) como en el lapso sigui ente ele problemas internac io nales. 26
A l otorga r estímu los similares a las ve ntas tanto en el mercado
intern o co mo en el externo, un a es trategia ele desa rrollo ori entada hac ia afu era promu eve a un ti empo la ex portación y la susti tu ció n efi c iente de importacion es . Ej emplos de ell o son la ind ustri a de bienes de cap ital y la agri cultura, dond e la ex port ac ión
y la sustitu ción de importa cio nes pueden lograrse de modo
paralelo .
Mantener co nstante el tipo efecti vo de ca mbio en términos reales daría un estímul o co nsid erable a la ex portac ió n y a la sustitu c ió n ele importac iones, lo que ll eva ría a mejorar la balan za de
pagos mediante aum entos de la producció n y del empleo en la
ac tu al situación de gran capacid ad ociosa . La expe ri encia de los
últimos 25 años demu estra la sensibilidad de las export ac io nes
e importac iones de M éx ico al tipo de ca mbi o. Turquía es un ejemplo rec iente de un aum ento consid erabl e de las exportacion es
en resp uesta a mayores estímulo s, en medio de una difícil situ ació n económi ca mundial. Las exportac io nes mexica nas deberían
be nefic iarse de la rec uperción eco nóm ica de Estados Unidos y
j apó n en 1983 , y tamb ién podrían o ri entarse a los mercadqs el e
países en desa rroll o .
Sin embargo, el c rec imi ento futuro ex igiría aum entar la inversió n, sob re todo en ac tivid ades ex port adoras, las cuales podrían
estimul arse co n los incentivos adec uados. Tambi én pod ría otorga rse estímulo s adicionales a acti vidades nu evas, preferentemente
en form a de subsid ios y no de protecció n, para promove r la producc ión ta nto para el merca do nac io nal como para el ex terno. D
26. A l respecto, véa nse, de Bela Balassa, " Expo rt Incenti ves and Expor! Performance in Developing Cou ntries: A Co mpara tive Analysis ", en
Welt w irtschaftliches A rchiv, H am burgo, 1978, pp. 24-6 1 (hay traducc ión
al español en Políticas de promoción de exportaciones, vo l. 111 , CEPAL,
Sa ntiago de Chil e, 1978, pp . 3-54), y "Stru ctural Adju stm ent Poli cies in
Develop ing Eco nom ies" , en World Development , enero de 1982, pp.
23-28.