India - Departamento de Estructura e Historia Económica y

India: colonialismo, pobreza y estrategias de desarrollo FERNANDO COLLANTES Estudiar el desarrollo económico de la India es importante por dos motivos. El primero es que la India es uno de los países más grandes del mundo: su población representó más del 20 por ciento de la población mundial desde los inicios de la era cristiana hasta bien entrado el siglo XIX y, aún hoy, uno de cada seis habitantes del planeta es indio. El segundo motivo es que, a lo largo de los siglos XVIII, XIX y XX, la India ha conocido una variedad de regímenes económicos, sociales y políticos. Cada uno de estos regímenes marca un punto y aparte en la historia india y, sin embargo, ninguno de estos regímenes ha sido capaz de acabar con la pobreza y convertir a la India en una sociedad desarrollada. La trayectoria de la India contiene así un poco de todo: una economía pre­moderna incapaz de generar crecimiento sostenido, una época de crecimiento orientado hacia el exterior bajo la dominación británica, una época desarrollista orientada hacia el interior e inspirada por la experiencia soviética, un viraje de regreso hacia la economía global en condiciones de independencia política… Esta variedad de situaciones hace de la India un caso interesante por las implicaciones que del mismo pueden derivarse para el estudio del desarrollo de otras sociedades. La pauta de desarrollo de la India contemporánea está llena de vaivenes. La historia contiene una serie de victorias sobre la pobreza y el atraso. Durante la segunda mitad del siglo XIX y hasta la Primera Guerra Mundial, bajo el colonialismo británico, el crecimiento económico de la India se aceleró (Cuadro 1). Sobre la base de una integración más estrecha con la economía global (por aquel entonces particularmente expansiva a raíz de la revolución de los transportes), y con la ayuda de cambios institucionales que favorecieron un mayor avance del mercado como mecanismo de coordinación económica, la India creció más deprisa que nunca antes en su historia.
1 CUADRO 1. Población y crecimiento económico en la India Población (millones) 0 1000 1500 1820 1870 1913 1950 1973 1998 75 75 110 209 253 304 359 580 975 Tasas de variación media anual (%) Población PIB per cápita 0­1000 1000­1500 1500­1820 1820­1870 1870­1913 1913­1950 1950­1973 1973­1998 0,0 0,1 0,2 0,4 0,4 0,5 2,1 2,1 0,0 –0,0 0,0 0,5 –0,2 1,4 2,9 FUENTE: Maddison (2002: 240­1, 264). Este registro volvió a superarse durante las dos décadas posteriores a la independencia del país en 1947. En este caso, el crecimiento (en torno a tres veces superior al de la mejor época colonial) se basó en una estrategia totalmente distinta: una política desarrollista que buscaba promover la industrialización del país sobre la base de empresas públicas y una amplia serie de controles burocráticos sobre el funcionamiento de las empresas privadas. Durante el último cuarto del siglo XX, el crecimiento indio conoció una nueva aceleración, que situó la tasa de crecimiento del ingreso per cápita en torno al doble de la del periodo previo (y en torno a seis veces más que en la mejor época colonial); por primera vez en la historia, la India crecía más deprisa que la media mundial y parecía salir de su atraso relativo. De nuevo, la aceleración tuvo que ver con un cambio de estrategia, en este caso un viraje liberal que mejoró la inserción de la India en la economía global y eliminó algunas de las fuentes de ineficiencia asociadas a la baja calidad del intervencionismo estatal durante la época inmediatamente posterior a la independencia. Como consecuencia de estas sucesivas oleadas de crecimiento, el ingreso medio de la población india de unos 550 dólares en el periodo previo a los británicos a algo más de 600 en el momento de la independencia y más de 1.700 a finales del siglo XX. Paralelamente, las condiciones físicas de calidad de vida de la población india ha tendido a crecer en el largo plazo: la esperanza de vida pasó de 21 años en 1833 a 32 en 1947 y, sobre todo, a 60 en 1998. Estos progresos de la segunda mitad del siglo XX son tanto más notables si tenemos en cuenta que, durante este periodo, la India vivió, como consecuencia de una caída
2 de la mortalidad mucho más pronunciada que la de la natalidad (variable esta última más dependiente de inercias culturales sobre familia y género), una explosión demográfica que por momentos amenazó el crecimiento económico. CUADRO 2. Las exportaciones indias Exportaciones / PIB (%) India Mundo 1870 1913 1929 1950 1973 1998 2,6 4,6 3,7 2,9 2,0 2,4 4,6 7,9 9,0 5,5 10,5 17,2 Tasa de variación media anual (%) India Mundo 1870­1913 1913­1950 1950­1973 1973­1998 2,4 –1,5 2,5 5,9 3,4 0,9 7,9 5,1 FUENTE: Maddison (2002: 360­1). Cada una de estas victorias se vio empañada por derrotas en la lucha contra la pobreza y el atraso. El crecimiento colonial de las décadas previas a la Primera Guerra Mundial no hizo mucho por mejorar el nivel de vida de la mayor parte de la población, ya que se distribuyó de manera muy desigual. Además, las fuentes de crecimiento del modelo colonial se agotaron a lo largo del periodo de entreguerras, cuando los límites ambientales e institucionales del crecimiento agrario se presentaron al mismo tiempo que una crisis global que reducía el margen para un crecimiento liderado por las exportaciones. (Como muestra el Cuadro 2, las exportaciones indias se derrumbaron durante este periodo.) El PIB per cápita indio retrocedió durante el periodo de entreguerras y, teniendo en cuenta la gran desigualdad prevaleciente, parece claro que este fue un periodo crítico para la población desfavorecida. Episodios coyunturales, pero con un componente estructural, como la gran hambruna de Bengala de 1943 (que quizá provocó tres millones de muertes), ilustran la crudeza de la situación. En general, el ingreso, la esperanza de vida, el nivel nutritivo y el nivel educativo de la población india se encontraban entre los más bajos del mundo en el momento de la independencia. Por su parte, el posterior episodio de crecimiento basado en políticas desarrollistas no sólo debió seguir enfrentándose al lastre de la desigualdad, que no fue capaz de corregir, sino también al hecho de que el crecimiento se mantuvo por debajo del potencial (dada la dotación de recursos de la economía india y la
3 situación de la economía mundial en aquel momento). De hecho, la independencia no marcó un punto y aparte en la trayectoria de la renta relativa india, que siguió alejándose de la media mundial de un modo más o menos similar a como lo había hecho durante el periodo colonial (Figura 1). Finalmente, la etapa más exitosa del desarrollo indio, las tres últimas décadas, tampoco ha sido muy capaz de filtrar el crecimiento hacia los grupos sociales desfavorecidos. FIGURA 1. PIB per cápita relativo de la India; Mundo = 100 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1820 1870 1913 1950 1973 1998
FUENTE: Maddison (2002: 263). Más ampliamente, el nuevo episodio ha sido tan incapaz como los anteriores de generar cambios estructurales. La estructura ocupacional, por ejemplo, se ha mantenido invariablemente marcada por el predominio indiscutido de la agricultura (Cuadro 3). A pesar de las industrias modernas que comenzaron a situarse en los entornos de Bombay y Calcuta durante el periodo colonial, a pesar del enorme énfasis puesto por la política económica posterior a 1947 en la promoción industrial, a pesar del modo en que la liberalización de finales del siglo XX impulsó las exportaciones industriales… A pesar de todo, la economía india no ha dejado nunca de ser una economía primordialmente agraria. De igual modo, la economía 4 india continúa siendo una economía claramente atrasada, muy alejada de los niveles de bienestar de las economías desarrolladas. Además, la persistencia de altos niveles de desigualdad hace que persistan bolsas de pobreza urbana y rural que encuentran grandes dificultades para beneficiarse de los ciclos de aceleración del crecimiento económico. La desigualdad es desigualdad de ingresos (a finales del siglo XX, aproximadamente la mitad de la población india estaba por debajo de la línea primaria de pobreza fijada por el Banco Mundial, un dólar diario), pero también es desigualdad de capacidades (en torno al 40% de los hombres y el 70% de las mujeres permanecían sin alfabetizar a finales del siglo XX). En estas condiciones, la salida del atraso continúa planteando un reto formidable a la sociedad india del siglo XXI. CUADRO 3. La estructura ocupacional de la economía india en el siglo XX (porcentajes sobre el empleo total) Agricultura Industria tradicional y construcción Industria moderna Servicios Otros (minería y sin especificar) 1901 1931 1991 68 10 0 14 7 71 7 1 15 6 67 7 3 20 3 FUENTE: Roy (2005: 33). ¿FUE EL ATRASO DE LA INDIA UNA CONSECUENCIA DEL COLONIALISMO BRITÁNICO? La historia india entró en una nueva era cuando, tras la batalla de Plassey en 1757, la Compañía Británica de las Indias Orientales se hizo con el control de la provincia de Bengala. Hasta entonces, el colonialismo europeo en Asia se había mantenido en la costa, sustentado en su hegemonía marítima (y limitado por su inferioridad militar por tierra). A partir de entonces, el colonialismo entró en una nueva era y la India se convirtió en el mejor exponente de la misma. A partir de ahora, la influencia de los Estados y empresas europeas prometía reestructurar profundamente las economías y sociedades coloniales. En 1868, las posesiones británicas en el subcontinente indio fueron incorporadas al Imperio británico. ¿Cuáles fueron los efectos del colonialismo sobre el
5 desarrollo de la economía india? En 1947, cuando la India consiguió su independencia, el país tenía un nivel de desarrollo muy bajo. ¿Culpa del colonialismo británico? Para responder a esta pregunta, necesitamos comprender en primer lugar hacia dónde iba la economía india antes de la dominación británica y, después, analizar el modelo de crecimiento implantado por los británicos, para discernir la responsabilidad del gobierno colonial en los flojos resultados de desarrollo alcanzados por la India. El viaje a ninguna parte: el Imperio mogol La era histórica anterior a los británicos fue la era musulmana, la era del Imperio mogol: desde el siglo XIII hasta finales del siglo XVIII. Los resultados de desarrollo de la India mogola fueron muy pobres, hasta el punto de que la economía india ya era una economía atrasada en relación a Europa (o la mayor parte de China) a finales del siglo XVIII, antes del desencadenamiento de la revolución industrial. La brecha que separaba a la economía india de la europea no podía ser muy grande (teniendo en cuenta que se trataba en ambos casos de economías preindustriales con claros límites al crecimiento), pero, mientras la economía europea iba acumulando inercias positivas para su posterior desarrollo moderno, la economía india no parecía ir hacia ninguna parte. La economía de la India mogola era, en cierto sentido, la típica economía preindustrial de Eurasia: estaba dominada por la agricultura, utilizaba una tecnología rudimentaria basada en fuentes de energía orgánicas y funcionaba dentro de un marco institucional que concedía poco protagonismo al mercado y mucho a la organización y la regulación. Por todo ello, se trataba de una economía con poca capacidad de crecimiento, tanto por la vía schumpeteriana de la innovación como por la vía smithiana de la eficiencia asignativa. Sin embargo, si profundizamos un poco más, encontramos un marco institucional particularmente desfavorable para el desarrollo económico. El marco institucional de la India mogola tenía dos niveles. En el primer nivel estaban las elites musulmanas: el emperador y su corte, seguidos por una capa de aristócratas que eran más unos “intermediarios fiscales” al estilo japonés que una nobleza terrateniente al estilo europeo. Los aristócratas gozaban del privilegio de recaudar impuestos sobre la producción agraria en una región determinada, pero en principio no contaban con derechos patrimoniales hereditarios, e incluso podían ser movidos de región a región. Existía una tensión continua entre la
6 aristocracia y el poder central: los aristócratas luchaban por ver reconocidos derechos hereditarios (y convertirse en zamindares), mientras que el poder central luchaba por evitar que los aristócratas fueran más que simples intermediarios fiscales (jagirdares). Ocurriera lo que ocurriera con esta tensión, los aristócratas (ya fueran de un tipo o de otro) apenas estaban implicados en el proceso productivo: actuaban como intermediarios fiscales entre el emperador y las aldeas en que se organizaba la producción agraria. Ahí, al nivel de las aldeas, encontramos el segundo nivel del marco institucional de la India mogola. La organización social de las aldeas se basaba en el sistema de castas hindú, que los mogoles no tocaron. La preocupación de los mogoles era establecer mecanismos para absorber excedente económico, no interferir en la organización social que producía tal excedente. Así, la vida rural siguió basada en las tradiciones hindúes y el complejísimo sistema de castas, que originalmente distinguía apenas cinco grupos sociales (sacerdotes, guerreros, comerciantes, agricultores e intocables o parias) pero que, en realidad, contaba con aproximadamente 200 castas subdivididas a su vez en 10 subcastas cada una. Las castas fijaban a la población en estratos sociales hereditarios, por lo que básicamente congelaban la estructura social rural a lo largo del tiempo e institucionalizaban la desigualdad. (También actuaban, por cierto, como un factor de docilidad y control social, en parte porque garantizaban a la mayor parte de castas alguien a quien mirar por encima del hombro.) Los campesinos indios disfrutaban así de niveles de vida inferiores a los de los campesinos europeos occidentales: así lo sugieren datos sobre las condiciones de las viviendas, el estado nutritivo, la salud… Junto a esta cadena de transferencia de excedente que conectaba a los campesinos más humildes con la corte imperial a través de numerosos segmentos de castas rurales y aristócratas, la economía mogola también contaba, como las otras economías de la Eurasia preindustrial, con un modesto sector no agrario, centrado en las ciudades y cuyo funcionamiento estaba más vinculado a los mercados. En este sector no agrario se movían artesanos, prestamistas y comerciantes (algo parecido a la burguesía mercantil europea). Los artesanos producían mercancías de lujo (por ejemplo, productos de seda), cuya comercialización era llevada a cabo por mercaderes con bastante proyección exportadora. En torno a estas actividades, una red financiera relativamente densa movía capitales a lo largo y ancho del subcontinente. Pese a su visibilidad, estos sectores nunca llegaron a alcanzar una gran importancia dentro de la estructura económica india, del mismo modo que estos grupos sociales nunca llegaron a alcanzar un grado de influencia política comparable al que por aquel entonces comenzaban a alcanzar sus homólogos europeos occidentales. En otras
7 palabras, estos sectores económicos no impulsaron nada parecido a una industrialización (ni siquiera una transición hacia una economía orgánica avanzada) y estos grupos sociales no impulsaron nada parecido a una revolución liberal que formara una sociedad de mercado (vivían tranquilamente dentro de la estructura institucional mogola y no tendían a destruirla). La cadena de transferencia de excedentes agrarios en sentido ascendente era, por lo tanto, la espina dorsal de la economía mogola. Su corolario era que la desigualdad en la distribución de la renta era un rasgo estructural (Cuadro 4). Esto explica en parte la pobreza generalizada de la población india en este periodo, pero debemos apreciar que, incluso aunque el ingreso nacional indio hubiera estado repartido de manera perfectamente equitativa, habríamos estado de todos modos ante una economía en la que la población disfrutaría de ingresos muy bajos, quizá sólo ligeramente por encima de la línea de pobreza de un dólar diario. En otras palabras, la pobreza era en parte consecuencia de las transferencias ascendentes de excedente agrario, pero en otra parte (incluso mayor) era consecuencia de la escasa magnitud de dicho excedente. El marco institucional mogol no favorecía el crecimiento económico: era más bien un conjunto de reglas que establecían cómo distribuir la renta en una economía básicamente estática. CUADRO 4. La estructura socioeconómica de la India mogola Porcentaje sobre población total Emperador, corte y aristocracia Empresarios, profesionales y trabajadores urbanos Población rural Población tribal Renta relativa (Media India = 100) 1 1.500 17 218 72 10 63 30 FUENTE: Maddison (1974: 34). Los obstáculos institucionales al crecimiento provenían de distintas fuentes. El nivel superior del marco institucional obstaculizaba en primer lugar el crecimiento agrario: la aristocracia, al no tener derechos hereditarios y transferibles (o tenerlos siempre expuestos a posibles redefiniciones), tenía pocos incentivos para impulsar la inversión agraria y
8 liderar algo parecido a un capitalismo agrario. Su comportamiento más racional consistía en absorber prácticamente todo el excedente producido en la economía rural, transfiriendo una parte hacia el emperador y su corte y quedándose otra parte para su propio consumo suntuario. Por otro lado, y en segundo lugar, el Imperio mogol no destacó por la provisión de externalidades para el funcionamiento del sector privado. Por ejemplo, no realizó grandes inversiones públicas en infraestructura (por ejemplo, para favorecer el aumento de la superficie agraria irrigada, variable clave en una agricultura orgánica expuesta a severos condicionantes climatológicos), ni tampoco proporcionó gran seguridad jurídica a quienes operaran en la esfera del mercado (cometiendo con frecuencia actos confiscatorios arbitrarios). En consecuencia, el capital mercantil indio tampoco tenía los incentivos y las facilidades para desarrollar un comportamiento particularmente emprendedor o innovador. Este mismo problema de falta de incentivos se contagiaba al ámbito rural. El comportamiento depredador de la aristocracia restaba incentivos para que los campesinos intensificaran su esfuerzo laboral y desarrollaran iniciativas innovadoras que permitieran aumentar el excedente agrario. La rutina era más racional. Este problema era propio de todas las economías preindustriales de Eurasia, pero alcanzó una de sus manifestaciones más extremas (sólo comparable, quizá, al caso del Imperio otomano) en la India mogola. Pero, además, el sistema de castas que organizaba la vida rural generaba problemas económicos. Para empezar, generaba un mercado laboral rígido e ineficiente, en el que la cuna pesaba más que las aptitudes a la hora de colocar a la población en sus respectivas ocupaciones. En parte por ello, el sistema favorecía la adopción de actitudes rituales (más que funcionales) ante el trabajo. El sistema también impedía la movilidad social, lo cual restaba incentivos. La sociedad rural era muy desigual, pero no había mucho que las castas inferiores pudieran hacer para sacarse a sí mismas de la pobreza. Por todo ello, la economía mogola no iba hacia ninguna parte cuando, a lo largo del siglo XVIII, su estructura política y militar comenzó a resquebrajarse. De hecho, la falta de garantías jurídicas experimentada por los capitalistas mercantiles indios durante este tramo final de continua guerra interna animó a muchos de ellos a apoyar financieramente a la causa militar que prometía de manera más creíble restaurar la ley y el orden: la causa que la Compañía Británica de las Indias Orientales libraba por hacerse con el control de la provincia de Bengala, que más tarde pasó a ser la causa de la incorporación del conjunto de la India al Imperio británico. ¿Qué habría ocurrido en el hipotético caso de que los británicos no hubieran triunfado militarmente? El largo periodo mogol de estancamiento
9 económico con altos niveles de desigualdad invita a cualquier cosa menos al optimismo. Los británicos no convirtieron a la India en una economía atrasada: los británicos ya se encontraron una economía atrasada cuando tomaron el control político de la misma. El modelo de crecimiento colonial El plan de los británicos consistía en convertir a la India en una economía subordinada a los intereses británicos (que es lo que al fin y al cabo se esperaba de cualquier economía colonial). Eso se traducía en movilizar la tierra, la mano de obra y el capital indios para impulsar (junto con el capital británico) las exportaciones de productos para los que la India disfrutara de ventaja comparativa: opio, algodón, azúcar, yute, granos, té (Figura 2). Lo que Gran Bretaña esperaba de estas exportaciones era, en primer lugar, un flujo de beneficios extraordinarios (en el sentido de superiores a los que se habrían derivado de un comercio en régimen de competencia perfecta entre países independientes) y, en segundo lugar, un elemento estratégico dentro de sus relaciones económicas con otros países (por ejemplo, con China, cuyo mercado resultó particularmente difícil de conquistar hasta que el opio indio hizo su entrada en él de la mano de los empresarios británicos). El crecimiento de las exportaciones indias no iba a tener lugar de manera espontánea: dadas las características institucionales de la India mogola, eran precisas reformas estructurales que favorecieran la formación de una sociedad de mercado en el subcontinente. Era preciso redefinir los derechos de propiedad mogoles (que se encontraban complejamente superpuestos a otros derechos, como el derecho a recaudar impuestos en un territorio, el derecho a cultivar una superficie o los derechos comunitarios) y convertirlos en derechos de propiedad privados, individuales y plenos. Las reformas británicas buscaron convertir a los antiguos aristócratas mogoles en terratenientes capitalistas, con mayores incentivos para impulsar la inversión e involucrarse en el proceso productivo. Lo que las reformas no consiguieron fue eliminar la cadena de transferencia ascendente de excedentes dentro de la economía rural, ya que, sobre todo después de que el Gran Motín de 1857 mostrara a los británicos que era más fácil sustituir a los mogoles en el nivel superior de la estructura institucional que transformar el nivel inferior, persistieron varios estratos de tenencia entre el cultivador efectivo y el aristócrata reconvertido a terrateniente. Otras reformas británicas encaminadas a favorecer el avance de la sociedad de mercado fueron la tendencia hacia la homologación de los sistemas regionales de pesos y medidas, la unificación monetaria del país, y la reforma de la administración pública y el sistema judicial, con
10 objeto de hacer a la primera más eficiente (y permitir así una disminución de la presión fiscal que aumentara los incentivos privados al cambio económico) y con objeto de que el segundo aumentara las garantías jurídicas de quienes participaran en la economía de mercado (lo cual en principio mejoraba la estructura de incentivos en el mismo sentido). Finalmente, el gobierno colonial también impulsó el funcionamiento de una economía de mercado en la India a través de la construcción o promoción de numerosas líneas férreas y la puesta al día tecnológica en materia de comunicaciones (por ejemplo, el telégrafo). FIGURA 2. Las exportaciones agrarias en la India colonial FUENTE: Tomlinson (1993: 56). El resultado fue que, efectivamente, las exportaciones indias de productos agrarios crecieron durante las décadas previas a la Primera Guerra Mundial, una vez que el país completo fue incorporado al Imperio británico y una vez que la revolución de los transportes abrió la puerta a la
11 globalización finisecular. El crecimiento económico de la India se aceleró, con lo que terminaba el estancamiento secular que había caracterizado a la época mogola. Se trataba de un crecimiento smithiano: el nuevo marco institucional había propiciado una asignación más eficiente de recursos y había impulsado la inserción en la economía global de acuerdo con las ventajas comparativas de la India (básicamente, su abundancia de tierra y, sobre todo, mano de obra). La transformación de este crecimiento económico en desarrollo humano era, sin embargo, muy difícil, ya que las estructuras sociales coloniales favorecían la persistencia de una gran desigualdad en la distribución del ingreso (Cuadro 5). Las exportaciones indias eran el resultado de una cadena de producción que incluía numerosos y heterogéneos eslabones. El eslabón final de la cadena eran las elites empresariales británicas (la Compañía Británica de las Indias Orientales entre 1757 y 1858; empresarios británicos expatriados a partir de esta última fecha) encargadas de la exportación del producto, que explotaban su conocimiento de los mercados internacionales y su acceso privilegiado a la burocracia británica que gestionaba los asuntos públicos de la colonia. Las elites empresariales británicas carecían, sin embargo, de la suficiente fuerza para asumir eslabones previos de la cadena productiva: era una elite de empresarios indios la que conectaba a los empresarios británicos con la economía rural. Los empresarios indios coordinaban el resultado de las actividades agrarias desplegadas en las aldeas a través de sus relaciones con el eslabón anterior de la cadena: las elites rurales que controlaban los mercados locales entrelazados de tierra, capital y trabajo. (En realidad, la línea divisoria entre estos dos grupos sociales podía ser muy tenue.) Finalmente, estas elites eran las que, desde su posición privilegiada, movilizaban el trabajo campesino para producir mercancías agrarias. Dado el poder de mercado con que operaban las elites rurales, los campesinos tenían poca capacidad de retener para sí una parte importante del valor añadido generado en el conjunto de la cadena productiva. Cada uno de los eslabones posteriores de la cadena (las elites rurales, el empresario urbano coordinador, la elite empresarial británica) estaba en mejor posición para absorber los beneficios derivados de un crecimiento liderado por las exportaciones. Los británicos crearon una sociedad de mercado que, por primera vez en la historia india, podía tender hacia el crecimiento económico, pero hicieron poco por favorecer la igualdad de oportunidades necesaria para que los beneficios de ese crecimiento se filtraran hacia el conjunto de la población. Durante la segunda mitad del siglo XIX, continuaron surgiendo los tradicionales episodios de hambrunas: quizá la mejor ilustración de lo poco que habían cambiado realmente las cosas para la mayor parte de la población.
12 CUADRO 5. La estructura socioeconómica de la India en torno a 1938 Porcentaje sobre población total Elite británica (funcionarios y empresarios) Elites urbanas indias Elite rural y campesinos grandes Clases urbanas medias y bajas Campesinos medianos Campesinos pequeños Población tribal Jornaleros rurales Renta relativa (Media India = 100) 0,1 8.333 0,9 9 17 20 29 7 17 957 222 176 90 41 29 24 FUENTE: Maddison (1974: 77). Incluso con una distribución muy desigual, el crecimiento colonial aún podría haber aspirado a impulsar el desarrollo económico del país a través de sus efectos dinamizadores sobre el resto de sectores. Las exportaciones coloniales podrían, en principio, haberse convertido en un polo de crecimiento cuyas ganancias de productividad pudieran transferirse vía encadenamientos a otros sectores, dando como resultado un tejido económico más diversificado. Es verdad que el estatus colonial de la India implicaba la fuga hacia el exterior de una fracción (quizá una cuarta parte) del excedente generado en el país, como consecuencia de las remesas enviadas a Londres en concepto de “cargas domésticas” (servicio de la deuda, pensiones, gastos administrativos, compras militares realizadas por el gobierno colonial) y de las transferencias de capital realizadas por los expatriados británicos. Aún así, había una parte aún mayor del excedente que se quedaba en la India. Sin embargo, las exportaciones coloniales no irradiaron su crecimiento hacia otros sectores. Para empezar, el sector más importante de la economía india, la agricultura para uso interno (cuyo tamaño económico era, con mucho, superior al de la agricultura de exportación; véase Figura 3), continuó viviendo en la inercia de periodos anteriores: las exportaciones coloniales no podían generar efectos de difusión tecnológica (a diferencia de lo que ocurría en Norteamérica u Oceanía, donde existía una mayor similitud entre los productos exportados y los productos de la agricultura interna) y la mala distribución del crecimiento impedía cambios en la estructura de la demanda que pudieran
13 desencadenar cambios paralelos en la asignación de recursos o la combinación de factores de la agricultura interna. FIGURA 3. Uso del suelo agrario en la India a comienzos del siglo XX FUENTE: Tomlinson (1993: 60). Por otro lado, el crecimiento liderado por las exportaciones agrarias tampoco fue capaz de impulsar el desarrollo de la industria india, ni en su versión tradicional ni en una versión moderna (tipo revolución industrial). La industria tradicional india atravesó grandes dificultades durante la primera etapa de la dominación británica, ya que buena parte de ella se vio incapaz de competir con las importaciones de mercancías británicas producidas con las técnicas mecanizadas de la revolución industrial. En el caso de la principal industria tradicional, la textil, los productos británicos invadieron el mercado indio sobre la base de su menor precio y de los cambios que se habían producido en la demanda como consecuencia de la sustitución de las elites mogolas (cuyo consumo había sostenido buena parte de las artesanías de lujo del país) por elites británicas (que preferían productos británicos). La industria tradicional no desapareció
14 completamente, sino que se reestructuró y tendió a sobrevivir en nichos de mercado en los que persistían patrones de consumo tradicionales y las ventajas de escala de la producción fabril podían ser contrarrestadas por una mayor flexibilidad organizativa. El crecimiento colonial tampoco fue capaz de impulsar el crecimiento de una industria moderna en la India. Es cierto que, durante las décadas previas a la Primera Guerra Mundial se multiplicaron las iniciativas en este sentido (Figura 4). En el entorno de Calcuta, el capital inglés expatriado puso en pie una industria moderna de productos de yute. En el entorno de Bombay, el capital indio abandonó la esfera mercantil y se adentró en la esfera de la producción para poner en pie una industria textil moderna. La empresa siderúrgica TISCO (Tata Iron & Steel Company), también basada en capital indio, abría sus puertas en la primera década del siglo XX para iniciar una andadura que la convertiría en la empresa más importante del país. Sin embargo, estos brotes de crecimiento industrial moderno nunca llegaron a transformar la estructura de la economía india. La pobreza rural bloqueaba la expansión de la demanda de productos industriales, lo cual además dificultaba la reducción de los costes medios por la vía de las economías de escala (una fuente de ventaja competitiva global cada vez más importante desde finales del siglo XIX). Los brotes de crecimiento industrial no llegaron a transmitirse a sectores asociados (vía encadenamientos: por ejemplo, de la industria textil a la industria productora de maquinaria para el sector textil). La India nunca dejó de ser ante todo una economía agraria. La mala distribución de los beneficios del crecimiento colonial y la escasa capacidad de las exportaciones para promover una transformación estructural de la economía india muestran hasta qué punto era complicada la transformación del crecimiento en desarrollo. Una parte de la responsabilidad era de las estructuras sociales heredadas por la economía colonial. Pero otra parte podía leerse como consecuencia de la selectividad con que los británicos acometieron el cambio institucional en su colonia: las reformas clave eran aquellas necesarias para expandir las exportaciones indias (es decir, los beneficios británicos), mientras que aquellas que podrían haber favorecido el desarrollo a largo plazo del país (es decir, de la población india) podían esperar. La definición de derechos de propiedad privados, individuales y plenos no podía esperar; sí podía esperar una reforma de las estructuras sociales rurales, a pesar de que dichas estructuras impedían la filtración de los beneficios del crecimiento hacia la mayor parte de la población. El ferrocarril no podía esperar, pero sí podían hacerlo
15 FIGURA 4. La industria de la India y Pakistán en 1947 FUENTE: Tomlinson (1993: 96). los languidecientes sectores sanitario y educativo. Lo que estas elecciones políticas muestran es que el desarrollo de la India no era una prioridad para los británicos. Lógicamente, en este contexto no era posible pensar en nada parecido a una política desarrollista que, al estilo del Japón Meiji, integrara
16 en una misma estrategia el proteccionismo comercial, la acumulación de capital humano y la reforma de las estructuras agrarias. El agotamiento del modelo colonial No era una novedad para la población india que sus gobernantes no buscaran el desarrollo. La prioridad de los mogoles había sido absorber el excedente de una economía estática, más que aumentar el tamaño de dicho excedente. Y para ello se habían basado en estructuras sociales locales de tradición hindú cuyo principal objetivo era favorecer la estabilidad social y la docilidad de la población desfavorecida, y no impulsar el desarrollo humano de dicha población. La era británica traía así una nueva versión del mismo problema: el desarrollo no era la prioridad. Ahora bien, hasta la Primera Guerra Mundial, y quizá incluso hasta 1929, el régimen británico al menos fue capaz de generar crecimiento económico, lo cual no garantizaba el desarrollo pero al menos lo hacía potencialmente posible. Esta diferencia entre el régimen británico y el régimen mogol (o la India previa a los mogoles) se desvaneció durante el periodo de entreguerras, cuando el modelo de crecimiento impulsado por los británicos comenzó a agotarse y, tras la crisis de 1929, entró en una situación de colapso. Cuando la India alcanzó su independencia en 1947, tenía un ingreso por persona inferior al de 1913. Durante la parte final de su ocupación, los británicos ni siquiera fueron capaces de mantener la tendencia de la India hacia el crecimiento económico. Huelga señalar que, en este contexto, el desarrollo humano no podía avanzar sino de manera lenta y expuesta a retrocesos (como la gran hambruna de Bengala de 1943 mostraría con crudeza). El modelo de crecimiento colonial comenzó a agotarse, en primer lugar, porque la tierra comenzó a volverse escasa y la escasez de tierra hizo que los otros factores (especialmente, la mano de obra) comenzaran a entrar en rendimientos decrecientes. El crecimiento demográfico de la India ya se había acelerado un tanto durante la primera parte de la dominación británica, pero en el periodo de entreguerras lo hizo aún más. La disponibilidad de tierra cultivable era, sin embargo, mucho menos elástica y, durante la primera mitad del siglo XX, comenzaron a manifestarse límites al modelo de crecimiento basado en la expansión de la superficie cultivada. Dadas las limitaciones ambientales a que se enfrentaba la agricultura india, dicha expansión dependía cada vez más de la inversión en infraestructuras de regadío, lo cual es tanto como decir que cada vez eran necesarias mayores dosis de capital para mantener el ritmo de expansión productiva. El golpe de gracia al modelo de crecimiento colonial fue la crisis global de 1929, que colapsó las exportaciones indias (como las de
17 todos los países orientados hacia la exportación agraria). El clima ultraproteccionista del periodo no creaba las mejores condiciones para el acometimiento de inversiones adicionales. El resultado de todo ello fue que, conforme avanzaba el periodo de entreguerras, la economía india se acercaba cada vez más a un escenario maltusiano, en el que el crecimiento demográfico presionaba sobre los recursos naturales y generaba una tendencia decreciente en el rendimiento del capital (los beneficios empresariales) y el rendimiento del trabajo (los salarios). La ausencia de una transformación estructural más profunda durante la segunda mitad del siglo XIX pasaba ahora factura: la ventana de oportunidad para un crecimiento guiado por las exportaciones se cerraba y, en su lugar, no se abría ninguna alternativa clara. La política colonial se transformaba, pero no dejaba de ser una política colonial escasamente preocupada por impulsar el desarrollo. Comenzaron a aplicarse políticas proteccionistas, sobre todo ahora que sus efectos iban a dañar menos a Gran Bretaña que a la nueva potencia emergente en el mercado asiático: Japón. Estas políticas, unidas a las compras públicas de productos industriales, incluso dieron lugar a un cierto crecimiento industrial por sustitución de importaciones (una de las pocas sendas de crecimiento industrial accesibles para un país con tales niveles de desigualdad y pobreza). Pero el gobierno colonial no dejaba de ser un gobierno colonial: continuaba enviando sus remesas a Londres incluso en situaciones de crisis de liquidez en la India, y se resistía a devaluar la rupia tras la crisis de 1929 (como probablemente habría hecho cualquier gobierno independiente). Y continuaba gastando mucho más dinero en administración, ley y orden que en agricultura, sanidad o educación. El periodo de entreguerras ofreció así un escenario propicio para el ascenso de un movimiento nacionalista indio que culpara a la dominación británica del atraso del país y planteara la independencia como condición necesaria para el desarrollo. Era más fácil echar la culpa a los británicos, sin más, que a la simbiosis desarrollada entre los británicos y las estratificadas cadenas de transferencia del excedente que venían caracterizando a la economía india desde mucho tiempo atrás. ¿CÓMO ALCANZAR EL DESARROLLO?: INDUSTRIALIZACIÓN, GLOBALIZACIÓN Y CAPACIDADES HUMANAS A partir de 1947, la India es un país independiente que puede definir su propia política económica. Como imagen invertida del enfoque colonial, la
18 nueva política económica de la India ponía el énfasis en la industrialización y la intervención del Estado, inaugurando también una época de pesimismo al respecto de lo que la globalización podía aportar al desarrollo del país. Desde la década de 1970, la política económica se ha embarcado cada vez con más fuerza en un giro liberal tanto en la esfera doméstica, reduciendo la intervención del Estado en la economía, como en la esfera internacional, favoreciendo la inserción global de la India como exportadora de productos intensivos en mano de obra. Mientras tanto, el debate sobre política económica ha desembocado en una auténtica redefinición del significado del desarrollo, que ha pasado de identificarse con la industrialización o con el crecimiento económico a hacerlo cada vez más con la promoción de las capacidades humanas. Quizá por ello, el desencanto sigue siendo grande incluso después de que la India haya regresado a la economía global y haya registrado las mayores tasas de crecimiento económico de su historia. El desarrollismo nacionalista de las décadas posteriores a 1947 Quizá era inevitable que la India optara por un desarrollismo de corte nacionalista en cuanto accedió a la independencia. Tres rasgos básicos del periodo colonial habían sido la consolidación de la India como economía agraria (mientras los países occidentales vivían una revolución industrial que disparaba sus niveles de bienestar), el carácter no desarrollista (sino más bien administrativo) de la política económica (mientras algunos países inicialmente atrasados, como Japón, parecían estar saliendo de su atraso con la ayuda de una activa política desarrollista), y la creciente apertura de la economía india a la economía global. Los resultados de desarrollo eran a la altura de 1947 extremadamente pobres, así que un cambio de estrategia parecía justificado. El cambio de estrategia se apoyó sobre transformaciones vividas a lo largo del periodo de entreguerras y la Segunda Guerra Mundial. Conforme iba avanzando el periodo de entreguerras, los empresarios indios que conectaban a la elite exportadora británica con la economía rural comenzaron a ganar fuerza suficiente para abarcar nuevos eslabones de la cadena productiva. De manera paralela, su influencia sobre el gobierno colonial fue creciendo. La crisis de 1929, al obligar a la economía india a adoptar una senda más introvertida, reforzó esta tendencia hacia el fortalecimiento del empresariado indio. La Segunda Guerra Mundial, por su parte, favoreció el aumento del intervencionismo estatal (en la India como en casi todas partes). A la altura de 1947, por tanto, la idea de una estrategia desarrollista liderada por empresarios y burócratas indios podía surgir con relativa facilidad.
19 En el nuevo modelo de desarrollo, el Estado asumió un papel muy activo en la promoción de la industrialización. Inspirados por el ejemplo de la rápida industrialización lograda por la Unión Soviética en condiciones de autarquía durante la década de 1930, los políticos y burócratas de la nueva India independiente dieron prioridad a la industria pesada, productora de bienes de capital, ya que ésta es la que podía aumentar de manera más rápida la productividad. (Hoy sabemos que hay varios eslabones intermedios que determinan en qué medida el crecimiento de la productividad de un sector se traduce en desarrollo humano, pero en aquel entonces hablar de aumentar rápidamente la productividad era lo mismo que hablar de desarrollo.) El Estado indio promovió la industrialización a través de dos tipos de medidas. En primer lugar, estableció planes de desarrollo quinquenales en el marco de los cuales la inversión pública se canalizó hacia la formación y expansión de empresas públicas en sectores estratégicos (especialmente, los que abastecían de inputs al sector industrial). Un par de datos pueden dar idea del activismo estatal en este campo: entre 1950 y 1975, la India pasó de tener 5 empresas públicas a tener 129; y, a la altura de 1980, 22 de las 25 empresas indias más grandes eran empresas públicas. Aún con todo, la mayor parte de la producción industrial del país continuó en manos del sector privado y ahí es donde el Estado desarrolló un segundo grupo de medidas: controles para regular el funcionamiento de las empresas privadas. A través de sistemas de licencias para la concesión de importaciones o materias primas, licencias para la creación de empresas (o para la expansión de la capacidad productiva de las ya existentes), a través de controles sobre los precios y sobre las divisas, el Estado indio supervisó estrechamente lo que hacían los empresarios privados. De acuerdo con algunos observadores, un empresario indio de 1970 era probablemente menos libre que un administrador de empresa pública en Hungría o Yugoslavia. Tras este control estatal había una desconfianza abierta hacia los mercados autorregulados: la sensación de que un control estatal sobre las decisiones microeconómicas de las empresas podría generar efectos macroeconómicos positivos. Al mismo tiempo que ponía el énfasis en la industria y en el Estado (frente al modelo colonial de economía agraria poco intervenida), el nuevo modelo de desarrollo también acabó con el tercero de los rasgos del modelo colonial: la creciente inserción de la India en la economía global. El “pesimismo exportador” de la década de 1930 y la Segunda Guerra Mundial se trasladó a la posguerra: si las exportaciones, tan promocionadas durante décadas por los británicos, no habían sido capaces de impulsar el desarrollo y acabar con el atraso de la India, ¿por qué iban a hacerlo ahora? La nueva estrategia económica consistía en buscar un proceso de
20 industrialización por sustitución de importaciones: el proteccionismo comercial (aranceles, restricciones cuantitativas a las importaciones, sobrevaluación cambiaria persistente) crearía el marco para la expansión industrial. La opción por un desarrollismo nacionalista se completó con el establecimiento de fuertes restricciones a la entrada de capital extranjero en la economía india. Si, durante décadas, los empresarios extranjeros no habían sido capaces de impulsar el desarrollo de la India, ¿no era el momento de dar una oportunidad a los empresarios locales? El resultado de esta nueva estrategia fue, como poco, agridulce. Por un lado, el crecimiento económico de la India se aceleró, lo cual no era poco después del crecimiento negativo del periodo de entreguerras. La política desarrollista estimuló un aumento sustancial de la inversión, tanto pública (vía planificación quinquenal) como privada (dada la seguridad proporcionada por las restricciones a la competencia implícitas en la red de controles burocráticos). Esto tuvo lugar, además, en un momento en el que la India independiente pasaba a ser receptora neta de capital (vía ayuda extranjera), en contraste con el efecto de drenaje (vía remesas gubernamentales o repatriaciones privadas de capital) característico de la economía colonial. Sin embargo, también tuvo lugar en un momento en el que el crecimiento de la economía mundial se aceleraba de manera inédita, por lo que el crecimiento de la nueva India independiente no fue suficiente para salvar la brecha que la separaba de los países desarrollados. De hecho, entre 1947 y 1970 esta brecha se hizo aún más profunda. La Figura 1 muestra que el periodo inmediatamente posterior a la independencia no supuso un punto de inflexión en la trayectoria relativa de la economía india: los primeros gobiernos independientes no fueron capaces de revertir la tendencia a la divergencia que venía caracterizando a la economía india desde los tiempos coloniales. Teniendo en cuenta que, a lo largo de estas décadas, hubo una tendencia general hacia la convergencia, la sensación generalizada es que la economía india podría haber crecido más deprisa de lo que lo hizo y que, si su crecimiento no se acercó más a su potencial, ello se debió a los defectos de la política económica. La política económica generó ineficiencias smithianas en la asignación de recursos que, a diferencia de lo que ocurrió en el Japón Meiji o en los gansos del sudeste asiático que por aquel entonces comenzaban a volar, no se vieron compensadas por ganancias schumpeterianas en términos dinámicos (innovación tecnológica u organizativa, conquista de nuevos mercados…). La intervención estatal interfería claramente en la asignación de recursos, tanto a través de las inversiones públicas como a través de los farragosos controles impuestos al funcionamiento de las empresas privadas o los sesgos contrarios a la globalización. A cambio de
21 esta distorsión no se obtuvieron ganancias dinámicas, sino más bien todo lo contrario: la mala calidad de la burocracia (una diferencia clave con respecto a Japón y los dragones) condujo a empresas públicas mal gestionadas, a prácticas de corrupción y, sobre todo, al acomodamiento de los comportamientos empresariales. Al no ser incorporados a una estrategia más amplia de desarrollo (otra diferencia fundamental), los controles públicos y el proteccionismo condujeron en realidad a pérdidas dinámicas: empresas ineficientes, operando por debajo de su capacidad, perpetuando la utilización de tecnologías obsoletas y mostrándose incapaces de penetrar en mercados extranjeros. El empresario indio pasó a ser un buscador de rentas: sus beneficios provenían cada vez menos de la libre competencia en los mercados y cada vez más de su influencia política, que determinaba la extensión de sus privilegios y el grado en que sus inversiones estaban protegidas de la competencia. Salían perdiendo los consumidores, que se encontraban con productos caros y de mala calidad, y salía perdiendo el desarrollo de la economía india, que se quedaba relativamente aislada de las fuerzas de convergencia económica puestas en marcha por la globalización de las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Por si todo esto fuera poco, el crecimiento económico posterior a la independencia, además de ser inferior al potencial, encontró, como el crecimiento económico colonial, grandes dificultades para transformarse en desarrollo humano. La distribución de la renta empeoró a través de varios efectos diferentes. La posición del trabajo se debilitó frente a la del capital: la explosión demográfica vivida por la India tras la Segunda Guerra Mundial aumentó la oferta de trabajo y tendió a deprimir los salarios o, cuando menos, a dificultar su aumento como consecuencia de la acumulación de bolsas de mano de obra excedente. El capital, por el contrario, era más escaso y operaba en un contexto de competencia imperfecta creado y garantizado por la propia política económica (así que los beneficios eran superiores a los de competencia perfecta). Además, la política económica creó otra fuente de aumento de la desigualdad al promocionar a las empresas grandes (la industria a gran escala, intensiva en capital) en detrimento de las empresas pequeñas (la pequeña industria intensiva en mano de obra). Esto no sólo aumentó las diferencias de ingresos entre los sectores intensivos en capital y los sectores intensivos en mano de obra, sino que también limitó la capacidad de generación de empleo de la economía india. En un contexto de explosión demográfica, que creaba el potencial para grandes corrientes migratorias campo­ciudad, la promoción de una industria más intensiva en mano de obra podría haber favorecido la inserción laboral de grupos desfavorecidos. La opción por una industria intensiva en capital, en cambio, favorecía el aumento de la desigualdad. Lo mismo que le ocurrió a la industria ligera le ocurría al resto
22 de sectores intensivos en mano de obra, entre ellos (y de manera crucial, dado que continuó siendo el sector más grande de la economía) la agricultura. La estrategia desarrollista no fue capaz de incorporar con éxito el cambio agrario dentro del desarrollo económico. No sólo no fue capaz de liberar al sector de las restricciones al crecimiento que venían pesando sobre el mismo desde el periodo de entreguerras (ahora agravadas por la explosión demográficas), sino que tampoco fue capaz de liberar a la población rural desfavorecida de aquellas estructuras sociales tradicionales (no tocadas por los mogoles, no tocadas por los británicos, no tocadas ahora por el Estado desarrollista independiente) que reproducían su pobreza a lo largo del tiempo. (Más adelante consideramos por separado la cuestión agraria india.) Finalmente, la política económica también contribuyó a aumentar la desigualdad a través del sistema fiscal (abrumadoramente basado en la tributación indirecta) y el gasto público en educación y sanidad (que se canalizó preferentemente hacia las necesidades de las elites urbanas). Al final, aceleración del crecimiento con aumento de la desigualdad y persistencia de problemas estructurales de larga duración. El gobierno colonial no había puesto en práctica políticas desarrollistas, pero un desarrollismo que no veía la necesidad de fomentar la eficiencia (estática y dinámica) dentro de la industria o aumentar la inversión pública en agricultura y capital humano tampoco podía ser la solución. El simple hecho de acceder a la independencia y fijar objetivos desarrollistas no aseguraba la salida del atraso: hacía falta una estrategia bien diseñada y una burocracia competente para llevarla a la práctica. Cambio de rumbo: más mercado, menos Estado A mediados de la década de 1960, diversos problemas estructurales amenazaban la viabilidad de la estrategia de desarrollo vigente. En un contexto de explosión demográfica, las oportunidades de crecimiento agrario extensivo estaban agotándose y el crecimiento industrial no tenía ni la velocidad ni la estructura adecuadas para absorber la mano de obra excedente. Como en otros casos de industrialización por sustitución de importaciones que no iban acompañados de una estrategia paralela de fomento de la competitividad, estaba acumulándose un importante desequilibrio comercial. En la esfera doméstica, el desequilibrio entre empresas grandes y pequeñas, entre agricultura (e industria ligera) e industria pesada, entre áreas urbanas y áreas rurales, entre elites y grupos menos favorecidos, no sólo obstaculizaba la transformación del crecimiento en desarrollo, sino que incluso amenazaba la propia continuidad del
23 crecimiento: la escasa demanda de bienes de consumo (derivada de la desigualdad y la extensión de la pobreza), el exceso de capacidad en grandes empresas ineficientes, la ineficiencia del aparato burocrático, el creciente recurso al déficit público para financiar los planes quinquenales… Cuando, en 1965, sobrevino el peor monzón del siglo y la agricultura india sufrió agudamente por la escasez de agua, se desató una crisis definitiva. No sólo cayeron la producción agraria y, con ella, los niveles alimenticios de la población, sino que, con un retardo de algunos meses, la crisis se transmitió al sector industrial. Llegaba el momento de un viraje liberal en la política económica. De manera sintomática, el ya proyectado cuarto plan quinquenal se aplazó indefinidamente, y fue sustituido por una serie de planes anuales ad hoc. La lectura de la situación era que había un trade­off entre Estado y mercado, y que el Estado se había expandido demasiado. Llegaba el momento de reducir el ámbito de la intervención estatal y hacer más caso a las señales del mercado. Sucesivas reformas fueron en esta dirección, desde los tímidos comienzos de la década de 1970 hasta medidas algo más decididas en la década de 1980, para concluir con un salto cualitativo en el camino hacia la liberalización a partir de 1991. Las reformas reducían el grado de regulación estatal de la economía e impulsaban la liberalización de la inversión industrial (y el aumento de la competencia en dicho campo). Sus implicaciones de política exterior estaban claras: reducir trabas a la entrada de inversión extranjera en la economía india y desmantelar los sesgos anti­ globalización de la política comercial previa. Se inició así una paulatina liberalización de la actividad importadora, e incluso se dispusieron medidas para favorecer el crecimiento de exportaciones de productos para los que la India disfrutaba de ventaja comparativa (productos intensivos en mano de obra). También aumentaron las facilidades para la entrada de inversiones extranjeras en el país. Los efectos macroeconómicos del cambio de estrategia fueron positivos. El crecimiento de la economía india se aceleró a partir de la década de 1970 y, por primera vez en la historia, fue suficientemente rápido para permitir a la India converger con la media mundial. La brecha seguía siendo grande, pero al menos comenzaba a reducirse. Por otro lado, algunos de los desequilibrios estructurales del periodo anterior comenzaban a desaparecer o, cuando menos, a mitigarse. El nuevo rumbo de la política económica implicaba el final del sesgo favorable a la gran industria intensiva en capital, y abrió la puerta a un periodo de expansión de la pequeña industria intensiva en mano de obra. Esta pequeña industria no sólo podía generar una demanda de empleo superior (y, por tanto, tenía más capacidad de integración social), sino que, dada su mayor coherencia con la
24 dotación de recursos del país y la estructura de ventajas comparativas vigente en la economía global, podía aspirar a tener una cierta proyección exportadora (algo que la gran industria del periodo previo, que ahora se veía abocada a una importante reestructuración, nunca llegó a conseguir). Además, la tensión entre crecimiento industrial y crecimiento agrario se vio un tanto suavizada cuando, a partir de la década de 1970, la revolución verde apareció en escena para poner en manos de los agricultores indios un nuevo bloque tecnológico con mayor potencial dinamizador. Por tanto, la economía india pasó a crecer más deprisa que nunca, y sus mecanismos de crecimiento estaban relativamente saneados. A finales del siglo XX, la agenda del desarrollo contenía, sin embargo, muchas cuentas pendientes. Es verdad que el ingreso de la población pobre había tendido a aumentar, y también es verdad que sus condiciones sanitarias y educativas habían mejorado con respecto a los tiempos coloniales o, incluso, con respecto a las primeras décadas posteriores a la independencia. Pero la distribución del ingreso seguía siendo muy desigual, y persistía una estructura institucional que dificultaba la filtración del crecimiento económico hacia las clases más bajas. Además, la economía del país seguía siendo básicamente una economía agraria, sin que el crecimiento industrial generara encadenamientos suficientes para alterar este rasgo estructural. La brecha de productividad entre una agricultura y una industria débilmente articuladas continuaba siendo muy grande, y seguía habiendo un sesgo urbano en el gasto público en educación y sanidad. Las reglas sociales y culturales, además, continuaban situando a la mujer en una posición subordinada, con menores oportunidades educativas y laborales (como testimonian la mayor persistencia del analfabetismo entre las mujeres y la feminización de la actividad agrícola india a lo largo de la segunda mitad del siglo XX). Por si fuera poco, las décadas finales del siglo XX pusieron a las ciudades indias, cuya expansión había estado escasamente regulada por planes urbanísticos, frente a problemas ambientales de primera magnitud (en materia de gestión de residuos, por ejemplo). Lo que estos problemas sugieren es que, aunque la receta “más mercado, menos Estado” ha impulsado el crecimiento de la economía india y el desarrollo de su población, una receta alternativa del tipo “más mercado, mejor Estado” habría podido tener mayor capacidad transformadora. Pero la complementariedad entre ambos elementos se ha mostrado difícil en la historia india. Los británicos y los primeros gobiernos independientes aceleraron el crecimiento económico, pero no hicieron demasiado por asegurarse de que tal crecimiento se traducía en desarrollo humano. Aún hoy día, la India pasa por ser una economía cuyo ingreso medio por habitante progresa más deprisa de lo que lo hacen las
25 condiciones de vida y las capacidades de la mayor parte de su población. Paradójicamente, la principal excepción regional a esta regla, el estado de Kerala, que ha apostado fuertemente por políticas de fomento de las capacidades humanas (sanidad, educación) con resultados inmediatos sobre el bienestar social, ha sido una de las regiones indias de crecimiento económico más lento durante las últimas décadas, lo cual no deja de plantear límites de medio plazo al progreso del bienestar de su población. Parecería que, en la India, no es posible tenerlo todo a la vez. ATRASO AGRARIO Y POBREZA RURAL COMO OBSTÁCULOS AL DESARROLLO A lo largo de toda su historia, la economía india ha sido ante todo una economía agraria. La economía mogola contaba con un sector de artesanos, comerciantes y prestamistas involucrados en la producción y distribución de bienes de lujo para la elite (y hasta para elites extranjeras) y bienes ordinarios para la población rural. La economía colonial británica registró brotes de crecimiento industrial moderno que se combinaron con una persistente industria tradicional, muy intensiva en mano de obra. Los primeros gobiernos independientes estimularon directa e indirectamente nuevos brotes de industria intensiva en capital, mientras que la liberalización de las últimas décadas ha abierto la puerta a un dinamismo renovado para la industria intensiva en mano de obra. Pese a todo, la India no ha vivido aún un proceso de cambio ocupacional comparable al de los países desarrollados, y el peso de la agricultura en el empleo y la producción nacionales se ha mantenido en niveles muy elevados. Esto ha hecho de la agricultura y la población rural elementos estratégicos para explicar el desarrollo, o mejor la falta del mismo, en la India. Si el sector agrario hubiera crecido más deprisa de lo que realmente lo hizo, habría habido un mayor potencial para que la población rural saliera de la pobreza. Y si el crecimiento agrario que efectivamente se produjo se hubiera distribuido de manera más equitativa, entonces habría podido transformarse con mayor facilidad en desarrollo humano. A su vez, cualquiera de estas dos posibilidades (un crecimiento agrario más intenso, una distribución más equitativa del ingreso agrario) habría tenido efectos indirectos positivos sobre el desarrollo del resto de sectores de la economía india, a través por ejemplo de un fortalecimiento de la demanda de bienes de consumo básicos. El resultado podría haber sido un tejido económico mejor cohesionado, tanto sectorial como espacial y socialmente.
26 ¿Por qué no creció más deprisa la agricultura india? En cierto sentido, la agricultura de la India mogola destacaba en relación a la europea. La India cuenta con grandes llanuras fluviales (como las del Ganges o el Indo) que permitían desarrollar una agricultura con mayores rendimientos por unidad de superficie que la europea. (De hecho, en algunas regiones los agricultores recogían hasta dos cosechas anuales.) Hay que tener en cuenta que estamos hablando de agriculturas de base orgánica, por lo que las condiciones geográficas, ambientales y climatológicas pueden marcan la diferencia entre unas y otras sociedades. El mejor testimonio de esta agricultura intensiva eran las elevadas (para el contexto preindustrial) densidades de población que habían llegado a tener algunas de las regiones de la India mogola, así como la capacidad de la agricultura para sostener ciudades de tamaño respetable (de nuevo, para el contexto preindustrial). La agricultura india no creció más deprisa debido a problemas ambientales e institucionales de larga duración, que encontramos tanto bajo los mogoles como bajo los británicos como durante las primeras etapas independientes del país. En el plano ambiental, había un problema con la irregularidad de las precipitaciones: de estaciones caracterizadas por la aridez se pasa a la estación del monzón, encargada de proporcionar la mayor parte del agua. Las consecuencias económicas de esta irregularidad han sido graves. Por un lado, la producción agraria se ha visto sometida a graves fluctuaciones en aquellos años en los que el monzón no proporcionaba las precipitaciones necesarias. Cuando esto ocurría, se creaba el contexto propicio para que se desataran crisis maltusianas en las que los niveles nutritivos de la población se resentían y el riesgo de mortalidad se disparaba. Un análisis completo del fenómeno de las hambrunas va mucho más allá de Malthus: la organización social y el marco institucional eran decisivos, y las hambrunas reflejaban la gran desigualdad prevaleciente en el país tanto en el campo económico como en el campo de los derechos políticos. (Durante el periodo mogol y durante el periodo colonial, los episodios de hambrunas eran recurrentes; tras la independencia, la economía india ha continuado teniendo problemas, pero no hambrunas.) En cualquier caso, la fragilidad ambiental ponía a la agricultura en graves apuros de cuando en cuando. Había además una segunda consecuencia económica del riesgo ambiental (y la incertidumbre derivada del mismo): en el medio y largo plazo, se desincentivaba el acometimiento de inversiones en infraestructura agraria. Esto era crítico en el caso de las infraestructuras necesarias para pasar de una agricultura de secano a una agricultura de regadío (con mayores rendimientos). La baja
27 tasa de inversión se convirtió, de hecho, en un factor limitante del crecimiento agrario hasta bien entrado el siglo XX. Esto se unía a los ya conocidos obstáculos institucionales al crecimiento agrario. La organización social de las aldeas (generadora de los problemas de incentivos que ya conocemos) se mantuvo relativamente invariable en las sucesivas eras de la historia india. Los mogoles no la alteraron: simplemente la incorporaron a una maquinaria de absorción de excedentes por parte de las elites. Los británicos la engancharon a cadenas de producto controladas por su elite de empresarios exportadores y funcionarios coloniales. Los primeros gobiernos independientes miraron hacia otra parte (dado el compromiso político del partido del Congreso con parte de la elite rural) y centraron sus esfuerzos en la creación de un sector industrial moderno de manera desarticulada en relación al mundo rural. FIGURA 5. El modelo de crecimiento agrario extensivo de la India FUENTE: Roy (2005: 48). La continuación de este crecimiento extensivo estaba sujeta a dos condiciones. En primer lugar, no sólo era necesario que hubiera tierra excedente susceptible de ser puesta en cultivo, sino que las elites rurales o, más frecuentemente, los poderes públicos debían realizar inversiones en infraestructura agraria que permitieran colonizar esas nuevas tierras. Y, en segundo lugar, era preciso que esta capacidad del territorio y la sociedad para generar nuevas tierras cultivadas avanzara con mayor rapidez que el crecimiento demográfico. Ambas condiciones se cumplieron, más o menos,
28 hasta el periodo de entreguerras. Hasta entonces, había tierra excedente y el crecimiento demográfico era más bien moderado. En este contexto, incluso el modesto volumen de inversión pública en infraestructuras agrarias del gobierno colonial (un volumen en cualquier caso superior al de los mogoles) podía servir. FIGURA 6. Rendimiento de la tierra y productividad del trabajo en la agricultura india FUENTE: Roy (2005: 49). Pero este contexto comenzó a desaparecer durante el periodo de entreguerras, y el periodo 1930­1970 vino marcado por la aparición del fantasma de los rendimientos decrecientes en la agricultura india (Figura 6). El crecimiento demográfico comenzó a acelerarse y se convirtió en una auténtica explosión tras la independencia. La tierra comenzó entonces a hacerse escasa. Los nuevos gobiernos independientes incrementaron las inversiones públicas en infraestructuras agrarias, pero la prioridad de los planes quinquenales era la expansión industrial (Cuadro 6) y el descenso de la ratio tierra por persona se producía de manera implacablemente veloz. El crecimiento extensivo conocía sus límites: la inelasticidad de la oferta de tierra hacía entrar al capital y al trabajo en rendimientos decrecientes. La brecha de productividad entre la agricultura y la industria se disparaba, y quedaba al descubierto una de las debilidades de la estrategia del partido del Congreso: el desarrollo no consistía sólo en promoción industrial, sino que también era necesario velar por la articulación del cambio industrial con el cambio agrario y rural.
29 CUADRO 6. Composición porcentual de las inversiones de los planes de desarrollo Agricultura Industria y minería Energía Transporte Otros 1951­6 1956­61 1961­6 1966­9 27 12 8 18 35 19 27 7 21 26 18 25 11 20 26 20 25 12 15 28 FUENTE: Tomlinson (1993: 176). La agricultura india salió de este periodo crítico a través de la introducción del bloque tecnológico asociado a la llamada “revolución verde”. La estrella del bloque era una innovación biológica: las variedades de alto rendimiento. Junto a las nuevas semillas, nuevos inputs industriales iban a ser incorporados a la función de producción agraria: fertilizantes, pesticidas. Los nuevos inputs biológicos e industriales, combinados con la expansión del regadío, permitieron a la agricultura india inaugurar una nueva senda de crecimiento más o menos en el mismo momento en que comenzaba el viraje liberal de la política industrial y la política comercial. Aún con todo, la articulación sectorial y social del cambio industrial y el cambio agrario continúa siendo una asignatura pendiente de la economía india. La desigualdad rural como lastre La desigualdad rural ha sido un importante lastre para el desarrollo de la India, tanto por sus efectos directos sobre el bienestar de la población desfavorecida como por sus efectos indirectos sobre la senda de cambio económico seguida por el país. Los orígenes históricos de la desigualdad rural son muy profundos, ya que la desigualdad estaba incorporada al sistema de castas y al resto de reglas sociales hindúes que organizaban la vida aldeana. Antes de la formación de una sociedad de mercado en la India, estas reglas definían con precisión los eslabones de la cadena de transferencia de excedente agrario en sentido ascendente, así como los mecanismos para dicha transferencia. Ningún gobierno se ha sentido suficientemente fuerte para atacar frontalmente estas reglas sociales y culturales: todos han preferido
30 acomodar estas reglas dentro de sus planes para el país. Para los gobernantes extranjeros de la India, mogoles y británicos, atacar frontalmente el sistema de castas y la organización social de las aldeas no era condición necesaria de cara al logro de sus objetivos básicos. Los británicos, en particular, enlazaron la sociedad rural tradicional con una sociedad de mercado más amplia, pero no interfirieron demasiado en las reglas tradicionales de estratificación social rural. Antes al contrario, el efecto neto de la incorporación de la sociedad rural tradicional a una sociedad de mercado más amplia fue el fortalecimiento de las elites rurales a través de nuevos mecanismos: la desigualdad rural pasó a estar cada vez más vinculada al control que estas elites desplegaban a escala local de los mercados entrelazados de tierra, capital y trabajo. La mayor parte de las familias campesinas tenían explotaciones demasiado pequeñas para proporcionar un sustento suficiente, y debían acudir al mercado de la tierra (para arrendar cantidades adicionales de tierra cultivable) y al mercado laboral (para trabajar como jornaleros en las explotaciones de otros) con objeto de complementar sus ingresos. Si a ello añadimos la necesidad endémica de crédito por parte de un campesinado con una inevitable tendencia al endeudamiento, encontramos que las elites locales que controlaban la tierra, el capital y la demanda de empleo disfrutaban de un poder de mercado difícil de sortear por parte de las familias campesinas. En estas condiciones, no podía esperarse que los mercados corrigieran la tendencia hacia la desigualdad que se derivaba de las reglas hindúes: en realidad, la desigualdad rural era mayor en 1947 (cuando la escasez relativa de tierra comenzaba a hacerse sentir, con importantes efectos distributivos en contra de propietarios insuficientes, arrendatarios y jornaleros) que al comienzo de la dominación británica. Si los británicos no necesitaban atacar frontalmente la organización social de las aldeas para lograr sus objetivos básicos, el partido del Congreso que accedió al poder en 1947 necesitaba definir sus objetivos básicos de tal modo que no fuera necesario atacar frontalmente la organización social de las aldeas (de tal modo que no fuera necesario arriesgarse a perder el apoyo que desde antes de la independencia venía dándole parte de la elite rural). El problema es que el partido del Congreso se presentaba a sí mismo como un proyecto desarrollista (cosa que nunca hicieron los mogoles o los británicos): fue un error histórico importante pensar que el desarrollo de la población india, mayoritariamente agraria y rural, podía ser impulsado sin transformar por el camino las estructuras agrarias. No es que los nuevos gobiernos independientes no desarrollaran ciertas iniciativas de reforma agraria. Dos tercios de la superficie estaba en
31 manos de tan sólo el 13 por ciento de familias rurales (Cuadro 7), y no era difícil ver las distintas vías a través de los cuales esto podía bloquear el crecimiento económico general. Otros países asiáticos, como Japón, Corea del Sur o Taiwán, estaban realizando en este mismo momento reformas agrarias encaminadas a dar protagonismo a la pequeña explotación familiar, potenciando así una senda de cambio agrario intensivo en mano de obra (y socialmente integrador). ¿Por qué no hacerlo también en la India? Hubo planes en este sentido (por ejemplo, fijación de umbrales de tamaño máximo para las explotaciones), hubo incluso algunas pequeñas realizaciones, pero nunca llegó a producirse una auténtica reforma redistributiva. El gobierno central tenía escasas competencias sobre la materia, y el importante poder ganado por los gobiernos regionales (más expuestos a la presión de las elites rurales de lo que, por ejemplo, lo habían estado los gobiernos centrales de los otros países asiáticos mencionados) actuó en contra de las posibilidades de reforma agraria. De igual modo, los planes del gobierno central de otorgar más poder a los consejos municipales, con objeto de impulsar iniciativas descentralizadas de desarrollo rural, desembocaron probablemente en un aumento de la desigualdad rural, en la medida en que la definición de las nuevas iniciativas de desarrollo rural fue ampliamente asumida por las elites rurales, que se convirtieron en las principales beneficiarias de las mismas. (Algo similar ocurrió a raíz del impulso dado al movimiento cooperativo rural.) CUADRO 7. Distribución de la propiedad de la tierra en 1953 Tamaño de la explotación familiar Sin tierra 0­1 hectáreas 1­4 hectáreas Más de 4 hectáreas Porcentaje de familias rurales Porcentaje de superficie agraria 23 38 26 13 0 5 30 65 FUENTE: Maddison (1974: 123). La política no fue capaz, por lo tanto, de corregir las tendencias hacia la desigualdad rural. Hasta aproximadamente 1970, los límites encontrados por el modelo de crecimiento agrario extensivo seguían traduciéndose en desigualdad rural, vía crecimiento de la renta de la tierra por encima de los salarios. Más adelante, en el marco ya de la revolución verde, la prioridad de la política agraria fue impulsar el crecimiento agrario, y no tanto reducir
32 la desigualdad rural. La política agraria buscó impulsar la revolución verde garantizando precios agrarios relativamente elevados y proporcionando subsidios para la compra de los inputs industriales asociados al nuevo bloque tecnológico. Ambas medidas probablemente tendieron a aumentar la desigualdad rural, ya que fortalecieron a los agricultores grandes (que operaban exclusivamente en el mercado de productos) frente a los agricultores pequeños (que combinaban ingresos obtenidos en los mercados de productos y en el mercado laboral). En realidad, toda la revolución verde ya tenía de por sí un cierto sesgo favorable a los agricultores grandes: se trataba de un bloque tecnológico intensivo en capital, que obligaba a los agricultores que quisieran permanecer en el mercado a realizar importantes inversiones. Esto beneficiaba a los agricultores grandes y perjudicaba a los pequeños, que se veían expuestos a una difícil elección: profundizar su endeudamiento para modernizar su explotación, o abandonar la explotación. Por otro lado, sin embargo, la salida de la población rural más precaria ha contribuido a reducir la oferta de mano de obra en el mercado agrario, lo cual puede reducir el poder de mercado de los terratenientes y, por tanto, puede aumentar los salarios agrarios. Además, la revolución verde ha creado las condiciones para el fortalecimiento de agricultores de tamaño medio, que ahora han reducido su grado de dependencia del mercado laboral, lo cual funciona en la misma dirección que el efecto anterior. El efecto neto de todos estos cambios no está claro, pero, en cualquier caso, la desigualdad rural sigue siendo un problema fundamental de la economía india. En las últimas décadas del siglo XX, además, la desigualdad entre grupos sociales se ha visto acompañada por una creciente visibilidad de la desigualdad de género. La posición económica y social de la mujer siempre había sido una posición subordinada. Lo había sido en la sociedad hindú tradicional, y lo continuó siendo cuando las normas sociales y culturales hindúes impidieron que las mujeres participaran con la misma intensidad y regularidad que los hombres en los mercados laborales y, en general, en las nuevas oportunidades traídas por el crecimiento económico. Durante la segunda mitad del siglo XX, esto se ha traducido en una creciente feminización de la actividad agraria, que fija a las mujeres en un sector de baja productividad en el que, además, prevalecen patrones distributivos muy desequilibrados. El ámbito de lo económico está incrustado en el ámbito de lo social. El caso de la India muestra hasta qué punto las características sociales son importantes para explicar el desempeño económico. A lo largo del último par de siglos, la India ha conocido todo tipo de vaivenes en su política económica. Ha sido gobernada por autóctonos y por extranjeros, por partidarios de la economía de libre mercado y por entusiastas de la
33 planificación y el intervencionismo estatales. Ninguno de ellos ha tenido éxito a la hora de impulsar de una vez por todas el desarrollo de la India y situar los niveles de vida de la mayor parte de la población en el entorno de los países desarrollados (ni siquiera de los menos desarrollados dentro de estos, como los de la periferia europea o el sudeste asiático). Todos ellos han visto condicionados sus planes por las estructuras sociales indias, que han dado forma tanto al mercado como al Estado. Tanto la economía de mercado impulsada por los británicos y por los gobiernos posteriores a 1970 (y, sobre todo, 1990) como el Estado desarrollista de 1947­1970 han venido marcados por las características sociales. “Más mercado y menos Estado” (o al revés) es una receta tan provisional como “más industria y menos agricultura” (o al revés). El reto que tiene por delante la política económica india no es definir la proporción óptima de dos elementos supuestamente contradictorios, sino encontrar una fórmula de complementariedad (entre modos de coordinación, entre sectores económicos, entre objetivos de desarrollo) que haga posible la salida del atraso. BIBLIOGRAFÍA Jones, E. L. 1994. El milagro europeo: entorno, economía y geopolítica en la historia de Europa y Asia. Madrid, Alianza. Maddison, A. 1974. Estructura de clases y desarrollo económico en la India y Paquistán. México, FCE. Maddison, A. 2002. La economía mundial: una perspectiva milenaria. Madrid, Mundi­ Prensa. Pipitone, U. 1994. La salida del atraso: un estudio histórico comparativo. México, FCE. Prakash, O. 2003. India: colonial period, en J. Mokyr (ed.), Oxford encyclopedia of economic history, Nueva York, OUP, vol. 3, 29­33. Rothermund, D. 1993. An economic history of India: from pre­colonial times to 1991. Londres, Routledge. Roy, T. 2005. Rethinking economic change in India: labour and livelihood. Londres, Routledge. Sen, A. 2000. Desarrollo y libertad. Barcelona, Planeta. Tomlinson, B. R. 1993. The economy of modern India, 1860­1970. Cambridge, CUP. Tomlinson, B. R. 2003. India: Independent India, J. Mokyr (ed.), Oxford encyclopedia of economic history, Nueva York, OUP, vol. 3, 33­6. Wink, A. 2003. India: Muslim period and Mughal empire, en J. Mokyr (ed.), Oxford encyclopedia of economic history, Nueva York, OUP, vol. 3, 25­9.
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