COLABORACIÓN Y ASISTENCIA POR LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES CON LOS AYUNTAMIENTOS EN URBANISMO Y MEDIO AMBIENTE∗ MARÍA LUISA CAVA DE LLANO Y CARRIÓ Adjunta Primera del Defensor del Pueblo ... Voy a referirme a la colaboración y asistencia por las Diputaciones provinciales con los ayuntamientos en el urbanismo y el medio ambiente, y añadiré unas menciones a la colaboración en materia de accesibilidad. Naturalmente mi intervención se referirá a cómo se percibe esa colaboración y asistencia desde la Institución del Defensor del Pueblo, porque me parece que como Adjunta Primera es la mejor aportación que puedo hacer en esta apertura de las Jornadas. Ante todo he de decir que en estas materias recibimos muy pocas quejas dirigidas directamente contra actuaciones (u omisiones) de las Diputaciones. Sin embargo, continuamente hacemos referencia a ellas, directa o indirecta, por los más variados asuntos urbanísticos y ambientales. ¿Cómo es esto? Yo creo que es por varios motivos y sobre todo por dos: Primero, porque las Diputaciones no son los organismos llamados por la ley en primer ∗ CONFERENCIA INAUGURAL en las Jornadas organizadas por el Procurador del Común de Castilla y León sobre "El papel de las Diputaciones Provinciales en el ejercicio de sus competencias en materia de colaboración y asistencia a los Ayuntamientos: urbanismo, medio ambiente y accesibilidad", -----------------lugar---------, 16 de marzo de 2010. 1 lugar para atender estas actuaciones, pero sí lo son para colaborar y asistir a los ayuntamientos, es decir que las Diputaciones se encuentran en una posición digamos de “segundo plano” en lo urbanístico y en lo ambiental; y quiero aclarar, y enseguida lo aclararé más, que ese “segundo plano” no es en absoluto propiamente “secundario”. La segunda razón de esa aparente contradicción entre la casi falta de quejas directas contra las Diputaciones y la continua referencia a ellas en nuestras investigaciones, se halla en el relativo -o no tan relativodesconocimiento por los ciudadanos del papel de las Diputaciones en materia urbanística y ambiental. Este desconocimiento, a veces lo encontramos también en los ayuntamientos, que parecen no saber que cuentan con las Diputaciones como organismos a quienes pedir ayuda y asesoramiento. Tenemos entonces una contradicción, que es sólo aparente, y dos razones que la explican. Fijémonos un poco más en esas razones. Respecto del papel subsidiario de las Diputaciones sobre la competencia municipal cabe decir que es una decisión del legislador, por lo tanto es una razón estructural y esperable. O sea, que es lógico que recibamos pocas quejas directas contra las Diputaciones en urbanismo y medio ambiente. Dicho de otro modo, no es anormal que ocurra así. Pero con la segunda razón de la aparente contradicción estamos ante un problema, es decir el relativo desconocimiento por los ciudadanos y hasta por algunos ayuntamientos, del papel de las Diputaciones. 2 ¿Cuál es la causa del desconocimiento? ¿Qué soluciones podemos dar? Pues bien, quiero en mi intervención intentar dar respuesta a estas preguntas. Debo comenzar efectivamente esas preguntándome, cuestiones son preguntándonos importantes, si todos, están si bien planteadas, si no estamos prestando atención a un falso problema o a unas dudas mal formuladas. Pues bien, creo que no es así. En las investigaciones sobre urbanismo y medio ambiente, varios millares actualmente en curso o en trámite en la Institución, continuamente hallamos la necesidad de sugerir o recomendar a los ayuntamientos, e incluso a los ciudadanos, que acudan a las Diputaciones a solicitar su auxilio. Si hacemos estas propuestas es porque nuestras indagaciones no llevan a ellas, y esto es así, porque, obviamente, muchos ayuntamientos por sí solos no son capaces de actuar en todo el ámbito definido por su competencia, por la competencia municipal. Por lo tanto ya tenemos una primera conclusión: Es cierto que hay un relativo desconocimiento del papel colaborador y de apoyo de las Diputaciones con los ayuntamientos. O al menos así lo encontramos tras investigar tantas y tantas quejas urbanísticas y ambientales. Pero ¿cuál es la causa del desconocimiento? 3 En mi opinión la causa está en la complejidad de los problemas que son objeto de estas quejas. No es fácil para el ciudadano medio advertir que, por ejemplo, un problema de ruido, de contaminación acústica, puede tener que ver con la Diputación Provincial. Si con frecuencia el ciudadano no ve claro que el organismo primario en la lucha contra la contaminación acústica es su ayuntamiento, el ayuntamiento de su municipio, ¿cómo va a ver claro que también la Diputación puede tener algo que ver en la solución? Creo que se debe definir un marco claro de competencias para que la calidad y eficacia de los servicios públicos sean las más elevadas posibles En suma, y porque mi intervención no puede ni debe consistir en una exposición técnico-jurídica, creo que cabe afirmar que la causa del desconocimiento del papel de las Diputaciones en lo urbanístico y en lo ambiental, se encuentra en el desconocimiento de la naturaleza de los problemas urbanísticos y ambientales. Pero esto mismo ocurre con los propios ayuntamientos, que con frecuencia cuando el Defensor del Pueblo les pregunta por qué no actúan en determinado caso, responden que “carecen de medios personales y materiales” para efectuar comprobaciones y determinar las soluciones. Ocurre que esta respuesta es incompleta y por tanto el Defensor del Pueblo no pueda darla por suficiente, enseguida cabe replicar al ayuntamiento que responde eso ¿y por qué no pide esa corporación municipal a la Diputación Provincial el apoyo que precisa? Y resulta que 4 no pocas veces la reacción del ayuntamiento consiste en seguir el proceder sugerido por el Defensor del Pueblo y acto seguido solicita tal ayuda o colaboración. Aquí lo que tenemos es no sólo pasividad o desinterés municipal, sino simplemente desconocimiento de la función provincial de prestar colaboración y auxilio a las entidades locales, sobre todo a las más pequeñas. Pero a mi modo de ver, ese desconocimiento no procede -o no procede sólo- de la complejidad del problema urbanístico o ambiental, sino que se origina también en esa nefasta enfermedad, si me permiten llamarla así, de la “concepción estanca de la competencia”, un mal consistente en entender que cuando uno es competente todos los demás no lo son. Lamento no poder extenderme en este mal, que el Defensor del Pueblo combate diariamente, no sólo con ayuntamientos y diputaciones sino también con las comunidades autónomas y la propia Administración del Estado. No insistiré más pues en ello, pero sí quiero reiterar que, como es característico en las cuestiones urbanísticas y ambientales, casi siempre las competencias son compartidas, y que el ayuntamiento sea competente (p. ej.: para decidir) no significa que la Diputación no lo sea (p. ej.: para redactar un proyecto de obras). Sentado que estamos ante un problema de desconocimiento del papel de las Diputaciones en lo urbanístico y en lo ambiental, tanto por los ciudadanos como por muchos ayuntamientos, dejemos sentado también 5 que ese desconocimiento suele originarse por la complejidad de los asuntos (relativos a planificación, a evaluación de impactos) y por la estrechez de miras de algunos organismos, no infrecuente y desde luego lamentable (por su concepción estanca de la competencia, la propia y/o la de los demás). ¿Qué podemos decir de la solución al problema? Que no es difícil, al menos teóricamente: El desconocimiento se combate con labores de difusión de información; y esas labores corresponden, a mi modo de ver, a las Diputaciones mismas. Unos simples folletos servirían para difundir la posibilidad de colaboración del nivel provincial en la solución de problemas urbanísticos y ambientales. Creo que, por razones de tiempo y por la índole de mi intervención, este asunto debo dejarlo aquí, para poder pasar a otros dos que quisiera tratar, relacionados con lo dicho pero distintos. ¿Cómo encuentra el Defensor del Pueblo que pueden colaborar las Diputaciones con los ayuntamientos en la solución de problemas urbanísticos y ambientales? Aquí no creo que se pueda ser muy original, aunque la respuesta me parece decisiva. Por diversas razones en las que no entraré (históricas, legislativas), las Diputaciones prestan -pueden y deben prestar- un apoyo esencialmente técnico. No voy a referirme a la cuestión de la actividad técnica de las administraciones, ni al respaldo económico-financiero y de preparación profesional que tal actividad implica, sino que me referiré al contenido mismo de la actividad técnica de las Diputaciones, tal y como el 6 Defensor del Pueblo lo percibe atendiendo a las posibilidades de las Diputaciones y por supuesto atendiendo a su competencia legal. Las quejas directas contra las Diputaciones son pocas, pero es frecuente que en la Institución tengamos que dirigirnos a ellas, o encontremos a las Diputaciones a lo largo de nuestras indagaciones. Sabemos, porque es un tema clásico, que las Diputaciones han de prestar asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión. Sabemos que han de cooperar en la planificación en el territorio provincial, y que para ello se sirve del plan provincial de cooperación de obras y servicios. Pues bien, esto debería ser bastante, y sin embargo la realidad no parece mostrarlo así. ¿Por qué? En mi opinión, en la opinión de tantos porque el nivel de la administración provincial, de la administración de las Diputaciones se encuentra seriamente infrautilizado. El caso de Castilla y León, pongámoslo como ejemplo, es ése. La ley dice que la provincia es el ámbito territorial ordinario, para el cumplimiento de las actividades de la Comunidad Autónoma; una regla razonable y de una lógica aplastante. Pero entonces ¿por qué, por ejemplo, si la ley dice que la Comunidad Autónoma de Castilla y León asegura la coordinación de los Planes Provinciales de Cooperación a las Obras y Servicios de competencia municipal, resulta sin embargo que en la Ley de Prevención Ambiental 7 las diputaciones ni siquiera son mencionadas, y el órgano ambiental provincial es la Delegación Territorial de la Junta? ¿No es esto contradictorio? ¿No es minusvalorar a la Diputación? No ocurre exactamente lo mismo en urbanismo, donde el papel de las Diputaciones es subsidiario pero propio, sobre todo en materia sancionadora; incluso pueden constituir patrimonios públicos de suelo. Pero esto nos interesa ahora menos, lo relevante hoy aquí, es que las Diputaciones Provinciales deben crear y mantener un servicio de asesoramiento y apoyo a los Municipios en materia de urbanismo, y gestionar la asistencia a los Municipios para facilitarles el ejercicio de las competencias urbanísticas municipales. Es esencial, como deducimos de la legislación castellano leonesa, la cooperación de las Diputaciones con los Municipios para elaborar y financiar el planeamiento y la gestión urbanística1. Y es innegable la importancia del apoyo de las Diputaciones en la publicidad de los instrumentos urbanísticos y en el derecho a la consulta por los vecinos y ciudadanos2. Pero en la Institución del Defensor del Pueblo encontramos que estas previsiones legales, no muy distintas en otras partes de España, en ocasiones no parecen tener virtualidad. ¿Qué está fallando? 1 Artículo 400 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, aprobado por Decreto 22/2004, de 29 enero. 2 Ibídem, artículos 425 y 426. 8 No puedo responder a estos interrogantes, sólo me cabe decir que el Defensor del Pueblo se encuentra con ellos y hace cuanto está en su mano por proponer una y otra vez una activación del nivel provincial en la asistencia a los ayuntamientos, al fin y al cabo éstos han sido y siguen siendo la administración primaria en los asuntos cotidianos y vemos, diariamente, cómo se las ven y se las desean para atenderlos. Como anuncié al principio, quiero terminar con unas menciones al problema de la accesibilidad. Y nuevamente encontramos que el papel de las diputaciones es subsidiario, el Reglamento de accesibilidad y supresión de barreras de Castilla y León, aprobado en 2001, ni siquiera las menciona si no lo he consultado mal. De hecho, ni siquiera el ámbito provincial tiene una dimensión propia en esta materia. Pero debe estar claro que el papel de las Diputaciones en el apoyo de los ayuntamientos no puede sino existir, o sea debe de ser incorporado al esquema general de apoyo y colaboración, para obtener soluciones en eliminación de barreras, por supuesto y sobre todo en edificios públicos, en la adaptación de puestos de trabajo, incluso en el hogar y para ayudas técnicas y en apoyar la celebración de convenios con los Ayuntamientos para la elaboración de planes de accesibilidad, para la adaptación de los transportes públicos, y tantas otras funciones. Una reflexión final me cabe hacer. Las Diputaciones parecen a menudo, desde el mirador del Defensor del Pueblo, que es también el de la percepción que de las instituciones tienen los ciudadanos, unas instituciones poco conocidas, infrautilizadas, subsidiarias, unos entes que existen para ayudar sobre todo a los municipios pequeños, y que incluso se ven absorbidos por la comunidad autónoma. 9 Me parece que esta percepción es real y no carece de fundamento. Asunto distinto es si queremos cambiar la percepción, si nos interesa porque lo necesitemos- unas diputaciones distintas, para ello creo fundamental que las Diputaciones asuman de verdad ese papel de ayuda y de asesoria local que quizás no siempre se da en la medida necesaria, quizás así cesarían las voces de quienes opinan que las diputaciones ya no tienen razón de ser y que se han quedado en una especie de “tierra de nadie” cuando el espacio de ente intermedio entre el municipio y el Estado ya está ocupado por las autonomías. Queda claro pues que las Diputaciones deben defender a ultranza sus políticas directas de prestación de servicios a los ciudadanos y a los Ayuntamientos y de esta forma consolidar el papel que tienen encomendado. Las Diputaciones son entes locales cuya existencia y autonomía están garantizados por la Constitución, pero España es muy variada y su papel es distinto en unos lugares y otros. Dejando aparte el caso de las comunidades autónomas uniprovinciales, Asturias, Cantabria Navarra, La Rioja y Murcia (donde no existen) encontramos los casos extremos del País Vasco y Cataluña. En Euskadi las Diputaciones son bastante más que en el resto de España porque las provincias vascas son bastante más que provincias, son Territorios históricos. De otro lado, la división provincial en Cataluña nunca ha llegado a cuajar y han sido repetidos los intentos de poco menos que prescindir de la división provincial en favor de una circunscripción supramunicipal diferente. 10 Con esto quiero decir solamente que el escalón provincial, como es sabido, tiene diferente aspecto en unos lugares y otros. Tal vez esté aquí su principal virtud. Pero la práctica diaria en la oficina del Defensor del Pueblo muestra a las claras que en materia urbanística y ambiental las Diputaciones se encuentran aún lejos de haber manifestado todo su potencial. En consecuencia y para finalizar manifestarles que si queremos la pervivencia y consolidación de las Diputaciones Provinciales, debemos aprovechar Jornadas como éstas para exteriorizar y difundir las funciones que desarrollan para que tanto los ciudadanos como los Ayuntamientos las sientan próximas y necesarias. 11