República de Bolivia

República de Bolivia
Revisión de la
Estrategia Boliviana de
Reducción de la Pobreza
2004 - 2007
Oferta Estratégica para el Diálogo Nacional 2003
RESUMEN EJECUTIVO
Bolivia se encuentra en una encrucijada política y económica que pone en riesgo los
logros de veinte años de democracia y dieciocho años de reformas estructurales.
Algunos de estos riesgos están vinculados a la crisis económica y social de los últimos
cinco años, pero los más importantes se relacionan con las limitaciones estructurales
del patrón de desarrollo. Bolivia propone un giro en su política de desarrollo hacia un
enfoque de generación de riqueza de base amplia y reducción acelerada de la
desigualdad económica y social. Esta propuesta de revisión de la Estrategia Boliviana
de Reducción de la Pobreza (EBRP) concentra los nuevos esfuerzos en el desarrollo
de la micro, pequeña y mediana empresa productiva, con metas de mediano y largo
plazo a 2015, procesos diferenciados y participativos de implementación e
instrumentos fiscales, institucionales y de monitoreo y evaluación apropiados al nuevo
enfoque estratégico.
Situación de pobreza (1986-2002)
La evolución de indicadores económicos y sociales de los últimos veinte años señala
tres cambios estructurales de importancia. Primero, un proceso acelerado de
urbanización que ha transformado un país predominantemente rural en uno
predominantemente urbano. Hoy, 62% de la población vive en áreas urbanas, en
medio del boom demográfico más importante del último siglo. La población es
significativamente más joven -47% es menor a 19 años- y significativamente más
longeva –la esperanza de vida aumentó a 62 años-.
Segundo, los indicadores sociales en educación, salud y saneamiento básico
muestran una mejoría significativa con respecto a los últimos veinte años. El índice de
Necesidades Básicas Insatisfechas, que mostraba que 85.5% de la población vivía por
debajo de los umbrales mínimos de satisfacción en 1976, se sitúa en 1992 en 70.9% y
en 2001 se redujo a 58.6%. Este cambio se debe, en parte, al proceso acelerado de
urbanización que permitió mayor acceso a los servicios sociales a la población y, en
parte, a un incremento significativo y descentralizado de la inversión social que se
elevó de 10% a 43% de la inversión pública total entre 1987 y 2002.
Tercero, y a pesar del cambio demográfico y la mejoría social, los indicadores de
ingreso, empleo y productividad se estancaron en los últimos veinte años. Entre 1986
y 2002, Bolivia creció a una tasa promedio de 3.1%, equivalente a un crecimiento per
cápita anual de 0.78%. Esta tasa de crecimiento fue insuficiente para reducir la
pobreza en términos relativos y absolutos. Cada año nacen alrededor de 167.000
niños bajo la línea de pobreza de ingresos. Para alcanzar las metas de reducción de
extrema pobreza, Bolivia requiere una tasa de crecimiento del 6% o, alternativamente,
una disminución del índice de Gini equivalente a un punto porcentual por año hasta el
2015. Ello implica desarrollar una estrategia agresiva de generación de riqueza y
redistribución económica y social para lograr un impacto significativo de ingresos,
empleo y productividad en los próximos años.
Evaluación de la EBRP (2001-2003)
La EBRP 2001-2003 nace del Diálogo Nacional 2000 y constituye un marco
estratégico para las políticas de lucha contra la pobreza en el país. Entre los aspectos
positivos se destacan una distribución más pro-pobre de recursos fiscales, sistemas
incipientes de control social y la incorporación de una agenda de la lucha contra la
pobreza en las políticas sociales y económicas. En este resumen se consideran los
aspectos críticos de dicha propuesta.
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Balance del diseño: El balance de diseño trae a cuenta tres problemas críticos.
Primero, la EBRP 2001-2003 descuida la definición de prioridades estratégicas.
Se proponen 4 áreas de intervención y 42 prioridades de política social y
económica. La falta de priorización tiene el efecto de magnificar la dispersión
del programa de inversión pública y otros instrumentos de política pública.
Segundo, el diseño de financiamiento de la EBRP, contenida en la Ley del
Diálogo 2000, tiene el efecto de fraccionar aún más el sistema descentralizado
de transferencias públicas. Libera al gobierno central y a las prefecturas de la
responsabilidad de asignación de los recursos HIPC II y asigna la mayor parte
de la responsabilidad de lucha contra la pobreza a los 314 gobiernos
municipales del país. Tercero, la EBRP se concentra en el uso de los recursos
de inversión pública y descuida el uso de instrumentos alternativos de fomento
a la micro, pequeña o mediana empresa. El enfoque inversionista omite el
sistema de apoyo financiero, de asistencia técnica, inserción de mercados y
otros servicios requeridos para el desarrollo productivo.
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Balance de la implementación: El balance de implementación se concentra en
dos aspectos críticos. Primero, se observa una baja ejecución de recursos
HIPC II entre 2001-2003. El promedio de ejecución municipal de recursos HIPC
fue 52% el año 2002. Gran parte de los problemas de gestión se atribuyen a la
ausencia de contrapartes financieras para el uso de recursos del Fondo
Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS) y parte a la heterogeneidad en
la capacidad de ejecución de grandes, medianos y pequeños municipios.
Segundo, se observan problemas en la capacidad de ejecución de entidades
ejecutoras nacionales, incluidos los fondos de desarrollo (FPS, FNDR). Parte
de los problemas de ejecución se deben, de nuevo, a la iliquidez del Tesoro
General de la Nación y parte a demoras financieras y administrativas internas
al sistema de transferencias intergubernamentales.
Visión estratégica de la EBRP: Desarrollo de base ancha
La evaluación social y económica de los últimos veinte años muestra que Bolivia no
logró reducir la pobreza bajo el patrón vigente de desarrollo. Hoy, los establecimientos
pequeños emplean a 83% de la población económicamente activa y contribuyen
solamente al 25% del PIB. Cuando la economía crece a un promedio del 4%, los dos
tercios más pobres de la población crecen a menos del 2% anual, por debajo de la
tasa de crecimiento poblacional. Bajo esta estructura desigual de creación de empleo
e ingresos, se incrementa el número de hogares que viven bajo la línea de pobreza de
manera exponencial. La visión estratégica de la EBRP se orienta a lograr un patrón de
desarrollo de base ancha. Este enfoque implica tres cambios sustanciales con
respecto al pasado.
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Primero, implica reconocer las limitaciones de un patrón de desarrollo basado
en el rebalse del crecimiento económico. Bajo las condiciones actuales de
distribución de ingresos y empleo, un crecimiento del 4% no garantiza la
reducción de la pobreza en Bolivia. Para avanzar de manera efectiva, se
requiere tender puentes hacia micro, pequeños y medianos productores que
generan la base de una economía de base ancha.
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Segundo, el enfoque de desarrollo de base ancha implica valorizar a los
actores sociales y productivos como actores protagónicos de su propio
desarrollo –productores, artesanos, gremiales, comunidades campesinas e
indígenas—y no como sujetos pasivos de la política social y económica. Las
tipificaciones de “pobre”, “marginal”, “indigente” deben ser superadas por una
concepción no paternalista del desarrollo económico y social.
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Tercero, este enfoque implica abandonar el asistencialismo implícito en
políticas vigentes, en pos de alianzas estratégicas más duraderas entre actores
sociales/productivos y el Estado. Más que mantener un Estado de bienestar
empobrecido, procuramos impulsar las condiciones para generar una nueva
economía de bienestar.
La EBRP revisada propone un desarrollo de base ancha que privilegia la creación de
empleo e ingresos de miles de actores de la micro, pequeña y mediana empresa para
lograr impactos acelerados en lo social y económico. Solo un enfoque de generación
de riqueza podrá redistribuir ingresos de manera acelerada y proveer a la economía
excedentes para la inversión social de mediano y largo plazo. A esto se suma una
estrategia óptima de uso de los recursos del gas orientado hacia este cambio en el
patrón de desarrollo.
Metas: Logro acelerado de las Metas del Milenio (MDM)
La EBRP revisada alinea los esfuerzos de política social y económica hacia el logro
acelerado de las Metas del Milenio el 2015. Las MDM constituyen un piso mínimo de
logros en lo social y productivo:
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Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre:
- Meta 1. Hasta el año 2015, reducir la incidencia de la pobreza
moderada a 41% y la pobreza extrema a 20%. En 1999 la incidencia de
pobreza era 62% y la extrema pobreza de 36%.
Objetivo 2: Alcanzar la educación primaria universal
- Meta 3. Aumentar el porcentaje de niños y niñas con el ciclo completo
de primaria (hasta el 8vo grado), de 52% en 1990 hasta 89% el 2015.
Objetivo 3: Promover la equidad de género y la autonomía de la mujer.
o Meta 4. Promover la equidad de género y la autonomía de la mujer.
Eliminar la disparidad de género en la educación primaria (la brecha
promedio de la tasa de término a octavo de primaria es de 5.1%)
Objetivo 4: Reducir la mortalidad infantil y de la niñez
o Meta 5. Reducir la tasa de mortalidad infantil de 75 por mil en 1990 a 45
por mil el año 2015.
Objetivo 5: Mejorar la salud materna
o Meta 6. Reducir la mortalidad materna de 416 a 200 por 100 mil
nacimientos entre 1990 y 2015.
Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades.
o Meta 8. Combatir el VIH-SIDA, infecciones de transmisión sexual (ITS)
y otras enfermedades endémicas. Se establece el compromiso de
disminuir el número de municipios con tasa de infestación de Chagas
mayor a 3% de 48 a 0.
Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.
o Meta 10. Incrementar la cobertura de agua potable de 72% en 2001 a
84% el año 2015. La cobertura de agua potable en 1990 era de 57%.
o Meta 11. Incrementar la cobertura de saneamiento básico de 42% en
2001 a 64% en 2015.
Objetivo 8: Desarrollar un acuerdo global para el desarrollo. Orientar esfuerzos
especialmente a países menos desarrollados, altamente endeudados y
mediterráneos.
Prioridades: Intervenciones sectoriales y transversales
El logro acelerado de las MDM dependerá del alineamiento de políticas, programas y
proyectos hacia tres objetivos estratégicos: (i) el desarrollo productivo de la micro,
pequeña y mediana empresa para ampliar la base de generación de ingresos y
empleo, (ii) el desarrollo social de un piso mínimo de servicios de educación, salud y
saneamiento para extender coberturas y mejorar la calidad de prestación de servicios,
y (iii) el desarrollo de políticas diferenciadas y transversales de desarrollo social y
productivo desde enfoques de género y generacionales, pueblos indígenas y
originarios, el medio ambiente y la promoción del desarrollo alternativo.
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Desarrollo productivo de la micro, pequeña y mediana empresa: (i) desarrollo
de infraestructura productiva, (ii) acceso a tierra, agua y recursos naturales, (iii)
promoción de cadenas productivas de exportación, (iv) promoción de desarrollo
económico local.
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Desarrollo social de un piso mínimo de servicios: (i) logros acelerados en
educación primaria y técnica, (ii) logros acelerados en salud materno infantil y
enfermedades transmisibles, (iii) ampliación de coberturas de agua y
saneamiento básico, (iv) protección social.
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Transversalizar la lucha contra la exclusión social: Las políticas de lucha contra
la pobreza no responden a un umbral homogéneo de logros de política sino a
un proceso diferenciado y heterogéneo de inclusión social y económica. Se
incluyen en la revisión de la EBRP un (i) enfoque de género y asuntos
generacionales, (ii) enfoque de pueblos indígenas y originarios, (iii) enfoque
medioambiental y iv) el desarrollo alternativo.
Compromisos de implementación para el logro de las MDM
Entre los factores críticos para el logro acelerado de las MDM se encuentran (i) la
sostenibilidad fiscal del financiamiento y la protección del gasto pro-pobre, (ii) la
sostenibilidad institucional para mejorar la capacidad de gestión y desarrollo
institucional de entidades ejecutoras y (iii) institucionalizar mecanismos de
participación y diálogo en torno a la EBRP y al Presupuesto Plurianual 2004-2006.
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Sosteniblidad fiscal: El costeo preliminar para el logro acelerado de las Metas
del Milenio se aproxima a 15% del PIB anuales entre 2004-2015. El
financiamiento de dicha brecha se logrará con esfuerzo fiscal nacional, el
alineamiento de la cartera existente, la reprogramación de la cartera en función
de apoyo programático y la armonización de procedimientos entre cooperantes
bilaterales y multilaterales.
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Sostenibilidad institucional: Las brechas institucionales para el logro de las
MDM se concentran en las entidades ejecutoras del gobierno central,
prefecturas y municipios. Una estrategia diferenciada y gradual de desarrollo
institucional permitirá mejorar el gestión de la EBRP y sentar las bases de la
institucionalidad, transparencia y lucha contra la corrupción de largo plazo.
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Participación y diálogo: El Diálogo Nacional 2003 se concentra en sentar las
bases de un sistema institucionalizado de planificación participativa nacional.
Este sistema garantizará la protección del gasto pro-pobre en el Presupuesto
Plurianual 2004-2006. También institucionalizará mecanismos transparentes de
planificación participativa nacionales que incluyan acuerdos entre los tres
niveles de gobierno y actores sociales y productivos.
Instrumentos de implementación
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Política de transferencias intergubernamentales: Se proponen mejoras al
sistema de transferencias intergubernamentales, vinculando transferencias
adicionales de recursos a esfuerzo fiscal local, a la gestión por resultados y a la
gestión de información financiera y administrativa. El nuevo sistema tendrá
como menú de referencia las prioridades productivas y sociales acordadas en
el Diálogo Nacional 2003. Una estrategia diferenciada y gradual de apoyo a la
capacidad de gestión de prefecturas, grandes, medianas y pequeños
municipios acompaña las reformas al sistema de transferencias
intergubernamentales.
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Política de apoyo a la productividad y competitividad: Se han integrado los
servicios de apoyo a la productividad y competitividad en una sola plataforma
de gestión. Esta incluye los servicios de la Unidad de Productividad y
Competitividad, C-PROBOL, SAT, SIBTA y otras entidades descentralizadas y
desconcentradas. También incluye una línea de financiamiento de segundo
piso para la promoción productiva apoya con capital de operaciones y capital
de riesgo a la micro, pequeña y mediana empresa productiva.
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Sistema de seguimiento y evaluación: Se constituye, con la presente revisión
de la EBRP, un Sistema de Seguimiento y Evaluación (SSE) compuesta por
dos subsistemas descentralizados de recolección, análisis y difusión de
información: el subsistema de seguimiento a resultados (SISER) y el
subsistema de evaluación de impactos (CISE). El SSE sistematiza y ejerce
tuición sobre la producción de información de censos, encuestas y registros
administrativos que proveen indicadores de proceso y de impacto en torno a la
EBRP. El SSE incluirá de manera prioritaria la recolección de indicadores
municipales y departamentales de desarrollo social y productivo, así como
indicadores cualitativos de desarrollo y gestión.