D4 – Políticas de Empleo en España

D4 – Políticas de Empleo en
España
Resumen de Principales Resultados
(Versión Preliminar – No citar sin permiso de los autores)
Fausto Miguélez
Oscar Molina
Alejandro Godino
Centre d’Estudis Sociològics sobre la Vida Quotidiana i el Treball – QUIT
Institut d’Estudis del Treball – IET
Universitat Autònoma de Barcelona
Noves estratègies per a la immigració. Requalificació per a un nou mercat de treball
D4 – Políticas de Empleo en España
1. INSTRUMENTOS QUE HEMOS UTILIZADO PARA
EL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS
Tal como se ha señalado en las intervenciones anteriores por parte del equipo QUIT que ha
realizado la investigación, hemos querido realizar un análisis de oferta y demanda y posible
comportamiento a medio plazo, por un lado. Pero, por otro, nos hemos detenido sobre
políticas para salir de la crisis: evaluando lo que se ha hecho hasta ahora y proyectando
posibles alternativas. Para ello hemos utilizado un Delphi al que han respondido unos 80
expertos (60 han contestado a todas o a la mayoría de las preguntas) y actores sociales, hemos
llevado a cabo 25 entrevistas en profundidad (para preparar el Delphi y profundizar en algunos
temas más allá de lo que permite un cuestionario) a actores sociales y políticos y hemos
estudiado las políticas para enfrentar la crisis que están llevando a cabo 4 países: Alemania,
Dinamarca, Irlanda, Italia (que se presentará esta tarde).
2. EVALUAR LAS
REALIZADAS
POLITICAS
HASTA
AHORA
a. Cuando la crisis era una “leve recesión”
El punto de vista de la mayoría de los que hemos entrevistado es que, interesadamente o por
error, el gobierno socialista perdió dos años, 2008-2009, tratando la crisis como si fuera una
leve recesión de la que rápidamente se saldría inyectando dinero para crear empleo
alternativo en la construcción (Plan E) y mejorando la capacidad de consumo (400€ de rebaja
fiscal a quienes hacen declaración de renta), con escaso estudio de los posibles efectos y
escaso control (el Tribunal de Cuentas lo señala respecto al Plan E en 2012). Que era una crisis
de verdad lo demuestran los parados generados esos años: 757.000 en 2008 y 1.560.000 en
2009. Por tanto se trataba de un neo-keynesianismo poco realista, porque no estaba mirando
lo que ya pasaba en USA y otros países y las posibles influencias internacionales y perspectivas,
olvidando que las medidas neo-keynesianas pueden ser eficaces cuando el problema se
circunscribe al país.
El incremento espectacular del desempleo dispara el gasto en políticas pasivas, que en 2009
llega a los 30.700 millones al tiempo que eleva el gasto en políticas activas –de 8.000 millones
en 2007 a 9.000 en 2009- aunque este último desde 2010 empezará a retroceder (Datos
OCDE). Pero hay que matizar: muchos se llevan las manos a la cabeza con semejante gasto en
políticas pasivas, el 3% del PIB, pero no cabe tanto escándalo, porque nuestro modelo
productivo es de paro estructural alto, lo que ya suponía en 2007 un gasto en políticas pasivas
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de 15.000 millones. Algunos quieren olvidar que en 2007 casi rozábamos los 2 millones de
parados, quizá porque así no hay que cuestionar el modelo.
b. Las reformas 2010-2011
En la segunda parte de 2010 y a lo largo de 2011, el gobierno socialista lleva a cabo una serie
de reformas en torno al empleo con el objetivo de mejorar las oportunidades de crear empleo
y de reducir el paro (¿o de parecer que lo persigue?). Algunos dirán que el gobierno de
Zapatero había intentado actuar sobre el consenso, mientras que Sindicatos y Patronales
gastaron un año de reuniones avanzando muy poco, dando vueltas en torno al contrato único
y al coste del despido que proponía la CEOE. Es verdad, pero también hay que señalar que el
gobierno se había dejado encandilar por una cierta suavización en la destrucción de empleo
(sólo 480.000 parados más en 2010) y había comenzado a ver “brotes verdes”. De cualquier
manera las reformas llegan tarde, sin consenso, e impuestas por Bruselas. La ley de medidas
urgentes para la reforma del mercado de trabajo (junio-septiembre 2010), la de políticas
activas de empleo (febrero 2011), la Ley de economía sostenible (marzo 2011), la reforma de la
negociación colectiva (junio 2011), la de modernización de la Seguridad social (agosto 2011),
son las principales reformas.
Tanto los expertos que contestan el Delphi como gran parte de los entrevistados atribuyen el
fracaso, o la poca efectividad, de todas ellas respecto al freno a la destrucción de empleo, a la
falta de inversión de las empresas en primer lugar y a la falta de consenso en segundo lugar (la
modernización de la Seguridad Social se basa en el consenso y tendrá efectividad, aunque hay
mucha gente contraria a ciertos aspectos de su contenido). La no inversión de las empresas,
suele atribuirse con frecuencia a la falta de crédito, pero los expertos por nosotros
entrevistados ponen más importancia sobre otro factor al ser preguntados por las razones que
se explican que se siga perdiendo empleo. Ese otro factor es la “baja demanda de productos y
servicios” por parte de los consumidores, es decir, la disminución de la capacidad adquisitiva.
Con muchos millones de trabajadores en paro y otros millones amenazados, el crédito no lo es
todo, puesto que la empresa no sólo busca producir, sino sobre todo vender.
Ello expresa el gran error de la nefasta compañía que ha venido con las reformas, que son “los
recortes”, que han provocado más paro y reducción del poder adquisitivo (a funcionarios,
pensionistas, parados, asalariados desde 2012 en adelante). Por tanto, 6 millones de parados
y 13 o 14 millones más con la capacidad de compra disminuida.
c. 2012: Pretender salir del pozo con menos derechos para los trabajadores
Las reformas del 2012, con un nuevo gobierno PP, no han hecho sino más de lo mismo, pero
recortando además la capacidad de reacción de los trabajadores y de sus representantes.
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3. QUÉ POLÍTICAS SON POSIBLES
FUTURO A MEDIO PLAZO
PARA
UN
a. La cuestión clave: ¿Qué medidas se requieren para lograr un escenario de
creación de empleo entre 2015 y 2020?
Estaríamos hablando de un escenario en el que el paro vuelva a estar entre el 8% y el 10%, que
eran las tasas en las que nos movíamos en los años de máxima expansión del último periodo
supuestamente de auge, 2004-2007. El riesgo de no lograrlo es conflictividad, no cohesión y
desigualdad muy altas.
Las posibles respuestas a la pregunta que encabeza este apartado nos permite construir una
tipología de políticas de empleo con 3 enfoques diferentes: uno de tinte más neoliberal, otro
de características tradicionalmente socialdemócratas, el tercero de un cambio más estructural.
Pudiendo cada individuos señalar varias medidas, la tipología que hemos construido se basa
en las medidas señaladas, no en los individuos que las señalan (estos han podido ser
pragmáticos y señalar varias de signo contrapuesto o bien han podido ser ideológicamente
más puros). El resultado es el siguiente.
Gráfico 1. Propuestas de la tipología de política de empleo
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La mayoría de las propuestas, de tipo socialdemócrata, proponen que sea la Administración y
el ámbito público los que lideren la creación de empleo en este momento, aunque
manteniendo el papel clave de la empresa privada. Así, se decantan por actuaciones como
“Ayuda pública a sectores con capacidad de crear empleo (podríamos pensar en nuevas
energías, industria alimentaria, medioambiente, dependencia)”, “Ampliación de la inversión
pública en servicios generadores de empleo” (Educación y sanidad, también dependencia) o
“Mejora de la formación de los jóvenes que han abandonado prematuramente el sistema
educativo). Son propuestas que se sitúan en una posición bastante alejada de las políticas del
gobierno actual y del anterior en su último tramo; es decir, dan un papel hegemónico al Estado
para crear empleo en los próximos años sea que lo haga directamente sea que dé algún tipo de
apoyo a las empresas que puedan hacerlo y a los propios trabajadores (formación).
El tipo de apoyo no está lejos del concepto políticas industriales y de otro complementario que
sería el de políticas públicas, puesto que no significaría bonificación de la contratación –
alternativa casi ignorada por los consultados-, sino todo tipo de apoyo a la reorientación de las
actividades hacia lo que podríamos denominar un nuevo modelo de producción y de empleo.
Son propuestas que no sólo van en dirección casi opuesta al actual gobierno, sino también al
enfoque que de la crisis está haciendo la llamada troika: UE, FMI, BCE, que ponen el acento
sobre el control del déficit a través del recorte del gasto público y la subida de los impuestos
indirectos. Por el contrario, las propuestas socialdemócratas subrayan dos exigencias:
necesidad de crecer de otra manera y necesidad de que el motor sea la administración, lo que
implica mantener la inversión pública.
A continuación tenemos respuestas que optan por una línea más liberal, aunque en una
versión suave: piden un cierto cambio en las políticas pasivas introduciendo opciones que no
han sido contempladas hasta ahora (formarse o trabajar mientras se tenga la prestación por
desempleo; o bien realizar un plan de formación preciso mientras se recibe dicha prestación),
mientras que una minoría de respuestas señala la necesidad de flexibilizar más el empleo y
reducir los costes del despido. Por último, con menor peso, aparecen las propuestas más
radicales: reducir el tiempo de trabajo, como medida estrella y perseguir la economía
sumergida. Un 7% plantean otras opciones como un “plan individual de inserción laboral” que
podríamos considerar tanto del primero como del segundo tipo.
b. ¿Mejor un mal empleo que ningún empleo?
Es la idea que se ha acabado imponiendo en la Reforma del mercado laboral (febrero 2012),
que propugna desde hace tiempo la CEOE y que paulatinamente va calando en la mentalidad
de mucha gente (Encuestas señalan una alta aceptación de minijobs por los jóvenes). Nosotros
hemos querido traducirla en varias posibles medidas anteponiéndolas a una de rechazo y
presentarlas a los expertos y actores sociales que han contestado al Delphi. El resultado es
este:
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Gráfico 2.¿ Minorizar los salarios?
Poner en el mercado empleos reducidos (e.g. los
“minijobs” de Alemania)
Reducir los salarios de los funcionarios y/o
incrementar su horario
Congelar los salarios por un periodo amplio
Moderar los salarios por un periodo amplio
20%
4%
5%
25%
Rebajar salarios y condiciones no ayuda a la
recuperación a medio plazo
Otras
62%
20%
Reducciones y congelaciones salariales reciben apoyos insignificantes. Moderar los salarios por
un periodo amplio, lo que probablemente significa un pacto, al estilo del alcanzado en enero
2012 entre sindicatos y patronales o bien “minijobs” al estilo de Alemania (con el problema
que parece difícil que vayan acompañados de las subvenciones que conllevan en aquel país)
reciben un apoyo significativo. Pero casi la mitad de las propuestas asumen que “rebajar
salarios y condiciones no ayuda a la recuperación a medio plazo”, puesto que lo que realmente
se ha convertido en el factor que más frena es la bajada de la demanda. En particular subrayan
esta posición quienes privilegian el enfoque socialdemócrata (63.9%) y de cambio estructural
(87.1%).
Esta mañana hemos visto lo que ha significado ya en España la pérdida de poder adquisitivo y
su segura influencia sobre el crecimiento económico y el empleo.
c. Políticas frente a demanda (empresas) y oferta (trabajadores)
c.1. Las medidas de apoyo a la demanda (empresas) vuelven a ser, como no podía ser menos,
medidas de apoyo a que el ICO se implique en financiación a las empresas y la administración
las apoye tecnológicamente, pero también de que la administración cree empleo público,
como vemos en el gráfico. La gran diferencia, al analizar estas medidas desde la tipología de
políticas que hemos construido, está en el papel que se atribuye a la creación directa de
empleo público, con bajo apoyo por parte del enfoque neo-liberal, más alto por el
socialdemócrata y mucho más alto por el de cambio estructural.
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Gráfico 3. Medidas de apoyo a la demanda (empresas y administración)
Reducir los costes sociales de las empresas,
particularmente las PYMES
16%
Simplificar los trámites para la creación de una
empresa
31%
Fortalecer el ICO para que haga fluir el crédito a
las empresas
62%
Apoyo tecnológico a las empresas que inviertan
en sectores avanzados
40%
Algún tipo de apoyo a las empresas que inviertan
en cuidado de la dependencia
9%
Creación de empleo público en enseñanza y
sanidad
52%
Subvenciones a las empresas que creen empleo
estable para jóvenes
Moderar los salarios
Otras
9%
3%
0%
c.2. El apoyo a la oferta (trabajadores) pasa en primer lugar, según los que contestan el
Delphi, por “mejorar el sistema educativo en general”, cuestión en la que coinciden con
idéntica fuerza los tres enfoques de las políticas que hemos identificado, lo que demuestra su
importancia radical. En la misma línea se explica la fuerza que se da a “formar a los jóvenes del
fracaso escolar” (aunque aquí es particularmente el enfoque socialdemócrata el que pone el
acento) y también a aspectos como “certificar las competencias que provienen de la
experiencia” y “potenciar la formación continuada”. Pero hay una medida a la que se da
mucha importancia, en particular en los enfoques de cambio estructural y socialdemócrata,
que es “potenciar la igualdad salarial entre los sexos”; puede llamar la atención, pero en
realidad dicha igualdad es capital no sólo en el ámbito de la justicia, sino también en los de la
mejora de competencias y la productividad.
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Gráfico 4. ¿Cómo mejorar a medio y largo plazo las capacidades de los trabajadores?
Mejorar el sistema educativo en general
66%
Formar a los jóvenes de abandono escolar
47%
Elevar cualificación laboral: competencias, etc…
31%
Potenciar la igualdad salarial entre los sexos
45%
Certificar las competencias de quienes tienen
experiencia
34%
Incentivar la movilidad territorial
34%
Potenciar formación continua en la empresa para
todos
14
Hacer un contrato único indefinido, con
indemnización por despido según antigüedad
Dar a las ETT plenas funciones de intermediación
Otras
33%
0%
5%
d. ¿Nos sirven para algo los ejemplos de otros países?
Esta tarde analizaremos políticas ante la crisis que realizan otros países de la UE, con
reflexiones específicas sobre la inmigración. Aquí sólo quisiéramos señalar que una mayoría de
los que responden a nuestro cuestionario (72%) optan por la medida alemana del Kurzarbeit,
mientras que una proporción muy importante (55%) optan por la medida holandesa de
negociar la reestructuración de las empresas. Hay una característica común a ambas fórmulas,
aunque llegan a finales diferentes: la negociación, en la que las 3 partes, sindicatos, empresas
y administración asumen compromisos. Es decir, que mucha gente cree que esto es una vía,
pero no es la vía por la que vamos “que ha ensalzado como único protagonista la empresa”,
como señala un entrevistado.
4. ¿NUEVA POLITICA DE INMIGRACIÓN?
a. Una nueva emigración
El fenómeno nuevo es que tanto autóctonos como inmigrantes están emigrando a otros países
–sea a otros países de la UE sea a sus países de origen en el caso de los inmigrantes- como
consecuencia de la crisis económica. Los datos ya han aparecido en la sesión anterior. Lo que
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podemos deducir de nuestro cuestionario Delphi y de varios entrevistados en las entrevistas
en profundidad es que mayoritariamente piensan que esa inmigración no será coyuntural, sino
que durará años y que los que se van son cualificados principalmente, lo que retardará aún
más la salida de la crisis.
b. Los inmigrantes parados
Pero no re-emigran ni vuelven a sus países la mayoría de los inmigrantes parados (más de 1
millón) lo que por justicia y cohesión social implicaría tomar medidas que, al mismo tiempo, no
discriminaran a los autóctonos. El problema se hace más complejo, si tenemos en cuenta que
quienes se quedan suelen ser inmigrantes parados poco cualificados. Hay una medida que
sobresale entre todas (la apoyan el 72% de los que contestan el Delphi y muchos de los
entrevistados) consistente en “facilitar a los inmigrantes el reconocimiento de su nivel de
estudios”. Algo que se justifica por dos razones: porque en media el nivel de estudios de los
inmigrantes no es inferior al de los autóctonos y porque en un mundo globalizado el
reconocimiento de los títulos para el mercado de trabajo –quizá con ciertas excepciones como
podría ser medicina y titulación requerida para investigar en instituciones públicas- va a ser
cada vez más la norma.
Pero hay otras dos medidas que reciben un fuerte apoyo en los resultados de la consulta. La
primera es “dedicar programas a su formación para insertarlos en el mercado de trabajo” (66%
lo mencionan) lo cual, dado que los inmigrantes ya tienen acceso a los programas formativos
que existen, sólo puede significar formarlos hasta el nivel que tienen los autóctonos: es decir,
en competencias lingüísticas y de conocimiento de la realidad económica y laboral de la ciudad
en la que viven; esta medida es muy importante desde el momento en que ha bajado
radicalmente la actividad en la construcción y obras públicas, donde basta conocer algunos
rudimentos de la lengua, y las actividades posibles son principalmente en servicios donde
dicho conocimiento es fundamental. La medida escogida en tercer lugar “crear programas de
inserción en los barrios” (59%), aparte de que ya se está haciendo con el apoyo de ONGs y
Fundaciones, implica fortalecer comunitariamente las posibilidades de individuos y familias
para hacer frente a la crisis.
c. ¿Nuevas políticas migratorias?
La crisis ha puesto de manifiesto que la política y la gestión de los flujos migratorios, desde
1999, estuvo equivocada y ahora aparecen algunas de sus consecuencias.
Desde hace tiempo, numerosos expertos así como también actores sociales, señalan que el
mecanismo del Catálogo es inadecuado y que lo que se requeriría sería una contratación en
origen, realizada para empresas que han expresado las necesidades que tienen de número y
tipología de trabajadores lo cual tendría dos efectos: permitiría una cierta selección en función
de las necesidades y frenaría la inmigración sin papeles. Una vez que ha acabado el “ciclo
migratorio” propio de la expansión económica de los 2000, con repercusiones no previstas
respecto a los inmigrantes como son las altas tasas de desempleo y la vuelta obligada al país
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de origen o la re-emigración a otros países, parece adecuado preguntarse sobre cuál debería
ser la política migratoria a seguir.
Se definen dos alternativas contrapuestas y una tercera que endurece las actuaciones ante
quienes no tienen papeles. La primera opta por “dejar la normativa que ahora existe” (Ley
Orgánica de 2009), apuestan por ella el 51% de los que responden al Delphi, pudiendo también
optar por dos de las medidas señaladas. La segunda, que recibe un apoyo del 49% opta por
“contratar sólo en origen”. La tercera, compatible con la segunda, se decanta por “contratar
sólo a quienes tengan alta cualificación”, la blue card de algunos países de la Unión (la apoya
el 15%). Algunas otras medidas pueden ir dirigidas a endurecer la regularización (revisar la
política de arraigo social, que obtiene el 28% de apoyo), el reagrupamiento y la obtención del
permiso de larga duración. Estos últimos aspectos no cambian una tipología que se concretaría
así: dejar las cosas como están, controlar en origen a través del contrato, endurecer mucho
más la entrada. Si sumamos la segunda y la tercera alternativa podríamos decir que casi la
mitad de los entrevistados son partidarios de que se revise la actual política inmigratoria para
poner más elementos de control. Ello viene a suponer que la crisis actual ha demostrado que
en situaciones excepcionales resulta difícil gestionar una inmigración tan voluminosa y tan
reciente.
5. CONCLUSIONES
La primera y fundamental conclusión que sacamos de esta investigación, en el ámbito de las
políticas, es que las políticas que se han aplicado hasta ahora han fracasado en lo que parecía,
y debía, ser su principal objetivo: crear empleo o, cuando menos, frenar en manera
contundente la sangría del mismo.. Razones: las reformas se han hecho sin consenso, las
reformas no han impulsado a las empresas a invertir, las reformas han disminuido la capacidad
de compra de muchos ciudadanos.
La segunda conclusión es que este factor sería el que más explica que se siga perdiendo
empleo. Por tanto a más recortes menos empleo, puesto que se ahoga el mercado interior y el
exterior sigue siendo insuficiente.
Una tercera conclusión que se deriva de todo el estudio de las políticas de empleo es que el
impulso para volver a crecer, y de paso hacerlo en manera más sostenible, no puede venir de
otro punto que del Estado. Directamente manteniendo, e incrementando el empleo público;
somos de los países de la Unión que tenemos menor proporción de empleos públicos por
1.000 habitantes, por tanto no hay lugar para escándalos neoclásicos. Indirectamente dado
apoyo público a las empresas que se comprometan con otra forma de crecer y de crear
empleo más estable y consistente.
Una cuarta conclusión es que las empresas pequeñas y medianas necesitan crédito, que este
tiene que venir hoy en gran manera del crédito público y que no hay que olvidar que es dinero
de todos.
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Una quinta se refiere a la necesidad de recualificar una parte muy importante de los 6 millones
de parados y otro colectivo ingente de jóvenes de abandono escolar con el fin de que un
nuevo modelo productivo los inserte y no continúen para siempre como semi-excluidos. Oferta
y demanda de nuevo tipo tienen que avanzar al mismo tiempo. Ello significa que además del
apoyo a las empresas la Administración debe garantizar el apoyo a una educación sólida y a lo
largo de la vida.
Por último está la cuestión de la inmigración-emigración. No se puede abandonar a su suerte a
los inmigrantes parados, sino que hay que realizar políticas de apoyo a la inserción, aunque
evitando que los autóctonos queden discriminados. Un tema clave es la emigración, sea que
afecte a autóctonos sea a inmigrantes. Parece que implica a ciudadanos cualificados y ello
puede dificultar la salida de la crisis. Por tanto se requieren medidas que contengan esa
avalancha. Una vez más es el ámbito público el motor, pero se puede exigir a las empresas:
contratos de formación y aprendizaje. Por último, los flujos de inmigración deben ser
gestionados en manera diferente cara al futuro: el contrato en origen basado en las
necesidades reales del mercado de trabajo parece ser la clave.
6. PROPUESTAS
a. A corto plazo



Se requiere mantener el gasto en políticas pasivas (prestaciones y subvenciones al
desempleo), pues ello no sólo es un problema de solidaridad y justicia social, sino
también indispensable para mantener un cierto ritmo económico; si esto falla se
incrementará el desempleo.
Se requiere taponar la vía de la pérdida de empleo, por otro lado. Un cierto tipo de
Kurzarbeit (en industria, transporte y turismo y otros) con pago de las horas no
trabajadas, frenaría incremento de desempleo y reduciría a la largo los gastos en
políticas pasivas. Sería una mezcla de políticas activas + pasivas.
Mantenimiento de obra pública, porque hay trabajadores que sólo ahí serán ocupables
y porque hay que frenar el deterioro de las infraestructuras. Pero también hay que
aprobar normas sobre rehabilitación de vivienda –no olvidemos que tenemos una
parte importante de vivienda que es de baja calidad- que incite y facilite (créditos
baratos) a llevar a cabo esta actividad. (ver medidas a largo)
b. A medio plazo



Medidas de apoyo a las empresas: fortalecer el ICO como banco de crédito a las
empresas, apoyar tecnológicamente a las que inviertan en sectores nuevos, simplificar
los trámites para la creación de empresas
Pero al mismo tiempo el Estado debe seguir como motor del empleo en servicios
sociales: enseñanza, sanidad, dependencia. De ello se deriva empleo, pero también
menos fracaso escolar, mejor salud y mejor cuidado a los ciudadanos mayores.
Planificar y gestionar adecuadamente la recualificación de los parados. Entre ellos en
manera específica los inmigrantes, con medidas de parificación con los autóctonos.
Una hipótesis de la investigación, que creemos presentan altos rasgos de fiabilidad, es
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que para un nuevo modelo económico (ver el largo plazo) la mejora de las empresas y
la mejora de las competencias de los trabajadores deben avanzar en paralelo.
c. A largo plazo

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

Fuera de lo que hemos estudiado en esta investigación: Conseguir una paulatina
reducción del déficit hasta llegar en 2020 al 3% (en alianza con Irlanda, Portugal,
Grecia, Italia y Francia). Es la única manera que las administraciones dispongan de
dinero para la reactivación. (obviamente también otra fiscalidad).
Mejorar el sistema educativo en genera es fundamental: por consenso, con más
recursos y más protagonismo a profesionales. Para evitar el abandono y elevar la
calidad.
Impulsar un nuevo modelo productivo que garantice empleo más sólido y estable.
Dando apoyo a sectores innovadores y de respuesta a nuevas necesidades individuales
y colectivas.
Volver a plantearse la reducción del tiempo de trabajo, con crecimiento moderado y
pactado de los salarios.
Rediscutir la política inmigratoria sobre la base de contratación en origen en función
de las necesidades reales del mercado de trabajo.