PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS ASUNTOS PÚBLICOS

PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS
ASUNTOS PÚBLICOS
Renato Sabogal Silvestre
Luisa Magaly Torres Adonayre
Junio de 2015
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PARTICIPACIÓN CIUDADANA
OBJETIVOS DEL MÓDULO:
 Establecer un marco conceptual general sobre la participación ciudadana.
 Conocer los estándares y avances normativos que promueven y garantizan la
participación ciudadana en los diferentes niveles de gobierno.
 Conocer los fundamentos básicos del presupuesto participativo como espacio
de toma de decisiones.
 Distinguir las fases del presupuesto participativo.
 Incorporar elementos para la igualdad de género en el presupuesto
participativo.
 Definir el concepto y marco normativo de la vigilancia ciudadana y la rendición
de cuentas; para su ejercicio.
CONTENIDOS DEL MÓDULO
CAPÍTULO I: PARTICIPACIÓN CIUDADANA: ELEMENTOS CONCEPTUALES
INSTITUCIONALES
I. Acerca del concepto e importancia de la participación ciudadana.
II. Marco jurídico e institucional para la participación ciudadana.
CAPÍTULO II: RETOS DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA DE TODAS Y TODOS
I. La inclusión de ciudadanas y ciudadanos históricamente excluidos/as.
II. La implementación de las exigencias sociales.
III. Superar el dilema modernización/ democratización.
CAPÍTULO I: LA EMERGENCIA DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO COMO MODELO
I. Antecedentes
II. El Presupuesto Participativo en el Perú.
CAPÍTULO II: EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
I. Aspectos conceptuales
II. Marco normativo.
III. Proceso del presupuesto participativo
IV. El presupuesto participativo por resultados
V.
Balance del proceso de presupuesto participativo.
VI. La vigilancia ciudadana
VII. La vigilancia ciudadana de los servicios públicos
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E
CAPÍTULO I
PARTICIPACIÓN CIUDADANA: ELEMENTOS CONCEPTUALES E INSTITUCIONALES
I. Acerca del concepto e importancia de la participación ciudadana.
1.1. Participación política y ciudadana: conceptos y enfoques.
La participación política es el derecho político por excelencia de los ciudadanos, para
intervenir en la designación de los gobernantes y/o influir en los mismos con respecto
a una política estatal. En este sentido, se tendrá en cuenta que toda participación
política constituye una “acción”, realizada por los “ciudadanos”, que tiene por
finalidad “influir” en el ámbito de la “política”.
Sin embargo, no todas las voces demandan una mayor participación de la ciudadanía
en los asuntos políticos o públicos. Por ello, hay enfoques que ejercen una mayor
defensa de la participación y aquellas que sostienen que esta debe ser más restringida.
Al respecto, en el siguiente cuadro, se presenta una visión participativa y una visión
elitista, sobre la participación ciudadana.
Criterios
¿Quién y cómo debe
participar?
¿Qué hay detrás de la no
participación?
¿Cuáles son las
consecuencias de una
elevada participación en
todas sus formas?
Críticas
Algunos autores
Visión Participativa
Los interesados deben
participar
activa
y
directamente en la toma
de decisiones públicas en
todos los ámbitos.
Visión Elitista
Los ciudadanos deben participar
en
la
elección
de
representantes. No es necesaria
una participación masiva y
continuada ya que la toma de
decisiones corresponde a los
políticos
Insatisfacción,
Satisfacción
con
el
distanciamiento de la funcionamiento del sistema
política.
político.
Mejores ciudadanos.
Sobrecarga de demandas.
Mejores decisiones y mejor Inestabilidad política.
implementación de las
mismas.
No especifica cómo poner Restringe excesivamente la
en marcha mecanismos relación entre ciudadanos y
participativos extensivos e política al ámbito electoral.
intensivos factibles.
Se despreocupa de las actitudes
Presupone una ciudadanía de apatía política.
interesada y activa.
Ignora la importancia de
La población intensamente movimientos sociales como
participante
no
es agentes de cambio político y
representativa
del social.
conjunto.
Rousseau,
Macpherson, Schumpeter,
Sartori,
Paterman, Barber.
Huntington.
Fuente: Anduiza y Bosch (2004:25)
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¿Qué es la participación ciudadana?
La PARTICIPACIÓN CIUDADANA, es un derecho constitucional que se sustenta en el
derecho a la participación política de todos los sujetos de derechos, que son todos los
ciudadanos, organizados o no, donde el ejercicio de participación es directo; no está
mediado; no se ejerce a través de representantes. (Remy, 2005: 32)
1.2. ¿Por qué es importante la participación ciudadana?
La participación ciudadana es importante porque armoniza la convivencia de todos/as
aquellos/as que viven en una comunidad política. Frente a los problemas de
legitimidad y ejercicio de poder, la participación de la ciudadanía es clave y ha
demostrado que puede pasar por activar diversos mecanismos de participación
ciudadana como los cabildos abiertos, la revocatoria, etc., pero también puede
desbordarse y llegar a la confrontación y violencia.
Entonces la participación ciudadana es importante porque permite a los ciudadanos y
ciudadanas el control sobre algunas políticas, proponer alternativas, hacer que grupos
tradicionalmente excluidos accedan al Estado, contribuir al desarrollo de sus
capacidades individuales y sociales, entre ellas las políticas. (Grompone, 2002:41)
II. Marco jurídico e institucional para la participación ciudadana.
2.1. Las etapas de la institucionalización de los mecanismos de participación
ciudadana.
Con la Reforma Constitucional de 1993 y la Ley de Derechos de Participación y Control
Ciudadanos (Ley Nº 26300) de 1994, queda institucionalizado en el país, los
mecanismos de participación y control de la ciudadanía.
El artículo 2º de la CPP señala en sus numerales 17 y 20, por primera vez los derechos
de iniciativa legislativa, referéndum y revocatoria de autoridades:
“17. A participar, en forma individual o asociada, en la vida política,
económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme
a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de
iniciativa legislativa y de referéndum.
20. A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la
autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una
respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad.”
Esta primera etapa de los mecanismos institucionalizados de la participación
ciudadana, son impulsados por el Gobierno de Alberto Fujimori, después del autogolpe
de Estado de 1992. Por ello, para comprender las motivaciones que llevaron al
gobierno de aquel entonces a impulsar estas medidas, es necesario contextualizar este
hecho.
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Una de las razones expuestas, es el hecho de disminuir la participación de la
ciudadanía por mediación de los partidos políticos. Es así como los nuevos mecanismos
de participación serían los canales “legitimados” por el poder de turno para la relación
con la ciudadanía.
La segunda etapa, se produce con el gobierno de transición y la reforma en el marco
de la descentralización entre los años 2001 y 2003. Es así que con la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales (Ley Nº 27867), la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley Nº
27972) y la Ley Marco del Presupuesto Participativo (Ley Nº 28056) se precisan los
mecanismos de participación en los gobiernos regionales y locales.
2.2. Los mecanismos de participación y control ciudadanos.
¿Cuál es la diferencia entre participación y control ciudadano?
La participación está referida a la presencia y propuesta del ciudadano o ciudadana en
los asuntos públicos, mientras el control está vinculado directamente con la
responsabilidad o sanción hacia la autoridad respecto a la gestión de los asuntos
públicos.
ARTÍCULO 112º.- PARTICIPACION VECINAL
Los gobiernos locales promueven la participación vecinal en la formulación,
debate y concertación de sus planes de desarrollo, presupuesto y gestión.
Para tal fin deberá garantizarse el acceso de todos los vecinos a la
información
¿Cuáles son los derechos de participación contemplados en la norma?
Para identificar estos derechos, se tomará en cuenta además de la Ley Nº 26300, las
reformas introducidas en las leyes orgánicas de Municipalidades y de Gobiernos
Regionales.
Ley Nº 26300
Mecanismo
Iniciativa de Reforma
Constitucional
Iniciativa en la formación de
las leyes
Descripción
Artículo 17o.- El derecho de iniciativa para la Reforma parcial
o total de la Constitución requiere la adhesión de un número
de ciudadanos equivalente al cero punto tres por ciento
(0.3%) de la población electoral nacional.
Artículo 11o.- La iniciativa legislativa de uno o más proyectos
de ley, acompañada por las firmas comprobadas de no
menos del cero punto tres por ciento (0.3%) de la población
electoral nacional, recibe preferencia en el trámite del
Congreso. El Congreso ordena su publicación en el diario
oficial.
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Referéndum y Consultas
Populares
Se excluyen temas tributarios y presupuestarios.
Artículo 37o.- El Referéndum es el derecho de los
ciudadanos para pronunciarse conforme a la Constitución en
los temas normativos que se le consultan.
Para mayor detalle revisar artículos 19. 26, 38 y 39.
Ley Orgánica de Municipalidades (Ley Nº 27972)
Iniciativa de dispositivos
municipales
Referéndum Municipal
Denunciar infracciones y ser
informado
Cabildo Abierto
Consejo de Coordinación
Local Provincial y Distrital
ARTÍCULO 114.- La iniciativa en la formación de dispositivos
municipales es el derecho mediante el cual los vecinos
plantean al gobierno local la adopción de una norma legal
municipal de cumplimiento obligatorio por todos o una
parte de los vecinos de la circunscripción o del propio
concejo municipal. La iniciativa requiere el respaldo
mediante firmas, certificadas por el RENIEC, de más del 1 %
(uno por ciento) del total de electores del distrito o provincia
correspondiente.
El concejo municipal, a propuesta del alcalde, aprobará las
normas para el ejercicio de la iniciativa a que se refiere el
presente artículo.
Artículo 115°.- El referéndum municipal es un instrumento
de participación directa del pueblo sobre asuntos de
competencia municipal, mediante el cual se pronuncia con
carácter decisorio, respecto a la
aprobación o
desaprobación de las ordenanzas municipales, excepto
aquellas de naturaleza tributaria que estén de acuerdo a
ley…
Para mayor detalle revisar todo el artículo 115.
Artículo 118°.- Los vecinos tienen el derecho de formular
denuncias por escrito sobre infracciones, individual o
colectivamente, y la autoridad municipal tiene la obligación
de dar respuesta en la misma forma en un plazo no mayor
de 30 (treinta) días hábiles, bajo responsabilidad directa del
funcionario, regidor o alcalde, según sea el caso, y a imponer
las sanciones correspondientes o, en caso pertinente, a
declarar de manera fundamentada la improcedencia de
dicha denuncia.
Para mayor detalle revisar todo el artículo 118.
Artículo 119º.- El cabildo abierto es una instancia de
consulta directa del gobierno local al pueblo, convocada con
un fin específico. El concejo provincial o el distrital, mediante
ordenanza reglamentarán la convocatoria a cabildo abierto.
Artículo 102.- Definición y composición del Consejo de
Coordinación Local Distrital.
El Consejo de Coordinación Local Distrital es un órgano de
coordinación y concertación de las Municipalidades
Distritales. Está integrado por el Alcalde Distrital que lo
preside, pudiendo delegar tal función en el Teniente
Alcalde, y los regidores distritales; por los Alcaldes de
Centros Poblados de la respectiva jurisdicción distrital y por
los representantes de las organizaciones sociales de base,
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comunidades campesinas y nativas, asociaciones,
organizaciones de productores, gremios empresariales,
juntas vecinales y cualquier otra forma de organización de
nivel distrital, con las funciones y atribuciones que le señala
la presente Ley.
La proporción de los representantes de la sociedad civil será
del 40% (cuarenta por ciento) del número que resulte de la
sumatoria del total de miembros del respectivo Concejo
Municipal Distrital y la totalidad de los Alcaldes de Centros
Poblados de la jurisdicción distrital que corresponda.
La Junta de Delegados
Comunales
Comités de Gestión
Para mayor detalle del CCL, revisar el artículo 104
ARTICULO 106º.- (…) es el órgano de coordinación integrado
por los representantes de las agrupaciones urbanas y rurales
que integran el distrito dentro de la provincia y que están
organizadas, principalmente, como juntas vecinales.
Asimismo, está integrada por las organizaciones sociales de
base, vecinales o comunales, las comunidades nativas,
respetando su autonomía y evitando cualquier injerencia
que pudiera influir en sus decisiones, y por los vecinos que
representan a las organizaciones sociales de la jurisdicción
que promueven el desarrollo local y la participación vecinal,
para cuyo efecto las municipalidades regulan su
participación, de conformidad con el artículo 197º de la
Constitución Política del Estado.
Para mayor detalle revisar el artículo 107
Artículo 117.- Los vecinos tienen derecho de coparticipar, a
través de sus representantes, en comités de gestión
establecidos por resolución municipal para la ejecución de
obras y gestiones de desarrollo económico. En la resolución
municipal se señalarán los aportes de la municipalidad, los
vecinos y otras instituciones.
¿Cuáles son los derechos de control ciudadano?
El control ciudadano, está referido al ejercicio directo de la ciudadanía sobre la
actuación del gobernante.
Revocatoria de Autoridades
Remoción de Autoridades
Artículo 20.- La Revocatoria es el derecho que tiene la
ciudadanía para destituir de sus cargos a:
a) Alcaldes y Regidores;
b) Autoridades regionales que provengan de elección
popular;
c) Magistrados que provengan de elección popular
Artículo 27.- La Remoción es aplicable a las autoridades
designadas por el Gobierno Central o Regional en la
jurisdicción regional, departamental, provincial y distrital.
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Demanda de Rendición de
Cuentas
No comprende a los Jefes Político Militares en las zonas
declaradas en estado de emergencia.
Para mayor detalle revisar los artículos 28, 29, y 30
Artículo 31.- Mediante la Rendición de Cuentas el
ciudadano tiene el derecho de interpelar a las autoridades
respecto a la ejecución presupuestal y el uso de recursos
propios. La autoridad está obligada a dar respuesta. Son
susceptibles de esta demanda quienes ocupan cargos
sujetos a revocatoria y remoción.
Los fondos a que se refiere el artículo 170o. de la
Constitución están sujetos a rendición de cuentas
conforme a la ley de la materia.
Ley Orgánica de Municipalidades (Ley Nº 27972)
Artículo 23.- (…)
Cualquier vecino puede solicitar la vacancia del cargo de
un miembro del concejo ante el concejo municipal o ante
el Jurado Nacional de Elecciones; su pedido debe estar
fundamentado y debidamente sustentado, con la prueba
que corresponda, según la causal. El concejo se pronuncia
Vacancia de Alcalde o
en sesión extraordinaria en un plazo no mayor de 30
Regidores
(treinta) días hábiles después de presentada la solicitud y
luego de notificarse al afectado para que ejerza su
derecho de defensa.
En caso de que la solicitud sea presentada al Jurado
Nacional de Elecciones, él correrá traslado al concejo
municipal respectivo para que proceda conforme a este
artículo
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CAPÍTULO II:
RETOS DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA DE TODAS Y TODOS
I. La inclusión de ciudadanas y ciudadanos históricamente excluidos/as.
Luego de revisar los conceptos y normas de participación ciudadana es importante
preguntarnos si todos los ciudadanos y ciudadanas participan en igualdad de
condiciones de estos procesos. La respuesta es NO.
Además de los mecanismos institucionales, en nuestro país persisten desigualdades
estructurales que persisten en las relaciones sociales, estas son las DESIGUALDADES
DE GÉNERO. Son estas desigualdades que impiden que por ejemplo que las mujeres
participen en los diferentes espacios de concertación o vean reflejados sus intereses
en los proyectos o iniciativas municipales.
Al respecto en el VI Informe de Cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades
entre Mujeres y Hombres, que realiza el Ministerio dela Mujer y Poblaciones
Vulnerables, se reporta sobre el Porcentaje de organizaciones sociales y de mujeres
que participan en elecciones al Consejo de Coordinación Regional (CCR) y al
Consejo de Coordinación Local (CCL) y las cifras aún están muy por debajo de la
participación casi mayoritaria de los líderes hombres. Sólo 6 gobiernos regionales
informan contar con representación de mujeres en sus CCR, pero ninguno llega al 30%,
igual sucede en el caso de los gobiernos locales provinciales, cuyos CCL no alcanzan
tampoco una cuota de 30%
II. La implementación de las exigencias sociales.
Este reto está relacionado con la eficiencia de la participación, es decir con el logro de
los objetivos planteados por la ciudadanía y la comunidad. Por lo general dichos
objetivos no son alcanzados rápidamente debido a las exigencias burocráticas, el
tiempo y el dinero que demanda la movilización de los/as participantes.
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Para Grompone, a esto se añade la “uniformización de normas y estándares de la
planificación estatal” que no es flexible en los procesos y ritmos de participación con la
población. Y, luego de haberse planificado participativamente la comunidad, tiene que
conciliarse con los procesos de gestión y algunas resistencias de los funcionarios
públicos o encargados de aprobarlas.
Breve historia de la participación política de las mujeres
El movimiento de mujeres en el Perú.
La participación de las mujeres en la historia del Perú no ha sido develado en la
historia oficial, por ello a continuación se ofrece un breve panorama de su
actuación en la vida política, económica y social del país en el siglo XX.
Durante el primer decenio del siglo XX, existe una preocupación por el acceso al
conocimiento, la información y la ilustración. Es en los ámbitos como la
educación, el periodismo, la creación y los servicios sociales, donde destacan con
mayor frecuencia. Los ejemplos más reconocidos son la labor asistencial y
filantrópica de Juana Alarco, la actividad pedagógica de Elvira García y García, la
labor periodística y la defensa de los indígenas de Dora Mayer, quien junto a
Pedro Zulen Joaquin Capela forman en 1919 la primera Asociación Pro –
Indígena. También adquieren reconocimiento las escritoras Clorinda Matto de
Turner y Mercedes Cabello de Carbonera.
La década que va de 1910 a 1919 se caracteriza por la incursión de las mujeres en
el mercado laboral. Las malas condiciones de trabajo para ellas y para los
trabajadores en general agudizaron las luchas por la jornada de ocho horas de
trabajo. Junto a las luchas sindicales, en abril de 1919 un grupo de hombres y
activistas como Dora Mayer, Miguelina Acosta y María Augusta Arana crean el
Comité Pro- Abaratamiento de Subsistencias (CPAS) y en mayo la segunda de
ellas crea el Comité Femenino del Movimiento Obrero.
La primera postguerra y el oncenio de Leguía (1919 – 1930) alimentan la
organización de los trabajadores, pero sobre – en este período – se definen las
dos corrientes de pensamiento más influyentes en la política peruana: el
socialismo de José Carlos Mariátegui y anti-imperialismo de Haya de la Torre.
Ambas posiciones perfilan también la actuación políticas de personalidades como
Ángela Ramos y Magda Portal. La primera, una periodista socialista que luchó
contra las injustas leyes de Leguía como la Ley de Vagancia que llevó a la
mayoría de indígenas y personas con menores recursos a prisión. La segunda,
una escritora que deja su arte por abrazar la vida política; formó junto con Haya
la Alianza Popular Revolucionaria Americana, más conocida como APRA.
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En la década del treinta se plantea el derecho del sufragio de la mujer de los
sectores altos e instruidos y se continúa con la orientación filantrópica de
asociaciones de caridad y bienestar social. Durante la siguiente década el
contexto de la segunda guerra mundial y el Estado divide las responsabilidades
en torno a las acciones de asistencia y las de filantropía, siendo las primeras
constituían responsabilidad de la sociedad civil y las segundas a otras
instituciones como la iglesia.
En 1955 durante el gobierno de Odría las mujeres peruanas mayores de 21 años
y casadas mayores de 18 obtienen el derecho al voto. La Ley Nº 12391, las
reconoce como electoras y elegibles. Sin embargo se agrega en el art. 84: Gozan
del derecho de sufragio los ciudadanos de ambos sexos que sepan leer y
escribir”.
Los sesenta y setentas se caracterizaron por ser los años donde se acentúa la
convulsión política, la lucha por la tierra y la organización de las guerrillas. Son
muchas las mujeres que destacan en estas nuevas formas de lucha política, sobre
todo en el interior del país. En el primer quinquenio de los 70’s emergen y se
desarrollan las organizaciones populares: campesinas, gremiales y barriales; y en
la segunda mitad, la crisis económica se intensifica y surgen las primeras
organizaciones sociales de sobrevivencia (OSB) en El Agustino, Comas, San Juan
de Lurigancho y Villa El Salvador.
En los ochenta, el escenario político tiene un nuevo elemento: la incursión de
grupos armados como Sendero Luminoso. En el campo, la violencia política
obligó a que las mujeres ocuparan los cargos de las autoridades asesinadas.
Asimismo, son años de apogeo de la teología de la liberación y de diversos
grupos progresistas que se agrupan en torno organizaciones no
gubernamentales (ONG’s) y sindicatos. La lucha fue por la subsistencia y los
derechos humanos.
Con el nuevo milenio, en el plano internacional el interés está en la inversión de
esfuerzos por reducir las brechas sociales, generacionales, de género y las
amenazas ecológicas. Entre 1990-92, los sectores populares se movilizan a favor
de la paz y se incrementa la participación de las mujeres en el poder público.
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CAPÍTULO III
LA EMERGENCIA DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO COMO MODELO
I. Antecedentes
1.1. Porto Alegre y el Partido de Trabajadores
Se considera que en la ciudad de porto alegre, específicamente en el año 1989, se
generó la primera experiencia del presupuesto Participativo a nivel mundial. El Partido
de Trabajadores (PT), ganadores de las elecciones municipales, en un contexto crítico y
de fuertes desigualdades sociales, planteó una propuesta de gestión popular,
capacitación y transparencia en el uso de recursos públicos, que se transformó
posteriormente en un modelo de gestión participativa que trascendía, incluso, los
límites de la democracia representativa.
1.2. La experiencia de Villa el Salvador
Por otro lado, algunos consideran que un antecede preliminar es la experiencia del
naciente gobierno local de Villa el Salvador en los primeros años de la década del
ochenta. Sin tener la nominación de presupuesto participativo, este gobierno local
apostó por la participación plena de la ciudadanía en los asuntos públicos, siendo la
distribución del presupuesto uno de los elementos de articulación entre el gobierno
local y la sociedad civil. A partir de estos encuentros y desencuentros se fue
legitimando la siguiente apuesta: “En Villa El Salvador Ley Comunal es Ley Municipal”
Ya en la década del noventa, antes de la promulgación de la ley marco del presupuesto
participativo, el gobierno local de Villa el Salvador del período 1999 – 2002, aprueba el
Plan de Desarrollo al 2010 y promueve el “Encuentro distrital del presupuesto
participativo de Villa el Salvador”. Posteriormente, entre agosto y setiembre del año
2001, la Municipalidad de Villa el Salvador organiza el “Encuentro Internacional del
Presupuesto Participativo, donde asisten autoridades de Brasil, Venezuela, Uruguay y
el Programa Urbano de Naciones Unidas.
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El presupuesto participativo en el Perú
Además de la experiencia germinal de Villa el Salvador en los ochenta, existen varios
referentes respecto a la conjunción armoniosa del Estado y la sociedad civil para
planificar y presupuestar los recursos públicos. Algunas de ellas, también, antes de la
promulgación de la actual ley marco del presupuesto participativo. Entre estas
experiencias podemos destacar:




Ilo – Moquegua
Anta – Cusco
San Marcos – Cajamarca
Santo Domingo y Morropón en Piura
No obstante, más allá de exponer algunas referencias históricas acerca del
Presupuesto Participativo, en este capítulo se plantea aportar con algunos elementos
conceptuales, metodológicos y normativos de este proceso. Además, tener la
oportunidad de establecer algunas opiniones, críticas y propuestas sobre los límites y
posibilidades del Presupuesto Participativo en el contexto actual.
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CAPÍTULO II
EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
I. Aspectos conceptuales
1.1
¿Qué es el presupuesto participativo?
El presupuesto participativo es:
“… un mecanismo de asignación equitativa, racional,
eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos,
que fortalece las relaciones Estado - Sociedad Civil.
Para ello los gobiernos regionales y gobiernos locales
promueven el desarrollo de mecanismos y estrategias
de participación en la programación de sus
presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización
de la gestión de los recursos públicos”.
Ley marco del presupuesto participativo, ley N°
28056, art. 1.
1.2. Principios rectores del presupuesto participativo (De acuerdo a Ley marco del
presupuesto participativo, ley N° 28056)
1.2.1. Participación.- Los gobiernos regionales y gobiernos locales promueven el
desarrollo de mecanismos y estrategias de participación de la sociedad civil, en la
programación de su presupuesto, en concordancia con sus planes de desarrollo
concertados; así como, en la vigilancia y fiscalización de la gestión de los recursos
públicos.
1.2.2. Transparencia.- Los presupuestos de los gobiernos regionales y gobiernos
locales son objeto de difusión por los medios posibles de información, a fin de que la
población pueda tener conocimiento de ellos.
1.2.3. Igualdad.- Las organizaciones de la sociedad tienen las mismas oportunidades
para intervenir y participar sin discriminaciones de carácter político, ideológico,
religioso, racial o de otra naturaleza, en los procesos de planificación y presupuesto
participativo.
1.2.4. Tolerancia.- Es la garantía de reconocimiento y respeto a la diversidad de
opiniones, visiones y posturas de quienes conforman la sociedad, como un elemento
esencial para la construcción de consensos.
1.2.5. Eficacia y eficiencia.- Los gobiernos regionales y gobiernos locales organizan su
gestión en torno a objetivos y metas establecidos en los planes concertados y
presupuestos participativos, desarrollando estrategias para la consecución de los
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objetivos trazados y con una óptima utilización de los recursos. La medición de los
logros se basa en indicadores de impacto, de resultados y de productos, normados por
las instancias correspondientes.
1.2.6. Equidad.- Las consideraciones de equidad son un componente constitutivo y
orientador de la gestión regional y local, sin discriminación, igual acceso a las
oportunidades e inclusión de grupos y sectores sociales que requieran ser atendidos
de manera especial.
1.2.7. Competitividad.- Los gobiernos regionales y gobiernos locales tienen como
objetivo la gestión estratégica de la competitividad. Para ello promueven la producción
y su articulación a los ejes de desarrollo o corredores económicos, así como la
ampliación de mercados interno y externo, en un entorno de innovación, de calidad,
de alianzas y acuerdos entre los sectores público y privado.
1.2.8. Respeto a los Acuerdos.- La participación de la sociedad civil en los
presupuestos de los gobiernos regionales y gobiernos locales se fundamenta en el
compromiso de cumplimiento de los acuerdos o compromisos concertados.
1.3. Objetivos del presupuesto participativo (Conforme al art. 3 del reglamento del
presupuesto participativo)





Mejorar la eficiencia en la asignación y ejecución de los recursos públicos.
Reforzar la relación entre el estado y la sociedad /Municipalidad – Comunidad.
Comprometer a la Sociedad Civil en las acciones a desarrollar para el
cumplimiento de los objetivos estratégicos del Plan de Desarrollo.
Fijar prioridades en la inversión pública, bajo las normas técnicas y
procedimiento establecidos en la Ley Nº 27293 Ley del Sistema Nacional de
Inversión Pública; así como garantizar la sostenibilidad de la inversión
ejecutada.
Reforzar el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del presupuesto y
fiscalización de la gestión, fortaleciendo capacidades locales.
II. Marco normativo
2.1. Marco normativo general
Conforme a la jerarquía de las normas en el Perú, el marco normativo general respecto
al presupuesto participativo es el siguiente:
2.1.1. Según la Constitución Política del Perú
Cita dicha norma lo siguiente:
Artículo 197º: Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación
vecinal en el desarrollo local.
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Artículo 199º: Los gobiernos regionales y locales formulan sus presupuestos con la
participación de la población y rinden cuenta de su ejecución, anualmente, bajo
responsabilidad, conforme a ley.
2.1.2. Según la Ley de Bases de la Descentralización, ley 27783
Artículo 17°.- Participación Ciudadana
17.1. Los gobiernos regionales y locales están obligados a promover la participación
ciudadana en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y
presupuestos, y en la gestión pública. Para este efecto deberán garantizar el acceso
de todos los ciudadanos a la información pública, con las excepciones que señala la ley,
así como la conformación y funcionamiento de espacios y mecanismos de consulta,
concertación, control, evaluación y rendición de cuentas.
Artículo 18°.- Planes de desarrollo
18.2. Los planes y presupuestos participativos son de carácter territorial y expresan
los aportes e intervenciones tanto del sector público como privado, de las sociedades
regionales y locales y de la cooperación internacional.
Artículo 20°.- Presupuestos regionales y locales
20.1. Los gobiernos regionales y locales se sustentan y rigen por presupuestos
participativos anuales como instrumentos de administración y gestión, los mismos que
se formulan y ejecutan conforme a Ley, y en concordancia con los planes de desarrollo
concertados.
2.1.3. Según la Ley Orgánica de Municipalidades 27972
Artículo 9°.- Atribuciones del concejo municipal
Corresponde al Concejo Municipal:
Aprobar los Planes de desarrollo Municipal Concertados, y el Presupuesto
Participativo.
Aprobar, monitorear y controlar el plan de desarrollo institucional y el programa de
inversiones, teniendo en cuenta los Planes de Desarrollo Municipal Concertados y sus
Presupuestos Participativos.
Artículo 53°.- Presupuesto de los gobiernos locales
Las municipalidades se rigen por presupuestos participativos anuales como
instrumentos de administración y gestión, los cuales se formulan, aprueban y ejecutan
conforme a la ley de la materia, y en concordancia con los planes de desarrollo
concertados de su jurisdicción. El presupuesto participativo forma parte del sistema de
planificación.
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Las municipalidades, conforme a las atribuciones que les confiere el artículo 197° de la
Constitución, regulan la participación vecinal en la formulación de los presupuestos
participativos.
2.2. Marco normativo específico
El marco normativo específico acerca del presupuesto participativo se puede
reconocer en el siguiente cuadro:
Fuente: Propuesta Ciudadana 2011
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III. Proceso del presupuesto participativo.
Fuente: Propuesta Ciudadana 2011
IV. El presupuesto participativo por resultados
Una de las novedades de los últimos años, en materia de presupuesto participativo, es
la incorporación del enfoque de resultados a todo este proceso. Esta incorporación se
materializa en el año 2010 a partir de la publicación del nuevo instructivo del
presupuesto participativo, ahora definido por resultados. Entre los principales cambios
podemos destacar: (Propuesta ciudadana 2011: 10)
 La definición de una clasificación aproximada para lo que son proyectos regionales, provinciales y distritales.
 La definición agregada del proceso de presupuesto participativo en 5 fases.
 La definición de los roles para cada tipo de actores e instituciones.
4.1. Instructivo para el presupuesto participativo basado en resultados. Aprobado
por resolución directoral N° 007-2010-EF-76.01
Este documento considera lo siguiente:
 Establece mecanismos y pautas para el desarrollo del proceso del Presupuesto
Participativo en los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales en el marco
de la Ley del Presupuesto Participativo, Ley Nº 28056, su modificatoria Ley Nº
29298, el Decreto Supremo Nº 097-2009-EF que precisa los criterios para
delimitar proyectos de impacto regional, provincial y distrital, su reglamento
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
aprobado por Decreto Supremo Nº 142-2009-EF y la Ley Nº 28411 - Ley del
Sistema Nacional de Presupuesto.
El Proceso del Presupuesto Participativo debe estar orientado a resultados con
la finalidad que los proyectos de inversión estén claramente articulados a
productos y resultados específicos que la población necesite, particularmente
en aquellas dimensiones que se consideran más prioritarias para el desarrollo
regional o local, evitando, de este modo ineficiencias en la asignación de los
recursos públicos.
V. La vigilancia ciudadana
5.1. El Comité de vigilancia ciudadana del Presupuesto Participativo.
En los balances realizado por el Grupo Propuesta Ciudadana, respecto a los comités de
vigilancia del presupuesto participativo, se señala que si bien la conformación de estos
se produce en la mayoría de regiones, tienen dificultades para ejercer sus funciones
debido a las siguientes razones: i) desconocimiento de sus funciones, ii) los altos
costos de desplazamiento,1 iii) las limitaciones para acceder a la información pública y
iv) el escaso manejo de información sobre el ciclo del presupuesto.
Estas limitaciones reducen la finalidad de la vigilancia como tal, al grado de veedurías
de la ejecución física de los proyectos. (Remy, 2010: 64)
El Banco Mundial también ha estudiado a los comités de vigilancia del presupuesto
participativo, y señala que los problemas que encuentran por lo general son:
(1) trabas de las autoridades para la entrega de información oportuna y
completa;
(2) intentos de las autoridades por controlar al comité;
(3) una débil capacitación;
(4) falta de recursos disponibles para ejercer sus funciones; y
(5) una alta rotación de miembros, promovida por la duración anual de sus
nombramientos.
Finalmente, el Informe del Grupo Propuesta Ciudadana coloca en el tapete otro asunto
importante como el ciclo de un presupuesto participativo. Este es de un año, lo mismo
que el mandato del comité de vigilancia. En un año, el nivel de ejecución de los
proyectos es muy escaso, pues por lo general tardan entre 2 ó 3 años en entrar al
presupuesto institucional modificado [PIM]. (Remy, 2010: 65)
5.2. La vigilancia ciudadana de los servicios públicos.
De acuerdo con la Ley Orgánica de Municipalidades, los gobiernos locales tienen entre
sus funciones promover la participación y vigilancia ciudadana en la gestión pública.
Sin embargo, a diferencia de otros mecanismos de participación, la vigilancia
ciudadana no es muy promovida por las autoridades, ni es ejercida por la ciudadanía.
1
Algunos representantes del comité de vigilancia viven en provincias alejadas.
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Por lo general este ejercicio, ha sido alentado por las organizaciones no
gubernamentales o proyectos especiales. Tal es el caso de PRODES, que en el 2014
alentó la conformación de 28 equipos de vigilancia ciudadana de servicios públicos en
torno a: i) la distribución de los materiales educativos en la provincia de Lamas (San
Martín); ii) la prestación del servicio de Control de Crecimiento y Desarrollo – CRED –
en Condorcanqui (Amazonas) y Maynas (Loreto); y iii) la prestación del servicio de
recolección y transporte de los residuos sólidos en Tambopata (Madre de Dios) y
Coronel Portillo (Ucayali). (PRODES, 2015: 164)
Al respecto, una experiencia destacada por el último Informe de la Descentralización
en el Perú, es el Programa de Vigilancia Ciudadana del Grupo Propuesta Ciudadana,
dedicado a la vigilancia de: i) la generación, distribución y uso de la renta de las
industrias extractivas; ii) la gestión de los gobiernos regionales con énfasis en el
monitoreo a las inversiones públicas, la participación ciudadana y los mecanismos de
transparencia y acceso a la información; iii) políticas y presupuesto público para la
pequeña agricultura y el cambio climático; y iv) concesiones mineras y petroleras en el
Perú.
Estas experiencias abren paso, a la participación efectivamente directa de la
ciudadanía en la discusión y toma de decisiones de la gestión pública.
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