Espacios naturales protegidos en el ordenamiento jurídico portugués

AGRADECIMIENTOS
La realización de la presente obra que es de tesis de doctorado no sería
posible sin el conjunto de contribuciones y apoyos que hemos recibido de
instituciones y de diversas personas ya sea a título científico de orientación
como a título anímico de motivación.
Hemos empezado y obtenido la certificación del período de docencia
ante del doctorado en Madrid en la Facultad de Derecho de la UNED (Universidad Nacional de Educación a la Distancia) bajo la dirección de la
Prof.ª Doctora Blanca Lozano Cutanda cuya aceptación de ese encargo y
apoyo orientador y estimulante en una fase inicial fue de veras gratificante.
Su posterior transferencia a la Universidad del País Vasco (UPV) como Profesora Catedrática de Derecho Administrativo y residencia en Madrid no
ha posibilitado su continuidad de esfuerzo en la dirección de la tesis que
todavía fue también y tan bien asumida por el Profesor Catedrático Doctor
Agustín García Ureta notable especialista justamente en la temática «espacio natural protegido» objeto de nuestro trabajo. A la buena suerte inicial
de la fase docente se ha juntado una segunda suerte, la de la bienvenida
energía positiva del Profesor Agustín García Ureta.
A estos dos insignes Profesores dirijo mis primeros y más profundos agradecimientos sin olvidar además, las particulares capacidades de orientación lúcida, pragmática y de paciencia y persistente aliento que el Profesor
Agustín García Ureta ha tenido para con nosotros durante el largo período
de suspensión de los trabajos debida a una enfermedad que hemos sufrido
durante la fase de investigación. Sin este apoyo y aliento esta tesis muy probablemente no estaría concluida ni tan poco defendida y publicada.
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Agradecimientos
Un particular agradecimiento más al Profesor Agustín García Ureta y
a la Profesora Doctora Alexandra Aragão de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Coimbra, por la amabilidad y la apreciación contenida del
Prólogo que han aceptado presentarme.
Finalmente, sería injusto olvidar el apoyo precioso de mi familia, mujer
—Linda Guerra— e hijos —Mónica Guerra y Omar Guerra— ya sea con la
aceptación de los sacrificios consecuentemente impuestos a la convivencia
familiar, ya sea con su aliento y comprensión del intento que hemos asumido. Todavía hay un apoyo muy cariñoso de mi hija Mónica que debemos
subrayar y agradecer en la organización de la documentación y de la bibliografía recogidas, y aún en la ayuda para la revisión de los textos.
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PRÓLOGO
1. Los espacios naturales protegidos han ido adquiriendo una posición
especial en las políticas ambientales. Lejos quedan ya aquellas perspectivas
que los concebían como santuarios naturales, similares a museos en los
que se recopilasen obras de arte pero, al fin y al cabo, confinadas en límites
territoriales estrictos. Ciertamente, las realidades de la naturaleza como son
las cadenas montañosas, valles, cursos fluviales, especies silvestres de fauna y flora o los paisajes constituyen elementos dignos de protección, como
así lo viene a resaltar también el Convenio del Paisaje (2000). Sin embargo,
esa estrecha visión se ha sido superada por la necesidad de que aquellas
áreas que contienen determinados valores desde una vertiente científica,
reciban un estatus específico de protección con el fin no solo de preservar
la biodiversidad en general sino sobre todo porque esta es parte íntegra del
medio en el que la vida (incluida la de las personas) tiene lugar.
2. La conceptuación de los espacios naturales protegidos no resulta única. Por el contrario, tiene distintos frentes abiertos. Por una parte, el enfoque ecosistémico en el que se fundamenta el Convenio sobre la Diversidad
Biológica. Segundo, el de las diferentes denominaciones que reciben, lo
que puede causar confusión y cuestionar si lo que realmente se pretende
lograr es destacar una realidad propia o meramente distinguirse de otras
denominaciones. Tercero, el importante decalage entre las designaciones,
que fácilmente pueden encontrar un eco mediático, v.g., como sucede con
las reservas de la biosfera, y la realidad de su gestión, integración y mejora
de su estado de conservación. El problema radica en evaluar tal gestión, lo
que exige unos amplios lapsos temporales que superan la corta perspectiva
de los titulares del poder político. En cuarto lugar, a pesar de que la posi© COLEX-DATA
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Prólogo
ción de los espacios naturales como santuarios haya sido, en buena medida
borrada de las normas y de las directrices de conservación, sin embargo,
se resiste a desaparecer. En efecto, aquellos siguen teniendo esa connotación de ser sitios alejados de la realidad urbana, que se pueden visitar
como un museo y que, al fin a la postre, se encuentran confinados en unas
fronteras cartográficas más allá de las cuales el alcance de lo que puedan
significar para el mantenimiento de la biodiversidad queda difuminado o
simplemente ignorado. En este sentido, la idea de las redes de espacios no
termina de plasmarse de manera real en las políticas territoriales y ambientales. Lo anterior suscita una ulterior reflexión, a saber, la relativa al peso
que tiene una política tan ambiciosa como la emprendida hace ya más de
treinta y cuatro años por la Unión Europea, inicialmente con la Directiva
de Aves Silvestres y posteriormente con la Directiva de Hábitats. Ambas
normas exigen la creación de redes de espacios naturales, ya sean las zonas
de especial protección para las aves (ZEPA) como las de especial conservación (ZEC). Cierto es que la noción de red no se define en ninguna de
las normas, pero no es difícil plantear que si las políticas de transporte no
conciben tales infraestructuras sin conexiones reales entre sí, por qué esto
no sucede con las redes de espacios protegidos, superando la idea de unos
corredores ecológicos que tienen que acomodarse a la realidad circundante. Lo anterior es perceptible cuando se examinan espacios transfronterizos
en los que todavía predomina la vertiente estatal, sobre todo en lo relativo
a su gestión. Otro tanto cabe decir de la continua artificialización del suelo,
sin valorar debidamente su necesaria preservación frente a cualquier intervención de las personas. Cierto es que puede resultar complejo alcanzar
este objetivo en un ámbito territorial limitado como la Unión Europea que,
además, cuenta con elevadas tasas de población por kilómetro cuadrado
(aproximadamente unos 120 habitantes/Km2). Ahora bien, si la necesidad
de dotarse de infraestructuras ha motivado el traslado de poblaciones, v.g.,
para garantizar el suministro de recursos hídricos, ¿por qué no es posible
aplicar el mismo esquema en el caso de la conservación del suelo y, en
general de la biodiversidad? Falta en el ordenamiento jurídico un principio esencial que exija a las autoridades públicas examinar si el espacio ya
ocupado puede ser empleado de mejor (o más intensiva) manera antes de
ocupar nuevas porciones de espacio. Es dudoso que los impulsos jurídicos,
pero también políticos, desde la propia Unión Europea tengan su reflejo
en el diseño de otras políticas, imponiéndose sobre ellas y no solo acomodando las unas a las otras, como se desprende de los (escasos) asuntos que
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Prólogo
llegan a la Comisión Europea bajo mecanismo de evaluación de impacto
establecido en el art. 6 (apartados 3 y 4) de la Directiva de Hábitats. En el
fondo, subyace en los conflictos que diariamente se suscitan entre la protección de la biodiversidad y la ejecución de otras políticas que la primera
cede progresivamente, incidiendo en la igualmente gradual retirada a favor
de otras actuaciones. Del freno de la pérdida de biodiversidad para el ya
periclitado año 2010 se han marcado otras metas en 2020 y, por si acaso,
en 2050.
3. Ahora bien, cabría plantearse si, en realidad, las directivas de Aves
Silvestres y de Hábitats han consagrado una presunción a favor de la protección de la biodiversidad, una presunción que exige una inversión de la
carga de la prueba tratándose de aquellas actuaciones que puedan afectar
al estado de conservación favorable del que parte la segunda de las normas
citadas y que impide, por tanto, admitir regresiones. En efecto, la Directiva de Hábitats tiene como estricto fundamento la realidad constatable
científicamente bajo una serie de hábitats y especies, como ha puesto de
manifiesto el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. La protección de las
especies de fauna y flora incluidas en sus anexos y de «todas» las especies
de aves silvestres se debe garantizar con independencia de su localización
(o no) en una ZEPA o ZEC. El único motivo que pueden justificar la desclasificación de una ZEC es la evolución natural (negativa se entiende) constatada científicamente (la Directiva de Aves Silvestres omite tal eventualidad).
Todos estos elementos no resultan inconexos. Por el contrario, sustentan la
conclusión de que la conservación de los hábitats y especies en la Unión
Europea goza de algo más de una protección concretada en distintas normas, ya sean las relativas a los espacios o las especies. Además, no puede
perderse de vista otro elemento esencial, a saber, que tanto hábitats como
especies constituyen un patrimonio común de los Estados miembros y de
la Unión en su conjunto. Por tanto, como ya tuvo ocasión de señalar el
TJUE en la década de los años ochenta del siglo anterior, no cabe aplicar
esquemas nacionales a una realidad que supera tal planteamiento. Esta
conclusión, por cierto, ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional
español en su sentencia 69/2013.
4. En este contexto, surge el trabajo de Morais Guerra, Doctor en Derecho Medio Ambiental por la Universidad del País Vasco/Euskal-Herriko
Uniberstsitatea. La presente obra de Morais Guerra, sobre espacios naturales protegidos, revela un conocimiento profundo del derecho europeo,
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Prólogo
portugués y español e incluye la explicación detallada del complejo marco
jurídico que afecta a los espacios naturales protegidos en el caso portugués.
La virtud del trabajo radica precisamente en diseccionar dicho marco jurídico estatal y examinar su relación con otros, como es el propio derecho
español y el de la Unión Europea que, sin duda, es el que marca la pauta
en la materia, destacando virtudes pero también inconsistencias. Pero el
trabajo tiene otra virtud: la base teórico-conceptual que le acompaña. En
efecto, el derecho positivo es tributario de distintas nociones que se han
ido desarrollando a lo largo de décadas, incidiendo en ideas tan en boga
hoy en día como el enfoque ecosistémico o el tipo de política ambiental
que es posible desarrollar en los países occidentales. Morais Guerra asume
en su trabajo una ardua, pero provechosa, tarea de destacar tales ideas y
su progresión a lo largo del tiempo. Aquellas personas que pretendan asomarse al derecho portugués y europeo en materia de espacios naturales
protegidos podrán encontrar en el libro de Morais Guerra una referencia
primordial para internarse en las distintas figuras de protección así como
en sus instrumentos de gestión, pero también en otras normas relacionadas
con aquellos. En conclusión, la obra «espacios naturales protegidos en el
ordenamiento jurídico portugués» es el resultado de un trabajo laborioso,
documentado y honesto, que merece divulgación y reconocimiento.
En Bilbao y Coimbra a 10 de junio de 2013
Agustín GARCÍA URETA
Catedrático de Derecho administrativo
Universidad del País Vasco
Alexandra ARAGÃO
Profesora de la Facultad de Derecho
Universidad de Coimbra
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