consejo de estado sala de lo contencioso administrativo sección

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
CONSEJERO PONENTE: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil catorce (2014).
Radicación: 73001-23-31-000-2002-01099-01 (30.079)
Actor: CÉSAR MAURICIO NAVARRO AROS Y OTROS
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE JUSTICIA - FISCALÍA GENERAL DE LA
NACIÓN – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA.
Asunto: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (Sentencia)
Decide la Subsección C, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante,
contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Tolima el 13 de diciembre
de 2004, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones de la demanda.
CÉSAR MAURICIO NAVARRO AROS (víctima directa), mayor de edad, obrando en su
propio nombre y en representación de su hija menor MARÍA TERESA NAVARRO
BARRETO (hija); ROBERTO NAVARRO y MARÍA TERESA AROS DE NAVARRO
(padres); CAMILO ENRIQUE NAVARRO AROS (hermano); mayores de edad, por
intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada
en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, mediante escrito presentado el
día 26 de abril de 2002, instauraron demanda contra la NACIÓN - MINISTERIO DE
JUSTICIA - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN – CONSEJO SUPERIOR DE LA
JUDICATURA, solicitando que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: (Fls.
46 a 60 C.1)
“(…) PRIMERA: Declárese que la NACIÓN COLOMBIANA – MINISTERIO DE
JUSTICIA – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN – CONSEJO SUPERIOR DE LA
JUDICATURA son responsables administrativa y civilmente por el daño antijurídico,
causados a mi poderdante S. CÉSAR MAURICIO NAVARRO AROS y a sus familiares
MARÍA TERESA NAVARRO BARRETO, ROBERTO NAVARRO, MARÍA TERESA
AROS DE NAVARRO Y CAMILO NAVARRO AROS; por la falla en el servicio por error
judicial cometido contra el primero de ellos por los hechos ocurridos a partir de la
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Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
medida de aseguramiento que le impuso la Dirección Regional de Fiscalías, Unidad de
antiextorsión y Secuestro de Santafé de Bogotá y como consecuencia de la medida
duró detenido tres meses.
SEGUNDA: Condénase (sic) a LA NACIÓN COLOMBIANA – MINISTERIO DE
JUSTICIA – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN – CONSEJO SUPERIOR DE LA
JUDICATURA, a pagar por concepto de perjuicios morales subjetivos (pretium doloris)
las cantidades de oro fino que a continuación se indican (convertidas a pesos de
acuerdo con el valor que de dicho metal certifique el Banco de la República para la
fecha de ejecutoria de la Providencia que ponga fin al proceso), junto con los intereses
comerciales que se causen durante los seis (6) meses siguientes a dicha ejecutoria y
los moratorios que se originen después de ese término:
DEMANDANTE
CÉSAR M. NAVARRO
MARÍA T. NAVARRO
MARÍA T. DE NAVARRO
ROBERTO NAVARRO
CAMILO NAVARRO
RELACIÓN
VÍCTIMA
HIJA
MADRE
PADRE
HERMANO
CANTIDAD
5.000 Grs.
5.000 Grs.
5.000 Grs.
5.000 Grs.
5.000 Grs.
VALOR ACUAL
$104.430.000
$104.430.000
$104.430.000
$104.430.000
$104.430.000
Totales………………………………………………….25.000 Grs…………..$522.150.000
TERCERA: Condénese a LA NACIÓN COLOMBIANA – MINISTERIO DE JUSTICIA –
FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, a
pagar a CÉSAR MAURICIO NAVARRO AROS por concepto de perjuicios materiales de
lucro cesante, las sumas de dinero que cubran la pérdida del 100% de su capacidad
laboral, durante un periodo de tres (3) meses, habida cuenta que se desempeñaba
como vendedor de arroz del Molino “Los Andes Ltda.,” en la Vereda la Sierra del
Municipio de Lérida, Tolima y por la falla en el servicio tuvo que dejar su trabajo,
dejando de percibir emolumentos durante el tiempo en que duró su detención.
Devengaba en el momento de su detención la suma de $203.826.oo sumas que hoy se
estiman así:
DEMANDANTE
INDEMN. DEBIDA
INDEMN. FUTURA
CÉSAR M. NAVARRO AROS
$203.826.oo
$611.478.oo
Totales………………………………………………………………………...$611.478.oo
CUARTA: Condénese a LA NACIÓN COLOMBIANA – MINISTERIO DE JUSTICIA –
FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, a
pagar los daños y perjuicios patrimoniales directos o daño emergente por concepto de
gastos presentes y futuros que le sobrevinieron a CÉSAR MAURICIO NAVARRO AROS
por los graves perjuicios causados por el error judicial, que se estiman en la cantidad de
oro fino que a continuación se indica: (convertida a pesos de acuerdo con el valor que
de dicho metal certifique el Banco de la República para la fecha de ejecutoria de la
Providencia que ponga fin al proceso), junto con los intereses comerciales que se
causen durante los seis (6) meses siguientes a dicha ejecutoria y los moratorios que se
originen después de ese término.
DEMANDANTE
INDEMN. DEBIDA
INDEMN. FUTURA
CÉSAR M. NAVARRO
$5.000 Grs
$104.430.000.oo
Totales……………………………………………………………………… $104.430.000.oo
QUINTA: LA NACIÓN COLOMBIANA – MINISTERIO DE JUSTICIA – FISCALÍA
GENERAL DE LA NACIÓN – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA pagará a
CESAR MAURICIO NAVARRO AROS las cantidades establecidas en el acápite de
CUANTÍA, las suma de IDA e IFA reglamentadas para estos casos.
SEXTA: LA NACIÓN COLOMBIANA – MINISTERIO DE JUSTICIA – FISCALÍA
GENERAL DE LA NACIÓN – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, dará
cumplimiento a la sentencia dentro de los 30 días siguientes a su ejecutoria,
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Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
reconociendo y pagando los correspondientes intereses mercantiles y compensatorios,
desde cuando se hubiesen hecho exigibles – mes por mes- hasta el vencimiento de los
primeros seis (6) meses posteriores a la ejecución del fallo definitivo y moratorios –
dobles- a partir de ese límite, además en moneda actualizada, mediante la aplicación de
la siguiente fórmula: (…)
SÉPTIMA: Se condene en costas y agencias en derecho a las partes demandadas, a
excepción de la Nación, pues el art. 392 del C de P.C., modificado por el art 1o. numeral
198 del Decreto 2282 de 1989, no excluye las otras entidades aquí demandadas.
OCTAVA: Se servirán ordenar que las partes demandadas le darán cumplimiento a la
sentencia en los términos de los arts. 176 y 177 del C.C.A. (Fl. 46 a 48 C.1)
Respecto de los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante indicó que
respecto del tiempo en que estuvo privado de la libertad (3 meses) dejó de devengar
$611.478.oo (lucro cesante consolidado); así mismo, lo dejado de percibir por un
periodo de 30 meses desde el daño causado (13 de julio de 1998) hasta la fecha de la
presentación de la demanda (enero de 2002)1 (sic), por lo que para este caso solicitó
por lucro cesante el valor de $4.844.553,061 y en cuanto al lucro cesante futuro lo
estimó en $41.879.186,35 (Fls. 50 y 51 C.1)
Así mismo, sostuvo que el demandante tuvo que cancelar $15.000.000 de pesos por
concepto de honorarios para la defensa dentro del proceso penal, así como los gastos
para la subsistencia de su familia, además del desprestigio profesional que generó esta
clase de equivocaciones los cuales los estimó en $10.000.000. (Fl. 51 C.1)
2. Hechos de la demanda.
Como fundamento de las pretensiones, la parte demandante expuso los hechos que la
Sala sintetiza así: (Fls. 48 a 50 C.1)
La Dirección Nacional de Fiscalías Unidad Antiextorsión y Secuestro de Bogotá, el día
13 de julio de 1998 profirió medida de aseguramiento contra César Mauricio Navarro
Aros por ser supuestamente coautor de los delitos de secuestro extorsivo agravado y
rebelión dentro del proceso 34.213.
La Fiscalía mediante resolución de 7 de septiembre de 1998 y ante la existencia de
una prueba sobreviniente, revocó la medida de aseguramiento impuesta al aquí
demandante y ordenó la libertad inmediata.
El 25 de septiembre de 2000 la Fiscalía Tercera Especializada al calificar el mérito del
sumario, decidió precluir la investigación en favor del señor Navarro Aros al considerar
1
La demanda fue presentada el 26 de abril de 2002.
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Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
el ente demandado que “del material probatorio arrimado a las sumarias se colige, sin
lugar a dudas, que el sindicado CÉSAR MAURICIO NAVARRO AROS no es quien creía
hacer creer “colaborador de la justicia (sic)”.
La decisión anterior, por vía de consulta pasó al superior jerárquico y la Fiscalía Cuarta
Delegada ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, mediante la
providencia de 22 de febrero de 2001 confirmó integralmente la decisión de la Fiscalía
3ª especializada Delegada ante los Juzgados penales del Circuito Especializado de
Ibagué, en donde profirió resolución de preclusión de la investigación por cuanto el
investigado no cometió el delito, quedando la decisión en firme y terminando el proceso
penal.
Conforme a lo anterior, se pudo establecer que al señor Navarro Aros se le privó de la
libertad, llegándose a concluir que éste no había cometido el delito, por lo que se
configuró uno de los presupuestos establecidos en el artículo 414 del C.P.P.
El señor Navarro Aros se desempeñaba como vendedor de arroz blanco del Molino “Los
Andes Ltda.,” en la vereda La Sierra del Municipio de Lérida, Tolima y a raíz de la
medida de aseguramiento y de la detención domiciliaria, dejó de percibir los dineros que
por concepto de dicha labor percibió durante toda la época en el que fue señalado.
Adujo como fundamento de derecho que en el presente asunto se evidenció un error
judicial, y para ello se cumplió con el presupuesto de haber interpuesto los recursos de
ley y que la providencia contentiva del error se hallara debidamente en firme. (Fl. 52 C.1)
Así mismo sostuvo que se produjo una privación injusta de la libertad, debido a que se
profirió una medida de aseguramiento y posteriormente fue absuelto violentando todas
las garantías constitucionales y legales de una persona, especialmente en cuanto a su
libertad. (Fl. 52 C.1)
Por otra parte, en el mismo libelo demandatorio solicitó llamar en garantía al Fiscal sin
rostro que profirió la decisión de 13 de julio de 1998 por medio de la cual se impuso
medida de aseguramiento y se privó de la libertad al señor Navarro Aros (Fl. 57 C.1)
3. Actuación procesal en primera instancia.
Mediante auto proferido el 27 de agosto de 2002, el Tribunal Administrativo de Tolima
admitió la demanda (Fl. 62 C.1), ordenando la notificación al agente del Ministerio
Público, al Director Ejecutivo de la Administración Judicial por conducto del Director
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Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
Ejecutivo Seccional de Ibagué y, al Director Seccional de Fiscalías con sede en
Ibagué2.
3.1 Contestación de la demanda.
Estando dentro del término legal, la apoderada de la Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial mediante escrito de 8 de abril de 2003 manifestó que de
acuerdo con la decisión proferida por la H. Corte Constitucional mediante sentencia C 523 de 10 de julio de 2002, que declaró exequible el artículo 49 de la ley 446 de 1998
modificatorio del artículo 149 del C.C.A., que asignó al Señor Fiscal General de la
Nación funciones de representación judicial de la Nación en los procesos contencioso
administrativos, teniendo en cuenta que los hechos de la presente demanda hacen
referencia a las actuaciones de la Fiscalía General de la Nación y no de la entidad que
representa, solicitó al Tribunal continuar con el proceso representado por la Fiscalía
General de la Nación. (Fls. 73 y 74 C. 1).
Por su parte, el apoderado de la Fiscalía General de la Nación contestó la demanda
mediante escrito presentado el 8 de abril de 2003 oponiéndose a todas las pretensiones
de la demanda (Fls. 85 a 95 C.1).
Sostuvo que de acuerdo con las competencias constitucionales y legales atribuidas a la
Fiscalía General de la Nación, éstas constituyen una expresión de la función
jurisdiccional del Estado y fue precisamente con fundamento en ellas que la Fiscalía
asumió la investigación por los hechos ocurridos el 15 de febrero de 1998 cuando en el
corregimiento de Tierradentro, jurisdicción del municipio de El Líbano Tolima, fueron
secuestrados los entonces candidatos a las cámara de representantes los señores
Jorge Eduardo Casabianca y Guillermo Carvajal Molano, por diez hombres
pertenecientes al ELN, portando prendas y armas de uso privativo de las Fuerzas
Armadas, quienes con posterioridad al secuestro, mediante comunicado manifestaron
que el mismo era de carácter político, siendo liberados los secuestrados el 26 de
febrero de ese mismo año.
Fue así como se inició la investigación en contra del señor Navarro Aros, quien tuvo
dentro del trámite las garantías del debido proceso y el derecho de defensa, sin poder
predicar en este contexto un error judicial o una falla en la prestación del servicio de la
administración de justicia.
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Notificados personalmente el 7 de febrero de 2003 y 7 de marzo de 2003 (Fls. 67 y 68 C.1).
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Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
De acuerdo con lo establecido en el artículo 388 del C.P.P., vigente para el momento de
los hechos, existía un indicio grave de responsabilidad y fue en ese momento en que la
Fiscalía consideró que era suficiente para proceder a dictar medida de aseguramiento.
Con fundamento en lo anterior, el Fiscal del caso se apegó a las normas vigentes por lo
cual no es dable predicar hechos u omisiones que constituyan faltas o fallas en el
servicio de la administración de justicia.
Por último, expuso que no habiendo procedimiento ilegal alguno por parte de la Fiscalía
General, el sindicado tenía el deber jurídico de soportar la investigación penal que se
adelantaba y por ende el perjuicio que pudo sufrir por la vinculación penal, pero dicho
perjuicio no tiene el carácter de antijurídico como tampoco se debió a una falla en el
servicio o un error judicial.
Vencido el término probatorio que inició el 9 de mayo de 2003 (Fls. 108 y 109 C.1), el
Tribunal mediante auto de 20 de julio de 2004, corrió traslado a las partes para alegar
en conclusión, y al agente del Ministerio Público para que rindiera el concepto de rigor.
(Fl. 117 C.1).
3.2 Alegatos de conclusión de primera instancia.
Mediante escrito de 18 de agosto de 2004, el apoderado de la parte demandante
presentó los alegatos de conclusión. Reiteró los argumentos expuestos en la
contestación de la demanda y adicionalmente reprodujo algunos apartes de decisiones
proferidas por el Consejo de Estado respecto de la falla del servicio judicial. (Fls. 118 a
124 C.1)
Por su parte, el apoderado de la Fiscalía General de la Nación presentó los alegatos de
conclusión el 17 de agosto de 2004. Además de reiterar algunos argumentos expuestos
ya en la contestación de la demanda, sostuvo que la protección consagrada en el
artículo 28 de la Constitución no era absoluta e irrestricta, pues era viable
constitucionalmente la pérdida de la libertad en los casos específicos y con las
formalidades previstas en el ordenamiento jurídico, como era el caso de figura de la
detención preventiva que ha sido un mecanismo apropiado para asegurar la
comparecencia del sujeto ante el ente investigador y de esta manera evitar que se
entorpezca su labor.
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Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
Por lo tanto, en el presente asunto la detención preventiva se adecuó a los
requerimientos para su procedencia, y de ninguna manera fue una medida
desproporcionada o arbitraria. (Fls. 125 a 130 C.1)
4. La sentencia del Tribunal.
El Tribunal Administrativo de Tolima, mediante sentencia de 13 de diciembre de 2004
denegó las pretensiones de la demanda. Para tomar esta decisión, el a quo tuvo en
cuenta las siguientes consideraciones: (Fls. 131 a 149 C. ppal)
Sostuvo que si bien toda privación de la libertad causa un perjuicio, no toda es
indemnizable, por cuanto en algunas oportunidades se dan los presupuestos para librar
orden de detención pero al profundizar en el análisis del delito investigado, surgen
pruebas nuevas que hagan que se revoque la decisión de la pérdida de la libertad y se
otorgue el referido derecho.
De acuerdo con las pruebas que obraban dentro del expediente, el 17 de septiembre de
1998 y ante prueba sobreviniente, el Fiscal regional revocó la medida de
aseguramiento. Y si bien el actor estuvo privado de la libertad por espacio de 54 días,
mediaban indicios graves como lo establecía en su oportunidad el artículo 388 de
C.P.P., para así ordenar la privación de la libertad por el punible secuestro extorsivo
agravado y rebelión.
Una vez se valoró la prueba sobreviniente, aplicando los principios de la sana crítica en
forma oficiosa, se procedió a conceder la libertad al sindicado como lo dispone la ley.
Conforme a lo anterior no podía considerarse que el Estado tuviera que responder
siempre que se cause un inconveniente a los particulares en desarrollo de la función de
administrar justicia; la ley permite a los Fiscales adoptar ciertas decisiones que en aras
de salvaguardar el proceso y la verdad material, los ciudadanos tengan que soportar
algunas incomodidades que tales decisiones causen.
Por último sostuvo el Tribunal que
“(…) Desde el punto de vista de la responsabilidad se debe concluir en el sentido que si
bien se le causó un perjuicio a la parte demandante, este no tiene la entidad, de los
indemnizables, pues la Fiscalía fue diligente y dentro de los términos una vez se recaudó
la prueba sobreviniente se decretó en forma oficiosa la libertad.
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Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
5. El recurso de apelación y actuación en segunda instancia.
Contra lo así decidido se alzó la parte demandante mediante escrito de 13 de enero de
2005 (Fl. 151 C. ppal) y el Tribunal mediante auto de 21 de enero de 2005 concedió el
recurso (Fl. 154 C. ppal).
El apoderado de la parte actora sustentó su recurso mediante escrito de 5 de mayo de
2005 en los siguientes términos: (Fls. 160 a 167 C. ppal).
La sentencia del Tribunal de primera instancia es contraria a los postulados del artículo
90 de la C.N. Así mismo el Tribunal pretende justificar la inercia que tuvo el Estado en la
investigación penal, cuando al sustentar la negativa de las pretensiones de la demanda,
no solamente violó el principio de cosa juzgada dentro del proceso penal sino que
además lo justifica con la duda probatoria.
Si en la investigación existen falencias de carácter probatorio, permite demostrar un
nuevo error del Estado ante sin incapacidad de investigar y sustentar probatoriamente
una acusación.
Reprodujo apartes de sentencias proferidas por la Sección Tercera de esta Corporación
y reiteró algunos argumentos expuestos en el libelo demandatorio.
Esta Corporación mediante auto de 30 de agosto de 2005 admitió el recurso interpuesto
por la parte demandante (Fl. 168 C. ppal). Por último, mediante auto de 9 de diciembre de
2005 se corrió traslado a las partes para presentar los alegatos de conclusión y al
Ministerio Público para que emitiera el concepto de rigor. (Fl. 171 C. ppal)
5.1 Alegatos de conclusión en segunda instancia.
Mediante escrito presentado el 7 de febrero de 2006 la apoderada de Fiscalía General
de la Nación presentó los alegatos de conclusión, reiterando, en su gran mayoría, los
argumentos expuestos en el recurso de apelación (Fls. 172 a 175 C. ppal).
Las demás partes y el Ministerio Público guardaron silencio.
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Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia.
La Subsección es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la
demandante, toda vez que de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 1996
(Estatutaria de la Administración de Justicia) y el auto proferido por la Sala Plena
Contenciosa de esta Corporación el 9 de septiembre de 2008, de las acciones de
reparación directa relacionadas con el ejercicio de la administración de justicia conocen,
en primera instancia los Tribunales Administrativos y en segunda instancia el Consejo
de Estado3.
2. Problema jurídico.
¿Es imputable a las entidades demandadas el error judicial y la privación injusta de la
libertad que padeció el César Mauricio Navarro Aros y los demás actores teniendo en
cuenta que hubo una decisión que declaró la preclusión de la investigación y que a su
vez fue confirmada por el superior?
3. Aspecto previo. Copia simple: La parte demandante junto con su escrito de
demanda allegó copia simple de providencia de 13 de julio de 1998, mediante la cual se
impuso medida de aseguramiento contra el actor consistente en detención preventiva
(Fls. 8 a 21 C.1);
providencia de 25 de agosto de 1998 mediante el cual no revocó la
medida de aseguramiento por solicitud presentada por el apoderado de César Mauricio
Navarro (Fls. 22 a 27 .1); auto interlocutorio de fecha 25 de septiembre de 2000 mediante
el cual precluyó la investigación en favor del demandante (Fls. 28 a 40 C.1) y decisión
proferida por la Fiscalía Cuarta delegada ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Ibagué de fecha 22 de enero de 2001 mediante la cual confirmó la preclusión (Fls. 41
a 45 C.1).
Dando plena aplicación a las consideraciones expuestas en sentencia de unificación de
la Sala Plena de la Sección Tercera de 28 de agosto de 2013, expediente: 25022 4, las
copias simples allegadas dentro del plenario pueden ser valoradas si aquellas,
3
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 9 de septiembre de 2008,
C.P.: Mauricio Fajardo Gómez, expediente: 2008-00009.
4 Radicación: 05001-23-31-000-1996-00659-01; M.P: Enrique Gil Botero. En sentencias anteriores a la
mencionada, se ha tenido la misma fundamentación respecto de las copias simples; ver por ejemplo
sentencias de 4 de mayo de 2000, expediente: 17566; 27 de noviembre de 2002, expediente: 13541; 31
de agosto de 2006, expediente: 28448; 21 de mayo de 2008, expediente: 2675; 13 de agosto de 2008,
expediente: 35062, 18 de enero de 2012, expediente 19920, entre otras.
4 Sentencia de la Subsección C de 18 de enero de 2012, expediente 19920.
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Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
encontrándose a lo largo del proceso, no fueron tachadas de falsas por alguna de las
partes, en atención a la protección del principio constitucional de buena fe, así como el
deber de lealtad procesal, lo cual a su vez implica garantizar la protección del derecho
al acceso a la justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal,
consagrados en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, pues como lo ha
dispuesto la Corporación en numerosas providencias, cuando las partes están de
acuerdo en que se valore un documento aportado en copia simple “ no sería dable
soslayar ese interés para exigir el cumplimiento de una formalidad y las partes no podrían
desconocer la decisión que con sustento en tal documento se adoptare por cuanto esa
conducta atentaría contra el principio de la buena fe e implicaría atentar contra sus propios
actos5.
Conforme a la reiterada y nueva posición de la Sala Plena de la Sección Tercera en la
providencia mencionada, “resulta pertinente destacar que la posibilidad de valorar la
documentación que, encontrándose en copia simple ha obrado en el proceso – y por
consiguiente se ha surtido el principio de contradicción, no supone modificar las exigencias
probatorias respecto del instrumento idóneo para probar ciertos hechos. En otros términos, la
posibilidad de que el juez valore las copias simples que reposan en el expediente no quiere
significar que se releve a las partes del cumplimiento de las solemnidades que el legislador
establece o determina para la prueba de específicos hechos o circunstancias”6.
No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido reiterativa en afirmar que si
bien a las copias simples ha de restárseles cualquier mérito para ser valoradas, no lo es
menos que la conducta procesal de la contraparte inequívocamente encaminada a
reconocerle eficacia probatoria al documento allegado en copia –como cuando la parte
demandada no discute la autenticidad de la copia simple, o afirma ser cierto el hecho de
la demanda referido al documento en cuestión en su contestación o sencillamente
solicita se tengan como pruebas los documentos aportados por su contraparte como
fundamento de sus alegaciones– evidencia su intención de que dicha prueba sea
valorada en el proceso7, con independencia de que para el juzgador permanezca
5
Ibídem, expediente 19920.
Sentencia Sala Plena de Sección Tercera, 28 de agosto de 2013, radicado No: 05001-23-31-000-199600659-01(25022). M.P: Enrique Gil Botero.
7 Consejo de Estado, Sección Tercera, 18 de enero de 2012, expediente 19920. “De conformidad con las
manifestaciones de las partes, para la Sala dicho documento que obra en copia simple, tiene en esta
oportunidad mérito para ser analizado y valorado, comoquiera que la parte demandada pidió tener esa
copia como prueba y valorarla como tal; en otras palabras, la Nación no desconoció dicho documento ni
lo tachó de falso, sino que conscientemente manifestó su intención de que el mismo fuese valorado
dentro del proceso. (…) resulta necesario recordar que en la contestación de la demanda la Nación, no
solo aceptó el hecho que se pretendía probar con el documento aportado en copia simple, sino que
además admitió a éste último como prueba, sin haber alegado en momento alguno que tal documento no
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Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
irresuelto con absoluta exactitud el interrogante de quién suscribió, manuscribió o
elaboró el documento.
En el presente asunto, la entidad demandada (Fiscalía General de la Nación) en su
escrito de contestación tuvo en cuenta, para la defensa de sus intereses, algunas de las
decisiones allegadas al proceso, por lo que ésta aceptó tácitamente aquéllas como
pruebas y adicionalmente sin que haya hecho uso del derecho de contradicción que le
asiste respecto del acervo probatorio. Por lo tanto, esta Subsección valorará los
documentos obrantes dentro del plenario.
4. Del acervo probatorio.
Dentro del expediente obran como pruebas las siguientes:
a. Copia simple de la Providencia de 13 de julio de 1998 mediante la cual la Dirección
Regional de Fiscalías, Unidad de antiextorsión y secuestro de la ciudad de Bogotá
definió la situación jurídica del señor César Mauricio Navarro Aros, imponiendo medida
de aseguramiento consistente en detención preventiva contra el demandante. (Fls. 8 a 21
C.1)
Los hechos motivo de investigación penal corresponden al secuestro de dos
representantes a la Cámara, señores Jorge Eduardo Casabianca y Guillermo Carvajal
Molano el 15 de febrero de 1998 en horas de la tarde en el corregimiento Tierradentro,
jurisdicción del municipio de El Líbano Tolima, por parte de 10 hombres que portaban
distintivos alusivos al grupo insurgente E.L.N., y armas de largo alcance.
Posterior al plagio, mediante un comunicado a la opinión pública, se responsabilizó del
hecho a los rebeldes del E.L.N., “Bolchevique del Líbano”, informando que se trataba de
una retención de carácter político que apuntaba al rechazo a las elecciones del 8 de
marzo de 1998.
El día 26 de febrero de 1998 a las cuatro de la tarde, los políticos fueron liberados en el
sector rural de San Fernando, jurisdicción del municipio de El Líbano Norte, previo acto
protocolario donde el comandante se identificó como “Rogelio”, quien lanzó su
propuesta para acabar con el conflicto.
se podía valorar, circunstancia que por demás, hubiere significado la trasgresión al principio
constitucional de buena fe que protege la confianza que los particulares depositan al deber de coherencia
en el actuar de quien tiene la carga de respetar y de someterse a una situación creada anteriormente por
su propia conducta.”
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Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
Se allegó al plenario la declaración de Alexander Gómez Raquejo (quien por haber
cumplido una condena por el delito de extorsión y haber sido ex militante del grupo
subversivo E.L.N., se comprometió con el Jefe de inteligencia del GAULA a colaborar
con la identificación de Alias Rogelio), y dijo haber conocido a ROGELIO, cuando se
infiltró en las filas del E.L.N. Cuando se hizo reconocimiento en fila de personas, se
encontraba el señor CÉSAR MAURICIO NAVARRO AROS, y previa descripción física
por parte del testigo, reconoció enfáticamente al vinculado como la persona a quien
apodaban ROGELIO.
Adujo el Fiscal Regional que lo dicho por el testigo era confirmado por el propio
indagado quien en la ampliación de su injurada señaló que conocía a Alexander Gómez
Raquejo desde el tiempo que el mismo testigo dice que los conoció en Lérida; las
afirmaciones de los dos concuerdan en el sentido que han estado en el granero “La
Frontera” en Manzanares: se ha Hospedado en el Hotel Tundama de la ciudad de
Lérida y que su compañera se llama HELENA. Estos asertos en conjunto permitieron
predicar que los cargos formulados por el testigo son creíbles.
Así mismo indicó que si bien el señor Alexander Gómez en declaración extra proceso
se retractó de sus dichos en nada cambiaba los juicios lanzados, porque la Fiscalía no
podía aceptar que los primeros hayan sido por presiones ejercidas por la Policía y la
actual declaración sea verdadera cuando del estudio en conjunto arrojaron lo contrario.
Con fundamento en lo anterior el Fiscal Regional de Santafé de Bogotá profirió medida
de aseguramiento consistente en detención preventiva contra CESAR MAURICIIO
NAVARRO AROS como presunto coautor de secuestro extorsivo agravado y rebelión.
Se ordenó que por secretaría se librara la boleta de detención con destino a la cárcel
distrital de Ibagué. (Subrayado fuera de texto)
b. Copia simple de la providencia de 25 de agosto de 1998 mediante la cual la
Dirección Regional de Fiscalías, Unidad de antiextorsión y secuestro no revocó la
medida de aseguramiento solicitado por el abogado defensor del señor Navarro Aros y
en consecuencia sostuvo que no tenía derecho a la libertad. (Fls. 22 a 27 C.1)
c. Copia simple de la providencia proferida por la Fiscalía Tercera especializada de
Ibagué mediante la cual, el 25 de septiembre de 2000, al calificar el mérito del sumario,
precluyó la investigación en favor del señor César Mauricio Navarro Aros (Fls. 28 a 40 C.1)
13
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
Dentro de la providencia obra importante información que se transcriben a continuación:
“(…) Mediante resolución de septiembre 17 de 1998 la Fiscalía regional revoca la
medida de aseguramiento impuesta a NAVARRO AROS, al sobrevenir pruebas que
desvirtúan la medida impuesta, se ordena compulsar copias de la actuación para que se
investigue a GOMEZ RAQUEJO por falso testimonio. Ordena librar orden de libertad.
(Subrayado fuera de texto)
Enseña el art 443 del código de procedimiento penal, que se decretará la preclusión de
la instrucción en los mismos eventos previstos para la cesación del procedimiento. Ahora
bien, el art 36 de esa cartilla enseña que en cualquier momento de la instrucción en que
aparezca plenamente comprobado que el hecho no ha existido o que el sindicado no lo
ha cometido o que la conducta es atípica … el fiscal declarará extinguida la acción penal
mediante providencia interlocutoria.
Del material probastorio (sic) arrimado a las sumarias se colige sin lugar a dudas que el
sindicado CESAR MAURICIO NAVARRO AROS no es quien quería hacer creer el
“colaborador” de la justicia ALEXANDER GÓMEZ RAQUEJO, es decir, el Comandante
ROGELIO, quien lidera el Grupo Bolcheviques de El Líbano Tolima.
SON DOS PERSONASS DISTINTAS: prueba de ello la declaración que hiciera
Monseñor JOSÉ LUIS SERNA en que da fe del conocimiento que tiene de estas dos
personas, conoce personalmente al comandante ROGELIO. Conoce asimismo
personalmente al acá sindicado CESAR MAURICIO NAVARRO AROS, luego necesario
es predicar que el plagio de los señores JORGE EDUARDO CASABIANCA y
GUILLERMO CARVAJA MOLANO, no los cometió NAVARRO AROS, la investigación se
debe dirigir a la identificación e individualización de los reales autores del hecho
criminoso.
Sin lugar a dudas la intervención en el proceso de ALEXANDER GÓMEZ RAQUEJO no
permitió dar luces al instructivo al contrario lo desvió con las consecuencias lógicas para
el acá sindicado.
La valoración que en su momento se hizo del material probatorio fue fruto de
declaraciones y posterior ampliación de declaración de GOMEZ RAQUEJO, quien en
suma lo que pretendía era sin lugar a dudas lucrarse con sus afirmaciones, que los son
mentirosas desde luego, veamos que de las inspecciones practicadas al Batallón JAIME
ROOKE Y SEXTA BRIGADA se constató que el código CA 200956 del cual indica
GÓMEZ RAQUEJO es su código de informante ante esas autoridades miliares, NO
EXISTE. Así mismo el relato que hace en la Notaría única de Armero Guayabal que fue
por presiones de la familia del sindicado, a renglón seguido indica que estaba siendo
presionado por miembros del grupo GAULA.
La piedra angular y que exime de plano a CESAR MAURICIO NAVARRO AROS DE
CUALQUIER RESPONSABILIDAD es la declaración de Monseñor JOSE LUIS SERNA
ALZATE quien como ya se ha dicho, so pena de ser reiterativos, conoció personalmente
al COMANDANTE ROGELIO y a CESAR MAURICIO NAVARRO AROS, conocimiento
que tiene de éste último como estudiante del colegio ANTONIO MARÍA CRARET, y
miembro de familia conocida en el LIBANO TOLIMA, Empleado del molino LOS ANDES,
conocimiento que tiene del comandante ROGELIO, con ocasión de la entrega de los
candidatos GUILLERMO CARVAJAL MOLANO y JORGE EDUARDO CASABIANCA,
sostuvo una amplia conversación con el mencionado, y lo describe como una persona
alta, color piel mas blanca que la de CESAR MAURICIO hace saber que NAVARRO
AROS es de regular contextura, pelo lacio color castaño oscuro, que reiteran el hecho
que se tratan de dos personas diferentes.
14
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
Sin lugar a dudas ALEXANDER GÓMEZ RAQUEJO, quien dicho sea de paso a nivel de
las Fiscalías Seccional Y Local de Lérida Tolima, es investigado por diversos punibles
según constancias que obran en el investigativo, siendo además condenado por el
Juzgado penal de dicha localidad, ha hecho incurrir en error a los funcionarios judiciales,
haciendo caergos (sic) a personas honorables para saciar sus propias necesidades.
(…) En mérito de los expuesto, la Fiscalía Tercera Delegada ante los Jueces Penales
del Circuito Especializado de Ibagué Tolima
RESUELVE
PRIMERO: PRECLUIR EL INVESTIGATIVO EN FAVOR DE CESAR MAURICIO
NAVARRO AROS de conformidad con lo normado en el art 443 del CPP en
concordancia con lo dispuesto sobre el particular art 36 de la misma obra.
SEGUNDO: ORDENAR que en evento de no ser recurrida la presente decisión surta el
grado jurisdiccional de consulta ante la Fiscalía Delgada ante el Honorable Tribunal
Superior del Distrito Judicial de esta ciudad.
(…) CUARTO: De conformidad con lo estatuido en el art. 90 del CPP decrétase (sic) la
ruptura del a (sic) unidad procesal, en consecuencia duplíquese el investigativo a efecto
de continuar la instrucción en contra del ALVARO ALFONO TOSCANO conocido con el
alias OMAR PEA LEYTON.
d. Copia simple de la providencia de la Fiscalía Cuarta Delegada ante el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Ibagué de fecha 22 de enero de 2001 mediante el cual
confirmó en su integridad la anterior decisión. (Fls. 41 a 45 C.1)
Antes de abordar el estudio del caso, es preciso advertir que en el presente asunto al
tenor de lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 136 del C.C.A., la acción de
reparación directa “caducará al vencimiento del plazo de (2) años, contados a partir del día
siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la
ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos
públicos o por cualquier otra causa”. Ahora bien, tratándose de la declaración de
responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad, el término de caducidad
se cuenta a partir del día siguiente al de ejecutoria de la providencia judicial absolutoria,
como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación8, porque sólo a partir de ese
momento, existe habilitación para reclamar lo injusto de la detención.
En el sub lite, la decisión que decidió el grado jurisdiccional de consulta se profirió el 22
de enero de 2001 quedando ejecutoriada en la misma fecha, de conformidad con lo
establecido en el artículo 1979 del Decreto 2700 de 1990 vigente para el momento de
8
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de marzo 3 de 2010, expediente: 36473; auto de
Subsección C de 9 de mayo de 2011, expediente: 40324.
9 ARTICULO 197. EJECUTORIA DE LAS PROVIDENCIAS. Las providencias quedan ejecutoriadas tres
días después de notificadas si no se han interpuesto los recursos y no deban ser consultadas. La que
decide el [casación], salvo cuando se sustituya la sentencia materia del mismo, la que lo declara desierto,
15
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
los hechos y, la presentación de la demanda fue el 26 de abril de 2002, por lo tanto, la
acción incoada por el actor se encuentra dentro del término establecido en el artículo
136 No. 8 del C.C.A, ya que el término de caducidad vencería el 23 de enero de 2003.
5. Presupuestos para la configuración de la responsabilidad extracontractual del
Estado.
Según lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución, cláusula general de la
responsabilidad extracontractual del Estado10, este concepto tiene como fundamento la
determinación de un daño antijurídico causado a un administrado, y la imputación del
mismo a la administración pública11 tanto por la acción, como por la omisión, bien sea
bajo los criterios de falla en el servicio, daño especial, riesgo excepcional u otro.
En los anteriores términos, la responsabilidad extracontractual del Estado se puede
configurar una vez se demuestre el daño antijurídico y la imputación (desde el ámbito
fáctico y jurídico). Conforme a lo cual se analizará el caso a resolver.
5.1 El daño.
El daño antijurídico comprendido desde la dogmática jurídica de la responsabilidad civil
extracontractual12 y del Estado, impone considerar dos componentes: a) el alcance del
y las que deciden la acción de revisión, los recursos de hecho, o de apelación contra las providencias
interlocutorios, quedan ejecutoriadas el día en que sean suscritas por el funcionario correspondiente (...).
10 “3- Hasta la Constitución de 1991, no existía en la Constitución ni en la ley una cláusula general
expresa sobre la responsabilidad patrimonial del Estado. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia y, en especial, del Consejo de Estado encontraron en diversas normas de la
constitución derogada –en especial en el artículo 16- los fundamentos constitucionales de esa
responsabilidad estatal y plantearon, en particular en el campo extracontractual, la existencia de diversos
regímenes de responsabilidad, como la falla en el servicio, el régimen de riesgo o el de daño especial.
Por el contrario, la actual Constitución reconoce expresamente la responsabilidad patrimonial del Estado”.
Corte Constitucional, sentencia C-864 de 2004. Puede verse también: Corte Constitucional, sentencia C037 de 2003.
11 Conforme a lo establecido en el artículo 90 de la Carta Política “los elementos indispensables para
imputar la responsabilidad al estado son: a) el daño antijurídico y b) la imputabilidad del Estado”.
Sentencia de 21 de octubre de 1999, expedientes:10948-11643. Es, pues “menester, que además de
constatar la antijuridicidad del [daño], el juzgador elabore un juicio de imputabilidad que le permita
encontrar un título jurídico distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, ‘la
imputatio juris’ además de la ‘imputatio facti’”. Sentencia de 13 de julio de 1993. En el precedente
jurisprudencial constitucional se sostiene: “En efecto, el artículo de la Carta señala que para que el
Estado deba responder, basta que exista un daño antijurídico que sea imputable a una autoridad pública.
Por ello, como lo ha reiterado esta Corte, esta responsabilidad se configura “siempre y cuando: i) ocurra
un daño antijurídico o lesión, ii) éste sea imputable a la acción u omisión de un ente público”. Corte
Constitucional, sentencias C-619 de 2002; C-918 de 2002.
12 “[…] el perjudicado a consecuencia del funcionamiento de un servicio público debe soportar el daño
siempre que resulte (contrario a la letra o al espíritu de una norma legal o) simplemente irrazonable,
conforme a la propia lógica de la responsabilidad patrimonial, que sea la Administración la que tenga que
soportarlo”. PANTALEON, Fernando. “Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual (También
de las Administraciones públicas)”, en AFDUAM, No.4, 2000, p.185. Martín Rebollo se pregunta:
“¿Cuándo un daño es antijurídico? Se suele responder a esta pregunta diciendo que se trata de un daño
16
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
daño como entidad jurídica, esto es, “el menoscabo que a consecuencia de un acaecimiento
o evento determinado sufre una persona ya en sus bienes vitales o naturales, ya en su
propiedad o en su patrimonio”13; o la “lesión de un interés o con la alteración “in pejus” del bien
idóneo para satisfacer aquel o con la pérdida o disponibilidad o del goce de un bien que lo
demás permanece inalterado, como ocurre en supuestos de sustracción de la posesión de una
cosa”14; y, b) aquello que derivado de la actividad, omisión, o de la inactividad de la
administración pública no sea soportable i) bien porque es contrario a la Carta Política o
a una norma legal, o ii) porque sea “irrazonable”15, en clave de los derechos e intereses
constitucionalmente reconocidos16; y, iii) porque no encuentra sustento en la
prevalencia, respeto o consideración del interés general17, o de la cooperación social18.
que el particular no está obligado a soportar por no existir causas legales de justificación en el productor
del mismo, esto es, en las Administraciones Públicas, que impongan la obligación de tolerarlo. Si existe
tal obligación el daño, aunque económicamente real, no podrá ser tachado de daño antijurídico. Esto es,
no cabrá hablar, pues, de lesión”. MARTIN REBOLLO, Luis. “La responsabilidad patrimonial de la
administración pública en España: situación actual y nuevas perspectivas”, en BADELL MADRID, Rafael
(Coord). Congreso Internacional de Derecho Administrativo (En Homenaje al PROF. LUIS H. FARIAS
MATA). Caracas, Universidad Católica Andrés Bello, 2006, pp.278 y 279.
13 LARENZ. “Derecho de obligaciones”, citado en DÍEZ PICAZO, Luis. Fundamentos de derecho civil
patrimonial. La responsabilidad civil extracontractual. T.V. 1ª ed. Navarra, Thomson-Civitas, 2011, p.329.
14 SCONAMIGLIO, R. “Novissimo digesto italiano”, citado en DÍEZ PICAZO, Luis. Fundamentos de
derecho civil patrimonial. La responsabilidad civil extracontractual. T.V. 1ª ed. Navarra, Thomson-Civitas,
2011, p.329.
15 “(…) que lo razonable, en buena lógica de responsabilidad extracontractual, para las Administraciones
públicas nunca puede ser hacerlas más responsables de lo que sea razonable para los entes jurídicoprivados que desarrollan en su propio interés actividades análogas”. PANTALEON, Fernando. “Cómo
repensar la responsabilidad civil extracontractual (También de las Administraciones públicas)”., ob., cit.,
p.186.
16 “Cuál es entonces el justo límite de la soberanía del individuo sobre sí mismo? ¿Dónde empieza la
soberanía de la sociedad? ¿Qué tanto de la vida humana debe asignarse a la individualidad y qué tanto a
la sociedad? (…) el hecho de vivir en sociedad hace indispensable que cada uno se obligue a observar
una cierta línea de conducta para con los demás. Esta conducta consiste, primero, en no perjudicar los
intereses de otro; o más bien ciertos intereses, los cuales, por expresa declaración legal o por tácito
entendimiento, deben ser considerados como derechos; y, segundo, en tomar cada uno su parte (fijada
según un principio de equidad) en los trabajos y sacrificios necesarios para defender a la sociedad o sus
miembros de todo daño o vejación”. MILL, John Stuart, Sobre la libertad, 1ª reimp, Alianza, Madrid, 2001,
pp.152 y 153.
17 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. “La cláusula constitucional de la responsabilidad del Estado:
estructura, régimen y principio de convencionalidad como pilares en su construcción”, próximo a
publicación.
18 Este presupuesto puede orientar en lo que puede consistir una carga no soportable, siguiendo a Rawls:
“la noción de cooperación social no significa simplemente la de una actividad social coordinada,
organizada eficientemente y guiada por las reglas reconocidas públicamente para lograr determinado fin
general. La cooperación social es siempre para beneficio mutuo, y esto implica que consta de dos
elementos: el primero es una noción compartida de los términos justos de la cooperación que se puede
esperar razonablemente que acepte cada participante, siempre y cuando todos y cada uno también
acepte esos términos. Los términos justos de la cooperación articulan la idea de reciprocidad y
mutualidad; todos los que cooperan deben salir beneficiados y compartir las cargas comunes, de la
manera como se juzga según un punto de comparación apropiado (…) El otro elemento corresponde a “lo
racional”: se refiere a la ventaja racional que obtendrá cada individuo; lo que, como individuos, los
participantes intentan proponer. Mientras que la noción de los términos justos de la cooperación es algo
que comparten todos, las concepciones de los participantes de su propia ventaja racional difieren en
general. La unidad de la cooperación social se fundamenta en personas que aceptan su noción de
términos justos. Ahora bien, la noción apropiada de los términos justos de la cooperación depende de la
índole de la actividad cooperativa misma: de su contexto social de trasfondo, de los objetivos y
aspiraciones de los participantes, de cómo se consideran a sí mismos y unos respecto de los demás
17
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
En cuanto al daño antijurídico, la Corte Constitucional ha señalado que la:
“(…) antijuridicidad del perjuicio no depende de la licitud o ilicitud de la conducta
desplegada por la Administración sino de la no soportabilidad del daño por parte de la
víctima”19.
De igual manera, la jurisprudencia constitucional considera que el daño antijurídico se
encuadra en los “principios consagrados en la Constitución, tales como la solidaridad
(Art. 1º) y la igualdad (Art. 13), y en la garantía integral del patrimonio de los
ciudadanos, prevista por los artículos 2º y 58 de la Constitución”20.
Debe quedar claro que es un concepto que es constante en la jurisprudencia del
Consejo de Estado, que debe ser objeto de adecuación y actualización a la luz de los
principios del Estado Social de Derecho, ya que como lo señala el precedente de la
Sala un “Estado Social de Derecho y solidario y respetuoso de la dignidad de la persona
humana, no puede causar daños antijurídicos y no indemnizarlos”21. Dicho daño tiene
como características que sea cierto, presente o futuro, determinado o determinable22,
anormal23 y que se trate de una situación jurídicamente protegida24.
Se precisa advertir que en la sociedad moderna el instituto de la responsabilidad
extracontractual está llamada a adaptarse, de tal manera que se comprenda el alcance
del riesgo de una manera evolutiva, y no sujetada o anclada al modelo tradicional. Esto
como personas”. RAWLS, John, Liberalismo político, 1ª ed, 1ª reimp, Fondo de Cultura Económica,
Bogotá, 1996, p.279.
19 Corte Constitucional, sentencia C-254 de 2003. Así mismo, se considera: “El artículo 90 de la Carta,
atendiendo las (sic) construcciones jurisprudenciales, le dio un nuevo enfoque normativo a la
responsabilidad patrimonial del Estado desplazando su fundamento desde la falla del servicio hasta el
daño antijurídico. Ello implica la ampliación del espacio en el que puede declararse la responsabilidad
patrimonial del Estado pues el punto de partida para la determinación de esa responsabilidad ya no está
determinado por la irregular actuación estatal – bien sea por la no prestación del servicio, por la
prestación irregular o por la prestación tardía- sino por la producción de un daño antijurídico que la
víctima no está en el deber de soportar, independientemente de la regularidad o irregularidad de esa
actuación”. Corte Constitucional, sentencia C-285 de 2002. Debe advertirse que revisada la doctrina de la
responsabilidad civil extracontractual puede encontrarse posturas según las cuales “debe rechazarse que
el supuesto de hecho de las normas sobre responsabilidad civil extracontractual requiera un elemento de
antijuricidad (sic)”. PANTALEÓN, Fernando. “Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual
(También de las Administraciones públicas)”, en AFDUAM. No.4, 2000, p.168.
20 Corte Constitucional, sentencia C-333 de 1996; C-832 de 2001. Cabe afirmar, que en la doctrina del
derecho civil se advierte que “la antijuridicidad del daño no se produce porque exista violación de deberes
jurídicos”, definiéndose como “violación de una norma especial o de la más genérica alterum non
laedere”. DÍEZ-PICAZO, Luis. Fundamentos del derecho civil patrimonial. La responsabilidad civil
extracontractual., ob., cit., p.298.
21 Agregándose: “Para eludir el cumplimiento de sus deberes jurídicos no puede exigirle al juez que, como
no le alcanzan sus recursos fiscales, no le condene por ejemplo, por los atentados de la fuerza pública,
contra la dignidad de la persona humana". Sección Tercera, sentencia de 9 de febrero de 1995,
expediente 9550.
22 Sección Tercera, sentencia de 19 de mayo de 2005, expediente 2001-01541 AG.
23 “por haber excedido los inconvenientes inherentes al funcionamiento del servicio”. Sección Tercera,
sentencia de 14 de septiembre de 2000, expediente 12166.
24 Sección Tercera, sentencia de 2 de junio de 2005, expediente 1999-02382 AG.
18
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
implica, para el propósito de definir el daño antijurídico, que la premisa que opera en la
sociedad moderna es aquella según la cual a toda actividad le son inherentes o
intrínsecos peligros de todo orden, cuyo desencadenamiento no llevará siempre a
establecer o demostrar la producción de un daño antijurídico. Si esto es así, sólo
aquellos eventos en los que se encuentre una amenaza inminente, irreversible e
irremediable permitirían, con la prueba correspondiente, afirmar la producción de una
daño cierto, que afecta, vulnera, aminora, o genera un detrimento en derechos, bienes
o interese jurídicos, y que esperar a su concreción material podría implicar la asunción
de una situación más gravosa para la persona que la padece25.
Con fundamento en lo anterior, en el sub judice, si bien dentro del proceso no obra
prueba que indique el tiempo durante el cual el señor César Mauricio Navarro Aros
estuvo privado de la libertad, lo cierto es que sí se puede inferir tal situación de lo
expuesto en la decisión proferida la Dirección Regional de Fiscalías – Unidad de
Antiextorsión y Secuestro de Bogotá de fecha 13 de julio de 1998, en el cual dispuso
que (Fls. 20 C.1)
“(…) PRIMERO.- Proferir medida de aseguramiento consistente en Detención Preventiva
contra CESAR MAURICIO NAVARRO AROS como presunto coautor de Secuestro
Extorsivo Agravado y Rebelión de conformidad con las consideraciones expuestas
reglones atrás.
SEGUNDO.- Declarar que CÉSAR MAURICIO NAVARRO AROS no tiene derecho a la
libertad. Por secretaría, líbrese la correspondiente boleta de detención con destino a la
cárcel Distrital de la Ciudad de Ibagué.
"(…) el daño que se presenta a partir de la simple amenaza que permite inferir el agravamiento de la
violación del derecho, sin que suponga su destrucción total, no se incluye en los estudios de la doctrina
sobre el carácter cierto del perjuicio. Y sin embargo, esta situación también se expresa en el carácter
cierto del perjuicio. La única diferencia radica en que la proyección en el futuro se hará a partir de la
amenaza y hasta la lesión definitiva y no respecto de las consecuencias temporales de esta última. Por
esta razón es necesario tener en cuenta esta nueva situación y hacer una proyección en el futuro
partiendo de la amenaza del derecho que implicará un agravamiento de la lesión del mismo (…) Se parte,
en acuerdo con C. THIBIERGE cuando expone las carencias actuales de la responsabilidad civil, de tener
en cuenta “el desarrollo filosófico del principio de responsabilidad y la idea de una responsabilidad
orientada hacia el futuro que le permitiría al derecho liberarse de la necesidad de un perjuicio consumado
y de crear una responsabilidad sólo por la simple amenaza del daño, con la condición de que éste último
sea suficientemente grave” (…) La alteración del goce pacífico de un derecho es un perjuicio cierto.
Aunque se pudiere reprochar que la amenaza de un derecho es por definición contraria a su violación, y
por consecuencia, es contraria (sic) a la noción de daño, se reitera que la mera amenaza de violación es
de por sí un daño cierto y actual. En efecto, el sentido común indica que el uso alterado de un derecho no
es un goce pleno y pacífico de este, precisamente porque supone que se encuentra disminuido (…) La
necesidad de estudiar la amenaza de agravación del derecho en la certeza del daño. Los desarrollos de
esta primera parte nos permiten concluir que la amenaza de daño pertenece al ámbito del régimen
jurídico del daño y por ende de la responsabilidad civil. Excluirla de la materia deja una parte esencial del
daño sin estudio, permitiendo que se instauren concepciones en las cuales el derecho procesal limita el
derecho sustancial”. HENAO, Juan Carlos, “De la importancia de concebir la amenaza y el riesgo sobre
derechos ambientales como daño cierto. Escrito a partir del derecho colombiano y del derecho francés”,
en VVAA, Daño ambiental, T.II, 1ª ed, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2009, pp.194, 196 y
203.
25
19
Expediente 30.079
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Acción de reparación directa
Además de lo expuesto en la providencia de 25 de septiembre de 2000 al precluir la
investigación, la Fiscalía Tercera Especializada de Ibagué Tolima indicó que
“(…) Mediante resolución de septiembre 17 de 1998 La Fiscalía regional revoca la
medida de aseguramiento impuesta a NAVARRO AROS, al sobrevenir pruebas que
desvirtúan la medida impuesta, se ordena compulsar copias de la actuación para que se
investigue a GOMEZ RAQUEJO por falso testimonio. Ordena librar orden de libertad
(…)”.
Conforme a lo anterior, el señor Navarro Aros estuvo vinculado en un proceso penal y
de las pruebas anteriores puede inferirse que estuvo privado de la libertad,
generándose padecimientos a éste y a su núcleo familiar, aun cuando no se conozca el
tiempo durante el cual estuvo privado.
5.2 Imputación de la responsabilidad al Estado y fundamento del deber jurídico de
reparar.
En cuanto a la imputación exige analizar dos esferas: a) el ámbito fáctico, y; b) la
imputación jurídica26, en la que se debe determinar la atribución conforme a un deber
jurídico (que opera conforme a los distintos títulos de imputación consolidados en el
precedente de la Sala: falla o falta en la prestación del servicio; daño especial; riesgo
excepcional). Adicionalmente, resulta relevante tener en cuenta los aspectos de la
teoría de la imputación objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado.
Precisamente, en la jurisprudencia constitucional se sostiene, que la “superioridad
jerárquica de las normas constitucionales impide al legislador diseñar un sistema de
responsabilidad subjetiva para el resarcimiento de los daños antijurídicos que son
producto de tales relaciones sustanciales o materiales que se dan entre los entes
públicos y los administrados. La responsabilidad objetiva en el terreno de esas
relaciones sustanciales es un imperativo constitucional, no sólo por la norma expresa
que así lo define, sino también porque los principios y valores que fundamentan la
construcción del Estado según la cláusula social así lo exigen”27.
Sin duda, en la actualidad todo régimen de responsabilidad patrimonial del Estado exige
la afirmación del principio de imputabilidad28, según el cual, la indemnización del daño
26
La imputación depende, pues, tanto de elementos subjetivos como objetivos”. SANCHEZ MORON,
Miguel. Derecho administrativo. Parte general., ob., cit., p.927.
27 Corte Constitucional, sentencia C-043 de 2004
28 En los términos de Kant, dicha imputación se entiende: “Imputación (imputatio) en sentido moral es el
juicio por medio del cual alguien es considerado como autor (causa libera) de una acción, que entonces
se llama acto (factum) y está sometida a leyes; si el juicio lleva consigo a la vez las consecuencias
jurídicas del acto, es una imputación judicial (imputatio iudiciaria), en caso contrario, sólo una imputación
20
Expediente 30.079
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Acción de reparación directa
antijurídico cabe achacarla al Estado cuando haya el sustento fáctico y la atribución
jurídica29.
En cuanto a esto, cabe precisar que la tendencia de la responsabilidad del Estado en la
actualidad está marcada por la imputación objetiva que “parte de los límites de lo previsible
por una persona prudente a la hora de adoptar las decisiones”30. Siendo esto así, la
imputación objetiva implica la “atribución”, lo que denota en lenguaje filosófico-jurídico
una prescripción, más que una descripción. Luego, la contribución que nos ofrece la
imputación objetiva, cuando hay lugar a su aplicación, es la de rechazar la simple
averiguación descriptiva, instrumental y empírica de “cuando un resultado lesivo es
verdaderamente obra del autor de una determinada conducta”31.
Esto, sin duda, es un aporte que se representa en lo considerado por Larenz según el
cual había necesidad de “excluir del concepto de acción sus efectos imprevisibles, por
entender que éstos no pueden considerarse obra del autor de la acción, sino obra del azar”32.
Con lo anterior, se logra superar, definitivamente, en el juicio de responsabilidad, la
aplicación tanto de la teoría de la equivalencia de condiciones, como de la causalidad
adecuada, ofreciéndose como un correctivo de la causalidad, donde será determinante
la magnitud del riesgo y su carácter permisible o no33. Es más, se sostiene
dictaminadora (imputatio diiudicatoria)”. KANT, I. La metafísica de las costumbres. Madrid, Alianza, 1989,
p.35. En nuestro precedente jurisprudencial constitucional se sostiene: “La jurisprudencia nacional ha
recabado en ello al sentar la tesis de que la base de la responsabilidad patrimonial del Estado la
constituye la imputabilidad del daño. En efecto, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de
Estado, la Corte Constitucional ha sostenido que la responsabilidad patrimonial del Estado y de las
demás personas jurídicas públicas se deriva de la imputabilidad del perjuicio a una de ellas, lo cual
impide extenderla a la conducta de los particulares o a las acciones u omisiones que tengan lugar por
fuera del ámbito de la administración pública”. Corte Constitucional, sentencia C-254 de 2003.
29 El “otro principio de responsabilidad patrimonial del Estado es el de imputabilidad. De conformidad con
éste, la indemnización del daño antijurídico le corresponde al estado cuando exista título jurídico de
atribución, es decir, cuando de la voluntad del constituyente o del legislador pueda deducirse que la
acción u omisión de una autoridad pública compromete al Estado con sus resultados”. Corte
Constitucional, sentencia C-254 de 2003.
30 “El Derecho se dirige a hombre y no a adivinos. Declarar típica toda acción que produzca un resultado
dañoso, aun cuando éste fuese imprevisible, significaría que la ley no tiene en cuenta para nada la
naturaleza de sus destinatarios; pues una característica del hombre es precisamente la de que no puede
prever más que muy limitadamente las consecuencias condicionadas por sus actos. Vincular un juicio de
valor negativo (el de antijuridicidad) a la producción de un resultado que el hombre prudente no puede
prever sería desconocer la naturaleza de las cosas (más concretamente): la naturaleza del hombre”.
GIMBERNAT ORDEIG, E. Delitos cualificados por el resultado y relación de causalidad. Madrid, 1990,
pp.77 ss.
31 MIR PUIG, Santiago. “Significado y alcance de la imputación objetiva en el derecho penal”, ob., cit., p.7.
32 LARENZ, K. “Hegelszurechnungslehre”, en MIR PUIG, Santiago. “Significado y alcance de la
imputación objetiva en el derecho penal”, ob., cit., p.7.
33 JAKOBS, G. La imputación objetiva en el derecho penal. Bogotá, Universidad Externado, 1994. Sin
embargo, como lo sostiene el precedente de la Sala: “De conformidad con lo dispuesto por el artículo 90
de la Constitución Política, el Estado tiene el deber de responder patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas, norma
que le sirve de fundamento al artículo 86 del Código Contencioso Administrativo… No obstante que la
norma constitucional hace énfasis en la existencia del daño antijurídico como fuente del derecho a
21
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
doctrinalmente “que la responsabilidad objetiva puede llegar a tener, en algunos casos, mayor
eficacia preventiva que la responsabilidad por culpa. ¿Por qué? Porque la responsabilidad
objetiva, aunque no altere la diligencia adoptada en el ejercicio de la actividad (no afecte a la
calidad de la actividad), sí incide en el nivel de la actividad (incide en la cantidad de actividad)
del sujeto productor de daños, estimulando un menor volumen de actividad (el nivel óptimo) y,
con ello, la causación de un número menor de daños”34.
Dicha tendencia es la que marcó la jurisprudencia constitucional, pero ampliando la
consideración de la imputación (desde la perspectiva de la imputación objetiva) a la
posición de garante donde la exigencia del principio de proporcionalidad 35 es necesario
para considerar si cabía la adopción de medidas razonables para prevenir la producción
del daño antijurídico, y así se motivara el juicio de imputación. Dicho juicio, en este
marco, obedece sin lugar a dudas a un ejercicio de la ponderación 36 que el juez está
llamado a aplicar, de tal manera que se aplique como máxima que: “Cuanto mayor sea el
grado de la no satisfacción o del detrimento de un principio, mayor debe ser la importancia de
satisfacción del otro”37.
obtener la reparación de perjuicios siempre que el mismo le sea imputable a una entidad estatal, dejando
de lado el análisis de la conducta productora del hecho dañoso y su calificación como culposa o no, ello
no significa que la responsabilidad patrimonial del Estado se haya tornado objetiva en términos absolutos,
puesto que subsisten los diferentes regímenes de imputación de responsabilidad al Estado que de tiempo
atrás han elaborado tanto la doctrina como la jurisprudencia”. Sentencia de 24 de febrero de 2005,
expediente: 14170.
34 MIR PUIGPELAT, Oriol. La responsabilidad patrimonial de la administración. Hacia un nuevo sistema.,
ob., cit., p.171.
35 El principio de proporcionalidad se compone de tres subprincipios: el principio de idoneidad; el de
necesidad y el de proporcionalidad en sentido estricto. Estos principios expresan la idea de optimización
(…) En tanto que exigencias de optimización, los principios son normas que requieren que algo sea
realizado en la mayor medida de lo posible, dadas sus posibilidades normativas y fácticas. Los principios
de idoneidad y de necesidad se refieren a la optimización relativa a lo que es fácticamente posible por lo
que expresan la idea de optimalidad de Pareto. El tercer subprincipio, el de proporcionalidad en sentido
estricto, se refiere a la optimización respecto de las posibilidades normativas. Las posibilidades
normativas vienen definidas, fundamentalmente, por la concurrencia de otros principios; de modo que el
tercer subprincipio podría formularse mediante la siguiente regla: Cuanto mayor ser el grado de la no
satisfacción o del detrimento de un principio, mayor debe ser la importancia de satisfacción del otro. Esta
regla puede denominarse: “ley de la ponderación” (subrayado fuera de texto). ALEXY, Robert. “Teoría del
discurso y derechos constitucionales”, en VASQUEZ, Rodolfo; ZIMMERLING, Ruth (Coords). Cátedra
Ernesto Garzón Valdés., ob., cit., p.62.
36 La ley de la ponderación pone de manifiesto que la ponderación puede fraccionarse en tres pasos. El
primero consiste en establecer el grado de insatisfacción o de detrimento del primer principio; el segundo,
consiste en establecer la importancia de la satisfacción del segundo principio, que compite con el primero
y, finalmente, el tercer paso consiste en determinar si, por su importancia, la satisfacción del segundo
principio justifica la no satisfacción del primero”. ALEXY, Robert. “Teoría del discurso y derechos
constitucionales”, en VASQUEZ, Rodolfo; ZIMMERLING, Ruth (Coords). Cátedra Ernesto Garzón
Valdés., ob., cit., p.64.
37 ALEXY, Robert. “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, en VASQUEZ, Rodolfo;
ZIMMERLING, Ruth (Coords). Cátedra Ernesto Garzón Valdés., ob., cit., p.62. Sin embargo, se advierte
que Habermas ha planteado objeciones a la ponderación: “… la aproximación de la ponderación priva de
su poder normativo a los derechos constitucionales. Mediante la ponderación –afirma Habermas- los
derechos son degradados a nivel de los objetivos, de las políticas y de los valores; y de este modo
pierden la “estricta prioridad” característica de los “puntos de vista normativos”. HABERMAS, Jürgen.
22
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
Dicha formulación no debe suponer, lo que debe remarcarse por la Sala, una aplicación
absoluta o ilimitada de la teoría de la imputación objetiva que lleve a un desbordamiento
de los supuestos que pueden ser objeto de la acción de reparación directa, ni a
convertir a la responsabilidad extracontractual del Estado como herramienta de
aseguramiento universal38, teniendo en cuenta que el riesgo, o su creación, no debe
llevar a “una responsabilidad objetiva global de la Administración, puesto que no puede
considerarse (…) que su actuación [de la administración pública] sea siempre fuente de riesgos
especiales”39, y que además debe obedecer a la cláusula del Estado Social de
Derecho40.
Debe, sin duda, plantearse un juicio de imputación en el que demostrado el daño
antijurídico, deba analizarse la atribución fáctica y jurídica en tres escenarios: peligro,
amenaza y daño. En concreto, la atribución jurídica debe exigir la motivación razonada,
sin fijar un solo título de imputación en el que deba encuadrarse la responsabilidad
extracontractual del Estado41, sino que cabe hacer el proceso de examinar si procede
encuadrar en la falla en el servicio sustentada en la vulneración de deberes
normativos42, que en muchas ocasiones no se reducen al ámbito negativo, sino que se
Between Facts and Norms, Trad. William Rehg, Cambridge, 1999, p.259. A lo que agrega: “… no hay
criterios racionales para la ponderación: Y porque para ello faltan criterios racionales, la ponderación se
efectúa de forma arbitraria o irreflexiva, según estándares y jerarquías a los que está acostumbrado”.
Para concluir que: “La decisión de un tribunal es en sí misma un juicio de valor que refleja, de manera
más o menos adecuada, una forma de vida que se articula en el marco de un orden de valores concreto.
Pero este juicio ya no se relaciona con las alternativas de una decisión correcta o incorrecta”.
HABERMAS, Jürgen. “Reply to Symposium Participants”, en ROSENFELD, Michel; ARATO, Andrew.
Habermas on Law and Democracy. Los Angeles, Berkeley, 1998, p.430.
38 La profesora BELADIEZ comparte sin reservas la preocupación por los excesos que desfiguran la
institución, admite que con alguna frecuencia se producen <<resultados desproporcionados e injustos>>
para la Administración e insiste en advertir que la responsabilidad objetiva no es un seguro universal que
cubra todos los daños que se produzcan con ocasión de las múltiples y heterogéneas actividades que la
Administración lleva cotidianamente a cabo para satisfacer los interese generales”. LEGUINA VILLA,
Jesús. “Prólogo”, en BELADIEZ ROJO, Margarita. Responsabilidad e imputación de daños por el
funcionamiento de los servicios públicos. Con particular referencia a los daños que ocasiona la ejecución
de un contrato administrativo. Madrid, Tecnos, 1997, p.23.
39 MIR PUIGPELAT, Oriol. La responsabilidad patrimonial de la administración. Hacia un nuevo sistema.,
ob., cit., p.204.
40 “(…) el tema de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ha sido abordado
tradicionalmente desde la óptica de las garantías individuales. Se trata de una institución que protege al
individuo frente a los daños causados por las Administraciones Públicas como consecuencia de la amplia
actividad que éstas desarrollan. Pero, desde la perspectiva de la posición de la Administración, la
responsabilidad está en el mismo centro de su concepción constitucional como derivación de la cláusula
del Estado social de Derecho; derivación que, en hipótesis extrema, puede conllevar que los límites del
sistema resarcitorio público estén condicionados por los propios límites del llamado Estado social de
Derecho”. MARTÍN REBOLLO, Luis. “Ayer y hoy de la responsabilidad patrimonial de la administración.:
Un balance y tres reflexiones”, ob., cit., p.308.
41 Sección Tercera, sentencias de 19 de abril de 2012, expediente: 21515; de 23 de agosto de 2012,
expediente: 23492.
42 Merkl ya lo señaló: “El hombre jurídicamente puede hacer todo lo que no le sea prohibido
expresamente por el derecho; el órgano, en fin de cuentas, el estado, puede hacer solamente aquello que
expresamente el derecho le permite, esto es, lo que cae dentro de su competencia. En este aspecto el
derecho administrativo se presenta como una suma de preceptos jurídicos que hacen posible que
23
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
expresan como deberes positivos en los que la procura o tutela eficaz de los derechos,
bienes e intereses jurídicos es lo esencial para que se cumpla con la cláusula del
Estado Social y Democrático de Derecho; en caso de no poder aplicarse dicha
motivación, cabe examinar si procede en el daño especial, sustentado en la
argumentación razonada de cómo (probatoriamente) se produjo la ruptura en el
equilibrio de las cargas públicas; o, finalmente, si encuadra en el riesgo excepcional. De
acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Plena de la Sección Tercera “(…) en lo que se
refiere al derecho de daños, el modelo de responsabilidad estatal que adoptó la Constitución de
1.991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez definir, frente
a cada caso en concreto, la construcción de una motivación que consulte las razones tanto
fácticas como jurídicas que den sustento a la decisión que habrá que adoptar. Por ello, la
jurisdicción de lo contencioso administrativo ha dado cabida a la utilización de diversos “títulos
de imputación” para la solución de los casos propuestos a su consideración, sin que esa
circunstancia pueda entenderse como la existencia de un mandato que imponga la obligación al
juez de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas –a manera de recetario- un específico
título de imputación (…)”43.
Así mismo, debe considerarse que la responsabilidad extracontractual no puede
reducirse a su consideración como herramienta destinada solamente a la reparación,
sino que debe contribuir con un efecto preventivo que permita la mejora o la
optimización en la prestación, realización o ejecución de la actividad administrativa
globalmente considerada.
determinadas actividades humanas se atribuyan a los órganos administrativos y, en último extremo, al
estado administrador u otros complejos orgánicos, como puntos finales de la atribución. El derecho
administrativo no es sólo la conditio sine qua non, sino condijo per quam de la administración”. MERKL,
Adolfo. Teoría general del derecho administrativo. México, Edinal, 1975, p.211. Para Martín Rebollo: “Un
sistema de responsabilidad muy amplio presupone un estándar medio alto de calidad de los servicios. Y
si eso no es así en la realidad puede ocurrir que el propio sistema de responsabilidad acabe siendo irreal
porque no se aplique con todas sus consecuencias o se diluya en condenas a ojo, sin reglas fijas o casi
con el único criterio de que las solicitudes indemnizatorias no «parezcan» excesivamente arbitrarias o
desproporcionadas. Aunque, claro está, lo que sea proporcionado o no, en ausencia de referentes
externos sobre cómo debe ser y actuar la Administración, acaba siendo también una decisión subjetiva.
De ahí la conveniencia de la existencia de parámetros normativos que señalen cuál es el nivel, la pauta o
la cota de calidad de los servicios, es decir, el elemento comparativo y de cotejo sobre cómo debe ser la
Administración”. MARTÍN REBOLLO, Luis. “Ayer y hoy de la responsabilidad patrimonial de la
administración.: Un balance y tres reflexiones”, ob., cit., p.311.
43 “En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la
realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida
consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad
extracontractual del Estado”. Sección Tercera, sentencias de 19 de abril de 2012, expediente: 21515; 23
de agosto de 2012, expediente 24392.
24
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
5.3 De la responsabilidad del Estado por el hecho del Juez. Reiteración de
jurisprudencia44.
La jurisprudencia de la Corporación respecto de la responsabilidad del Estado por la
función judicial ha sido objeto de una importante evolución45.
Antes de la expedición de la Constitución de 1991 El Consejo de Estado hacía una
distinción entre la falla del servicio judicial, que se asimilaba a las actuaciones
administrativas de la jurisdicción y el error judicial, que se predicaba de los actos
propiamente jurisdiccionales. Así las cosas, en una primera etapa de la jurisprudencia,
sólo se reconoció la responsabilidad del Estado por la falla en el servicio judicial, pues
en el caso del error judicial se daba preeminencia al principio de la cosa juzgada y se
consideraba un riesgo que debían asumir todas las personas, al ponerse en
funcionamiento el aparato judicial46.
Sin embargo, la Constitución de 1991 aclaró el panorama en este tema, pues el artículo
90 establece, como regla general, la responsabilidad patrimonial del Estado por los
daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de todas
las autoridades públicas, disposición constitucional que sin duda incluye a las
autoridades judiciales.
Posteriormente, la Ley 270 de 1996 reguló el tema y en su artículo 65 estableció que el
Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por (i) el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, (ii) por el
error jurisdiccional y (iii) por la privación injusta de la libertad.
Dado que el actor invoca como fundamento de sus pretensiones el error judicial y la
privación injusta de la libertad, la Subsección reiterará su jurisprudencia sobre la
materia.
5.3.1 Error jurisdiccional.
El artículo 66 de la Ley 270 de 1996 define el error judicial como aquel "cometido por una
autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso,
44
Ver sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C de 19 de octubre de 2011
expediente: 20362.
45 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 22 de
noviembre de 2001, expediente: 13164.
46 Ibídem. En este sentido véase también la Sentencia del 14 de febrero de 1980, expediente: 2367 y el
auto del 26 de noviembre de 1980, expediente: 3062.
25
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
materializado a través de una providencia contraria a la ley". Y esta Corporación lo ha
definido como el error que se predica frente a las providencias judiciales por medio de
las cuales se declara o se hace efectivo el derecho subjetivo, es decir, aquellas
resoluciones judiciales mediante las cuales se interpreta y aplica el Derecho47.
Asimismo, la Sala ha establecido que el error jurisdiccional como título de imputación de
responsabilidad del Estado se presenta siempre que “una providencia judicial en firme, y
con independencia de si fue proferida con culpa o sin ella, pero que es equivocada porque no
se ajusta a la realidad procesal o a la ley, se causa un daño antijurídico que debe ser
reparado48”.
Adicionalmente, según el artículo 67 de la misma ley, para que proceda la
responsabilidad patrimonial por el error judicial es necesario que concurran los
siguientes requisitos49: (i) que el afectado interponga los recursos de ley, y (ii) que la
providencia contentiva del error se encuentre en firme50.
En reiterada jurisprudencia, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo ha establecido que las condiciones necesarias “para estructurar el error
jurisdiccional que materializará la responsabilidad patrimonial del Estado (…) son las
siguientes”51:
“a) En primer lugar, del concepto mismo, es lógico inferir que el error jurisdiccional debe
estar contenido en una providencia judicial que se encuentre en firme. Efectivamente,
aun cuando una decisión judicial resulte equivocada, sí ésta aún puede ser revocada o
modificada, el daño no resultaría cierto, pues el error no produciría efectos jurídicos y,
además, podría superarse con la intervención del superior funcional. (…)
“b) Tal y como se deduce de pronunciamientos anteriores de esta Sección, el error
jurisdiccional puede ser de orden fáctico o normativo. El primero, supone diferencias
entre la realidad procesal y la decisión judicial, porque i) no consideró un hecho
debidamente probado o ii) se consideró como fundamental un hecho que no lo era, o se
presentan distancias entre la realidad material y la procesal, i) porque no se decretaron
pruebas conducentes para determinar el hecho relevante para el derecho o ii) porque la
decisión judicial se fundamentó en un hecho que posteriormente se demostró que era
falso. El error normativo o de derecho, supone equivocaciones i) en la aplicación del
derecho, pues se aplicó al caso concreto una norma que no era relevante o se dejó de
47
Ibídem.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 23 de abril
de 2008, expediente: 16271.
49 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 11 de mayo
de 2011, expediente: 22322.
50 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 4 de
Septiembre de 1997, expediente: 10285; 27 de abril de 2006, expediente: 14837; y 13 de agosto de
2008, expediente: 17412.
51 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 27 de abril
de 2006, expediente: 14837 y 23 de abril de 2008, expediente: 16271.
48
26
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
aplicar una directa o indirectamente aplicable al mismo y, ii) cuando se aplicaron normas
inexistentes o derogadas u otros similares.
“c) El error jurisdiccional debe producir un daño personal y cierto que tenga la naturaleza
de antijurídico, esto es, que el titular no tenga la obligación jurídica de soportar. Con ello,
entonces, se excluyen las decisiones que se mueven en la esfera de lo cuestionable o
las sentencias que contienen interpretaciones válidas de los hechos o derechos.
“d) La equivocación del juez o magistrado debe incidir en la decisión judicial en firme,
pues como bien lo sostiene la doctrina española: “el error comentado (judicial) incide
exclusivamente en la potestad jurisdiccional que se materializa en la sentencia o
resolución -auténtica declaración de voluntad del órgano que ostenta aquélla-, siempre
ha de consistir en aplicar la norma que a cada supuesto corresponde, el error ha de
radicar en un equivocado enjuiciamiento o no aplicación a aquél de la solución
únicamente querida por el legislador52”53.
Al respecto, es preciso resaltar que el juicio de responsabilidad del Estado por error
jurisdiccional deberá realizarse en atención a las circunstancias del caso concreto, a
partir de las cuales se determinará si la actuación judicial es contentiva de yerro alguno.
En reiterados pronunciamientos la Sala ha reconocido que en algunas oportunidades el
juez sólo dispone de la “única decisión correcta” para resolver el asunto sometido a su
conocimiento; no obstante, en otros escenarios, pueden existir distintas decisiones
razonables54. Así las cosas, en esta última hipótesis, el juicio de responsabilidad no
puede reputar como daño antijurídico la consecuencia adversa a los intereses de una
de las partes como consecuencia de la decisión judicial fundada en argumentos
racionales55. En este sentido, se ha sostenido que
“… el denominado “principio de unidad de respuesta correcta o de unidad de solución
justa” de los enunciados jurídicos es, apenas, una aspiración de los mismos, la cual
podrá, en veces, ser alcanzada, mientras que, en otras ocasiones, no acontecerá así. De
ello se desprende que, ante un mismo caso, es jurídicamente posible la existencia de
varias soluciones razonables en cuanto correctamente justificadas pero diferentes,
incluso excluyentes o contradictorias. Tal consideración limita el ámbito dentro del cual
puede estimarse que la decisión de un juez incurre en el multicitado error jurisdiccional,
toda vez que la configuración de éste ha de tener en cuenta que en relación con un
mismo punto de hecho, pueden darse varias interpretaciones o soluciones de Derecho,
todas jurídicamente admisibles en cuanto correctamente justificadas. Entonces, sólo las
decisiones carentes de este último elemento una justificación o argumentación
jurídicamente atendible pueden considerarse incursas en error judicial”56.
52
Reyes Monterreal, José María. La Responsabilidad del Estado por Error y Anormal Funcionamiento de
la Administración de Justicia. Editorial Colex. Madrid. 1995. Página 24.”
53 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 27 de abril
de 2006, expediente: 14837.
54 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 23 de abril
de 2008 expediente: 17650.
55 Alexy, Robert. Teoría de la argumentación. Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
1997.
56 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección tercera. Sentencia del 2 de mayo
de 2007, expediente: 15776 y 14 de agosto de 2008, expediente: 16594.
27
Expediente 30.079
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Acción de reparación directa
Por último, la Subsección estima pertinente reiterar que si bien la Corte Constitucional
en la sentencia de control de constitucionalidad de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia asimiló el concepto
“error jurisdiccional” al de “vía de
hecho”57, dicha identificación semántica resulta impropia. Así, tratándose de la
responsabilidad patrimonial del Estado por error jurisdiccional únicamente será
determinante la contravención al ordenamiento jurídico contenida en una providencia
judicial58, que no la conducta “subjetiva, caprichosa y arbitraria” del operador jurídico59.
En el presente asunto, la Subsección considera que no es posible endilgar
responsabilidad patrimonial por error jurisdiccional a las entidades demandadas, ya que
la providencia de 25 de septiembre de 2000 proferida por la Fiscalía Tercera
Especializada Ibagué Tolima, precluyó la investigación en favor del señor Navarro Aros
por considerar que éste no era el sujeto activo de la conducta punible y así mismo dicha
decisión fue confirmada por la Fiscalía Cuarta delegada ante el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Ibagué el 22 de enero de 2001; por tanto, no se evidencia error
judicial en ninguna de las decisiones, especialmente aquella que revisó en grado
jurisdiccional de consulta el proceso, por cuanto ésta quedó en firme en la misma fecha
y no contenía yerro alguno que posibilitara la procedencia del error judicial.
Adicionalmente no se observa, salvo la solicitud de revocatoria de la medida de
aseguramiento, que el actor haya interpuesto los recursos de ley, primero porque no se
tiene copia íntegra del proceso penal y además, porque las decisiones adoptadas
fueron favorables para el señor Navarro Aros, sin que éste haya impugnado las mismas.
Corte Constitucional. Sentencia C-037 de 1996. Al respecto, se señaló en esta providencia: “Dentro de
este orden de ideas, se insiste, es necesario entonces que la aplicabilidad del error jurisdiccional parta de
ese respeto hacía la autonomía funcional del juez. Por ello, la situación descrita no puede corresponder a
una simple equivocación o desacierto derivado de la libre interpretación jurídica de la que es titular todo
administrador de justicia. Por el contrario, la comisión del error jurisdiccional debe enmarcarse dentro de
una actuación subjetiva, caprichosa, arbitraria y flagrantemente violatoria del debido proceso, que
demuestre, sin ningún asomo de duda, que se ha desconocido el principio de que al juez le corresponde
pronunciarse judicialmente de acuerdo con la naturaleza misma del proceso y las pruebas aportadas según los criterios que establezca la ley-, y no de conformidad con su propio arbitrio. En otras palabras,
considera esta Corporación que el error jurisdiccional debe enmarcarse dentro de los mismos
presupuestos que la jurisprudencia, a propósito de la revisión de las acciones de tutela, ha definido como
una “vía de hecho”»
58 En este sentido, puede consultarse: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección tercera. Sentencia del 10 de mayo de 2001, expediente: 12719.
59 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 23 de abril
de 2008, expediente: 17650. “Esta diferencia, resulta fundamental, para efectos de identificar de manera
más clara los linderos de la responsabilidad patrimonial del Estado por error judicial, al descartar
cualquier juicio de comportamiento subjetivo y centrar la atención en la decisión judicial que se cuestiona
y su confrontación con el ordenamiento jurídico, especialmente con los derechos fundamentales que
puedan resultar comprometidos.”
57
28
Expediente 30.079
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Acción de reparación directa
5.3.2 Responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad – reiteración
jurisprudencial60.
El artículo 90 de la Constitución Política de 1991 establece el derecho de reparación en
favor de la persona que hubiere sufrido un daño antijurídico por la acción u omisión de
las autoridades públicas, lo que incluye sin duda aquellos daños generados por el
ejercicio o con ocasión de las funciones judiciales de dichas autoridades.
La responsabilidad patrimonial del Estado derivada de la privación injusta de la libertad
en su construcción normativa y jurisprudencial ha pasado por las siguientes etapas:
En la primera etapa se consideró que en la responsabilidad del Estado por privación
injusta de la libertad debía aplicarse la teoría subjetiva o restrictiva, según la cual, la
responsabilidad del Estado estaba condicionada a que la decisión judicial de privación
de la libertad fuera abiertamente ilegal o arbitraria, es decir, que debía demostrarse el
error judicial61. También se sostuvo que, dicho error debía ser producto “de la violación
del deber que tiene todo juez de proferir sus resoluciones conforme a derecho, previa una
valoración seria y razonable de las distintas circunstancias del caso”62.
Así las cosas, tal declaratoria de responsabilidad procedía, bien porque se hubiese
practicado una detención ilegal, o porque la captura se hubiese producido sin que la
persona se encontrara en situación de flagrancia y, que por razón de tales actuaciones,
se hubiese iniciado y adelantado la investigación penal por parte de la autoridad
judicial63. En ese sentido, el Consejo de Estado estableció:
“Ella [la sindicada] fue retenida en el curso de la investigación relacionada con el aludido
secuestro; y del hecho de que hubiera sido absuelta al final no puede inferirse que fue
indebida su retención. La justificación de la medida aparece plausible y nada hace pensar
que en ella mediarán circunstancias extralegales o deseos de simple venganza.
“La investigación de un delito, cuando medien indicios serios contra la persona sindicada,
es una carga que todas las personas deben soportar por igual64. Y la absolución final que
puedan éstas obtener no prueba, per se, que hubo algo indebido en la retención. Este
extremo, de tan delicado manejo, requería pruebas robustas y serias y no meras
inferencias o conjeturas”65. (Subrayas fuera del texto original).
60
Puede verse sentencia de Subsección C de 5 de julio de 2012, expediente: 22682; 26 de septiembre
de 2012, expediente: 21232. Sentencia de 8 de mayo de 2013, expediente: 25158, 11 de julio de 2013,
expediente: 26736; 26 de febrero de 2014, expedientes: 28535 y 29487; 9 de abril de 2014, expediente:
28273.
61 Sentencia de 1 de octubre de 1992. C.P: Daniel Suárez Hernández, expediente: 10923.
62 Sentencia de 2 de mayo de 2007. C.P: Mauricio Fajardo Gómez. Expediente: 15989.
63 Sentencia de 4 de diciembre de 2006. C. P: Mauricio Fajardo Gómez. Expediente: 13168.
64Tal y como se mencionó anteriormente, la legislación vigente para la época de los hechos sólo exigía
como requisito para la procedencia de la medida de aseguramiento la existencia de un indicio grave.
65 Sentencia de 25 de julio de 1994, expediente: 8666.
29
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
En segundo lugar, la Sala determinó que la carga probatoria del actor relativa a
demostrar el carácter injusto de la detención para obtener indemnización de perjuicios
o, en otros términos, el “error de la autoridad jurisdiccional” al ordenar la medida
privativa de la libertad, debía reducirse tan sólo a los casos de detención diferentes a
los contemplados en el artículo 414 del Código de Procedimiento Penal66. En efecto, la
Sala consideró en ese entonces que “en relación con los tres eventos allí señalados (…) la
ley había calificado que se estaba en presencia de una detención injusta y que, por lo tanto,
surgía para el Estado la obligación de reparar los perjuicios con ella causados”67. En este
sentido, la Sala estableció:
“3.- En este orden de ideas, fuera de los casos señalados en el artículo 414 del Código de
Procedimiento Penal, en los cuales la ley presume que se presenta la privación injusta de
la libertad, cuando se pretenda obtener indemnización de perjuicios por esta causa, el
demandante debe demostrar que la detención preventiva que se dispuso en su contra fue
injusta; y, en tales eventos, habiéndose producido la detención preventiva por una
providencia judicial, la fuente de la responsabilidad no será otra que el error
jurisdiccional”68. (Subrayas fuera del texto original).
Un tercera etapa, y que para la Subsección es indispensable recordar la jurisprudencia
actual de la Sala69 en cuanto a la responsabilidad patrimonial del Estado por la
privación de la libertad, se presenta en los eventos en que un ciudadano incurso en un
proceso penal, termina dicho proceso con sentencia absolutoria (o preclusión de la
investigación) u opera por equivalencia la aplicación del principio constitucional in dubio
pro reo, pese a que en la detención se hayan cumplido todas las exigencias legales, ya
que se entiende que es desproporcionado, inequitativo y rompe con las cargas públicas
soportables que una persona en el Estado Social de Derecho debe asumir, máxime
cuando se compromete el ejercicio del derecho fundamental a la libertad. No obstante,
los eventos que se rigen por un sistema objetivo de responsabilidad, las demás
hipótesis estarán gobernadas por un régimen subjetivo de falla del servicio.
66
Otros casos de detención injusta, distintos de los tres previstos en el artículo 414 del Código de
Procedimiento Penal, podrían ser, por vía de ejemplo, los siguientes: detención por delitos cuya acción se
encuentra prescrita; detención por un delito que la legislación sustrae de tal medida de aseguramiento;
detención en un proceso promovido de oficio, cuando el respectivo delito exige querella de parte para el
ejercicio de la acción penal, etc.
67 Sentencia de 2 de mayo de 2007. C. P: Mauricio Fajardo Gómez, expediente 5989.
68 Sentencia de 17 de noviembre de 1995, C. P.: Carlos Betancur Jaramillo, expediente: 10056.
69 Ver reiteración de posición en sentencias de la Subsección C de 5 de julio de 2012, expediente: 22682;
26 de septiembre de 2012, expediente: 21232. Sentencia de 30 de enero de 3012, expediente: 24785; 8
de mayo de 2013, expediente: 25158, 11 de julio de 2013, expediente: 26736, 24 de octubre de 2013,
expediente: 27973.
30
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
Por otra parte, siendo la detención preventiva el elemento central y estando de por
medio la libertad como derecho fundamental, cabe realizar algunos comentarios sobre
el tema.
“Una de las finalidades del proceso penal es la de aportar pruebas sobre la existencia
del hecho punible, la autoría o participación, y establecer el grado de responsabilidad
para imponer penas o medidas de seguridad; o por el contrario, reconocer la no
realización de la conducta, la atipicidad del comportamiento, la existencia de causal de
justificación (C.P., art. 29) o de inculpabilidad (ib., art. 40)”70.
Bajo los postulados del Estado de Derecho, algún sector de la doctrina señala que la
privación de la libertad sólo debería ser consecuencia de una sentencia condenatoria,
con el fin de proteger el principio universal de la presunción de inocencia, establecido
en el artículo 29 de la Constitución Política. Sin embargo, “(…) para los intereses de la
investigación y de la justicia, y la efectividad de la sanción, es indispensable que los
funcionarios judiciales, antes de proferir sentencia condenatoria, puedan tomar ciertas medidas
entre las que se cuenta la privación de la libertad del procesado (…)”71. Dichas medidas,
pueden afectar total o parcialmente la libertad de las personas.
La libertad personal puede ser definida como "la posibilidad y el ejercicio positivo de todas
las acciones dirigidas a desarrollar las aptitudes y elecciones individuales que no pugnen con
los derechos de los demás ni entrañen abuso de los propios, como la proscripción de todo acto
de coerción física o moral que interfiera o suprima la autonomía de la persona sojuzgándola,
sustituyéndola, oprimiéndola o reduciéndola indebidamente"72.
Según la jurisprudencia constitucional, el artículo 28 de la Constitución Política
constituye la cláusula general del derecho fundamental a la libertad personal,
íntimamente ligado a la dignidad humana73; así, en dicho precepto se establece de
manera clara y expresa que toda persona es libre. Ahora bien, la libertad personal
también aparece como principio constitucional sobre el cual reposa la construcción
política y jurídica del Estado, el cual encuentra fundamento en el preámbulo 74 y en
otras disposiciones constitucionales75.
70
Montealegre Lynett, Eduardo y Bernal Cuellar, Jaime. El Proceso Penal, Bogotá, Universidad
Externado de Colombia, 1995, pp. 79 y 80.
71 Ibídem.
72 Corte Constitucional, Sentencia C-301 de 1993. En el mismo sentido véanse las Sentencias C-634 de
2000 y C- 774 de 2001.
73 Ver, entre otras, las Sentencias C-397 de 1997; C-774 del 2001 y C- 580 del 2002; C-1024 del 2002; C730 de 2005; C-163 del 2008 y T-347 de 2010.
74 Según lo dispuesto en el preámbulo de la Constitución, la libertad es uno de los bienes que se debe
asegurar a los integrantes de la nación.
75 Así, por ejemplo, en el artículo 2 de la Constitución se establece como fin esencial del Estado la
garantía de los principios y los derechos constitucionales; por su parte, el artículo 29 regula la garantía
31
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
Sin embargo, debido a las dos dimensiones antes mencionadas, las restricciones a la
libertad tienen un carácter eminentemente excepcional, pues, en defensa del interés
general, solamente proceden si previamente se cumplen ciertos requisitos formales y
materiales que se desprenden del propio artículo 28 constitucional. En otras palabras,
las medidas restrictivas de la libertad se admiten bajo determinadas condiciones y por
motivos que deben estar previamente definidos en la ley76.
En cuanto a los requisitos formales, la limitación del derecho a la libertad de una
persona está condicionada a que exista un mandamiento escrito de autoridad judicial
competente77; y a que dicha orden se efectúe con las formalidades legales. Además,
“toda persona detenida preventivamente será puesta a disposición del juez competente dentro
de las treinta y seis (36) horas siguientes, para que éste adopte la decisión correspondiente en
el término que establezca la ley”.
Respecto de los motivos de privación de la libertad, la Constitución exige la sujeción al
principio de legalidad, esto es, que los motivos por los cuales procede la medida estén
previamente definidos en la ley; así como también, los procedimientos a través de los
cuales se lleva a cabo78. Ahora bien, el poder de configuración legislativa tampoco es
del debido proceso y el principio de presunción de inocencia. En este sentido véase Corte Constitucional,
Sentencia C-397 de 1997 y C-163 del 2008.
76 Según lo dispuesto en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ratificado por Colombia
mediante la Ley 74 de 1968, “Nadie podrá ser privado de su libertad, salvo por las causas fijadas por la
ley y con arreglo al procedimiento establecido en esta (…)”. Por su parte, la Convención Americana de
Derechos Humanos, ratificada por la Ley 16 de 1972 señala, 1.Toda persona tiene derecho a la libertad y
a las seguridad personal. 2. Nadie puede ser privado de su libertad física, salvo por las causas y en las
condiciones fijadas de antemano por las constituciones políticas de los Estados o por las leyes dictadas
conforme a ellas". En este mismo sentido el Decreto Ley 2700 de 1991 y la Ley 600 de 2000 ordenan
que " toda persona tiene derecho a que se respete su libertad. Nadie puede ser molestado en su
persona o familia, ni privado de su libertad, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento
escrito de autoridad judicial competente, emitido con las formalidades legales y por motivos previamente
definidos en la ley". Así mismo, el artículo 6 de la Ley 599 de 2000 dispone, “nadie podrá ser juzgado
sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez o tribunal competente y con
la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”.
77 La única excepción a la exigencia de mandamiento judicial escrito está prevista en el artículo 32 de la
Constitución Política, pues se permite que el delincuente que sea sorprendido en flagrancia sea
aprehendido y llevado ante autoridad judicial por cualquier persona.
78 Así, el Artículo 7° de la Ley 65 de 1993, “Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario”,
señala que “La privación de la libertad obedece (i) al cumplimiento de pena, (ii) a detención preventiva o
(iii) captura legal”. Por otra parte, el Decreto 2700 de 1991 en su artículo 388 estableció que la detención
preventiva se aplicará cuando contra del sindicado resultare por lo menos un indicio grave de
responsabilidad con base en las pruebas legalmente producidas en el proceso. Por otro lado, la a ley 600
de 2000 establece en el artículo 355 los fines de la imposición de la medida de aseguramiento, al indicar
que procederá para garantizar la comparecencia del sindicado al proceso, la ejecución de la pena
privativa de la libertad o impedir su fuga o la continuación de su actividad delictual o las labores que
emprenda para ocultar, destruir o deformar elementos probatorios importantes para la instrucción, o
entorpecer la actividad probatoria.
Artículo 356. Requisitos. Solamente se tendrá como medida de aseguramiento para los imputables la
detención preventiva. Se impondrá cuando aparezcan por lo menos dos indicios graves de
responsabilidad con base en las pruebas legalmente producidas dentro del proceso.
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Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
absoluto, pues la tarea del legislador está sujeta a los postulados y preceptos
superiores, específicamente de los principios de
separación de poderes 79, de
razonabilidad y proporcionalidad80; y, además, podrá ser objeto de control de
constitucionalidad81.
En definitiva, este conjunto de reglas que deben observar las autoridades judiciales
competentes82 al momento de restringir la libertad personal se establecen para
garantizar, entre otras cosas, la existencia de razones jurídicas suficientes que
justifiquen la limitación de la libertad; la protección del detenido; la prevención de
detenciones arbitrarias y, en general, de cualquier otro evento que pueda producir la
vulneración de derechos fundamentales83.
Dentro de las circunstancias que pueden dar lugar a restricciones legales a la libertad
personal se encuentran las medidas de aseguramiento. Éstas, hacen parte de las
llamadas medidas cautelares, es decir, aquellas medidas tomadas por las autoridades
judiciales, de oficio o a petición de parte, sobre bienes o personas con el fin de asegurar
el cumplimiento de las decisiones tomadas en el proceso, garantizar la presencia de los
sujetos procesales y generar tranquilidad jurídica y social en la comunidad84.
Ahora bien, las medidas cautelares, entre ellas la detención preventiva, por regla
general tienen un carácter provisional o temporal y se encuentran en una relación de
estricta sujeción con el principio de legalidad, esto es, se deben decretar bajo el
riguroso cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales.
Así las cosas, con fundamento en el artículo 29 de la Constitución Política, las medidas
de aseguramiento están sometidas a dos tipos de requisitos. Por una parte, requisitos
No procederá la medida de aseguramiento cuando la prueba sea indicativa de que el imputado pudo
haber actuado en cualquiera de las causales de ausencia de responsabilidad.
Por su parte, la Ley 906 de 2004, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”, en su Artículo
296, establece: “La libertad personal podrá ser afectada dentro de la actuación cuando sea necesaria (i)
para evitar la obstrucción de la justicia, o (ii) para asegurar la comparecencia del imputado al proceso, (iii)
la protección de la comunidad y de las víctimas, o (iv) para el cumplimiento de la pena”.
79 Corte Constitucional, Sentencia C-1001 de 2005.
80 Corte Constitucional, Sentencia C-397 de 1997.
81 Corte Constitucional, Sentencia C-730 de 2005.
82 Bajo el régimen de la Constitución anterior, sólo se exigía que la privación de la libertad fuese
adelantada por autoridad competente. Sin embargo, la Constitución de 1991 atribuyó dicha competencia
expresamente a las autoridades judiciales. A juicio de la Corte Constitucional, este cambio tuvo como
fundamento el principio de separación de poderes, pues los jueces se convierten, frente al ejecutivo y al
legislativo, en los principales defensores de los derechos individuales; por esta razón, la protección de
dichos derechos se confió a la rama judicial, como garantía de imparcialidad e independencia, atributos
propios de esta rama del poder público. Cfr. Sentencia T-490 de 1992.
83 Corte Constitucional, Sentencia C-397 de 1997.
84 Corte Constitucional, Sentencia C-774 de 2001.
33
Expediente 30.079
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Acción de reparación directa
de tipo formal, esto es, que la medida se adopte mediante providencia interlocutoria que
contenga la indicación de los hechos que se investigan, la calificación jurídica y los
elementos probatorios que sustentan la adopción de la medida; y en segundo lugar, los
requisitos sustanciales, mediante los cuales se exige para su adopción la existencia de
por lo menos un indicio grave de responsabilidad, con base en las pruebas legalmente
producidas en el proceso85.
Ahora bien, la Sala subraya que no siendo la detención preventiva una medida
sancionatoria, sino, precisamente una medida de prevención, no resulta contraria al
principio de presunción de inocencia, por cuanto no se trata de una pena y su uso debe
ser excepcional.
En este sentido se ha pronunciado la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
-
-
-
De acuerdo con el artículo 7.1 de la Convención Americana “la protección de la
libertad salvaguarda <tanto la libertad física de los individuos como la seguridad
personal en un contexto en el que la ausencia de garantías puede resultar en la
subversión de la regla del derecho y en la privación a los detenidos de las formas
mínimas de protección legal>”86.
“El Tribunal entiende que la prisión preventiva es la medida más severa que se
puede aplicar al imputado de un delito, motivo por el cual su aplicación debe tener
carácter excepcional, en virtud de que se encuentra limitada por los principios de
legalidad, presunción de inocencia, necesidad y proporcionalidad, indispensables en
una sociedad democrática”87 (negrilla propia).
La detención preventiva “es una medida cautelar, no punitiva”88 (negrilla propia).
En un “Estado de derecho corresponde al juzgador garantizar los derechos del
detenido, autorizar la adopción de medidas cautelares o de coerción, cuando sea
estrictamente necesario, y procurar, en general, que se trate al inculpado de
manera consecuente con la presunción de inocencia”89 (negrilla propia).
Finalmente, la Sala reitera que una vez el juez de lo contencioso administrativo
encuentre probado que el derecho fundamental a la libertad de una persona ha sido
vulnerado como consecuencia de una decisión judicial, lo que se ha constituido en un
daño antijurídico a la luz del artículo 90 de la C.P, debe repararlo en todas sus facetas.
Es decir, no puede limitarse a los términos previstos en el artículo 414 del C.P.P, pues,
85
Decreto Ley 2700 de 1991, artículos 388 y 389.
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso García Asto y Ramírez Rojas vs. Perú. Sentencia
de 25 de noviembre de 2005, párrafo 104. Puede verse en similar sentido: Caso Tibi. Sentencia de 7 de
septiembre de 2004. Caso Hermanos Gómez Paquiyauri. Sentencia de 8 de julio de 2004.
87 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso García Asto y Ramírez Rojas vs. Perú. Sentencia
de 25 de noviembre de 2005, párrafo 106. Puede verse en similar sentido: Caso Instituto de Reeducación
del menor. Sentencia de 2 de septiembre de 2004.
88 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso García Asto y Ramírez Rojas vs. Perú. Sentencia
de 25 de noviembre de 2005, párrafo 106. Puede verse en similar sentido: Caso Suárez Rosero.
Sentencia de 12 de noviembre de 1997.
89 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso García Asto y Ramírez Rojas vs. Perú. Sentencia
de 25 de noviembre de 2005, párrafo 109.
86
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Expediente 30.079
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Acción de reparación directa
desde una perspectiva garantista, la privación injusta de la libertad no sólo se configura
cuando la medida de aseguramiento impone que su cumplimiento sea intramural; sino
también, cuando se ordena la detención domiciliaria90, o cuando la medida de
aseguramiento establece restricciones para salir del país o cambiar de domicilio91.
En consecuencia, si bien el legislador señaló expresamente los eventos en los cuales
se habría producido por parte del Estado una detención injusta, esto no significa que
otras afectaciones de los derechos de libertad, como la libertad de locomoción y de fijar
domicilio (C.P. artículo 24), no puedan dan lugar a que se declare la responsabilidad de
la Administración, pues, sin duda alguna, en estos casos también se estaría ante una
carga desproporcionada impuesta a un ciudadano92.
Ahora bien, centrado el aspecto normativo, la Subsección debe abordar el análisis del
caso remitiéndose a lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 270 de 1996, en virtud del
cual se establece que todo aquel que haya sido privado injustamente de la libertad
podrá demandar al Estado la reparación de los perjuicios que le hayan sido irrogados.
Respecto a dicho precepto, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:
“Este artículo, en principio, no merece objeción alguna, pues su fundamento constitucional
se encuentra en los artículos 6º, 28, 29 y 90 de la Carta. Con todo, conviene aclarar que el
término “injustamente” se refiere a una actuación abiertamente desproporcionada y
violatoria de los procedimientos legales, de forma tal que se torne evidente que la
privación de la libertad no ha sido ni apropiada, ni razonada ni conforme a derecho, sino
abiertamente arbitraria. Si ello no fuese así, entonces se estaría permitiendo que en todos
los casos en que una persona fuese privada de su libertad y considerase en forma
subjetiva, aún de mala fe, que su detención es injusta, procedería en forma automática la
reparación de los perjuicios, con grave lesión para el patrimonio del Estado, que es el
común de todos los asociados. Por el contrario, la aplicabilidad de la norma que se
examina y la consecuente declaración de la responsabilidad estatal a propósito de la
administración de justicia, debe contemplarse dentro de los parámetros fijados y teniendo
siempre en consideración el análisis razonable y proporcionado de las circunstancias en
que se ha producido la detención”.93
Si bien se declaró la constitucionalidad del artículo 68 de la Ley 270 de 1996, se debe
tener en cuenta el alcance que dicho precepto tiene conforme a una interpretación
sistemática de éste con los artículos 65, 69 y 70 de la misma Ley, porque como lo ha
señalado la Sección Tercera de esta Corporación:
“Una lectura aislada del artículo 68 de la Ley 270, junto con las consideraciones tenidas en
cuenta por la Corte Constitucional para declarar exequible el proyecto de dicha disposición,
90
Sentencia del 1 de marzo de 2006, expediente: 15537.
Sentencia del 6 de marzo de 2008, expediente: 16075.
92 Ibídem.
93 Corte Constitucional, sentencia C-037 de 1996.
91
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Expediente 30.079
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Acción de reparación directa
podría conducir a entender que la referida norma estatutaria habría restringido el ámbito de
posibilidades dentro de las cuales sería posible declarar la responsabilidad del Estado por el
hecho de la detención ordenada por autoridad judicial dentro de una investigación penal, a
aquellos casos en los cuales tenga lugar “una actuación abiertamente desproporcionada y
violatoria de los procedimientos legales, de forma tal que se torne evidente que la privación
de la libertad no ha sido ni apropiada, ni razonada ni conforme a derecho, sino abiertamente
arbitraria”, es decir a supuestos en los cuales se acredite una falla del servicio de
Administración de Justicia de las características descritas por la Corte en el apartado que se
acaba de reproducir.
Sin embargo, tal conclusión no consulta la obligación del intérprete de buscar el sentido de
las disposiciones no de forma aislada e inconexa, sino en el conjunto tanto del cuerpo
normativo en el cual se insertan, como de la totalidad del ordenamiento jurídico y, en
especial, poniéndolas en contacto con aquellos preceptos de la Norma Fundamental que no
pueden soslayarse al momento de precisar su contenido y alcance. En consecuencia, mal
podría identificarse el significado del artículo 68 de la Ley 270 de 1996, prescindiendo de una
hermenéutica sistemática con las demás normas de la misma Ley Estatutaria que regulan el
objeto al cual ella se refiere o, peor aún, omitiendo conectarla con el artículo 90
constitucional, piedra angular del régimen de responsabilidad del Estado operante en
Colombia desde que rige la Carta Política de 1991.
Así las cosas, para concretar el alcance del artículo 68 de la Ley 270 de 1996 resulta
imperioso conectarlo con el enunciado normativo contenido en el artículo 65 ibídem, de
acuerdo con el cual “el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que
le sean imputables, causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales”, norma
que no introduce limitación o condicionamiento alguno encaminado a impedir el juzgamiento
o la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado como consecuencia de la
actividad de la Administración de Justicia, distinto de la causación de un daño antijurídico. No
podía preverlo, por lo demás, como quiera que con ello conculcaría la regulación efectuada
por el artículo 90 de la Carta, que igualmente constituye el concepto de “daño antijurídico” en
el elemento central cuya concurrencia debe evidenciarse para que proceda el
reconocimiento de la responsabilidad estatal –siempre, claro está, que ese daño pueda
imputarse jurídicamente a una autoridad pública–“94.
Lo anterior implica, por lo tanto, que el artículo 65 de la Ley 270 de 1996 no excluye, ni
podría excluir la aplicación del artículo 90 de la Constitución Política. Es decir, que así
como se afirma que opera la falla del servicio, también procede la responsabilidad
cuando se demuestra la producción de un daño antijurídico, tal como se señala en el
precedente de la Sala:
“No es viable, en consecuencia, considerar que un precepto contenido en una ley estatutaria
pudiera restringir los alcances que a la responsabilidad del Estado le vienen determinados
desde el artículo 90 de la Constitución. Al remarcarlo así, la propia Corte Constitucional no
hace otra cosa que señalar que, más allá de las previsiones contenidas en la comentada Ley
270 de 1996, los parámetros a los cuales se ciñe la responsabilidad patrimonial de las
autoridades públicas son los estructurados por el artículo 90 de la Carta, que pueden ser
precisados, más no limitados, por una norma infraconstitucional. El anterior aserto
encuentra refuerzo adicional en lo dispuesto por el artículo 69 de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia, el cual, desarrollando el querer del plurimencionado artículo 90
constitucional, amplía el plexo de hipótesis en las cuales puede declararse la responsabilidad
del Estado derivada de la función de Administración de Justicia, al estatuir que “quien haya
94
Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 2 de mayo de 2007, expediente: 15463.
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Expediente 30.079
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Acción de reparación directa
sufrido un daño antijurídico, a consecuencia de la función jurisdiccional tendrá derecho a
obtener la consiguiente reparación”.
Como corolario de lo anterior, ha de entenderse que la hipótesis precisada por el artículo 68
de la Ley 270 de 1996 referida a la calificación de injusta de la privación de la libertad y el
alcance que la Corte Constitucional le ha dado a la norma no excluye la posibilidad de que
tenga lugar el reconocimiento de otros casos en los cuales el Estado deba ser declarado
responsable por el hecho de haber dispuesto la privación de la libertad de un individuo
dentro del curso de una investigación penal, siempre que en ellos se haya producido un daño
antijurídico en los términos del artículo 90 de la Constitución Política.
Tal es la interpretación a la que conducen no sólo las incuestionables superioridad y
preeminencia que le corresponden al citado canon constitucional, sino también una
hermenéutica armónica y sistemática de los comentados preceptos de la misma Ley 270 de
1996, así como de los razonamientos plasmados por la propia Corte Constitucional en la
sentencia C-037 de 1997, mediante la cual los encontró ajustados a la Carta Fundamental.
En consecuencia, los demás supuestos en los cuales el juez de lo contencioso administrativo
ha encontrado que la privación de la libertad ordenada por autoridad competente ha
conducido a la producción de daños antijurídicos, con arraigo directamente en el artículo 90
de la Carta, tienen igualmente asidero tanto en la regulación que de este ámbito de la
responsabilidad estatal efectúa la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, como en
la jurisprudencia de la Corte Constitucional relacionada con este asunto. De manera que
aquellas hipótesis en las cuales la evolución de la jurisprudencia del Consejo de Estado a
la que se hizo referencia en apartado precedente ha determinado que concurren las
exigencias del artículo 90 de la Constitución para declarar la responsabilidad estatal por el
hecho de la Administración de Justicia al proferir medidas de aseguramiento privativas de la
libertad, mantienen su aplicabilidad tras la entrada en vigor de la Ley 270 de 1996”95.
De todo lo anterior, se puede afirmar que así el artículo 68 no establezca más
supuestos o eventos en los cuales pueda concretarse la responsabilidad de la
administración de justicia, aquellos no contemplados o plasmados en la norma,
igualmente son aplicables cuando se produce un daño antijurídico, como en el evento
en el que el ciudadano se ve sometido a una medida de aseguramiento consistente en
la detención preventiva en virtud de la cual se priva de su derecho a la libertad, que
posteriormente es revocada al concluirse que los elementos fácticos por los que fue
investigado, no permiten encontrar que constituyeron un delito alguno, o que las
pruebas no permiten concluir que la persona es responsable de la conducta punible,
pues el fundamento se radica en que la actuación judicial por medio de la cual se
impuso la medida de aseguramiento compromete la responsabilidad de la
administración de justicia, específicamente por haber causado un daño antijurídico
consistente en la privación injusta de la libertad, lo que debe ser objeto de reparación
en cabeza de la autoridad que produjo la misma96 97.
95
Ibídem.
Ver sentencia 2 de mayo de 2007, expediente: 15463; 26 de marzo de 2008, expediente: 16902; 23 de
abril de 2008, expediente: 17534. En sentencia de Subsección C de 11 de julio de 2003, expediente
26896 se concluyó que: “(…) En síntesis, en los eventos en que se demuestra que la privación de la
libertad fue injusta, se está ante un daño imputable al Estado, que debe ser indemnizado con fundamento
en lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política, así las razones de absolución o de preclusión
96
37
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
Luego, no siempre puede esperarse ajustar la responsabilidad de la administración de
justicia en el evento de privación de la libertad cuando la medida de aseguramiento
consistente en detención se produzca por ser contraria a derecho (pese a su carácter
sustancial), porque en la mayoría de los casos esta se encontrará conforme a la
legalidad en la que se fundamenta98, por lo que habrá que indagar si producido el daño
antijurídico éste se reputa de la decisión bien porque no hay elementos fácticos para
determinar la existencia del hecho punible, o en otros eventos, porque no existe prueba,
o ésta permite inferir la duda a favor del sindicado o imputado, de tal manera que obre
una valoración del in dubio pro reo.
6. El caso en concreto.
Cabe precisar que en el presente caso, el proceso penal se inició cuando ya había
entrado en vigencia la Ley 270 de 1996 y, por consiguiente, el artículo 414 del Decreto
2700 de 1991 se encontraba derogado; razón por la cual, el sub lite debe resolverse
con base en lo previsto en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que
reguló íntegramente lo relacionado con la responsabilidad patrimonial del Estado por los
daños antijurídicos causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales.
Según lo previsto en el artículo 65 de la Ley 270 de 1996, el Estado responderá tanto
por el defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia, como por el error
jurisdiccional, y por la privación injusta de la libertad. Tratándose de este último evento,
el artículo 68 de la Ley 270 estableció que todo aquel que haya sido privado
injustamente de la libertad podrá demandar al Estado la reparación de los perjuicios que
le hayan sido irrogados. Y, por otra parte, el artículo 70 de la misma Ley dispuso que la
Administración de Justicia se exonera de responsabilidad cuando se pruebe la culpa
de la investigación no obedezcan a ninguna de las causales previstas en el artículo 414 del antiguo C. de
P. P. como causales de responsabilidad objetiva, o al in dubio pro reo (…)”.
97 Sentencia del 26 de marzo de 2008, expediente: 16902. M.P.: Dr. Enrique Gil Botero. Ver también
sentencia del 23 de abril de 2008, expediente: 17534. “i) Las hipótesis establecidas en el artículo 414 del
C.P.P. de 1991 (decreto ley 2700) mantienen vigencia para resolver, de manera objetiva, la
responsabilidad del Estado derivada de privaciones injustas de la libertad, en las cuales se haya arribado
a cualquiera de las conclusiones a las que hace referencia la citada disposición, inclusive, con
posterioridad a la ley 270 de 1996, en los términos precisados por la jurisprudencia de la Corporación ...
v) En conclusión, cuando se atribuye la responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad,
existen eventos precisos y específicos en los cuales la jurisprudencia –con fundamento en el principio
iura novit curia, ha aceptado la definición de la controversia a través de la aplicación de títulos de
imputación de carácter objetivo, en los cuales, la conducta asumida por la administración pública no juega
un papel determinante para la atribución del resultado. Por el contrario, las demás situaciones que
desborden ese específico marco conceptual, deberán ser definidas y desatadas a partir de la verificación
de una falla del servicio en cabeza del aparato estatal”.
98 HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ, Alier; FRANCO GÓMEZ, Catalina. Responsabilidad extracontractual del
Estado. Análisis de la jurisprudencia del Consejo de Estado. Bogotá, Nueva Jurídica, 2007, pp.195-197.
38
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
exclusiva de la víctima, esto es, cuando ésta haya actuado con dolo o culpa grave, o no
haya interpuesto los recursos de ley.
Ahora, la Sala pone de presente que según la jurisprudencia de la Corporación, si bien
es cierto que el artículo 414 del Decreto 2700 de 1991 perdió vigencia con la
aprobación de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, ello no significa que
las hipótesis allí previstas no puedan ser tenidas en cuenta por esta jurisdicción para
resolver de manera objetiva la responsabilidad del Estado derivada de privaciones
injustas de la libertad, cuando se haya dictado sentencia absolutoria definitiva, o su
equivalente, porque el hecho no existió, el sindicado no lo cometió, o la conducta no
constituía hecho punible. En otras palabras, incluso cuando el caso concreto deba ser
resuelto a la luz de lo previsto en el artículo 68 de la Ley 270 de 1996, habrá lugar a
analizar la responsabilidad del Estado desde una perspectiva objetiva, cuando se
presente alguno de los tres supuestos antes mencionados, o cuando haya operado el
principio del in dubio pro reo99.
Así las cosas, se reitera entonces que sin importar si la expedición de la medida de
aseguramiento cumplió o no con los requisitos legales, e independientemente de las
consideraciones relacionadas con la necesidad de este tipo de medidas cautelares,
siempre que el proceso penal termine con sentencia absolutoria o preclusión, por
cualquiera de los eventos arriba señalados; se verifique que el demandante estuvo
privado de la libertad en razón de una medida de aseguramiento; y no se pruebe una
causal eximente de responsabilidad, habrá lugar a la declaratoria de responsabilidad
administrativa y patrimonial del Estado.
Con base en lo anterior y teniendo en cuenta que la resolución de preclusión concluyó
que el señor Navarro Aros no era autor de ningún delito, esta Subsección considera
imputable únicamente a la Fiscalía General de la Nación el daño antijurídico sufrido por
el actor y sus familiares, como consecuencia de la detención preventiva padecida, esto
es, la privación injusta de su libertad.
Lo anterior se justifica en que fueron las actuaciones de la Fiscalía las que llevaron a
que el actor fuera privado de la libertad y posteriormente se haya declarado la
preclusión, por no ser el autor de los delitos.
99
Sentencias de 4 de diciembre de 2006, expediente: 13168; de 2 de mayo de 2001, expediente: 15463;
de 9 de junio de 2010, expediente: 19312.
39
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
Ahora bien, respecto de la dirección ejecutiva de la administración judicial, ésta no
desplegó ninguna actividad tendiente a la captura y privación de la libertad del señor
Navarro Aros, contrario a ello, todas esas actuaciones fueron realizadas por la Fiscalía
General de la Nación a través de los fiscales delegados ante los jueces regionales.
Conforme a ello, según lo previsto en el artículo 249 de la Constitución Política la
Fiscalía General de la Nación, pese a pertenecer a la Rama Judicial, goza de
autonomía funcional, administrativa y presupuestal y, por tanto, tiene capacidad para
responder pecuniariamente, de las condenas impuestas a la Nación por hechos
imputables a la Fiscalía.
Por lo tanto, no se condenará a esta entidad, ya que, retomando las conclusiones del
auto de Sala Plena de la Sección Tercera, de fecha 25 de septiembre de 2013100: i)
antes de la entrada en vigencia del artículo 49 de la ley 446 de 1998, la representación
judicial de la Nación, por los hechos de los agentes de la Rama Judicial y Fiscalía
General, estaba radicada en cabeza del Director Ejecutivo de la Administración Judicial;
ii) en virtud de la ley 270 de 1996, en los casos en los que el perjuicio se le imputara a
la Fiscalía General, también se admitía que la Nación fuera representada por el Fiscal
General, toda vez que constitucionalmente, la Fiscalía General tiene autonomía
administrativa y patrimonial, sin perjuicio de que haga parte de la Rama Judicial del
Poder Público; iii) con la entrada en vigencia de la ley 446 de 1998, se radicó en el
Fiscal General la representación de la Nación en los procesos judiciales en los que se
discutan los hechos o actos de sus agentes, y esa norma no contradijo lo dispuesto por
la ley estatutaria de administración de justicia, comoquiera que la Corte Constitucional
sostuvo que la representación del Director Ejecutivo es general para la Rama Judicial, y
la facultad concedida al Fiscal era especial, para la Fiscalía General. (Sentencia C –
523 de 2002).
Conforme a lo anterior, se revocará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo
de Tolima del 13 de diciembre de 2004 y se condenará a los siguientes perjuicios,
previa advertencia que los mismos serán resueltos mediante liquidación en abstracto.
7. Liquidación de perjuicios
Es importante anotar, tal como se mencionó en líneas anteriores, que se pudo inferir
que el señor César Mauricio Navarro Aros estuvo privado de la libertad, por cuanto se
100
Radicación número: 25000-23-26-000-1997-05033-01(20420), C.P: Enrique Gil Botero.
40
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
pudo acreditar que el actor estuvo vinculado en un proceso penal, y que por tal motivo
se profirió medida de detención preventiva con fundamento en lo expuesto en el artículo
388 del antiguo C.P.P. (Decreto 2700 de 1991), ordenándose librar la boleta de
detención con destino a la cárcel distrital de la ciudad de Ibagué y posteriormente dicha
medida fue revocada, ordenándose librar la boleta de libertad.
Pese a ello, no existe medio probatorio alguno que indique el tiempo en que estuvo
privado de la libertad, por cuanto no se allegó un certificado o cualquier otra prueba
que revelara el término por el cual se restringió su derecho a la libertad.
Es importante destacar que la parte actora no cumplió con este requisito indispensable
para la decisión de los perjuicios a liquidar, por lo que mal puede esta Subsección
acceder a las pretensiones de la demanda en sus cuantías solicitadas, ya que, si bien
se encuentra acreditado su daño, no pasa lo mismo con la cuantificación del perjuicio
derivado del mismo.
Por lo tanto, ante la ausencia del conocimiento del término por el cual estuvo privado el
señor Navarro Aros, necesario para determinar los perjuicios morales y materiales,
debe procederse a lo establecido en el artículo 172101 del C.C.A. (Decreto 01 de 1984)
Conforme a lo anterior, la Subsección fijará los criterios o reglas para la liquidación de
perjuicios, conforme al procedimiento que deberá efectuar el demandante, según los
términos del citado artículo 172 del C.C.A.
7.1 Perjuicios morales.
La parte actora en su escrito de demanda solicitó por concepto de perjuicio moral el
pago para cada uno de los demandantes en cuantía de 5000 gramos de oro que en
moneda legal correspondía a $104.430.000.
101
Artículo 172. Subrogado por el artículo 56 de la Ley 446 de 1998. El nuevo texto es el siguiente: Las
condenas al pago de frutos, intereses, mejoras, perjuicios y otros semejantes, impuestas en auto o
sentencia, cuando su cuantía no hubiere sido establecida en el proceso, se hará en forma genérica,
señalando las bases con arreglo a las cuales se hará la liquidación incidental, en los términos previstos
en los artículos178 del Código Contencioso Administrativo y 137 del Código de Procedimiento Civil.
Cuando la condena se haga en abstracto se liquidará por incidente que deberá promover el interesado,
mediante escrito que contenga la liquidación motivada y especificada de su cuantía, dentro de los
sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de aquel o al de la fecha de la notificación del auto de
obedecimiento al superior, según fuere el caso. Vencido dicho término caducará el derecho y el Juez
rechazará de plano la liquidación extemporánea. Dicho auto es susceptible del recurso de apelación.
41
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
El perjuicio moral ha sido considerado como el dolor, la aflicción y en general los
sentimientos de desesperación, congoja, desasosiego, temor, zozobra, etc., que
invaden a la víctima directa o indirecta de un daño antijurídico, individual o colectivo.
Para la reparación del daño moral se han han diseñado cinco niveles de cercanía
afectiva entre la víctima directa y aquellos que acuden a la justicia en calidad de
perjudicados o víctimas indirectas102.
Nivel No. 1. Comprende la relación afectiva, propia de las relaciones conyugales y
paterno- filiales o, en general, de los miembros de un mismo núcleo familiar (1er. Grado
de consanguinidad, cónyuges o compañeros permanentes o estables).
Nivel No. 2. Donde se ubica la relación afectiva propia del segundo grado de
consanguinidad o civil (abuelos, hermanos y nietos).
Nivel No. 3. Está comprendido por la relación afectiva propia del tercer grado de
consanguinidad o civil.
Nivel No. 4. Aquí se ubica la relación afectiva propia del cuarto grado de
consanguinidad o civil.
Nivel No. 5. Comprende las relaciones afectivas no familiares (terceros damnificados).
Para los niveles 1 y 2 se requerirá la prueba del estado civil o de la convivencia de los
compañeros. Para los niveles 3 y 4, además, se requerirá la prueba de la relación
afectiva. Para el nivel 5 deberá ser probada la relación afectiva.
Ahora bien, estos niveles son aplicables para el caso de privación injusta de la libertad,
reiterando adicionalmente los criterios contenidos en la sentencia de 28 de agosto de
2013, proferida por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo Rad. No. 25.022, y se complementan los criterios allí adoptados, de acuerdo con la
evolución jurisprudencial de La Sección Tercera en los términos del cuadro que se
incorpora a continuación:
102
Ver sentencias de Sala Plena de Sección Tercera, unificación de jurisprudencia sobre los perjuicios
inmateriales de 28 de agosto de 2014 expedientes: 31172, 36149, 26251 y 27709.
42
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
NIVEL 1
NIVEL 2
NIVEL 3
NIVEL 4
Víctima directa, cónyuge Parientes en el 2º Parientes en el 3º Parientes en el
4º de
o compañero (a)
perjuicio moral derivado de la
de
de
consanguinidad
permanente y parientes en
y afines hasta el
privación injusta de la libertad el 1° de consanguinidad
consanguinidad consanguinidad
2º
Término de privación injusta
50% del
35% del
25% del
Reglas para liquidar el
NIVEL 5
Terceros
damnificados
15% del
Porcentaje de la
Porcentaje de la Porcentaje de la Porcentaje de la
SMLMV
100
Víctima directa
SMLMV
50
Víctima directa
SMLMV
35
Víctima directa
SMLMV
25
Víctima directa
SMLMV
15
Superior a 12 e inferior a 18
90
45
31,5
22,5
13,5
Superior a 9 e inferior a 12
80
40
28
20
12
Superior a 6 e inferior a 9
70
35
24,5
17,5
10,5
Superior a 3 e inferior a 6
50
25
17,5
12,5
7,5
Superior a 1 e inferior a 3
35
17,5
12,25
8,75
5,25
Igual e inferior a 1
15
7,5
5,25
3,75
2,25
en meses
Superior a 18 meses
Dentro del plenario se encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa de los
demandantes al allegar los certificados civiles de nacimiento de María Teresa Aros
Tovar (madre Fl. 3 .1); César Mauricio Navarro Aros, (hijo de Aros Teresa y Navarro Roberto
víctima directa Fl. 4 1);
Roberto Navarro Muñoz (padre Fl. 5 .1); Camilo Enrique Navarro Aros
(hijo de Aros Teresa y Navarro Roberto y hermano de la víctima directa Fl. 6. 1)
y María Teresa
Navarro Barreto (nacida el 13 de noviembre de 1996 (Hija de Mauricio Navarro Aros y Luz Elena
Barreto Varón Fl. 7 C.1).
Teniendo
en cuenta los anteriores criterios vertidos por la jurisprudencia de la Sala
Plena de la Sección Tercera de esta Corporación para el caso de perjuicios morales
derivados de la privación injusta de la libertad, atendiendo que los demandantes se
encuentran dentro del primer y segundo grado de consanguinidad, se ordenará que una
vez se tenga prueba del tiempo en que estuvo privado de la libertad el señor César
Mauricio Navarro Aros, bien sea mediante certificación expedida por el INPEC o en su
defecto por la Cárcel Distrital del Circuito de Ibagué, o por cualquier otro medio
probatorio legalmente allegado, se reconozca el monto de los perjuicios del orden moral
de conformidad con los niveles anteriores y de acuerdo con el término de privación
conocido probatoriamente, para los señores CÉSAR MAURICIO NAVARRO AROS;
MARÍA TERESA NAVARRO BARRETO (hija); MARÍA TERESA AROS TOVAR (madre);
ROBERTO NAVARRO MUÑOZ (padre) y CAMILO ENRIQUE NAVARRO AROS
(hermano).
43
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
7.2 Perjuicios materiales.
a. Daño emergente: la parte actora en su escrito de demanda sostuvo que por motivo
de la privación de la libertad del señor César Mauricio Navarro Aros, obtuvo una serie
de gastos que los identificó de la siguiente manera:
“(…) 3. El Sr. CÉSAR MAURICIO NAVARRO AROS por el error judicial, canceló de si
propio pecunio lo relacionado a honorarios profesionales la suma de QUINCE
MILLONES DE PESOS ($15.000.00o) al abogado DARÍO ALBERTO DAZA ÁVILA y en
in, todos los gastos requeridos para su defensa y subsistencia de su familia, como pago
de servicios públicos, alimentación, ya que por la detención quedó sin sustento alguno
para subsistir, además del desprestigio profesional que genera esta clase de
equivocaciones, los cuales se estiman en DIEZ MILLONES DE PESOS ($10.000.000)
suma que deberá pagarse junto con los intereses comerciales que se causen durante los
seis (6) meses siguientes a dicha ejecución y los moratorios que se origen después de
ese término:
DEMANDANTE
RELACIÓN
VALOR ACTUAL
CESAR M. NAVARRO
VÍCTIMA
$25.000.000.oo
Totales……………………………………………..$25.000.000.oo
El daño emergente se encuentra clasificado dentro de los denominados perjuicios
materiales y así fue contemplado en el ordenamiento civil mediante los artículos
1.613103 y 1.614, este último, definiéndolo como aquél perjuicio o pérdida que proviene
de un incumplimiento, en este caso de la concreción de un daño antijurídico.
Este daño supone, por tanto, una pérdida sufrida, consistente en un detrimento
patrimonial, necesariamente medible o mesurable en dinero, por cuanto el perjudicado
ha debido efectuar ciertas erogaciones económicas. De tal modo, este perjuicio conlleva
que algún bien económico salió o saldrá del patrimonio de la víctima, por cuanto el daño
emergente puede ser tanto presente como futuro, dependiendo del momento en que se
haga su valoración104, sobre lo cual debe anotarse, también, que son indemnizables a
título de daño emergente, todos aquellos gastos ocasionados directamente con la
ocurrencia del daño antijurídico105.
Conforme a lo anterior, la Subsección despachará negativamente esta pretensión
indemnizatoria porque no se encuentra acreditada. Al respecto, debe observarse que la
103
Art. 1613 del Código Civil. La indemnización de perjuicios comprende el daño emergente y lucro
cesante, ya provenga de no haberse cumplido la obligación, o de haberse cumplido imperfectamente, o
de haberse retardado el cumplimiento. Exceptúense los casos en que la ley la limita expresamente al
daño emergente.
104 Consejo de Estado, sentencia de 4 de diciembre de 2006, expediente: 13168.
105 Sentencia Sección Tercera, Subsección C de 8 de agosto de 2012, expediente: 23691.
44
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
doctrina y la jurisprudencia han sido constantes en conceptuar la necesidad de la
prueba en relación con los perjuicios de carácter material, cuya carga, de conformidad
con el artículo 177 del C.P.C., se encuentra en cabeza de la parte actora, a quien
corresponde probar cada uno de los hechos en que funda sus pretensiones, para lo
cual se requiere que los medios probatorios no sólo estén permitidos por la ley, sino que
sean elementos idóneos, directa o indirectamente relacionados con
la controversia
planteada, en este caso con la existencia del perjuicio, de modo tal que la eficacia de la
prueba debe estructurar la decisión del juzgador y llevarlo al reconocimiento del
perjuicio cuyo pago se pretende.
Por lo tanto, dentro del plenario no obra prueba alguna que demuestre la existencia del
daño emergente padecido por el señor Navarro Aros, de modo que se imposibilita el
reconocimiento y la cuantificación del daño emergente por este concepto.
b. Lucro cesante: La parte actora en el libelo demandatorio solicitó por lucro cesante
consolidado el valor de 611.478 correspondiente a lo dejado de percibir por el término
de tres meses en que estuvo privado de la libertad, teniendo en cuenta que el señor
Navarro Aros laboraba como vendedor de arroz blanco del Molino “Los Andes Ltda” y
devengaba $203.826.
Adicionalmente indicó que debía otorgarse el valor de $4.844.553 correspondiente al
lucro cesante debido por espacio de 30 meses, lapso transcurrido entre la fecha de la
causación del daño antijurídico (13 de julio de 1998) y la fecha de la presentación de la
demanda, utilizando para ello la fórmula adoptada por la Corporación.
Por su parte, respecto del lucro cesante futuro solicitó el pago de $41.879.186,35
teniendo como parámetro 27 meses (3 – 30) y el salario devengado por el actor.
Al respecto, al analizar las pruebas del expediente, no obra ninguna que acredite que el
señor Navarro Aros laboraba antes de su privación en la empresa mencionada, ni que
devengaba $203.826; adicionalmente tampoco se tiene por establecido el tiempo en
que estuvo privado, ni obra medios probatorios que hagan inferir que el señor ejercía
alguna actividad productiva.
Pese a lo anterior, tomando en consideración lo dispuesto en la sentencia proferida en
Sala Plena de la Sección Tercera de 28 de agosto de 2014, expediente: 36149 al
expresar que
45
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
“(…) la Sala ha sostenido de manera reiterada106 -y mediante esta providencia se unifica
el criterio- que para la procedencia del reconocimiento de los perjuicios materiales, en la
modalidad de lucro cesante, se requiere que se acredite que la víctima de la referida
privación, al momento de la ocurrencia de ese hecho dañoso, es decir cuando fue
detenida, se encontraba en edad productiva (…)”.
Conforme a lo anterior, se tiene que el señor César Mauricio Navarro Aros tenía 27
años al momento de su detención y de conformidad con la jurisprudencia de esta
Corporación107, hay lugar a aplicar la presunción según la cual toda persona que se
encuentre en edad productiva devenga, por lo menos, el salario mínimo legal vigente,
monto que será tenido en cuenta por la Subsección para liquidar el lucro cesante. A esa
suma se le debe adicionar el 25% por concepto de prestaciones sociales.
De igual forma, en la liquidación debe agregarse el factor prestacional correspondiente
para determinar el ingreso base y sumar al lapso durante el cual el señor Navarro Aros
estuvo privado de la libertad, el tiempo que se presume una persona tarda en conseguir
trabajo con posterioridad a su salida de la cárcel108.
Conforme a lo anterior, se tendrán en cuenta los siguientes criterios para determinar el
lucro cesante en favor del señor César Mauricio Navarro Aros.
a. Se tomará en cuenta el salario mínimo legal vigente para el momento de la liquidación
en abstracto, bien sea el actual, correspondiente a $616.000 109 o el que se fije
legalmente en tiempo posterior.
b. A este valor se le adicionará el 25% correspondiente a las prestaciones sociales.
c. Una vez se adquiera la prueba válida, bien sea aquella expedida por el INPEC o por
la Cárcel Distrital del Circuito de Ibagué, o por cualquier otro medio probatorio
legalmente allegado, sobre el tiempo en que el señor Navarro Aros estuvo privado de la
libertad, se adicionará 8.75 meses110.
d. La fórmula que se utilizará es la siguiente:
106
Nota original de la sentencia: Sentencia proferida el 8 de agosto de 2012 por la Subsección C de la
Sección Tercera del Consejo de Estado (24447), sentencia del 23 de mayo de 2012 proferida por la
Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado (22590), entre otras.
107 Ver entre otras: Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 24 de julio de
2013, expediente: 31301.
108 Al respecto ver: Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 8 de junio de 2011, expediente:
19502.
109 Decreto 3068 de 30 de diciembre de 2013.
110 Tiempo que tarda una persona en conseguir trabajo.
46
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
S = Ra (1 + i)n –1
i
Donde:
S = suma calculada
Ra = renta actualizada
i = tasa de interés constante 0,004867
n= número de meses del período
8. Costas.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a la
imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente, y
como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, no se impondrán.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera, Subsección “C”, administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la ley
RESUELVE
REVÓQUESE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Tolima el 13 de
diciembre de 2004 y en su lugar se dispone.
PRIMERO: Declárese administrativamente responsable a la NACIÓN - FISCALÍA
GENERAL DE LA NACIÓN por la privación injusta de la libertad del señor César
Mauricio Navarro Aros.
SEGUNDO: CONDÉNASE a la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a
pagar, previo el incidente de liquidación que deberá realizarse con fundamento en lo
establecido en el artículo 172 del C.C.A., los perjuicios de orden moral con fundamento
en los siguientes parámetros:
Teniendo en cuenta los anteriores criterios vertidos por la jurisprudencia de la Sala
Plena de la Sección Tercera de esta Corporación para el caso de perjuicios morales
derivados de la privación injusta de la libertad, atendiendo que los demandantes se
encuentran dentro del primer y segundo grado de consanguinidad, se ordenará que una
vez se tenga prueba del tiempo en que estuvo privado de la libertad el señor César
Mauricio Navarro Aros, bien sea mediante certificación expedida por el INPEC o en su
defecto por la Cárcel Distrital del Circuito de Ibagué, o por cualquier otro medio
probatorio legalmente allegado, se reconozca el monto de los perjuicios del orden moral
de conformidad con los niveles anteriores y de acuerdo con el término de privación
47
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
conocido probatoriamente, para los señores CÉSAR MAURICIO NAVARRO AROS;
MARÍA TERESA NAVARRO BARRETO (hija); MARÍA TERESA AROS TOVAR (madre);
ROBERTO NAVARRO MUÑOZ (padre) y CAMILO ENRIQUE NAVARRO AROS
(hermano).
TERCERO: CONDÉNASE a la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a
pagar en favor de César Mauricio Navarro Aros, previo el incidente de liquidación que
deberá realizarse con fundamento en lo establecido en el artículo 172 del C.C.A., los
perjuicios por lucro cesante con fundamento en los siguientes parámetros:
a. Se tomará en cuenta el salario mínimo legal vigente para el momento de la liquidación
en abstracto, bien sea el actual, correspondiente a $616.000 111 o el que se fije
legalmente en tiempo posterior.
b. A este valor se le adicionará el 25% correspondiente a las prestaciones sociales.
c. Una vez se adquiera la prueba válida, bien sea aquella expedida por el INPEC o por
la Cárcel Distrital del Circuito de Ibagué, o por cualquier otro medio probatorio
legalmente allegado, sobre el tiempo en que el señor Navarro Aros estuvo privado de la
libertad, se adicionará 8.75 meses112.
d. La fórmula que se utilizará es la siguiente:
S = Ra (1 + i)n –1
i
Donde:
S = suma calculada
Ra = renta actualizada
i = tasa de interés constante 0,004867
n= número de meses del período
CUARTO: DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda consistentes en el
daño emergente.
QUINTO: Sin condena en costas.
SEXTO: Para el cumplimiento de esta sentencia expídanse copias con destino a las
partes, con las precisiones del art. 115 del Código de Procedimiento Civil y con
observancia de lo preceptuado en el art. 37 del Decreto 359 de 22 de febrero de 1995.
111
112
Decreto 3068 de 30 de diciembre de 2013.
Tiempo que tarda una persona en conseguir trabajo.
48
Expediente 30.079
Actor: César Mauricio Navarro Aros y otros
Acción de reparación directa
Las copias destinadas a la parte actora serán entregadas al apoderado judicial que ha
venido actuando.
SÉPTIMO. CÚMPLASE lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del C.C.A, para lo cual
se expedirá copia de la sentencia de segunda instancia, conforme al artículo 115 del
C.P.C.
OCTAVO. DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada la
presente sentencia.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
ENRIQUE GIL BOTERO
Presidente de la Subsección C
JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Consejero Ponente
4C/
OLGA MÉLIDA VALLE DE DE LA HOZ
Consejera