la potestad tributaria en materia de tributacion municipal

LA POTESTAD TRIBUTARIA EN MATERIA DE
TRIBUTACION MUNICIPAL
Es objeto del presente artículo analizar los alcances de la Potestad Tributaria Municipal en
la República del Perú, a cuyo efecto se procederá a revisar el marco normativo que regula
dicha facultad, así como algunos precedentes jurisprudenciales emitidos con relación al
tema.
Previo a ello, y a fin de situar el caso peruano entre las tendencias que a nivel doctrinario
se admiten con relación a la Potestad Tributaria Municipal, estimamos conveniente realizar
una breve reseña de éstas.
1. La Potestad Tributaria Municipal: Tendencias aceptadas doctrinariamente
Doctrinariamente, se discute el alcance de la Potestad Tributaria Municipal,
aceptándose dos tendencias: La que postula que la Potestad Tributaria de las
Municipalidades1 es de carácter Originario, y la que postula que dicha Potestad es de
carácter Derivado.
a) Potestad Tributaria Originaria
Cierta doctrina reconoce una Potestad Tributaria Originaria a las Municipalidades,
debido a que:
(i)
(ii)
Desde un punto de vista histórico-sociológico son agrupaciones sociales
anteriores a las Provincia y al Estado Nacional; y que,
Las provincias tienen la obligación de asegurar el régimen municipal,
reconociéndose al Municipio facultades impositivas originarias, derivadas de
normas constitucionales.
Sin embargo, y en adhesión a la opinión del jurista Dino Jarach, no es siempre
cierto el origen sociológico de municipio anterior al Estado, ya que su origen y
organización se da por iniciativa de éste. Asimismo, lo constitucionalmente
originario de los Municipios es la garantía de su existencia, y como derivación de
ello, que los ordenamientos provinciales no puedan privarlos de atributos
esenciales, frustrando o tornando ficticia su existencia.
b) Potestad Tributaria Derivada
Otro sector de la doctrina sostiene que los Municipios poseen una Potestad
Tributaria Derivada.
Eduardo A. Christensen expresa que quien le da nacimiento, otorga facultades, y
reconoce como tales, desde el aspecto político y jurídico, es la provincia a la que
pertenece el Municipio, quien no tiene un territorio propio, ya que por ley
provincial puede ser dividido o fusionado. Dicho autor coincide con el criterio de
1
Para efectos del presente artículo, se utilizarán indistintamente los términos “Municipalidades” y “Municipios”.
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Horacio D. Rosatti cuando sostiene que los Municipios no son autónomos, sino que
poseen grados de autonomía.
Asimismo, como lo opina el jurista Enrique Bulit Goñi, los municipios son una
creación decidida por la Constitución Nacional, pero que requiere de la necesaria e
inevitable implementación provincial; la que deberá reconocer potestades
tributarias, las que no podrán ser de tal manera escuálidas, que frustren su propia
finalidad.
Del mismo modo, Dino Jarach expresa que si los Municipios tuvieran una potestad
tributaria originaria, ellos pasarían a ser provincia, y estas dejarían de existir, ya que
estarían entregando una potestad igual a la que ellas poseen. Como lo establece el
principio general de derecho, nadie puede transmitir un derecho mejor y mas
extenso del que se tiene.
De lo mencionado, y teniendo en cuenta la autonomía municipal, se puede inferir
que los Municipios poseen una autonomía "relativa" y no plena, es decir en la
medida en que la provincia les otorgue potestades mediante disposición expresa
contenida en su propia Constitución.
2. La Potestad Tributaria Municipal en la República del Perú
2.1 Marco Normativo
En la actualidad, la Potestad Tributaria Municipal se encuentra delimitada por el
ordenamiento jurídico, estando éste integrada principalmente por los siguientes
dispositivos:
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
La Constitución Política del Estado2.
La Ley Orgánica de Municipalidades3.
El Código Tributario4.
La Ley de Tributación Municipal5.
a) De la Constitución Política del Estado
a.1) El artículo 74° de la CPE establece que los gobiernos regionales y locales
pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o
exoneraciones de éstas, dentro de su jurisdicción, y con los límites que
señala la ley. Asimismo, estipula que el Estado, al ejercer la potestad
tributaria, debe respetar los principios de reserva de ley, igualdad y
respeto a los derechos fundamentales de la persona, estableciendo que
ningún tributo puede tener carácter confiscatorio.
2
3
4
5
En adelante, la “CPE”.
Aprobada por Ley N° 27972; en adelante, la “LOM”.
Cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado por el Decreto Supremo N° 135-99-EF; en adelante, el “CT”.
Cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado por el Decreto Supremo N° 156-2004-EF; en adelante, la “LTM”.
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Por su parte, el inciso 4 del artículo 195° de la Constitución establece que
los gobiernos locales son competentes para crear, modificar y suprimir
contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales,
conforme a ley.
a.2) De lo anterior se deduce que:
(i)
La Constitución reconoce potestad tributaria originaria los gobiernos
locales dentro de su jurisdicción.
(ii)
La potestad tributaria de las Municipalidades se encuentra limitada a
la creación de tributos vinculados a alguna actividad o servicio
estatal.
Esto reviste singular importancia, dado que en la práctica dichas
entidades sólo contarían con facultades para crear contribuciones y
tasas, las cuales, tal como se reconoce doctrinariamente y de la
forma cómo han sido reguladas por el CT6, suponen una actividad
estatal, esto es, una acción o actuación del Estado en forma directa e
identificable en beneficio del contribuyente.
(iii) Dicha potestad está sujeta a la ley, la cual restringe su ejercicio y
constituye una diferencia fundamental respecto a la potestad
tributaria del Gobierno Nacional.
Esto quiere decir que la Constitución ha dispuesto que sea por ley
como se desarrollen las reglas de contenido material o de producción
jurídica que sirvan para determinar la validez o invalidez de las
normas municipales que crean tributos. En este caso, dicho
contenido se encuentra previsto en las disposiciones de la LOM y en
la LTM.
b) La Ley de Tributación Municipal
En esta norma se prevén los aspectos adjetivos y sustantivos de la Potestad
Tributaria Municipal. Asimismo, contempla los ingresos tributarios creados por
Ley a favor de las Municipalidades.
A continuación desarrollaremos cada uno de estos temas.
b.1) Aspectos adjetivos y sustantivos de la Potestad Tributaria Municipal
6
El CT, al regular los alcances de los tributos señala que éstos comprenden a los:
a) Impuestos: Son los tributos cuyo cumplimiento no origina una contraprestación directa en favor del
contribuyente por parte del Estado.
b) Contribuciones: Son los tributos cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la
realización de obras públicas o de actividades estatales.
c) Tasas: Son los tributos cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por el Estado de un
servicio público individualizado en el contribuyente.
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(i)
Aspectos adjetivos (o formales) de la Potestad Tributaria Municipal
(i.1) El artículo 60° de la LTM establece que las Municipalidades
crean, modifican y suprimen contribuciones o tasas, y otorgan
exoneraciones, dentro de los límites que fije la ley. Asimismo,
en aplicación de lo dispuesto por la Constitución, se establece
las siguientes normas generales:
-
-
La creación y modificación de tasas y contribuciones se
aprueban por Ordenanza, con los límites dispuestos por el
presente Título; así como por lo dispuesto por la LOM.
Para la supresión de tasas y contribuciones las
Municipalidades no tienen ninguna limitación legal.
Por su parte, el artículo 40° de la LOM señala que mediante
Ordenanzas se crean, modifican, suprimen o exoneran, los
arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de
los límites establecidos por ley. Las Ordenanzas en materia
tributaria expedidas por las Municipalidades distritales deben
ser ratificadas por las Municipalidades provinciales de su
circunscripción para su vigencia.
(i.2) De lo señalado en el acápite anterior se advierte con claridad
que, tratándose de Ordenanzas en materia tributaria emitidas
por Municipalidades distritales, su eficacia se encuentra
condicionada al cumplimiento de un requisito formal, siendo
éste la ratificación de aquéllas por parte de las
Municipalidades provinciales.
Cabe indicar que durante la vigencia del texto anterior de la
LOM, aprobado por la Ley N° 23854, los tributos municipales
también debían ser creados por los concejos municipales pero
su instrumentalización necesariamente tenía que ser efectuada
mediante Edictos, los cuales, en el caso de los Municipios
distritales, tal y como sucede con la legislación vigente,
debían ser ratificados por la Municipalidad provincial
correspondiente.
Sobre el particular, algunos Municipios consideraron en su
oportunidad que al dictarse el CT actualmente vigente, se
había eliminado el requisito de la ratificación de los tributos
creados por las Municipalidades distritales, dado que se
modificó la formalidad en cuanto al establecimiento de los
tributos municipales de Edictos a Ordenanzas.
Al respecto, se suscitó diversos criterios interpretativos que en
algunos casos apoyaban el criterio antes ceñido. No obstante,
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la posición predominante, y que posteriormente fue
confirmada por un precedente de observancia obligatoria del
Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la
Protección de la Propiedad Intelectual - INDECOPI, fue que
la ratificación de los tributos de las Municipalidades
distritales no había quedado derogada por la entrada en
vigencia del CT vigente.
(ii)
Aspectos sustantivos (o de fondo) de la Potestad Tributaria
Municipal
(ii.1) De las limitaciones generales
-
El artículo 61° de la LTM prevé que las Municipalidades
no podrán imponer ningún tipo de tasa o contribución que
grave la entrada, salida o tránsito de personas, bienes,
mercadería, productos y animales en el territorio nacional
o que limiten el libre acceso al mercado. En virtud a ello,
no está permitido el cobro por pesaje; fumigación; o el
cargo al usuario por el uso de vías, puentes y obras de
infraestructura; ni ninguna otra carga que impida el libre
acceso a los mercados y la libre comercialización en el
territorio nacional.
Asimismo, se dispone que las personas que se consideren
afectadas por tributos municipales que contravengan
dichos límites pueden recurrir al INDECOPI o al
Ministerio Público.
-
Sobre el particular, consideramos que la limitación
prevista tiene por finalidad evitar que las Municipalidades
transgredan el régimen económico previsto en la CPE que
contempla como premisas del desarrollo económico de la
nación, a la libre iniciativa privada y a la libre
competencia.
(ii.2) De la determinación de los tributos municipales
-
El Título III de la LTM (artículos 60° y siguientes),
establece el marco normativo para las contribuciones y
tasas que pueden ser materia de creación por parte de las
Municipalidades.
-
Es del caso recordar que a diferencia de las contribuciones
municipales, que se originan como consecuencia del
beneficio en la propiedad por la realización de una obra
pública municipal, las tasas se originan como consecuencia
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de la prestación de un servicio individualizado por parte de
la Municipalidad.
Sobre este tema (tasas), la propia LTM ha señalado que las
Municipalidades podrán imponer las siguientes tasas:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Tasas por servicios públicos o arbitrios: Es decir, tasas
que se pagan por la prestación o mantenimiento de un
servicio público individualizado en el contribuyente.
Tasas por servicios administrativos o derechos: Es
decir, tasas que deben pagar el contribuyente a la
Municipalidad por concepto de tramitación de
procedimientos
administrativos
o
por
el
aprovechamiento particular de bienes de propiedad de
la Municipalidad.
Tasas por las licencias de apertura de establecimiento:
Es decir, tasas que deben pagar todo contribuyente por
única vez para operar un establecimiento industrial,
comercial o de servicios.
Tasas por estacionamiento de vehículos: Es decir,
tasas que deben pagar todo aquel que estacione su
vehículo en zonas comerciales de alta circulación,
conforme lo determine la Municipalidad del Distrito
correspondiente, con los límites que determine la
Municipalidad Provincial respectiva y en el marco de
las regulaciones sobre tránsito que dicte la autoridad
competente del Gobierno Central.
Tasa de Transporte Público: Es decir, tasas que deben
pagar todo aquél que preste el servicio público de
transporte en la jurisdicción de la Municipalidad
Provincial, para la gestión del sistema de tránsito
urbano.
Otras tasas: Es decir, tasas que deben pagar todo aquél
que realice actividades sujetas a fiscalización o control
municipal extraordinario.
Especial relevancia reviste la imposición de arbitrios por
parte de las Municipalidades, cuya aplicabilidad ha sido
materia de profundos análisis jurídicos a nivel
administrativo (INDECOPI) como jurisdiccional (Tribunal
Constitucional), llegándose a la conclusión de que las
Municipalidades debían utilizar criterios que estuvieran
vinculados al beneficio del servicio que se presta
considerando incluso el valor del predio pero no como
único criterio o criterio principal, sino como
complementario a algún otro criterio que guarde relación
con el servicio prestado, como podría ser el uso y tamaño
del inmueble para el caso del servicio de limpieza pública,
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la ubicación del inmueble para el caso del servicio de
parques y jardines y el uso y ubicación del inmueble para
el caso del servicio de serenazgo. Un mayor detalle de esta
controversia la desarrollaremos en el punto “Precedentes
Administrativos y Jurisprudenciales” del presente artículo.
b.2) Ingresos tributarios municipales creados por Ley
El artículo 3° de la LTM establece que las Municipalidades perciben
ingresos tributarios por las siguientes fuentes:
(i)
(ii)
Los impuestos municipales.
Las contribuciones y tasas que determinen los Concejos
Municipales.
(iii) Los impuestos nacionales creados en favor de las Municipalidades
y recaudados por el Gobierno Central.
(iv) Los contemplados en las normas que rigen el Fondo de
Compensación Municipal.
c) La Ley Orgánica de Municipalidades
c.1) La presente ley establece normas sobre la creación, origen, naturaleza,
autonomía, organización, finalidad, tipos, competencias, clasificación y
régimen económico de las Municipalidades; también sobre la relación
entre ellas y con las demás organizaciones del Estado y las privadas, así
como sobre los mecanismos de participación ciudadana y los regímenes
especiales de las Municipalidades; clasificadas en función de su
jurisdicción y régimen especial de acuerdo a lo siguiente:
(i)
En función de su jurisdicción:
(ii.1)
(ii.2)
(ii.3)
(ii)
La Municipalidad provincial, sobre el territorio de la
respectiva provincia y el distrito del cercado.
La Municipalidad distrital, sobre el territorio del distrito.
La Municipalidad de centro poblado, cuya jurisdicción la
determina el respectivo concejo provincial, a propuesta del
concejo distrital.
Están sujetas a régimen especial las siguientes:
(ii.1)
(ii.2)
Metropolitana de Lima, sujeta al régimen especial que se
establece en la presente ley.
Fronterizas, las que funcionan en las capitales de provincia
y distritos ubicados en zona de frontera.
c.2) Ahora bien, dadas las recientes modificaciones introducidas a la Ley en
referencia, estimamos conveniente referenciar algunas de las principales
innovaciones, las cuales inciden en el ámbito impositivo.
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(i)
Se prevé que el sistema tributario de las Municipalidades se rige
por la ley especial7 y el CT en la parte pertinente
Al respecto, consideramos acertada la renuncia que concede la
LOM a regular el régimen de los tributos municipales teniendo en
cuenta que en una ley orgánica se regulan aspectos estructurales y
funcionales de las entidades gubernamentales contempladas en la
CPE, y no propiamente aspectos impositivos en particular.
(ii)
Las Municipalidades pueden suscribir convenios con
Superintendencia Nacional de Administración Tributaria8
la
En el Perú, la SUNAT es el ente encargado de la administración de
los tributos internos, contando a la fecha con una gran y exitosa
experiencia en dicha labor, lo cual se ve reflejado en el sostenido
incremento en la recaudación que desde hace más de 3 años viene
aconteciendo en esta nación.
En ese sentido, consideramos que los convenios que las
Municipalidades podrán celebrar con la SUNAT devendrán en un
importante traslado del “know how” de dicho ente recaudador que
incidirán favorablemente en la administración de los recursos
fiscales a cargo de las Municipalidades.
(iii) Para efectos de la estabilización de los tributos municipales, las
Municipalidades pueden suscribir convenios de estabilidad
tributaria municipal
Como cuestión preliminar cabe indicar que la LOM hace referencia
a la estabilización de “tributos municipales”, lo cual en la práctica
implicaría no solamente la inclusión de las contribuciones y tasas
que tiene a su cargo, sino también de impuestos que pueden ser
recaudados por dichas entidades en virtud a los convenios de
estabilidad.
Aún cuando consideramos que esta facultad puede guardar
coherencia con las normas de promoción la inversión privada
vigentes en el país9, y que en esa línea se busque atraer nuevas
inversiones en el ámbito de competencia de los Municipios,
estimamos que también podría devenir en desfavorable ante una
incorrecta aplicación. En efecto, debe tenerse en cuenta que las
contribuciones y tasas son tributos relacionados a la ejecución, entre
otros, de obras públicas y prestación de servicios públicos, y en ésa
medida, al abono que se efectúa por dichos conceptos contribuye a
7
8
9
Que no sería otra que la LTM.
En adelante, la “SUNAT”.
Que en el caso peruano están constituidas por los Decretos Legislativos Núms. 662 y 757.
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cubrir los costos incurridos en su ejecución.
(iv) Se contempla la ratificación por las Municipalidades provinciales
de las ordenanzas emitidas por las Municipalidades distritales
Al respecto, somos de la opinión que este condicionamiento resulta
favorable toda vez que contribuye a los objetivos de una política
tributaria integral y uniforme acorde con el principio de igualdad
que
consagra
el
artículo
74°
de
la
CPE.
(v)
Se suprime la facultad de las Municipalidades provinciales para
resolver los recursos administrativos interpuestos contra
resoluciones emitidas por las Municipalidades distritales
Atendiendo a criterios de especialización y uniformidad de fallos en
materia fiscal municipal, consideramos que debió haberse
mantenido la facultad de las Municipalidades provinciales para
resolver los recursos administrativos interpuestos contra
resoluciones emitidas por las Municipalidades distritales.
Cabe indicar que la nueva regulación traerá como consecuencia que
el Tribunal Fiscal resuelva directamente los recursos impugnativos
interpuestos contra los actos emitidos por las Municipalidades
distritales, al haberse eliminado la “instancia previa” anteriormente
constituída por las Municipalidades provinciales.
d) El Código Tributario
Esta norma establece los principios generales, instituciones, procedimiento y
normas del ordenamiento jurídico-tributario de la República del Perú. En ese
sentido, aspectos tales como las fuentes de derecho, interpretación de normas
tributarias, aplicación supletoria de principios, vigencia de las normas y
cómputo de plazos habrán de ser tomados en cuenta al momento de evaluar
aspectos vinculados a la obligación tributaria municipal, su administración, el
trámite de los procedimientos tributarios y el tratamiento de las infracciones y
sanciones.
2.2 Precedentes Administrativos y Jurisprudenciales
a) Precedentes administrativos
En el caso peruano, mediante el Decreto Ley N° 25868 se dispuso que la
Comisión de Acceso al Mercado del INDECOPI es la encargada de velar por el
cumplimiento de las disposiciones y los principios de simplificación
administrativa, con el propósito de evitar que las entidades de la Administración
Pública generen barreras burocráticas que impidan u obstaculicen, ilegal o
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irracionalmente, el acceso o permanencia de los agentes económicos en el
mercado.
En ese sentido, mediante Resolución N° 008-2003-CAM-INDECOPI, la
referida Comisión aprobó los Lineamientos sobre Arbitrios Municipales que
dicho órgano tendrá en cuenta al momento de evaluar la legalidad y
racionalidad de las normas emitidas sobre el particular.
Entre los principales temas que se abordan se pueden mencionar los
relacionados a la determinación de la cuantía de los arbitrios y los criterios para
la distribución de los costos totales del servicio. A continuación transcribiremos
cada uno de ellos:
a.1) Determinación de la cuantía de los arbitrios
“(...)
(i)
Los ingresos que recaude la Municipalidad por concepto de
arbitrios no deben exceder del costo en que incurre para brindar
dichos servicios públicos y deben ser destinados exclusivamente al
financiamiento de los mismos.
Asimismo, el costo total por dichos servicios públicos debe ser
distribuido de manera racional a través de las tasas a pagar por
cada contribuyente, de tal manera que el monto de las mismas haya
sido establecido en función de criterios que estén de acuerdo a la
naturaleza de este tipo de obligación tributaria y reflejen, de alguna
manera, el costo individual del servicio prestado.
En efecto, la determinación de la cuantía de los arbitrios supone
tanto la comparación de los costos totales de los servicios prestados
y de los montos totales recaudados por dicho concepto, como la
evaluación de los criterios de distribución de tales costos entre los
contribuyentes.
(ii)
Previamente a la creación de los arbitrios, los órganos técnicos de
las Municipalidades deben de realizar los estudios necesarios para
determinar el costo total del servicio a prestar (estructura de
costos).
En esta evaluación global de costos que demanda la prestación del
servicio en un ejercicio gravable determinado (anualmente), pueden
incluirse aspectos como las remuneraciones del personal que
participa directamente en la prestación del servicio, los insumos que
se utilizan (materiales), la depreciación o mantenimiento de equipos
(consumos variables), entre otros.
(iii) De otro lado, es necesario determinar previamente la cantidad de
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contribuyentes que se beneficiarán con el servicio a prestar en una
localidad. Un elemento objetivo para identificar y determinar el
sujeto pasivo de la obligación tributaria es el predio (unidad
inmobiliaria independiente) ubicado en la circunscripción
territorial de una determinada Municipalidad.
Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, es importante señalar
que resulta necesario evaluar los criterios de distribución de los
costos totales que la prestación de dichos servicios supone. Al
respecto, la individualización de los servicios (y en consecuencia del
cobro del tributo) debe traducirse en una razonable distribución del
costo de los mismos a los contribuyentes.
(...)”
a.2) Criterios para la distribución de los costos totales del servicio
“(...)
Sobre el particular, la Comisión considera necesario señalar algunos
criterios orientadores que permitirían sustentar el monto de los arbitrios.
Al respecto, debe señalarse que podría resultar excesivamente oneroso
determinar con exactitud el servicio efectivo que individualmente recibe
un determinado contribuyente. En tal sentido, los criterios que se
formulan a continuación constituyen parámetros referenciales sobre la
base de una serie de presunciones que podrían indicarnos en forma
verosímil la "cantidad" de servicio público que "recibe" un contribuyente.
1. Prestación general de los servicios
1.1. Se entiende por prestación general el simple hecho de que un
municipio esté realizando o manteniendo un servicio público en
beneficio de su jurisdicción. Este beneficio se manifiesta en la
posibilidad que tiene un vecino para disfrutar, si lo desea, del
servicio público prestado por la autoridad local. Desde la
perspectiva del vecino, lo que éste recibe es un disfrute
potencial, mientras que desde la perspectiva del municipio, lo
que brinda es una prestación general.
Así por ejemplo, cuando pasa el camión de la basura por una
determinada cuadra, todos los vecinos de la misma tienen la
posibilidad de que se les recoja la basura, así no la tengan. Por
ello, la Comisión entiende que la individualización exigida por
la ley radica en que el particular puede disfrutar del servicio
público simplemente por el hecho de que la Municipalidad pone
a su disposición dicho servicio con carácter general. En este
sentido, si el recolector de basura pasa por una cuadra, todos
los vecinos de la misma están obligados a pagar el arbitrio de
limpieza pública, así no habiten en sus predios, no tengan
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basura o utilicen otros mecanismos para desecharla.
1.2. El disfrute potencial explica la naturaleza de la obligación
municipal de prestar o mantener un servicio público con
carácter general. Ello debido a que lo único que tiene que hacer
el municipio para cumplir con la voluntad de la ley es poner a
disposición de sus vecinos la posibilidad de disfrutar del
servicio público, con lo cual éstos estarán obligados a su pago
incluso cuando no quieran o no puedan disfrutar del servicio.
1.3. Siguiendo dicho razonamiento, si un parque se encuentra en
buen estado todos los vecinos del distrito están en aptitud de
disfrutarlo (pasear en el parque, mirar y oler las flores, respirar
aire puro, etc.), tanto los que viven frente al parque como los
que residen en zonas alejadas del mismo, por lo que todos ellos
deben pagar por tal posibilidad.
De igual forma, todos los titulares de predios de un distrito
están obligados a pagar el arbitrio de serenazgo por el solo
hecho de que se está prestando seguridad, es decir, no es
necesario que alguien sea beneficiado con algún tipo de
intervención (impedir un asalto o auxiliar a un accidentado),
basta que las unidades del servicio de serenazgo estén
patrullando en el distrito.
1.4. Según el disfrute potencial, todos los titulares de predios de una
circunscripción municipal deberían sufragar los costos de la
prestación de los arbitrios en cuotas iguales, es decir, se paga
un arbitrio fIat o plano.
El arbitrio fIat o plano significa distribuir el costo total del
servicio entre todos los contribuyentes obligados al pago del
arbitrio, sin establecer diferencia alguna. La ventaja principal
de esta forma de recaudación es que representa para el
municipio un bajo costo de administración, pues basta dividir el
costo total del servicio público entre el número de
contribuyentes.
1.5. Además del criterio de la prestación general, la ley exige que la
cuantía del arbitrio guarde relación con la prestación efectiva
del servicio brindado. Es decir, calcular la cuantía del arbitrio
utilizando únicamente el criterio del beneficio potencial
constituye una transgresión al marco legal establecido por la
Ley de Tributación Municipal.
Por tal razón, a continuación se señalan criterios que
referencialmente podrían permitir diversos grados de
individualización del beneficio o disfrute efectivo que recibe el
contribuyente, para así respetar el marco legal tributario
vigente en el país.
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2. Prestación y disfrute efectivo
2.1. Se entiende por disfrute efectivo el servicio concreto que recibe
un vecino en particular por la prestación o mantenimiento de un
servicio público. Este servicio se determina a partir de actos o
datos objetivos que permiten presumir en forma razonable la
existencia de un grado de disfrute concreto del servicio público.
Desde la perspectiva del vecino, lo que éste recibe es un disfrute
efectivo, desde el ángulo del municipio, lo que éste brinda es
una prestación efectiva.
Por ejemplo, tratándose del recojo de la basura el disfrute
efectivo se materializa en la cantidad de basura generada por
los titulares de un determinado predio y que es recogido por los
servidores municipales. Cuanto más basura se arroja, mayor
actividad estatal se despliega. Este incremento del servicio se
traduce en un aumento del disfrute individual del vecino. Por
ello quien recibe más prestación del servicio público (disfruta
más) debe pagar una tasa mayor por concepto de arbitrios.
Así las cosas, los predios o establecimientos que arrojan mayor
basura deben pagar más arbitrios de los que arrojan menos
basura. De igual forma, los vecinos que más disfrutan de los
parques y jardines o del servicio de serenazgo deben pagar más
con relación a aquellos que los disfrutan menos.
2.2. Tratándose del recojo de la basura o el barrido de las calles, el
disfrute efectivo se materializa precisamente en el hecho de que
el servidor municipal recoge la basura que arroja un
determinado predio y barre la cuadra donde se encuentra
ubicado dicho predio.
En el caso del mantenimiento de parques y jardines, el disfrute
efectivo se materializa en la observación del parque (mirar los
árboles, plantas y flores), en estar dentro de él o recorrerlo, en
aspirar un aire más puro, en oler las flores, en jugar en el
césped, etc.
Tratándose del serenazgo, el disfrute se materializa en la
sensación de seguridad que proporciona la vigilancia municipal
o en la efectiva intervención de las unidades de serenazgo.
2.3. Según el disfrute efectivo (o prestación efectiva), los titulares de
los predios de un distrito asumirán los costos de la prestación
del servicio público en forma desigual, pagando lo que se llama
un arbitrio diferenciado o variable.
2.4. Dicho esto, corresponde determinar a continuación algunos
parámetros que podrían permitir determinar, vía presunciones,
cuándo hay un mayor disfrute del servicio, para así determinar
el grado de prestación efectiva del mismo.
Cabe advertir, sin embargo, que los parámetros a explicar son
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enunciativos y no taxativos, es decir, pueden existir otros
criterios que, en igual medida, e incluso con mayor precisión,
indiquen el grado de servicio efectivo que recibe el
contribuyente de un arbitrio. En todo caso serán los gobiernos
locales, en ejercicio de sus potestades discrecionales, quienes
decidirán qué criterio usar para diferenciar el disfrute efectivo
que reciben sus vecinos, lo importante es que estos criterios
reflejen una correspondencia entre el grado de disfrute del
servicio (servicio efectivo) y el monto del arbitrio.
A fin de determinar la prestación efectiva del servicio público, se
pueden utilizar tres criterios: el tamaño, uso y ubicación del predio.
a. El tamaño del predio
El tamaño (área construida y sin construir) del predio puede
constituir un indicador que nos permita presumir el grado de
disfrute de un servicio. Por ejemplo, un mini market de 100 metros
cuadrados posiblemente arroje menos basura que un super
mercado de 10 000 metros cuadrados.
Asimismo, el tamaño de un predio puede ser un indicativo de la
cantidad de actividades que se desarrollan en su interior (en una
peluquería de 10 metros cuadrados posiblemente hay menos
actividad que en una de 200 metros cuadrados) o del número de
personas que lo habitan (debe tenerse presente que una persona
por sí misma genera desperdicios, por lo que a más personas,
podría ser valedero suponer, se generará más basura).
Estos ejemplos permiten afirmar que el tamaño del predio puede
constituir un criterio adecuado para diferenciar el grado de
disfrute efectivo de un arbitrio determinado, como es el caso del
recojo de la basura.
Implementar el criterio del tamaño del predio no va a generar
altos costos administrativos, pues los municipios cuentan con
información suficiente que les permite identificar el área
construida y sin construir de los predios de su jurisdicción, pues
esta información se encuentra registrada en las declaraciones
juradas de autoavalúo que obran en sus archivos.
b. El uso del predio
El tipo de actividad que se desarrolla dentro de un predio también
puede constituir un indicador del grado de beneficio efectivo que
se recibe de un servicio público.
Así por ejemplo, podría ser razonable suponer que un camal,
mercado o restaurante arroja más basura que un instituto de
idiomas, un estudio de abogados o una sastrería, por lo que éste
requerirá un mayor servicio de limpieza pública y/o relleno
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sanitario.
Este criterio ha sido utilizado tanto por la Comisión como por la
Sala de Defensa de la Competencia en distintos pronunciamientos.
En efecto, se ha considerado que el uso del predio puede ser un
criterio a tomar en consideración para distribuir el arbitrio de
limpieza pública, dado que dependiendo de la actividad que se
realice en el predio, se arrojará más o menos basura,
demandando así mayor o menor actividad municipal.
De otra parte, tratándose del servicio de serenazgo, podría ser
razonable suponer que un bar o un night club, por las
probabilidades de violencia que genera el consumo de alcohol,
constituyan establecimientos susceptibles de generar mayor
peligro (riñas, asaltos, etc.) en comparación con una casa
habitación, por lo que dichos establecimientos requerirán de un
mayor servicio de vigilancia.
Este criterio ha sido utilizado tanto por la Comisión como por la
Sala de Defensa de la Competencia en distintos pronunciamientos.
Al respecto, se ha considerado que el criterio del uso del predio
resulta válido para distribuir los arbitrios de serenazgo, toda vez
que dependiendo de la actividad que se realice en el inmueble, se
puede presumir que se demandará un mayor o menor servicio de
seguridad ciudadana.
Al igual que en el caso anterior, implementar el criterio del uso
del predio no va a generar altos costos administrativos, pues los
municipios cuentan con información suficiente que les permite
identificar el uso de los predios de su jurisdicción (información
que se encuentra registrada en las declaraciones juradas de
autoavalúo y las licencias de funcionamiento que obran en sus
archivos).
c. La ubicación del predio
La ubicación del predio es otro tipo de indicador que podría
permitir apreciar el grado de disfrute de un servicio público. Por
ejemplo, podría sostenerse que los titulares de los predios
ubicados frente a los parques reciben un mayor disfrute de
aquéllos alejados de los mismos. En efecto, quien vive frente al
parque tiene mayores posibilidades de disfrutar de su vista, del
aire puro o de una caminata en éste, que aquél que vive a más de
diez cuadras del parque. Por ello, podría resultar razonable
afirmar que quien vive frente a un parque debería pagar más por
este servicio que alguien que reside en una zona en la que no haya
parques cercanos.
Así también, el titular de un predio ubicado en un lugar sobre el
cual los reportes estadísticos indican que la delincuencia es
frecuente debería pagar más que aquél que reside en un lugar
poco frecuentado por delincuentes. Las estadísticas podrían
constituir datos objetivos que permitan individualizar los lugares
15/26
que requieren más vigilancia, incluso tomando en consideración
que la actividad delictiva es variable.
En el caso del servicio de serenazgo la Municipalidad podría
decidir combatir la delincuencia en una determinada zona
mediante un patrullaje más intenso, en tal sentido, los vecinos de
dicha zona podrían ser gravados en mayor medida con los costos
de este servicio.
Como en los dos casos anteriores, implementar el criterio de la
ubicación del predio no va a generar la necesidad de obtener
información adicional, pues los municipios cuentan con
información suficiente que les permitiría identificar la ubicación
de los predios de su jurisdicción, pues esta información se
encuentra registrada en el catastro y en los pIanos de
zonificación, índice de usos de suelo y desarrollo urbano que
obran en sus archivos.
d. Valor del inmueble
Un importante número de gobiernos locales del país utiliza como
criterio para calcular la cuantía de los arbitrios a pagar por cada
contribuyente, el valor del predio señalado en la declaración
jurada de autoavalúo. De esta forma, paga más quien es titular de
un predio de mayor valor.
Al respecto, en diversos pronunciamientos la Comisión ha
considerado que el valor del predio no constituye por sí mismo un
criterio adecuado para calcular el monto de los arbitrios, pues
considera que no existe correspondencia entre dicho valor y la
prestación efectiva del servicio público. En efecto, no es posible
hallar conexión lógica entre el valor de un predio y el servicio de
mantenimiento de un parque o el servicio de recojo de la basura
que en dicho predio se origina.
No obstante ello, la Sala de Defensa de la Competencia ha
considerado que el valor del inmueble sí constituye un criterio
adecuado para efectuar la distribución de los costos totales de
estos servicios municipales, siempre y cuando éste sea aplicado
conjuntamente con otros criterios válidos para cada tipo de
arbitrio.
e. Otros criterios
Los criterios antes mencionados no son los únicos parámetros que
permiten indicar el grado de disfrute o beneficio efectivo que
recibe cada contribuyente o, lo que es lo mismo, la "cantidad" de
prestación efectiva que recibe el contribuyente. Posiblemente
cuanto más sofisticada sea la forma de calcular dicha "cantidad"
del servicio efectivo, más precisa será la determinación de la
cuantía del arbitrio. El análisis costo - beneficio indicará hasta
16/26
qué punto se puede invertir en mecanismos sofisticados de
determinación del disfrute efectivo sin que se llegue a crear un
aparato burocrático demasiado costoso para la Municipalidad
correspondiente.
(...)”
b) Precedentes Jurisprudenciales
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en diversos fallos respecto a la
Potestad Tributaria Municipal, revistiendo especial interés la Sentencia del
Pleno Jurisdiccional del 16 de mayo de 2005, recaída en el expediente N°
00053-2004-PI/TC. En ésta, el máximo intérprete de las normas jurídicas de la
República del Perú se pronuncia sobre aspectos tales como el bloque de
constitucionalidad como parámetro de control de la producción normativa
municipal, la capacidad contributiva en materia tributaria y la exigencia de no
confiscatoriedad en el caso de los arbitrios. Veamos algunos extractos de esta
Sentencia:
b.1) Bloque de constitucionalidad como parámetro de control de la producción
normativa municipal
“(...)
La evaluación de la constitucionalidad de las ordenanzas que crean
arbitrios implicará tomar en cuenta el parámetro de control
constitucional o Bloque de la Constitucionalidad, que integra tanto a la
Ley Orgánica de Municipalidades como a la Ley de Tributación
Municipal que, con arreglo a la Constitución, regulan la producción
normativa municipal en materia tributaria.
En anteriores oportunidades el Tribunal Constitucional ya se pronunció
sobre el contenido del parámetro de constitucionalidad, señalando que el
mismo “(...) puede comprender a otras fuentes distintas de la
Constitución y, en concreto, a determinadas fuentes con rango de ley,
siempre que esa condición sea reclamada directamente por una
disposición constitucional (v.g. la ley autoritativa en relación con el
decreto legislativo). En tales casos, estas fuentes asumen la condición de
“normas sobre la producción jurídica”, en un doble sentido; por un lado,
como “normas sobre la forma de la producción jurídica”, esto es, cuando
se les encarga la capacidad de condicionar el procedimiento de
elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango; y, por otro,
como “normas sobre el contenido de la regulación”, es decir, cuando por
encargo de la Constitución pueden limitar su contenido”. (STC N.° 0072002-AI/TC y STC N.° 0041-2004-AI/TC).
Ahora bien, en nuestro ordenamiento jurídico, la referencia al parámetro
de constitucionalidad o Bloque de la Constitucionalidad, tiene como
antecedente inmediato el artículo 22° de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional, que hoy se incorpora en el artículo 79° del Código
17/26
Procesal Constitucional como principio de interpretación, cuyo tenor es:
“(...) para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal
Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las
leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para
determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o
el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona” (Subrayado
nuestro).
En estos casos, las infracciones directas a las normas que conforman el
parámetro de constitucionalidad determinarán, por consiguiente,
afectaciones indirectas a la jerarquía normativa de la Constitución, como
lo prevé el artículo 75° del Código Procesal Constitucional.
§ 1. La declaratoria de inconstitucionalidad de normas derogadas que
aún no agotan sus efectos en el tiempo
Tomando en cuenta que las ordenanzas cuya inconstitucionalidad se
alega son normas ya derogadas pero con efectos que aún perviven
en el tiempo, la Defensoría del Pueblo ha solicitado a este Tribunal
su pronunciamiento en estos casos, a fin de prohibir la eficacia
ultractiva de estos dispositivos.
En efecto, este Tribunal admite la posibilidad de revisar la
constitucionalidad de normas derogadas, toda vez que la derogación
termina con la vigencia de la norma pero no logra eliminarla del
ordenamiento jurídico, afectando su efectividad futura, mas no su
existencia. Se verifican dos supuestos en los que procedería una
demanda de inconstitucionalidad: a) cuando la norma continúa
desplegando sus efectos y, b) cuando, a pesar de no continuar
surtiendo efectos, la sentencia de inconstitucionalidad puede
alcanzar a los efectos que la norma cumplió en el pasado, si hubiese
versado sobre materia penal o tributaria.
Es, entonces, procedente que este Colegiado emita un
pronunciamiento de fondo respecto a las ordenanzas sobre arbitrios
impugnadas en este proceso, toda vez, que en base a las mismas no
sólo podrían haberse generado procedimientos administrativos de
cobranza de deuda sino también que aun cuando ello no fuera así, al
tratarse de materia tributaria, esta sentencia de inconstitucionalidad
podría alcanzar los efectos que la norma cumplió en el pasado.
§ 2. El requisito de la ratificación como elemento esencial para la
producción normativa de ordenanzas distritales sobre arbitrios y el
plazo para su validez
El Tribunal Constitucional, con criterio vinculante, ha establecido
que es procedente que el legislador imponga un requisito a la
producción normativa municipal en materia tributaria: la
ratificación, puesto que: “(...) no resulta contrario ni a la garantía
institucional de la autonomía municipal ni tampoco al principio de
legalidad en materia tributaria; por cuanto, en un estado
18/26
descentralizado como el peruano, los distintos niveles de gobierno
deben apuntar a similares objetivos, de modo que el diseño de una
política tributaria integral puede perfectamente suponer –sin que
con ello se afecte el carácter descentralizado que puedan tener
algunos niveles-, la adopción de mecanismos formales, todos ellos
compatibles entre sí, lo que implica que un mecanismo formal como
la ratificación de ordenanzas distritales por los municipios
provinciales coadyuva a los objetivos de una política tributaria
integral y uniforme acorde con el principio de igualdad que
consagra el artículo 74° de la Constitución”. (STC 0007-2001AI/TC).
No obstante, conviene ahondar en esta afirmación para explicar por
qué este requisito se consustancia con la garantía constitucional de
la autonomía municipal. De no hacerlo, se entendería que el
Congreso al regular mediante ley –por mandato constitucional– el
ejercicio de la potestad tributaria municipal, no habría tomado en
cuenta la observancia de la Constitución como un todo normativo y
de eficacia integradora, en virtud del cual la garantía institucional
de la autonomía local torna exigibles las garantías positivas
necesarias para resguardar una capacidad “efectiva” de
autogobierno local como elemento esencial de la llamada autonomía
local.
§ 3. El contenido de la garantía institucional de la autonomía local
Como se ha precisado en la sentencia recaída en el Exp. N.° 00072001-AA/TC, mediante la autonomía municipal se garantiza a los
gobiernos locales que se desenvuelvan “(...) con plena libertad en
los aspectos administrativos, económicos y políticos (entre ellos, los
legislativos)”. Es decir, se garantiza que los gobiernos locales, en
los asuntos que constitucionalmente les atañen, puedan desarrollar
las potestades necesarias para garantizar su autogobierno.
Sin embargo, autonomía no debe confundirse con autarquía, pues
desde el mismo momento en que aquella es reconocida por el
ordenamiento jurídico, su desarrollo debe realizarse respetando
este. Por ello, una primera regla para evaluar el ejercicio de la
autonomía municipal es que su contenido nunca puede oponerse al
principio de unidad, dado que, en un Estado unitario y
descentralizado como el nuestro, la autonomía se considera como
“parte del todo”, y sólo vista desde esta perspectiva puede alcanzar
su verdadera dimensión.
De este modo, siempre que esta garantía se mantenga «(...)en
términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la
conciencia social de cada tiempo y lugar» y observe los principios
de proporcionalidad y razonabilidad, entre otros, podremos afirmar
válidamente que, en el caso que nos concierne, un requisito para el
ejercicio de la potestad normativa tributaria de las municipalidades
distritales como lo es la ratificación, resultará compatible con la
19/26
Constitución y estará legítimamente incorporado al Bloque de
Constitucionalidad, cuando no afecte el contenido mínimo de la
garantía de autonomía local.
En ese mismo sentido, deberá considerarse que tal contenido
mínimo –a no ser sobrepasado por ninguna previsión legislativa–,
debe ser evaluado y delimitado en cada caso, ponderando
conjuntamente otros bienes de protección constitucional con igual
relevancia.
(...)”
b.2) La capacidad contributiva en materia tributaria: El caso de las tasas
municipales
“(...)
§ 1. Contenido constitucional del principio de capacidad contributiva
Los principios constitucionales tributarios recogidos en el artículo
74° de la Constitución, como verdaderas exigencias al legislador o a
quien –por disposición constitucional– se le haya otorgado potestad
tributaria, no están desarrollados en la propia Ley Fundamental,
sino en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, donde se ha
ido dotando de contenido material a cada uno de ellos. Inclusive, en
la STC N.° 2727-2002-AA/TC, este Colegiado señaló que el
principio de no confiscatoriedad tiene la estructura propia de un
“concepto jurídico indeterminado”, por cuanto, su contenido
constitucionalmente protegido no puede ser precisado en términos
generales y abstractos, sino que debe ser analizado y observado en
cada caso, teniendo en cuenta la clase de tributo y las
circunstancias de quienes están obligados a sufragarlo.
De este modo, para que el principio de capacidad contributiva como
principio tributario sea exigible, no es indispensable que se
encuentre expresamente consagrado en el artículo 74° de la
Constitución, pues su fundamento y rango constitucional es implícito
en la medida que constituye la base para la determinación de la
cantidad individual con que cada sujeto puede/debe en mayor o
menor medida, contribuir a financiar el gasto público; además de
ello, su exigencia no sólo sirve de contrapeso o piso para evaluar
una eventual confiscatoriedad, sino que también se encuentra
unimismado con el propio principio de igualdad, en su vertiente
vertical.
Es así que el Tribunal Constitucional, en la STC N.° 0033-2004AI/TC, precisó que la capacidad contributiva es un principio
implícito de la tributación y que tiene un nexo indisoluble con el
hecho sometido a la imposición, configurando el presupuesto
legitimador para establecer tributos.
20/26
§ 2. El principio de capacidad contributiva en otras especies tributarias
distintas al impuesto
La capacidad contributiva en tanto principio que justifica el cobro
de tributos, se asocia con mayor frecuencia al caso de los impuestos
y menos a otras figuras tributarias; sin embargo, siendo la
capacidad contributiva la contrapartida en la verificación de
situaciones de confiscatoriedad, debe evaluarse si es posible su
invocación en otras categorías tributarias.
El ordenamiento jurídico peruano, si bien no ha recogido la
definición del tributo de manera positiva, sí ha establecido en la
norma II del Título Preliminar del Código Tributario su división en
tres categorías: impuestos, contribuciones y tasas (arbitrios,
derechos y licencias).
La apelación a la capacidad contributiva como sustento de la
imposición es innegable en el caso de impuestos, pues estos tributos
no están vinculados a una actividad estatal directa a favor del
contribuyente, sino más bien, básicamente, a una concreta
manifestación de capacidad económica para contribuir con los
gastos estatales. Lo recaudado por estos tributos va a una caja fiscal
única para luego destinarse a financiar servicios generales e
indivisibles.
A diferencia de los impuestos, las tasas y contribuciones, son
tributos cuya motivación de pago, no se fundamenta en la
constatación de una determinada capacidad contributiva, sino como
consecuencia de la prestación de un servicio público divisible por
parte del Estado en beneficio del contribuyente.
La diferencia entre estas categorías se sustenta en la vinculación a
una actividad estatal que motive la imposición y en consideraciones
tales como la divisibilidad del servicio que se financia.
Ahora bien, luego de lo dicho, ¿es la capacidad contributiva un
principio implícito e inherente a todo tipo de tributos?
Consideramos que la respuesta es afirmativa en el caso de los
impuestos, pues ello se desprende del propio hecho generador; sin
embargo, en el caso de las tasas y contribuciones, su alegación no
se niega, pero es claro que ella no podría derivarse directamente del
hecho generador, sino que, de ser invocada, deberá fundarse a otras
consideraciones.
§ 3. Problemas de aplicación de la capacidad contributiva en el caso de
tasas municipales
En la mayoría de los casos particulares vistos por este Tribunal, se
advierte que uno de los criterios para la determinación de arbitrios
más usado por los municipios y a su vez, más cuestionado por los
contribuyentes, ha sido el uso del valor de predio (autoavalúo),
elemento que representa una manifestación clara de capacidad
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contributiva, porque evidencia la tenencia de patrimonio y su
valorización.
Evidentemente, el autoavalúo –instrumento que demuestra la
capacidad contributiva en cada caso–, no puede ser el criterio
originario y determinante para distribuir el costo del servicio, pues
no es en base a la capacidad contributiva que se genera la
obligación tributaria, sino a consecuencia de la actividad
desempeñada por el municipio para la efectiva prestación de
servicios en beneficio de los contribuyentes.
No obstante ello, no es posible negar la concurrencia del principio
de capacidad contributiva en todos los casos, aunque no en el nivel
de criterio generador de la tasa (arbitrio), sino como criterio de
invocación externa debido a circunstancias excepcionales.
Así, por ejemplo, aun cuando en las tasas (arbitrios) su cobro no se
derive directamente de este principio, resulta que a veces en zonas
de mayor delincuencia –por consiguiente, con mayor despliegue de
servicio municipal–, reside la población con menores recursos, la
cual, probablemente, si únicamente nos referimos a la
contraprestación efectiva, deba pagar un mayor arbitrio que
aquellos contribuyentes con mayor capacidad económica. En
muchos casos, este monto exigible incluso coactivamente, resulta
excesivo para la reducida capacidad de pago de estas personas.
Es así que, dependiendo de las circunstancias sociales y económicas
de cada municipio, la invocación de la capacidad contributiva con
fundamento en el “principio de solidaridad”, puede ser
excepcionalmente admitida, en tanto y en cuanto se demuestre que
se logra un mejor acercamiento el principio de equidad en la
distribución.
§ 4. Posición del Tribunal Constitucional y reglas de observancia
obligatoria
Conforme se aprecia del Expediente N.° 0041-2004-AI/TC, (caso
arbitrios Municipalidad de Surco), respecto a la capacidad
contributiva en materia de arbitrios, en los fundamentos 45 a 50, se
han establecido las siguientes reglas:
La capacidad contributiva, con base en el principio de
solidaridad, puede excepcionalmente ser utilizada como criterio
de distribución de costos, dependiendo de las circunstancias
económicas y sociales de cada municipio y si de esa manera se
logra una mayor equidad en la distribución, cuestión que debe
sustentarse en la ordenanza que crea el arbitrio.
Cuando se apele al principio de capacidad contributiva en
materia de arbitrios, este no debe ser el criterio determinante o
de mayor prevalencia en la distribución de costos, sino el
secundario o subsidiario, debiendo, en consecuencia, ser
utilizado en conjunto con otros criterios, en cuyo caso, la
22/26
prevalencia de unos sobre otros, dependerá razonablemente de
la especial naturaleza de cada servicio.
La regla anterior rige para el uso del autoavalúo (índice
expresivo de capacidad contributiva); en consecuencia, se
prohíbe el uso de valor de predio (autoavalúo) como criterio
cuantificador cuando se utilice como único criterio base o el de
mayor prevalencia para la determinación de arbitrios, pues es
ahí donde el arbitrio se convierte en un impuesto encubierto.
Por consiguiente, se admite su uso como criterio secundario o
subsidiario, constatadas las circunstancias de la primera regla.
El uso conjunto del autoavalúo y la UIT como criterios únicos
no se admite en ningún caso, pues privilegian la distribución
únicamente en base a la capacidad contributiva y no por la
prestación efectiva del servicio.
Existe una cuota contributiva ideal por la real o potencial
contraprestación del servicio prestado que debe ser respetada,
de modo que la apelación a la capacidad contributiva
atendiendo al principio de solidaridad, pueda admitirse como
razonable cuando sirva para reducir la cuota contributiva en
situaciones excepcionales.
De evidenciarse una potencial desproporción de la recaudación,
como consecuencia de la reducción del arbitrio en situaciones
excepcionales, el desbalance por tal diferencia deberá ser
compensado en mayor medida por los recursos del municipio,
siempre que no afecte su equilibrio presupuestal y así evitar su
traslado total a otros contribuyentes.
Esta última regla se sustenta en que, al tratarse de servicios
esenciales de carácter municipal que atienden simultáneamente al
interés particular y general, los gobiernos locales de ninguna
manera pueden eludir su obligatoria prestación, ahí donde resulta
más evidente la necesidad de recibir, que la capacidad de dar. En
esa medida, por tratarse de servicios que benefician a toda la
comunidad, hacer recaer de manera indiscriminada la mayor carga
tributaria –por el diferencial antes mencionado– únicamente en el
resto de vecinos contribuyentes, representaría una situación de
manifiesta inequidad, imputable a quienes ejercen la potestad
tributaria municipal.
(...)”
b.3) La exigencia de no confiscatoriedad en el caso de los arbitrios
“(...)
El análisis de confiscatoriedad de los tributos tiene en su ratio el referente
base de la capacidad contributiva, la cual se deriva del propio presupuesto
de hecho o se pone de manifiesto por otras circunstancias como en el caso
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de las tasas, siendo indispensable su consideración en cada oportunidad
que se analicen supuestos de confiscatoriedad.
Conforme a lo que este Tribunal Constitucional sostuvo en el Exp. N.°
2727-2002-AA/TC, “(...) el contenido constitucionalmente protegido de este
principio jurídico indeterminado, no puede ser precisado en términos
generales y abstractos, sino que debe ser analizado y observado en cada
caso, (...). No obstante, teniendo en cuenta las funciones que cumple en
nuestro Estado democrático de derecho, es posible afirmar, con carácter
general, que se transgrede el principio de no confiscatoriedad de los
tributos cada vez que un tributo excede el límite que razonablemente puede
admitirse como justificado en un régimen en el que se ha garantizado
constitucionalmente el derecho subjetivo a la propiedad”.
En consecuencia, conforme se declaró en el Exp. N.° 0004-2004-AI/TC
(acumulados), “(...) es preciso distinguir la eventual inconstitucionalidad
de un tributo en atención a su incidencia concreta en las circunstancias
particulares y la inconstitucionalidad en la que pueda incurrir la ley que lo
regula, la cual sólo podría ser determinada, en sentido abstracto,
analizando los elementos constitutivos del tributo, y particularmente la
materia imponible y la alícuota, cuyos contenidos o dimensiones podrían
ser muestras evidentes de un exceso de poder tributario”.
§ 1. ¿Cómo se constata la confiscatoriedad en el caso de arbitrios
municipales?
Conforme a lo dicho, la evaluación de confiscatoriedad cuantitativa
en estos casos, es una tarea difícil de determinar con alcance general,
por lo que será necesaria su verificación atendiendo las
peculiaridades de cada caso particular. No obstante, situaciones tales
como la determinación del monto global del arbitrio en base a montos
sobrevaluados o montos no justificados, por ejemplo ante la
inexistencia del informe técnico financiero, evidencian situaciones de
confiscatoriedad, pues imponen al contribuyente cargas tributarias
que no corresponden a su realidad.
Por el contrario, la confiscatoriedad en cada caso concreto requerirá
la verificación de la no existencia de una relación razonable entre el
costo del servicio global que debe solventar cada sujeto y la forma
como se ha cuantificado el mismo en su caso, debiendo demostrarse,
además, que de acuerdo a sus circunstancias económicas, no le es
posible soportar este tributo.
La confiscatoriedad no sólo se constata cuantitativamente, sino que
podría verificarse de manera cualitativa cuando se exige el pago sin
respetar otros principios tributarios.
De este modo, habrá
confiscatoriedad cualitativa si la municipalidad no ha puesto a
disposición del vecino la prestación del servicio, en cuyo caso se
vulnera la reserva de ley, al cobrarse en base a una circunstancia
generadora inexistente.
Para evaluar la falta de prestación del servicio deberán tomarse en
cuenta presunciones tales como la inexistencia de personal técnico
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real para efectivizar la prestación del servicio en los términos
cuantificados por el municipio. Por ejemplo, debe verificar si un “X”
número de ciudadanos puede tener a su disposición, de manera real o
potencial, el servicio de serenazgo con base a un numero “y” de
camionetas de serenazgo; o, si no existen áreas verdes o no se
mantienen, y pese a ello, se cobra el servicio.
Si bien el contribuyente que discrepa sobre la carga económica
asumida por arbitrios debe adjuntar en su reclamo administrativo o
posterior acción judicial los elementos mínimos que certifiquen lo que
alega (liquidaciones, órdenes de pago, determinaciones y otros
elementos que demuestren la falta de recursos para asumir la carga
tributaria o la falta de disposición del servicio cobrado), conforme se
señaló en el fundamento 61 de la STC N.° 0041-2004-AI/TC, debido a
la complejidad técnica que supone demostrar lo que verdaderamente
corresponde pagar de manera individualizada a cada contribuyente y
el posible exceso en el cobro, el Tribunal considera que, en última
instancia, la carga de la prueba en estos casos debe invertirse y
recaer en la municipalidad, pues esta se encuentra en mejores
condiciones técnicas para asumirla.
§ 2. Posición del Tribunal Constitucional y reglas de observancia
obligatoria
Como consecuencia de los antes señalado, se establecen las siguientes
reglas:
En términos generales, la evaluación de confiscatoriedad en el
caso de arbitrios, se manifiesta por la determinación del monto
global del arbitrio sobre la base de montos sobrevaluados o, en
el caso de montos no justificados, por la falta del informe
técnico financiero que demuestre la determinación de costos.
En cada caso concreto, el contribuyente deberá acreditar lo que
alega mediante los documentos mínimos indispensables
(liquidaciones, órdenes de pago, determinaciones, así como
otros elementos que demuestren la falta de recursos para asumir
la carga o la no puesta a su disposición del servicio cobrado);
sin embargo, será la Municipalidad quien asuma el mayor peso
de la carga probatoria, debiendo ser ella quien demuestre la
razonabilidad entre el costo del servicio y el monto exigido al
contribuyente en cada caso específico.
Si el contribuyente personalmente o de manera conjunta reclama
en vía administrativa y luego en la judicial la confiscatoriedad
de los cobros, sustentándose en peritajes y estudios de
certificación técnica, el municipio deberá correr con los costos
efectuados por los contribuyentes, en caso sea atendido
favorablemente su reclamo o demanda.
(...)”
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3. Conclusiones
a) Las Municipalidades cuentan con potestad tributaria originaria para crear,
modificar y suprimir tributos que impliquen la realización de una obra pública o la
prestación de un servicio individualizado a favor del contribuyente, dentro de los
límites fijados por ley.
Los límites antes mencionados deben ser entendidos de forma tal, que la libertad
que la CPE ha otorgado al legislador para la determinación de la potestad tributaria
municipal se encuentre, a su vez, limitada cuando se trate de preservar bienes
constitucionalmente garantizados.
b) Los tributos respecto a los cuales ejercen potestad tributaria las municipalidades
son las contribuciones y las tasas.
c) El ejercicio de la potestad tributaria se ejecuta a través de la emisión de una
Ordenanza Municipal debidamente aprobada y publicada. Si éstas son expedidas
por una Municipalidad Distrital deberán ser ratificadas por la Municipalidad
Provincial correspondiente.
Ello no resulta contrario ni a la garantía institucional de la autonomía municipal ni
tampoco al principio de legalidad en materia tributaria; por cuanto, en un estado
descentralizado como el peruano, los distintos niveles de gobierno deben apuntar a
similares objetivos, de modo que el diseño de una política tributaria integral puede
perfectamente suponer la adopción de mecanismos formales, todos ellos
compatibles entre sí.
d) Las Municipalidades no podrán imponer ningún tipo de tasa o contribución que
grave la entrada, salida o tránsito de personas, bienes, mercadería, productos y
animales en el territorio nacional o que limiten el libre acceso al mercado.
Elaborado por:
CPC Abog. Royce Jesús Marquez Oppe
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