PC 1073 una alternativa - Sin Comillas | Negocios en Puerto Rico

13 de mayo de 2013
Una alternativa al PC 1073/PS 544
Trasfondo
Las propuestas contenidas en los mencionados proyectos de ley serían costosas, difíciles de
implantar y afectarían principalmente a profesionales y a empresas pequeñas y medianas
locales. En particular las medidas que impondrían el IVU a transacciones entre empresas, al
arrendamiento y otras similares generarían alrededor de $1,050 millones. Se trata de
exenciones vigentes actualmente que se eliminarían. No debe haber ninguna duda en
cuanto a la necesidad del gobierno de tomar medidas para aumentar recaudos y atender el
déficit fiscal. De no hacerlo, el riesgo de una degradación de la deuda es grande e inminente.
Lo que debe discutirse es como hacerlo.
El impacto de las propuestas en los proyectos de ley se notaría en un aumento en el costo
de operaciones de las empresas, no solamente por el 6.5%, sino por el costo de
cumplimiento con la nueva legislación, algo que en Puerto Rico ya es alto (ver, Paying
Taxes:2013, Banco Mundial y PriceWaterhouseCoopers). El costo sería particularmente
alto para empresas pequeñas y para profesionales sin una estructura administrativa de
apoyo. En el sector de la construcción, por ejemplo, establece un diferencial en costos entre
empresas que tienen los servicios “in house” (diseño, ingeniería estructural, etc.), que son
las de mayor tamaño, y aquellas que tienen que contratar dichos servicios y pagar el 6.5%
de impuesto sobre estos servicios, que son las más pequeñas.
En vista de la condición actual y las perspectivas para la economía de Puerto Rico, lo
sugerido en los dos proyectos de ley podría tener consecuencias negativas sobre la
posibilidad de reactivarla. Son, además, contrarias a prioridades de política pública como
son el estímulo a la vivienda de alquiler, estímulo a la empresa pequeña y mediana,
creación de empleos y otras.
Es interesante que el informe del Banco Mundial, Doing Business: 2013, resalta las reformas
de diversos países que modificaron sus sistemas contributivos para simplificarlos y hacer
menos onerosos el cumplimiento. En dicho informe Puerto Rico ostenta el rango número
41 de 185 en cuanto a la facilidad de hacer negocios (“ease of doing business”), pero en el
componente del pago de contribuciones (“paying taxes”) somos 104. Los números
comparables para Chile son 37 y 36, Irlanda, 15 y 6 y Singapur, 1 y 5. Evidentemente, si
queremos competir hay que simplificar los procesos gubernamentales como el de obtener
permisos (rango de Puerto Rico, 156) pero también lo relacionado al sistema contributivo.
La propuesta
Lo que se propone como opción al PC 1073 es un sistema que recaudaría la cantidad
necesaria para mantener las exenciones eliminadas en dicho proyecto del ley, mayormente
relacionadas a transacciones entre empresas, que suman unos $1,050 millones.
Los sistemas contributivos deben cumplir con unos criterios comúnmente aceptados. Lo
obvio es que recauden lo que es el objetivo, en este caso entre $1,000 y $1,400 millones,
deben ser fáciles de implantar y de operar, no deben agregar costos excesivos para los
contribuyentes, la evasión debe ser difícil y debe proveer para que haya certeza en cuanto
al pago. El documento citado (Paying Taxes 2013) calcula lo que es el Total Tax Rate (TTR),
que consiste de la tasa contributiva, el costo de cumplir con el pago de éstas (las horas que
ocupa el proceso de cumplir con el pago de contribuciones) por parte de las empresas, y el
número de planillas que una empresa debe rendir. Puerto Rico logró una mejoría en el TTR
2.
en el 2013, pero la realidad de la complejidad y costo del sistema contributivo no cambió.
Como reflejó el informe Doing Business 2013 citado, Puerto Rico ocupa el lugar número 104
de 185 países incluidos en el estudio. Todos nuestros competidores tienen una mejor
posición que nosotros. Cuando se analizan los dos proyectos de ley (PC 1073 y PS 544) es
evidente que aumentan muchísimo la complejidad del sistema y el TTR. Lo propuesto
tampoco cumple con los otros criterios mencionados. En vista de la condición de nuestra
economía y el entorno competitivo global, aumentar la complejidad del sistema
contributivo no es recomendable.
Objetivo
Se parte del supuesto que es necesario recaudar la cantidad indicada por la Administración,
unos $1,400 millones, aunque es posible que existan partidas en el Presupuesto de gastos
que puedan eliminarse y reducir esa cantidad. El objetivo es recaudar lo necesario de la
manera más sencilla, que evite la evasión, y que tenga el menor impacto en cuanto a
distorsionar la asignación de recursos. Otro efecto buscado es que el impuesto tenga el
menor impacto multiplicador, lo que en inglés llaman “pyramiding”, relacionado con el
impacto en el consumidor final (What’s Wrong with Taxing Business Services?, Council on
State Taxation, Ernst & Young, April, 2013). Esto último resulta ser un problema
particularmente serio en el PC 1073 pues el impuesto se aplica a todos los niveles de la
cadena de producción. Aunque hay mecanismos para mitigar este efecto, los mismos
implican costos adicionales para la administración del sistema contributivo y no garantizan
que se protege el flujo de efectivo de las empresas, ni que mejorarán el impacto en el
consumidor notablemente. El impacto de las medidas propuestas en las empresas
pequeñas y medianas y en profesionales puede ser severo, no solo por el 6.5%, sino
también por el costo de cumplimiento.
Lo que se propone es la aplicación de un impuesto similar a la patente municipal vigente
actualmente. Ésta promedia el 0.50%, con la excepción de instituciones financieras que
3.
pagan 1.50%. En el año 2011 los municipios recaudaron unos $559 millones por este
concepto. La patente se conoce en inglés como un “franchise tax” o un “gross receipts tax”,
ya que se aplica al volumen total de ventas de una empresa o entidad profesional. Lo
sugerido es desarrollar una contribución similar a la patente municipal pero aplicable a
nivel del gobierno central, una “patente nacional”. El nombre no es importante.
La propuesta es la siguiente: aplicar un impuesto que variaría entre 1.0% y 1.5% a la
misma base de empresas que en la actualidad pagan la patente municipal. Con un 1.0% se
generaría alrededor de $1,100 millones, aunque siempre habrá alguna evasión. Por eso se
menciona la posibilidad de que sea 1.5%, pues asegura el recaudo. De hecho, con el 1.5% no
sólo es viable mantener las exenciones sino eliminar varias de las otras medidas
contempladas en los proyectos. Se podría eliminar el impuesto sobre bienes muebles
(mayormente inventarios), que es inefectivo y genera costos para las empresas, así como el
1.0% en primas de seguros, la sobretasa de 2.0% y alguna otra.
Hay tres maneras de hacerlo: 1. Aplicar el mismo por ciento a todas las empresas; 2.
Segmentar por tamaño y 3. Segmentar por tipo de empresa. Lo primero sería lo más
sencillo y lo tercero lo más complejo. En cuanto a la segunda opción, es viable eximir del
pago del nuevo impuesto a empresas o entidades profesionales con un volumen menor de
$500,000 y aumentar el impuesto a 2.0% a empresas con ventas en Puerto Rico de sobre
$25 millones. Si el volumen es sobre $25 millones pero se genera mediante exportaciones
pagaría el 1.0% o 1.5%. Si son tiendas como Wal-Mart, COSTCO, etc. pagarían el 2.0%.
Como éstas son de ventas al detal, el efecto en el precio final al consumidor sería mínimo.
Obviamente, habría que evaluar si es necesario enmendar leyes como la Ley 20 de 2011
(exportación de servicios) y la Ley 73 de 2008 (Incentivos).
La “patente” se cobraría una vez al año, el 1 de julio y aplicaría a las ventas reportadas en el
año calendario anterior, tal y como se calcula la patente municipal. Hay opciones en cuanto
4.
a la forma de pago, por supuesto. Una sería que el pago se hiciera trimestralmente y así
nivelar el flujo de efectivo del gobierno. Las instituciones financieras pagarían el 1.5% a
nivel municipal, y la tasa que se adopte como de aplicación general fuera el 1.0% o el 1.5%.
Hay sectores que presentan situaciones que podrían requerir un trato distinto, pero éstos
deben mantenerse al mínimo.
Ventajas
Aunque ya se comentó algo al respecto, hay varias ventajas de lo propuesto. 1.No hay que
invertir grandes esfuerzos en establecer un sistema para el cobro de la contribución, ni por
el gobierno ni por la empresa o profesional. 2. El impacto es muy limitado y no abrupto
como sería, por ejemplo, tener que pagar el 6.5% sobre arrendamientos, compras,
servicios, etc. 3. No hay un efecto multiplicador o “dominó” significativo pues aún si se pasa
al consumidor el impacto es mínimo y ciertamente mucho menor que el que sería de
aprobarse el PC 1073. 4. La evasión es difícil, como lo comprueba la experiencia de los
municipios. Que los municipios ya cobran la patente permite a Hacienda establecer
mecanismos que comparen sus recaudos con los municipales y tener un mejor control
sobre el cumplimiento. Sería muy sencillo establecer el mecanismo de fiscalización. 5. Es un
impuesto que no distorsiona las decisiones de inversión.
La mayor desventaja es que, al ser un impuesto sobre volumen de negocio, se paga
independientemente de si la empresa tuvo ganancias o no. Por eso se sugiere que se exima
del pago a PYMES y esto se compense por un aumento en el impuesto de empresas con
ventas locales de sobre $25 millones. Esta dificultad está presente en muchas de las
propuestas del PC 1073 con consecuencias aún mayores.
Comentarios
La Legislatura tiene que aprobar medidas contributivas que, aunque cumplan con los
criterios mencionados, afectarán negativamente a algún sector. En vista del riesgo
5.
inminente de una degradación de la deuda del gobierno, hay urgencia en que se aprueben
medidas que aumenten los recaudos. Lo que no se puede hacer es aprobar medidas que
reduzcan significativamente el nivel de éstos. Como ya se mencionó, hay asignaciones del
Presupuesto que pueden recortarse, pero aún lográndose algunas economías, será
necesario recaudar una cifra cercana a la que la Administración ha indicado.
En una situación como la de nuestra economía y con las proyecciones que la Junta de
Planificación anunció, es menester que el sistema contributivo promueva la inversión. La
crítica que se hizo a la Ley 1, de 2011 fue precisamente que estimularía el consumo, pero
no la inversión y la actividad económica. Hay que recordar que en una economía tan abierta
como la nuestra, el gasto en consumo se convierte en importaciones.
Obviamente hay que elaborar la medida en mayor detalle y analizar los impactos y la
manera de implantación, pero es claro que es una mejor solución que las medidas en los
proyectos de ley. Es posible que un enfoque como el propuesto podría ser la manera de
eliminar no solamente lo relacionado a las exenciones, sino algunas de las otras medidas,
como se mencionó. Lo que queda claro de esta experiencia es la necesidad de que el
Presupuesto se produzca con un proceso más racional y, además, que se ponga en marcha
una evaluación de todos los subsidios presentes en éste para establecer dos cosas: que son
necesarios y que se prestan en la mejor manera posible.
Por último, aunque hay urgencia en aprobar medidas para aumentar los recaudos, no es
menos urgente poner en marcha un proceso de reformar el sistema contributivo de Puerto
Rico. Esto tomará tiempo y recursos, y es un proceso complejo que requerirá la
incorporación de los diversos sectores de la economía. Una vez se apruebe dicha reforma,
es muy posible que las medidas que se tomen ahora sean sustituidas por otras. De hecho
las mismas deben contener un “sunset provision” con una fecha límite de dos años.
6.