La construcción de la región Asia Pacífico. El papel de los

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La construcción de la región Asia Pacífico.
El papel de los organismos
o MAR
MARTÍNEZ
LEGORRETA*
internacionales regionales
L
os estudios sobre regionalismo han producido una bibliografía considerable, pero aún no se tiene una definición
generalmente aceptada de ese proceso. Se piensa que de los
tres procesos regionales que se desarrollan en el mundo , la
Unión Europea, el Tratado de Libre Comercio de América
del Norte (TLCAN) y el de los países de Asia ubicados en el
Pacífico, este último cuenta con menos elementos para constituirse en una región . Sin embargo, al comparar los respecti vos procesos, se podría decir que existen tres aproximaciones al regionalismo:
1) La fórmula de la Unión Europea consiste principalmente en esfuerzos por crear instituciones supranacionales con
base en una comunidad existente. Ello ha hecho posible que
la integración regional europea sea la más avanzada en términos económicos, políticos y de legislación.
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COMERCIO EXTERIOR, VO L. 52, NÚM 9, SEPTIEM BRE DE 2002
f
2) En la fórmula de América del Norte, según se ha estructurado mediante el TLCAN, se opta por la creación de instituciones en términos de valores instrumentales y no otorga
prioridad alguna a tener una comunidad como sustento. En
este sentido ha sido posible asociar dos economías desarrolladas con una en desarrollo, lo cual está pendiente de demostrar
su eficacia.
3) La fórmula de los países asiáticos del Pacífico busca, de
manera simultánea, tanto la creación de una comunidad,
como la construcción de instituciones, de tal forma que ambas
metas no interfieran entre sí, o que alguna de las dos tenga
efectos negativos en la otra. 1
En ausencia de una definición clara y aceptable de regionalismo, las relaciones internacionales de la zona asiática del
Pacífico constituyen una serie de enunciados basados en las
experiencias bilaterales y subregionales sobre el avance de esas
relaciones . El proceso de construcción del mecanismo de
Cooperación Económica Asia Pacífico (APEC, Asia-Pacific
Economic Cooperation), formado para coordinar la cooperación regional, ilustra la naturaleza cambiante o provisional del uso del término región o incluso regionalismo al referirse a los países asiáticos del Pacífico.
Para caracterizar una entidad regional se debe determinar,
en primer lugar, si ésta constituye una comunidad o una asociación de naciones o de estados. Existen dos procesos por
medio de los cuales los países se acercan para formar alguna
agrupación regional: la construcción de una comunidad y la
construcción de instituciones. Una comunidad requiere un
largo proceso, algunas veces siglos, para ser una realidad. Es
un proceso en que los actores principales son los pueblos, no
los gobiernos, que comparten una historia y una geografía
como elementos fundamentales y cuyo mejor ejemplo es la
Unión Europea. En cambio, el proceso de construcción de
instituciones requiere actores políticos, sobre todo los estados, que establecen de manera conjunta el marco de un
sistema para la creación de alguna institución. Es una respuesta consciente para enfrentar alguna necesidad común
considerada apremiante.
Así pues, en el caso de la región de Asia Pacífico inicialmente no se buscaba la creación de una comunidad, porque
ello necesitaría un largo proceso con la integración de pueblos
con experiencias históricas y composiciones étnicas diferentes. Se buscaba, más bien, que los participantes aceptaran la
cooperación económica como medio para alcanzar metas comunes en un plazo menor. Este proceso ya lo habían considerado con toda claridad los participantes de las muchas reuniones de académicos, economistas e internacionalistas que
tuvieron lugar en los decenios de los setenta y ochenta del siglo pasado, cuando se examinaron ideas y analizaron modelos para organizar las relaciones económicas en la Cuenca del
Pacífico . Muchos de los participantes procedentes de los
países del sudeste asiático, en su mayoría economías en
desarrollo, insistían en que la prioridad del proceso estaba
en "conocerse unos a otros", posición que contrastaba con
la de los participantes procedentes de países con economías
desarrolladas, cuya prioridad era la de construir los medios
o las instituciones para lograr organizar económicamente
a la región.
Al término de la segunda guerra mundial, una de las características principales del crecimiento del regionalismo en
Asia Pacífico fue la aparición de una red en crecimiento que
favorecía la interacción económica y política en la región. El
crecimiento económico multiplicó contactos entre los sectores privados de los diferentes países, acuciados por el convencimiento de que convenía intentar la cooperación regional en
un amplio abanico de materias. Con el objeto de identificar
y estudiar esos procesos, miembros de instituciones académicas, profesionistas privados, funcionarios gubernamentales
y empresarios propusieron la formación de varios foros u
organizaciones de alcance regional para recoger, evaluar y
diseminar información de interés común. Esas organizaciones
y las redes que propiciaron constituyeron el núcleo del proceso de regionalización de los países asiáticos del Pacífico.
Los foros sectoriales que aparecieron y las agrupaciones
intergubernamentales que se establecieron, ambos de carácter internacional, son hoy los más importantes. Por un lado
cuatro foros sectoriales no oficiales listados de acuerdo con
el orden cronológico de su fundación: el Pacific Free Trade
and Development (Paftad), el Consejo Económico de la
Cuenca del Pacífico (PBEC, Pacific Basin Economic Council),
el Consejo de Cooperación Económica del Pacífico (PECC,
Pacific Economic Cooperation Council) y el APEC. Por otro
lado, cuatro organizaciones intergubernamentales: la Comisión Social y Económica para Asia y el Pacífico (ES CAP)
de la Organización de las Naciones Unidas, la Asociación de
Naciones del Sudeste de Asia (ANSEA) y el Banco Asiático
de Desarrollo (BAD) .
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LAS ORGANIZACIONES NO OFICIALES
La Conferencia sobre Libre Comercio y Desarrollo
del Pacífico
L
o que se dio en llamar el concepto de cooperación en la
zona del Pacífico empezó a delinearse en los años sesenta
con las ideas de Kiyoshi Kojima, de la Universidad Hitosubashi
de Japón, quien proponía la formación de un área de libre
comercio del Pacífico en la cual participarían sólo las cinco
economías desarrolladas de entonces: Estados Unidos, Canadá, Japón, Australia y Nueva Zelandia. La idea al parecer
quedó latente por varios años, hasta que Takeo Miki, ministro
de asuntos exteriores del gobierno japonés, en un discurso que
pronunció en mayo de 1967 señaló las cuatro necesidades
principales que esa cooperación debería atender.
a] Entender la cooperación en el Pacífico como esencial
para la estabilidad y la prosperidad de Asia, las cuales no se
darían sin estabilidad y prosperidad de los países del Pacífico. Así entendida, la cooperación sería del interés de todos .
b] La necesidad de la cooperación regional asiática la
deberían entender los países en los términos de las leyes
económicas, por lo cual convenía a Japón proveer capital,
tecnología y cooperación en la planeación.
e] La cooperación entre los países industrializados del Pacífico se daría al fortalecer las estructuras para esa cooperación
y las relaciones incipientes entre los intereses del sector privado de los cinco países industrializados asiáticos del Pacífico.
d] La cooperación en la región para resolver el problema
norte-sur.
Estas ideas, junto con las aportaciones que hicieron Saburo
Okita, quien había participado en el Comité para la Investigación de los Problemas de la Posguerra del Ministerio de
Relaciones Exteriores, y cuyas ideas avanzadas se basaban en
su experiencia y las observaciones sobre el papel futuro de
Japón en la economía mundial y regional, 2 y las del internacionalista australiano John Crowford, de la Universidad
Nacional de Australia, dieron pie a los preparativos para convocar una conferencia de economistas sobre las posibilidades de crear un área de libre comercio en el Pacífico. En enero de 1968, con los auspicios yen las instalaciones del Centro
de Investigaciones Económicas de Japón (Japan Economic
Research Center) que dirigía Saburo Okita, tuvo lugar la
primera reunión del foro Paftad como una conferencia de
especialistas de los países de la región Asia Pacífico.
2. Saburo Okita, De aquí para allá. Autobigrafía, Editorial Universitaria de
Buenos Aires, 1988.
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ORGANISMOS INTERNACIONALES DE LA REGIÓN ASIA PACIFICO
Desde su creación, el Paftad atrajo a académicos de los
países desarrollados del área a los que se fueron sumando,
conforme se les invitaba, colegas de los países en desarrollo
de la región, para analizar los resultados de diversos estudios
sobre problemas de política de interés común. Los resultados
de aquellas discusiones, en forma de documentos de reflexión,
se enviaban a los gobiernos de la región con el propósito de
contribuir en la formulación de políticas de comercio y desarrollo. En la actualidad la reunión anual de la conferencia se
dedica al estudio y el análisis de caso sobre cada país o economía del área. La mayor parte del trabajo serio de auscultación sobre la cooperación económica en la región debe
acreditarse a Paftad, así como también las ideas seminales
sobre la organización de la cooperación en la zona. 3
En su forma actual, el Paftad es una red de especialistas y
una serie de conferencias académicas de carácter privado
que han sido la fuerza impulsora del desarrollo intelectual
sobre aspectos vitales del comercio y el desarrollo del Pacífico y sobre problemas de política económica a que se enfrenta la zona. Ese mismo impulso es el que ha conducido la actividad de otras organizaciones de cooperación económica, tales
como el PECC y el APEC. La contribución intelectual que se
resume en los documentos que edita este foro va dirigida a
los funcionarios gubernamentales y del sector privado, para
auxiliarles en los retos que representa el desarrollo del Pacífico. La coordinación de esta conferencia está a cargo de un
secretariado general con sede en la Universidad Nacional de
Australia. Quizá el mayor valor del Paftad para la región es
la red de comunicación sobre ideas de políticas mediante la
cual los miembros intercambian y exploran posibles soluciones sobre problemas económicos regionales.
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El Consejo Económico de la Cuenca del Pacífico
Para responder a las inquietudes del sector privado, en 1967
se organizó un foro de hombres de negocios de la región: el
Consejo Económico de la Cuenca del Pacífico (PBEC, Pacific
Basin Economic Concil). El impulso inicial lo dieron empresarios, sobre todo de transnacionales de Corea del Sur, Taiwan,
Estados Unidos, Canadá, Hong Kong, Indonesia, Malasia,
Filipinas, Singapur y Tailandia, con la creación de capítulos
nacionales como un requisito para afiliarse a ese organismo.
Más tarde se unieron representantes de empresas de México, Chile y Perú, donde se fundaron los respectivos capítulos. Las discusiones iniciales se centraron en los problemas
del libre comercio en el área, la restauración de las vías de
3. Peter Drysdale, "The Pacific Trade and Development Conference. A Brief
History", en Saburo Okita, op. cit.
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comunicación y los mercados, y el papel que correspondía
desempeñar a su organización como vocera del mundo empresarial en la configuración de una política económica
regional. El PBEC tiene una oficina de coordinación internacional en San Francisco, California.
El PBEC se define como una asociación de líderes empresariales de toda la Cuenca del Pacífico dedicada a expandir
el comercio y la inversión mediante el fomento de mercados
abiertos, así como los aspectos que aparezcan y puedan contribuir a la conformación de la economía del Pacífico y del
mundo. Al tiempo que apoyan la competitividad con base en
las capacidades de las empresas individuales, proporcionan
información y organizan foros de enlaces y servicios a fin de
que sus miembros incrementen sus aportaciones para hacer
negocios. En México se tiene el Comité Mexicano del PBEC
como enlace de los empresarios con el foro internacional.
El Consejo de Cooperación Económica del Pacífico
La tercera organización no oficial incluye, además de los integrantes del Paftad y del PBEC, a los representantes de los
gobiernos sin convertirse por ello en un foro intergubernamental. El trabajo y la visión de aquellos primeros organismos avivaron el interés por crear un foro más amplio para
integrar la interacción de los tres sectores, académicos, hombres de negocios y funcionarios oficiales, con el propósito de
influir en la cooperación económica regional. Con base en
el trabajo y las recomendaciones del Paftad, hacia finales de
los años setenta, con el patrocinio conjunto de los gobiernos
japonés y australiano, se convocó un seminario para promover
la idea de la cooperación económica en el Pacífico. Al concluir aquel seminario del Pacífico, que se reunió en la Universidad Nacional de Australia, en Camberra, en 1980, quedó
instituida la Conferencia para la Cooperación Económica del
Pacífico, cuyo nombre cambiaría posteriormente a Consejo
(PECC, Pacific Economic Cooperation Council). A ese seminario tripartito asistieron invitados académicos, empresarios
y funcionarios gubernamentales sin representación oficial de
varios países de la Cuenca del Pacífico.
Hoy día, con base en los principios de no exclusividad y
regionalismo abierto, el PECC incluye entre sus miembros a
los 1Opaíses de la Asociación de Naciones del Sudeste de Asia
(ANSEA), varios miembros de la OCDE que están en el área,
como Japón, Estados Unidos, Canadá, Australia, Nueva
Zelandia y México; Corea del Sur, Hong Kong, China y
Taiwan y algunos países latinoamericanos con costas en el
Pacífico, como Colombia, Perú y Chile, más los estados isleños del sur del Pacífico representados colectivamente por
el Foro del Pacífico Sur, y representaciones de los foros del
Paftad y el PBEC.
El trabajo y los programas de las conferencias e investigaciones que el PECC lleva a cabo se realizan en 1O grupos de
trabajo con la supervisión del Comité Permanente del Consejo, auxiliado por el secretariado general con sede en Singapur.
El Comité Permanente incluye a muchos de los fundadores
del Paftad y el PBEC de varios países, principalmente Japón,
Estados Unidos, Australia, Nueva Zelandia y otros. En septiembre de 199 5, al concluir su novena reunión en Pekín, la
presidencia del Comité Permanente quedó en manos de
Chile, por primera vez un país latinoamericano.
El Consejo tiene su reunión plenaria cada 18 o 24 meses.
El país que desee participar en el PECC debe establecer, como
un requisito para su admisión, una comisión nacional para
el Pacífico con una organización interna similar a la del PECC,
así como varios grupos de trabajo, correspondientes a los del
Consejo, que se ocupen del estudio y el análisis de los pro-
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blemas y los intereses nacionales en los mismos aspectos en
que lo hacen los grupos de trabajo del PECC, con lo cual los
participantes de los grupos de trabajo nacionales pueden reunirse en discusión con los grupos de trabajo regionales y contribuir, con base en su experiencia nacional, en el conocimiento y la posible solución de problemas comunes a la
región.
La composición tripartita de la representación nacional
de cada uno de los países miembro , constituida por los sectores público, privado y académico, es la característica más
notable del PECC. Por acuerdo de sus fundadores, éste sería
una organización no oficial e informal, pues estaban convencidos de que cualquier intento de constituir una instancia
intergubernamental en Asia Pacífico sería prematura. Sin
embargo, el PECC se proponía influir en los gobiernos de la
región por medio de los funcionarios gubernamentales que
asistían a sus reuniones en calidad no oficial y de los resultados de las investigaciones de los grupos de trabajo.
Muchos de los adelantos importantes logrados en el proceso de construcción regional se deben al PECC. Gracias a su
carácter no oficial, el PECC pudo incluir a China yTaiwan
como miembros regulares, conceder a la antigua Unión Soviética el estatus de observadora, el cual conserva Rusia, y
admitir a Vietnam en ese carácter, y posteriormente como
miembro, todo lo cual haría del PECC el foro más amplio para
la cooperación económica en la región. Su carácter informal
permite la flexibilidad, la discusión en profundidad y la obtención de consensos en su proceso de toma de decisiones,
lo cual facilita que sus miembros logren compromisos en muchos asuntos difíciles. Así pues, es lógico que cuando se fundó el APEC uno de sus primeros acuerdos fuera conceder la
calidad de observador al PECC, con lo que reconoció su importancia y su trabajo de avanzada en la cooperación económica
en la región.
La opinión general sobre el trabajo de ese organismo es que
el PECC "ha desempeñado un papel vital al reforzar la confianza entre las economías asiáticas del Pacífico y en la creación de normas y principios de cooperación regional, y así ha
puesto los cimientos para el establecimiento y desarrollo del
APEC. El énfasis del PECC en el regionalismo abierto, como
un medio para complementar y fortalecer el proceso de globalización que ha sustentado el desarrollo de la economía mundial desde finales de la segunda guerra mundial, hoy día se
ha convertido en el principio fundamental que guía las actividades del APEC". 4 La integración de funcionarios gubernamentales con empresarios y académicos logró disipar muchas
4. Amb Matsunaga, "Nobuo: APEC and PECe" ,Japa·n Reviewoflnternational
Affairs, vol. 9, núm. 3, 1995.
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ORGANISMOS INTERNACIONALES DE LA REGIÓN ASIA PACIFICO
suspicacias entre varios funcionarios de los gobiernos reacios
a considerar la idea de crear un foro de los gobiernos para discutir asuntos de cooperación económica o bien que se oponían
a ello. El paso siguiente fue la creación del APEC como foro
oficial.
LAS ORGANIZACIONES INTERGUBERNAMENTALES
E
xisten cuatro organizaciones intergubernamentales en la
región asiática del Pacífico. La más antigua es una de las
comisiones regionales del Consejo Económico y Social de la
Organización de las Naciones Unidas: la Comisión Económica y Social para Asia y el Lejano Oriente, establecida en
1947 en Shanghai durante el conflicto en China. Los 1Opaíses
fundadores tuvieron como propósito inicial poner a la región en el camino de la reconstrucción, después de la guerra, y el progreso. Durante sus primeros 20 años se le conoció
como ECAFE, hasta que cambió su sede en 197 4 a Bangkok,
Tailandia, y su nombre a Comisión Económica y Social para
Asia y el Pacífico (CESAP).
En sus orígenes no predominaron en ella los países en desarrollo, sino más bien las antiguas metrópolis coloniales de
la región, que eran desarrollados, aunque en ruinas por la reciente guerra. Los 1Ofundadores fueron: Australia, Francia,
los Países Bajos, el Reino Unido, la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas y Estados Unidos; los cuatro miembros en
desarrollo fueron China, la India, Filipinas yTailandia. Esa
anomalía de la nueva organización se debió a que muchas
partes de Asia aún estaban baj o el régimen colonial. Cuando en 1947 se decidió admitir a países y áreas no independientes como miembros asociados, la organización creció y
se definió su alcance territorial.
Como todas las comisiones de la ONU, la CESAP tiene el mandato principal de promover medidas que fomenten el desarrollo económico regional y fortalezcan las relaciones económicas de los países de la zona entre sí y con el resto del mundo.
En la región asiática del Pacífico la CESAP es el vehículo principal del esfuerzo de las Naciones Unidas en lo que se refiere
a las áreas vitales de comercio internacional e industria, estadísticas, población, desarrollo rural y urbano, desarrollo
social, transportes y comunicaciones, turismo e infraestructura, así como en la investigación y el análisis de políticas sobre
el ambiente y los recursos naturales y para los servicios a los
países menos desarrollados, apartados o isleños.
La CESAP tiene ahora 52 miembros que lo son también de
la ONU y nueve miembros asociados que juntos representan
60% de la población mundial, o sea, 3 500 millones de personas. Es el único foro intergubernamental que cubre por
Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ANSEA)
entero a la región y es un canal para el diálogo norte-sur, ya
que entre sus miembros figuran cuatro países desarrollados
que no pertenecen a la región: Estados Unidos, Francia, el
Reino Unido y los Países Bajos, las metrópolis que aún conservan grandes intereses económicos en sus antiguas colonias.
Este foro así constituido representa una vasta reserva de conocimiento y experiencias, pues la interacción de sus miembros permite resolver problemas y brindar asesoría sobre el
desarrollo económico y social a largo plazo. Grandes proyectos
regionales se originaron en la CESAP, de los cuales se deben
mencionar como los principales la creación del Banco Asiático de Desarrollo, la Red Asiática de Carreteras y la Comisión del Río Mekong.
De especial importancia es la función de la CESAP con
relación a 19 pequeños países y territorios isleños del Pacífico, con frecuencia ricos en recursos naturales, pero que no
cuentan con personal bien entrenado en cuestiones financieras y tecnológicas. Por su naturaleza, esos países suelen sufrir desastres naturales, en cuya solución acude la CESAP por
medio de su Centro de Operaciones del Pacífico con base en
Port Vila, Vanuatu, desde donde se coordinan programas de
asistencia técnica para otros países isleños. Hasta el presente, la CESAP ha logrado interactuar de modo positivo con el
APEC, en el que tiene calidad de observador.
La Asociación de Naciones del Sudeste Asiático se constituyó en 1967 con cinco países: Filipinas, Indonesia, Malasia,
Singapur y Tailandia. Hoy día, incluye a la totalidad de los
países que conforman el sudeste asiático, después de la admisión sucesiva de Brunéi Darussalam, Vietnam, Laos,
Camboya y Myanmar (antes Birmania). Hay dos países nuevos, cuya independencia reciente les ha otorgado una categoría de miembros especiales, pero que habrán de convertirse en
miembros de pleno derecho en el futuro: Papúa Nueva Guinea y Timor Oriental. Establecida al principio para fomentar
la cooperación encaminada a resolver problemas económicos,
políticos y sociales entre sus miembros, la organización ha crecido hasta alcanzar la importancia que tiene hoy día. El Secretariado General de la ANSEA está en Yakarta, Indonesia.
En sus 34 años de vida la ANSEA ha sido un laboratorio
de gran interés para varios aspectos importantes del proceso de
construcción de la región. Si se reconoce que el ejercicio
irrestricto de la soberanía resulta incompatible con la unidad
regional, en el caso de la ANSEA los miembros han podido
comprobar que es necesario hacer algún sacrificio para alcanzar las metas comunes y justificar y dar credibilidad a una
empresa colectiva.
Durante varios años, en particular en el primer período
de la Asociación, los países miembro se comportaban como
estados soberanos, del todo descargados de obligaciones
adicionales hacia la organización regional, con lo cual sus relaciones con ésta se caracterizaban a menudo por intereses
nacionales contrapuestos. Ésta era la descripción que se hacía del grupo hacia finales del decenio de los setenta, cuando los primeros efectos económicos ocasionados por la recuperación, el crecimiento económico de Japón y el éxito de los
países de nueva industrialización del este de Asia empezaban
a afectar la estructura económica de las naciones del sudeste
asiático.
De finales de los años setenta datan las acciones conscientes
dirigidas a fortalecer esta asociación regional, sobre todo
cuando se descubrió que los intereses de la ANSEA eran un
compuesto de los intereses nacionales de sus miembros. Por
razones políticas los países miembro estaban muy interesados en obtener resultados a corto plazo, con lo cual las decididas actividades de algunos de los líderes por alcanzarlos
podían dañar con facilidad la confianza mutua. En esas condiciones, surgían con facilidad desacuerdos entre los miembros, los cuales tendían a prolongarse ante la ausencia de reglas y sistemas de avenencia para su tratamiento. Los intereses
de los estados tenían supremacía aun dentro de un sistema
de cooperación regional. Sin embargo, la Asociación conti-
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nuó su trabajo y al tratar algunos de los problemas políticos
que les presentó la guerra fría, en especial la guerra de Vietnam, los miembros encontraron lo que denominaron "la vía
de la ANSEA" para resolver disputas, al tiempo que fortalecían la solidaridad política al promover la armonía de puntos de vista, la coordinación de posiciones y, cuando fuera
posible y deseable, la realización de acciones en común. 5
En la medida en que la Asociación ha avanzado hasta alcanzar su actual ventajosa posición en las relaciones internacionales y económicas, aunado a la creación del APEC, ha
tenido mejores oportunidades para resolver cuestiones como
la competitividad industrial, los mercados conjuntos, el movimiento regional de la fuerza de trabajo y la coordinación
de planes de desarrollo. 6 No obstante, la ANSEA, para conservar la importancia del crecimiento económico de sus
miembros y la creciente integración de mercados intrarregionales, creó en 1993 su propio mecanismo coordinador para
configurar el área de libre comercio de la ANSEA vista también como respuesta a la creación del TLCAN.
LaANSEAes hoy día la organización mas respetada en la
región y, como tal, ha podido ampliar su alcance e importancia en el Asia del Pacífico mediante la creación de una
instancia propia llamada el Diálogo de Socios, que constituyeron informalmente los ministros de asuntos exteriores
de Japón, Estados Unidos, Canadá, Australia, Nueva Zelandia
y un representante de la Unión Europea. Esta instancia de carácter no oficial consiste en que, inmediatamente después de
concluida su reunión anual, los ministros de asuntos exteriores de los países de laANSEAse sientan a conversar con el propósito de mantener abiertas las comunicaciones e intercambiar ideas sobre asuntos regionales de interés mutuo. Como uno
de los resultados de esas reuniones, laANSEAha construido una
red mundial de enlaces con las principales economías de mercado. Los países invitados a este diálogo han establecido clubes de negocios y consejos conjuntos con representantes de los
estados de la ANSEA.
La Asociación es una agrupación en continua expansión:
incluye, aunque de manera informal, a otros países y con ello
amplía la economía de mercado en la región. Países como la
India, Bangladesh, Sri Lanka y otros están interesados en
unirse a la Asociación con objeto de hacerse más aceptables
para ser miembros del APEC. En diciembre de 1995, la India fue invitada a unirse al Diálogo de Socios y a las discusiones del Foro Regional de Seguridad de la ANSEA.
5. Declaration of ASEAN Concord 1976, ASEAN Documents, series 1967-1985,
Secretariado de la ANSEA, Indonesia, 1985.
6. Han s H. lndorf, lmpediments to Regionalism in Southeast Asia, AERU,
lnstitute of Southeast Asian Studies, Singapur, 1984; Richard N. Lebow,
Between Peace and War, 1981 .
768
ORGANISMOS INTERNACIONALES DE LA REGIÓN ASIA PACIFICO
Con base en su éxito en la zonalaAsociación creó en 1994
una instancia para tratar exclusivamente el tema de la seguridad y anunció la creación del Foro Regional de la ANSEA
(ASEAN Regional Forum), el cual tomó un impulso propio
al combinar a los miembros de laANSEAcon los hasta entonces siete invitados al Diálogo de Socios (Australia, Canadá,
Corea del Sur, Estados Unidos, Japón, Nueva Zelandia y la
Unión Europea), más dos miembros asociados: Laos y Papúa
Nueva Guinea, y dos observadores: China y Rusia? México
solicitó su inclusión en este Foro, pero le fue denegada por
considerarse que ese país no tiene importancia estratégica en
la región.
No obstante sus innegables éxitos, la ANSEA ha sido objeto de críticas y dudas sobre su continuidad en la forma actual, al no haber podido demostrar su utilidad o capacidad
para ofrecer respuestas o alternativas a la crisis económica que
hundió a la región en 1997-1998, cuando varios de sus miembros más destacados sufrieron los mayores ataques fi nancieros, cuando los grandes incendios en las selvas tropicales de
Indonesia cubrieron con una espesa capa de humo a varios
países de la región, y cuando a la crisis económica sucedieron
crisis políticas de grandes proporciones como en Indonesia, o
la acaecida con motivo de la separación de Timor Oriental. La
ANSEA fue incapaz de ofrecer a sus miembros una respuesta
regional. Por ello, ahora se habla de "reinventar" la ANSEA, o
por lo menos de revisar por completo sus bases y procedimientos para que sea más eficaz y ofrezca nuevas soluciones a sus
problemas actuales.
El Banco Asiático de Desarrollo
El Banco Asiático de Desarrollo (BAD) se estableció a iniciativa de Japón en 1966 y su sede está en Manila, Filipinas. En
su fundación el Banco admitió como miembros a los países
que constituían la actual CESAP y a varias naciones en desarrollo que no pertenecían estrictamente a la región. Sus miembros ascienden a 55 países. Para la formulación de sus políticas y la aprobación de su plan anual de trabajo y presupuesto,
el BAD tiene un sistema especial de votos: 80% se distribuye
en proporción de acuerdo con las suscripciones de capital de
cada miembro y 20% se reparte de manera equitativa entre
los socios. Como se trata de un banco regional, similar al
Banco Interamericano de Desarrollo, 60% de los votos los
controlan los miembros regionales. Una Junta de Gobernadores delega su autoridad en el Consejo Directivo, aunque
7. N. Ganesam, "Testing Neoliberallnstitutionalism in Southeast Asia",
lnternational Journal, Canadian lnstitute of lnternational Affairs, vol. 1,
núm. 4, 1995.
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ciertas atribuciones son exclusivas de ella, como la admisión
de miembros, el monto del capital, la revisión de la escritura
constitutiva, la elección de los directores ejecutivos y del presidente. El Consejo Directivo está a cargo de las operaciones del Banco. Lo rigen un presidente y 12 directores, seis
provenientes de los países donantes y seis de los países en
desarrollo, ocho son miembros regionales y cuatro, no regionales.
El BAD es la fuente principal de financiamiento de proyectos de desarrollo en los países pobres de la región. Ofrece
préstamos duros de sus recursos ordinarios de capital en términos comerciales favorables, en tanto que el Fondo para el
Desarrollo Asiático, afiliado al Banco, concede préstamos
blandos de su fondo especial de recursos en condiciones
preferenciales. Sus miembros incluyen a Taiwan y China;
Corea del Norte no está incluida y Rusia tiene el estatus de
observador. Japón y Estados Unidos son los contribuyentes
financieros principales, aunque en los últimos años el segundo
ha disminuido sus aportaciones y está además atrasado en sus
cuotas, por lo que la contribución de Japón es hoy en día la
mayor. El presidente del Banco es siempre un funcionario
financiero japonés procedente del Ministerio de Finanzas del
gobierno de Japón.
Desde mediados de los años sesenta Japón estaba interesado en crear un banco que él administrara, pues consideraba que sus intereses en Asia no estaban bien atendidos por el
Banco Mundial. Una vez que se creó el BAD y obtuvo su presidencia como mayor suscriptor de capital, Japón decidió convertirse en el líder del mismo, cuya sede sería Tokio. Sin embargo, y dado que Estados Unidos era uno de los miembros
desarrollados no regionales, además de tener la supremacía
política y económica en Asia en ese entonces, y por así convenir a sus intereses, la sede del Banco se estableció en Manila,
Filipinas.
Japón se hizo de mayor autoridad en el Banco desde mediados de los años ochenta, cuando se sirvió del BAD como
conducto para reciclar los grandes excedentes de capital japonés e instrumento para atraer la inversión privada japonesa
a la región. En los días de los Acuerdos del Plaza de 1985,
cuando con el impulso de un yen revaluado las grandes industrias de Japón se desplazaron al sudeste de Asia, el Banco
tuvo un papel muy importante al canalizar el capital privado japonés a Asia para el mejoramiento de las infraestructuras
locales.
Como resultado lógico de su posición como el mayor
acreedor del mundo, Japón empezó a hacer valer sus derechos
con mayor firmeza a causa de su mayor poder financiero y su
habilidad y voluntad para comprometer recursos en el Banco. En vista de que Estados Unidos se convirtió en la nación
No obstante sus innegables éxitos, la
ANSEA ha sido objeto de críticas y dudas
sobre su continuidad en la forma actual,
al no haber podido demostrar su utilidad
o capacidadpara ofrecer respuestas o
alternativas a la crisis económica que
hundió a la región en 1997-1998
con el mayor endeudamiento del planeta, sus contribuciones al BAD declinaron. Sin embargo, Japón no ha presentado un reto a Estados Unidos en cuanto a las políticas del Banco, porque los miembros regionales -que si bien critican el
pobre desempeño de Estados Unidos- no quieren queJapón tenga el monopolio del Banco, mediante el cual desean
mantener a Estados Unidos comprometido en Asia, deseo que
comparten con Japón.
Actualmente, el BAD se enfrenta a serias dificultades.
Necesita recuperar y aumentar los fondos de capital y el único
apoyo con que cuenta es el de Japón. Estados Unidos, retrasado en el pago de sus aportaciones y compromisos acordados con anterioridad, se rehúsa a apoyar cualquier aumento
a su contribución regular y, junto con los miembros europeos
del Banco, ya no está dispuesto a otorgar préstamos preferenciales a los países asiáticos a los que ahora considera competidores. Las naciones de nueva industrialización de Asia
empiezan a asumir la misma posición. 8
Existen varios proyectos internacionales de gran importancia económica para la región, como el de la Comisión del
Río Mekong o el relativo a los "polígonos de crecimiento" que
obtienen financiamiento del BAD. El del Mekong ya tiene
muchos años de haber sido aprobado, pero su ejecución estuvo en suspenso debido a varios conflictos en su cuenca, los
de Vietnam y Camboya, entre otros. Gracias a los cambios
en el medio internacional y a la acción de la ANSEA en la región este proyecto podría iniciarse.
Además del BAD, hay otras instituciones financieras internacionales de importancia para la región, de alcance global, como el Banco Mundial, en las que Japón formalmente
ocupa el segundo lugar como socio con el mayor número de
8. MingWan, " Japan andtheAsianDevelopmentBank", PacificAffairs, 1996.
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obligaciones, pero tiene una contribución de capital mayor
que la de Estados Unidos y es su miembro más activo. Los
informes anuales del Banco Mundial ubican a Japón como
el mayor donante de la asistencia oficial para el desarrollo y
como un contribuyente importante de la Agencia Internacional para el Desarrollo. En 1995 el Banco Mundial reconocía a Japón como el modelo y la fuente de conocimiento
económico para el este de Asia y como un ejemplo de política para el desarrollo.
A mediados del decenio de los noventa el Banco Mundial,
en estrecha coordinación con Japón, creó instituciones para
el financiamiento de las economías nacionales. Sin embargo, la crisis económica que azotó ala región en 1997-1998 y
la recesión económica en que entró Japón pusieron en suspenso muchos de aquellos proyectos o los cancelaron.
Según las proyecciones del Banco Mundial y el Banco
Asiático del Desarrollo, en el plazo de una generación las zonas
urbanas del este de Asia tendrán 150 millones de habitantes
y nueve ciudades superarán, cada una, los 1Omillones. Existen
planes y proyectos para reducir la pobreza en que viven 200
millones de personas, sobre todo en los países de la antigua
Indo china, China y Filipinas. En ésa y otras áreas ambos bancos describían el apoyo y la coordinación de Japón como esencial para la región del este de Asia. Según lo indicó un alto
funcionario del Banco Mundial, en esa institución existe la
"necesidad de un mejor entendimiento del proceso del crecimiento económico del este de Asia con la ayuda de Japón" .9
EL MECANISMO DE COOPERACIÓN ECONÓMICA
ASIA PACIFICO
A
1 término del decenio de los ochenta se advertía que Estados Unidos ya no tenía el poderío económico preponderante y, como resultado, no podía continuar con su papel
hegemónico en la estabilidad y la cooperación en la región
asiática del Pacífico. Esto sucedía a medida que se in crementaban la presencia económica de Japón en la región y que
los países de nueva industrialización comenzaban a tener
enormes ganancias económicas y se convertían en actores
influyentes de propio derecho. Se acumulaban tensiones en
la relación comercial entre Japón y Estados Unidos y se temía que otros problemas regionales, derivados del rápido
crecimiento económico, dificultaran aún más las relaciones internacionales del área, lo cual podría poner en peligro
la atmósfera necesaria para continuar el acelerado crecimiento.
9. Conferencia ofrecida por el vicepresidente para Asia del Banco Mundial,
Tokio , 23 de enero de 1996.
770
ORGANISMOS INTERNACIONALES DE LA REGIÓN ASIA PACIFICO
En esos años surgió el movimiento hacia una mayor integración y cooperación, que podría alcanzarse mediante un
mecanismo multilateral regional de los gobiernos que finalmente se creó en 1989, sin muchos augurios positivos y en medio de una gran desconfianza, aunque se decía que su acción
positiva se vería en el siglo venidero. El mecanismo de Cooperación Económica de Asia Pacífico, el citado APEC, ha
transitado por dos fases: la inicial, desde su creación en 1989
hasta 1992, y la segunda fase, de 1993 a la fecha.
La fase inicial
Uno de los frutos más palpables del trabajo y las discusiones
que se tuvieron en el seno de las reuniones del PECC es que
los funcionarios gubernamentales, en especial los japoneses
y australianos, apoyaron la idea de constituir una organización
transpacífica intergubernamental para proteger y promover el sistema multilateral de comercio. El más interesado
era Japón , para quien era una necesidad urgente como consecuencia lógica de los acontecimientos económicos que se
dieron en la primera mitad del decenio de los ochenta. Australia apoyó la multilateralidad porque veía la posibilidad de
que surgiera en Asia Pacífico un bloque comercial del que
pudiera quedar excluida, El gobierno japonés hizo una serie
de auscultaciones entre los gobiernos de la región y sugirió
la conveniencia de que fuera su gobierno el que hiciera la propuesta de construcción del nuevo foro . El gobierno australiano también hizo indagaciones entre los gobiernos para observar sus reacciones. La constitución del nuevo organismo
la planteó formalmente el primer ministro Hawke de Australia, quien convocó a la primera conferencia ministerial en
1989. Los 15 miembros invitados para constituir elAPEC fueron los seis miembros que entonces formaban laANSEA, más
Corea del Sur, China, Taiwan, Hong Kong, Japón, Canadá,
Australia, Nueva Zelandia y Estados Unidos.
Los ministros iniciaron un proceso que desde el principio
y habida cuenta del trabajo pionero del PECC se reconoció
sería de largo plazo para organizar la cooperación económica en la región asiática del Pacífico. Sin duda había un gran
interés en la creación del APEC, pero también grandes divergencias entre los expertos sobre la manera en que funcionaría el nuevo mecanismo. Algunos de los más conspicuos, como
los de Indonesia y Australia, por largo tiempo asociados a las
tareas del PECC, pensaban que frente a las experiencias de la
comunidad europea y América del Norte elAPEC sería un importante experimento en la construcción de una institución
regional que incluiría a tan diversos países y economías. 10 Por
10. Hadi Soesastro, "ASEAN and APEC. Do Concentric Circles Work?", The
Pacific Review, vol. 8, núm. 3, 1995, p. 479.
•
,,'
su parte, los expertos australianos consideraban que el establecimiento del APEC era parte de la respuesta a la necesidad
de contar con estructuras regionales en el área.
Se estaba de acuerdo en que era necesario y urgente construir una comunidad para hacer frente a la realidad de la interdependencia, así como a la necesidad de los gobiernos de
Asia Pacífico de contribuir a un liderazgo colectivo que diera forma a un nuevo orden mundial. El proceso sería un experimento de regionalismo novedoso con objetivos globales;
el APEC constituiría una forma de cooperación innovadora
y flexible formulada para acomodarse a la diversidad de las
economías de la región, tan distintas entre sí no sólo en tamaño, sino en la magnitud de su población, ingresos, estructuras de costos y dotaciones de recursos naturales. 11 El aspecto
de "construcción de una institución", por una parte, y el de
"construcción de una comunidad", por la otra, ilustraba las
diferencias de cómo se veía la creación del APEC, diferencias
que persisten en la actualidad en el trabajo de la institución.
Las razones que explican que el inicio del APEC fuera tan
exitoso son: 1) el enfoque pragmático sobre áreas fundamentales que tenían un claro interés común, 2) una perspectiva sensible respecto a las modalidades de operación posibles, 3) las
consultas amplias y cuidadosas que se llevaron a cabo, primero informalmente por Japón y después oficialmente por Australia, encaminadas a preparar y desarrollar el concepto mismo. Además, los cambios drásticos que se dieron en la región
y en el medio económico y político internacional llevaron a
los gobiernos de la zona a reconocer la necesidad de establecer un foro intergubernamental de consultas sobre asuntos
de cooperación económica. 12
En aquella primera reunión ministerial celebrada en Camberra en 1989los ministros asistentes acordaron que:
a] el APEC se orientaría hacia el exterior y no hacia el interior para formar un bloque regional. Éste es el concepto de
regionalismo abierto propuesto por el PECC;
b]los objetivos del APEC serían mantener el desarrollo y
el crecimiento de la región y contribuir a mejorar las condiciones de vida en la misma y, en general, el crecimiento de la
economía mundial;
e] el proceso de consultas previsto sería informal, basado
en la construcción de un consenso sobre una serie cada vez
más amplia de asuntos económicos;
d] el APEC no se convertiría en un proceso de negociación
formal e intergubernamental por medio del cual algunos
buscaran imponer sus puntos de vista sobre los otros;
11 . Peter Drysdale y A. Ele k, "Towards APEc's Liberalization Goals of 201 Oand
2020", en H. Hirata y Y. Yamazawa (eds.), APEC: Cooperation from Diversity,
lnstitute for Developing Econom ies, Tokio, 1996, p. 115.
12 . Hadi Soesastro, op. cit., p. 479 .
e] el APEC se enfocaría en los asuntos económicos, más
que los políticos o de seguridad, para avanzar en los intereses comunes y propiciar una interdependencia constructiva mediante el flujo de mercancías, servicios, capital y
tecnología.
En su primera fase el nuevo mecanismo regional llevó a
cabo cuatro reuniones ministeriales sucesivas y obtuvo importantes logros. 13
En la segunda reunión ministerial-Singapur, julio de
1990- se aprobaron siete proyectos de trabajo sobre cooperación práctica encaminados a fomentar el hábito de la
cooperación y demostrar los beneficios de ésta para revisar
y corregir los datos de información regional sobre el flujo de
mercancías, servicios e inversiones; revalorar la transferencia de tecnología; desarrollar los recursos humanos; promover la cooperación en los aspectos de recursos energéticos,
marinos y en telecomunicaciones. A los proyectos iniciales
se agregaron más tarde otros tres sobre transporte, turismo
y pesca, De nuevo con base en la experiencia atesorada por
el PECC, las actividades sobre cada uno de los temas mencionados se llevaría a cabo por medio de grupos de trabajo o de
expertos de los países participantes. Fue en esta reunión que
los ministros hicieron una declaración que acentuaba su compromiso por alcanzar una conclusión exitosa antes de la Ronda
de Uruguay del GATT. Acordaron también que tras la con13./bid.
COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2002
771
clusión de ésta un asunto central del APEC sería promover un
sistema de comercio más abierto y explorar el alcance de una
liberación no discriminatoria del comercio regional.
En la tercera reunión, en 1991 , en Seúl se admitieron como
miembros del APEC a China, Hong Kong yTaiwan con el
nombre de Taipei Chino, fórmula que se usó por primera vez
y resultó aceptable para lograr la inclusión de las tres economías en el PECC. La Declaración de Seúl fijó el alcance de las
actividades, el modo de operación y los principios para participar en el APEC.
En ese documento se señala que en el proceso de construcción institucional era importante tener en mente el alcance
que tendrían las actividades delAPEC, que incluían: a] el intercambio de información y consultas sobre las políticas relevantes en los esfuerzos comunes para mantener el crecimiento, promover ajustes y atenuar disparidades económicas, b]
el desarrollo de estrategias para reducir los impedimentos al
comercio y la inversión, e] el fomento en la región del comercio, las inversiones, el desarrollo de los recursos humanos, la
transferencia de tecnología y la cooperación en sectores específicos como recursos energéticos, ambiente, pesca, turismo, transportes y telecomunicaciones. Estas actividades se
llevarían a cabo mediante el "modo de operación del APEC",
el que se describía como "basado en el beneficio mutuo, un
compromiso con el diálogo abierto, la búsqueda del consenso
y la cooperación por medio de consultas e intercambios de
puntos de vista que tuvieran como base los análisis y las ideas
sobre políticas que aportaran las economías miembro y las
organizaciones observadoras importantes", como la ANSEA,
el PECC y el Foro del Pacífico Sur, entre otras, así como las
del sector privado por medio del PBEC.
En aquella reunión se especificó que la participación de
nuevos miembros en elAPEC estaba abierta, en principio, a las
economías que tuvieran fuertes lazos económicos con la región
y aceptaran los objetivos de este foro . Las decisiones sobre la
admisión de otros miembros se harían por consenso.
De la cuarta reunión ministerial, que tuvo lugar en Bangkok
en septiembre de 1992, surgió un Secretariado permanente a
manera de mecanismo de apoyo y un fondo para financiar las
actividades del APEC. El Secretariado se asentaría en Singapur
en enero de 1993 y estaría constituido por un director ejecutivo del país que encabezara el proceso del APEC por un año
y un director adjunto del país que sucediera como cabeza del
proceso el año siguiente. Los ministros también acordaron:
a] renovar el compromiso firme del APEC de fortalecer el sistema multilateral de comercio que resultare de la conclusión
exitosa de la Ronda de Uruguay del GATT; b] confirmar la
importancia del fortalecimiento y la liberación del comercio,
y e] a propuesta de Estados Unidos, establecer un Grupo de
772
ORGANISMOS INTERNACIONALES DE LA REGIÓN ASIA PACIFICO
Personas Eminentes, que se encargaría de elaborar y enunciar una visión del comercio en la región asiática del Pacífico hacia el año 2000 e identificar los impedimentos y los
problemas que el APEC debería considerar en los 1Oaños siguientes. Asimismo, se acordaron cuatro propuestas para que
las actividades del sector privado se beneficiaran en el corto
plazo:
• establecer una base de datos electrónica sobre tarifas de
importación de los miembros del APEC;
• armonizar y facilitar los procedimientos y las prácticas
aduaneros;
• examinar los aspectos administrativos de acceso a los
mercados y recomendar los medios necesarios para abatir
los costos impuestos al comercio, y
• preparar una guía detallada sobre los procedimientos de
regulación de las inversiones extranjeras en la región.
En la clausura de esta reunión se entregó la presidencia del
APEC y con ello la guía del proceso a Estados Unidos.
La segunda etapa: un cambio profundo
En la quinta reunión ministerial, que tuvo lugar en Seattle
en noviembre de 1993, se dieron varios cambios importantes y se adoptaron acciones e iniciativas de gran alcance. Poco
después de que Estados Unidos tomara a su cargo el proceso del
APEC se constituyó el Grupo de Personas Eminentes, que
presentó su primer informe: "Una visión delAPEC. Hacia una
Comunidad Económica de Asia Pacífico" . 14 El informe pedía al APEC acelerar y ampliar la cooperación en la zona para
responder a tres situaciones concretas que se consideraban
las amenazas principales: la erosión del sistema de comercio
multilateral global; la evolución de un regionalismo que se
volviera sobre sí mismo, y el riesgo de fragmentación en la
región. Para salir al paso era necesario adoptar iniciativas en
tres áreas: la liberación comercial regional y global; la creación de programas de facilitación comercial, y la cooperación
técnica y la institucionalización del APEC.
A partir de la reunión de Seattle el país o la economía que
presidiera o guiara el mecanismo del APEC durante 12 meses tenía la oportunidad de imprimir al proceso la dirección
que deseara de acuerdo con sus preferencias e interés nacionales. Hasta esa reunión ministerial, parecía que el proceso
de construcción institucional, definido con las características que se le dieron en la primera reunión de Camberra, avanzaba conforme a lo planeado. En Seattle, con Estados Unidos en la presidencia del proceso APEC, el presidente Clinton
hizo un llamado a emprender un proceso para edificar una
14. Grupo de Personas Eminentes, First Report, agosto de 1993.
•
comunidad, lo cual alteraba el entendimiento original de
constituir un foro consultivo informal.
En atención a las características de la región, con su variedad de países con niveles distintos de desarrollo económico,
desde que se creó el PECC en 1980, el foro se había abstenido cuidadosamente de usar el término "comunidad", al tiempo que destacaba que el concepto de cooperación económica en el área implicaría un proceso lento de avance, dando
amplias oportunidades para "llegar a conocerse" primero. Por
ello se había acordado evitar una institucionalización apresurada y se había adoptado un enfoque paulatino, sin buscar resultados rápidos. Sin embargo, este último camino fue
el que eligió Estados Unidos, que consideraba que las reuniones ministeriales con carácter meramente consultivo, como
hasta entonces se habían hecho, no lograrían resultados rápidos; se requerían compromisos políticos equiparables a
los instrumentados en el TLCAN. Es decir, era necesario cambiar el procedimiento de consultas al procedimiento de negociación.
Por primera vez en el proceso del APEC, inmediatamente
después de la reunión ministerial de Seattle, tuvo lugar la
primera reunión informal de los líderes de las economías
miembro del mecanismo. Asistieron todos con excepción del
primer ministro de Malasia, Mahatir Mohamad, quien de esa
forma protestó por la transformación del APEC en una instancia de negociación, con las consiguientes presiones políticas, algo que desde su fundación se había evitado.
Durante los 12 meses en que Estados Unidos presidió el
mecanismo, la economía política global cambió con gran
rapidez y sus efectos aceleraron el proceso de regionalización
de Asia Pacífico. La innovación de las reuniones informales
introducida por el presidente Clinton era una evidencia más
de la urgencia de Estados Unidos y de las principales economías de la región de acelerar el proceso regional para que produjera resultados prácticos que aliviaran las apremiantes presiones económicas.
Las economías en desarrollo de la zona de inmediato pusieron en duda que con sólo elevar el proceso y los trabajos
delAPEC al nivel político más alto obtendrían respuestas más
rápidas a sus problemas. Por el contrario, como la ausencia
del primer ministro de Malasiaclaramente lo hacía saber, sus
temores se habían confirmado y el proceso para lograr una
coordinación económica entre los países de la región se había transformado para acomodarlo a las necesidades y los
deseos de Estados Unidos, con lo cual el APEC se había convertido en un foro de negociaciones y perdido su carácter
informal, donde las discusiones y los consensos eran la base
para coordinar y adoptar políticas y llevar a cabo acciones
comunes.
Al concluir la reunión de Blake Island, en Estados Unidos, los líderes del APEC dieron a conocer su visión económica: un fuerte respaldo para que las casi concluidas negociaciones de la Ronda de Uruguay tuvieran un final positivo
y daban la bienvenida a la naciente Organización Mundial
COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEM BRE DE 2002
773
de C omercio (OMC) que ocuparía el lugar del GATT. A pesar de esa declaración, muchos observadores concluyeron que,
en vista de las grandes expectativas y esperanzas que se ponían en la nueva OMC, el cambio que se daba al carácter y los
propósitos delAPEC, que en algunos aspectos parecían suplantar a la nueva organización, constituía una contradicción
abierta respecto a los propósitos iniciales del foro asiático.
Ninguna de las economías desarrolladas de la región tenía más en juego que Japón. Sin embargo, el interés principal de este país de mantener a Estados Unidos ligado a la región -por razones económicas e incluso más de seguridadhicieron que Japón aceptara las modificaciones introducidas
al proceso del APEC por el presidente Clinton . De ahí en
adelante, el de suyo largo proceso de las reuniones ministeriales se complicó aún más con discusiones sobre el tipo de
negociación, en su mayoría destinadas a poner en evidencia
la resistencia de las economías en desarrollo a las presiones
de las desarrolladas del área, en especial Estados Unidos.
Japón siguió con su reconocida posición intermedia. Sin
embargo, ese país buscaría rescatar el proceso del APEC para
volverlo a su cauce original de tal manera que no lo pusiera
en contra de Estados Unidos.
¿Por qué Estados Unidos revirtió el rumbo del proceso del
APEC? A principios de los años noventa, en Estados Unidos
se celebraron reuniones para discutir la dinámica de los cambios ocurridos en las relaciones económicas y en la seguridad
de Asia en los años ochenta y sus efectos en el mundo y en especial en Estados Unidos. El final de la guerra fría significó un
realineamiento en las relaciones económicas y políticas en
la región asiática del Pacífico. La mayoría de esas reuniones
buscaban identificar un nuevo factor capaz de aglutinar y
mantener unidos a los países asiáticos y que remplazara la preocupación sobre la seguridad y el avance del comunismo, conforme a la cual se organizó la región durante la guerra fría .
Para ilustrar lo que sucedía en aquellas reuniones se podrían tomar como ejemplo las discusiones de un seminario
realizado en Washington, donde surgió el argumento de que
en la posguerra fría los líderes de los países de la Cuenca del
Pacífico tendrían que enfrentar grandes retos en su intento
de organizar una nueva comunidad regional, para lo cual
Estados Unidos tendría que:
a] reconocer la necesidad de tener un propósito regional
basado en un conjunto de principios, de intereses y de cultura material y de tecnología;
b]llevar a cabo relaciones bilaterales más equilibradas y
completas, con un componente menos dominante que la
seguridad;
e] propiciar foros de cooperación económica para transformarlos en instituciones regionales formales , y
774
ORGANISMOS INTERNACIONALES DE LA REGIÓN ASIA PACIFICO
d] comprometerse de manera constructiva en el mantenimiento del equilibrio de la seguridad regional y la protección del sistema de libre comercio regional y global. 15
Los académicos de Estados Unidos y de otros países que
asistían a esas reuniones estuvieron de acuerdo con lo expresado por un participante: si Estados Unidos fuera parte de
ese nuevo elemento aglutinador, la organización y el manejo de algún proceso consultivo regional sería importante. El
reto para ese país sería ayudar a crear un proceso por medio
del cual fuera posible dirimir las disputas regionales basadas en las diferencias sistémicas, al tiempo que permitía a
los países pequeños de la región expresar sus puntos de vista
y articular sus aspiraciones. 16 En apariencia este razonamiento
tuvo una gran influencia en la decisión de cambiar el proceso delAPEC.
En aquella quinta reunión ministerial el número de miembros del APEC aumentó; después de una larga discusión, se
aceptó a México ya Papúa Nueva Guinea, yenlasextase admitió a Chile y se decidió posponer la admisión de nuevos
miembros por tres años. Los ministros también hicieron un
llamado en pro de la conclusión pronta y feliz de la Ronda
de Uruguay del GATT y expresaron el deseo de adoptar medidas adicionales de liberación comercial. Un mes más tarde concluía satisfactoriamente la Ronda. Se había adoptado
también una declaración sobre un Marco de Referencia sobre Comercio e Inversiones y establecido un Comité sobre
Comercio e Inversiones para que los miembros participaran
en asuntos de políticas de facilitación comercial.
En Seattle los líderes del APEC decidieron reunirse en
Indonesia un año después, en 1994. El primer informe del
Grupo de Personas Eminentes había recomendado que esas
reuniones se llevaran a cabo cada tres años . 17 Sin embargo,
prevaleció la opinión del presidente del Grupo, quien propuso que fueran anuales, pues la presencia y el seguimiento
personal del presidente de Estados Unidos de todo el proceso, conforme a lo estipulado en Seattle, sería una garantía de
su cumplimiento, al tiempo que una demostración del interés nacional de ese país por mantener su presencia en Asia
Pacífico.
Otra innovación importante fue que los ministros de finanzas de las economías del APEC se reunieran en Hawai en
marzo de 1994yde nuevo en Indonesia en 1995. El proceso
de la institucionalización del APEC estaba en marcha y recibiría un nuevo impulso con la estructura trípode que se le dio
•
•
•
15. Myles Nienstadt , "A n Overv iew", en Maud Brow n Bullock y Robert S.
Litw ak (eds.), The United States and the Pacific Basin. Changing Economic
and Security Relationships, The WoodrowW ilson Center Press , Washington , 1991.
16. !bid.
17. Eminent Perso ns Group, First Report, A PE C, agosto de 1993.
•
(
ri
en esas reuniones. Además del Comité sobre Comercio e
Inversiones (CTI), establecido como vehículo para promover
la facilitación y la liberación del comercio y las inversiones,
se establecieron dos más: el Comité Económico (EC) y poco
después el Comité de Cooperación para el Desarrollo (CDC).
En esas reuniones la participación de Japón fue decisiva.
Otra iniciativa importante presentada por el presidente
de Estados Unidos fue la Iniciativa de los Líderes del APEC
sobre Educación; reconociendo que la educación superior es
de gran valor en la promoción del modelo de cooperación del
APEC, los líderes solicitaron a sus ministros de educación que
actuaran de manera concertada y llevaran a cabo los arreglos
necesarios para una reunión sobre el tema. Los ministros se
reunieron en Seattle, en mayo de 1994, para firmar el acuerdo
por el que se creó el Centro de Estudios del APEC en cada una
de las economías miembro. Más tarde se aprobó la iniciativa de reunir esos centros en un consorcio internacional.
Con el nuevo ritmo y el modelo adoptado en Seattle, la
sexta reunión ministerial tuvo lugar en Yakarta, Indonesia,
en noviembre de 1994, seguida inmediatamente por la segunda reunión cumbre no oficial de los líderes delAPEC, en Bogor,
en la cual acordaron un calendario para alcanzar la meta de
un comercio libre y abierto en la región antes de 2020. La
Declaración de Bogor pide a los líderes que adopten la meta
de alcanzar el comercio libre y abierto en la región antes de
2020 de manera congruente con las normas adoptadas por
el GATT. Las economías industrializadas de la zona deberían
alcanzar esa meta en el año 201 O, en tanto que las economías
en desarrollo a más tardar en 2020. También declararon su
rechazo a la creación de un bloque comercial excluyente. Se
anunció, además, que la dirección del proceso delAPEC para
el período siguiente pasaba a Japón y que la reunión tendría
lugar en Osaka, en noviembre de 1995.
En esta misma reunión ministerial Japón expuso una iniciativa para crear el plan Socios para el Progreso ( Partners for
Progress, PFP). Es posible que éste haya sido el primer intento
más visible de Japón por rescatar algunos de los aspectos del
primer período del proceso del APEC, pero la presentación
de esa iniciativa no fue afortunada y los ministros recomendaron a Japón que trabajara más su iniciativa y la presentara
para su consideración en la próxima reunión.
Cuando se hizo el anuncio de la siguiente reunión ministerial y la cumbre de los líderes, en general todo el proceso
del APEC había quedado institucionalizado en su nueva forma. Ello implicaba mantener las reuniones regulares de los
ministros de relaciones exteriores y de comercio exterior, cuya
orden del día y documentos de trabajo los preparaban los
funcionarios responsables, quienes a su vez se apoyarían en
el trabajo de los comités y de los 1Ogrupos de trabajo, con el
apoyo administrativo del Secretariado Permanente.
Por otra parte, las reuniones cumbre no oficiales de los
líderes, a partir de la de Seattle en 1993, Bogor en 1994 y
Osakaen 1995 se pueden considerar como institucionalizadas
e integradas en el mecanismo delAPEC, aun cuando el informe
del Grupo de Personas Eminentes había recomendado que
esa reunión tuviera lugar cada tres años.
No obstante su innegable importancia, los organismos
regionales oficiales y no oficiales y el mecanismo intergubernamentalAPEC entraron en un proceso de revisión y evaluación de sus tareas y propósitos impuesto por la grave crisis
económica que devastó la región en 1997-1998 y prolongó
la ya larga recesión económica de Japón y Estados Unidos,
las dos economías desarrolladas más importantes de la zona,
así como por el incontenible crecimiento económico de
China. La eficacia de esos organismos se puso en tela de juicio por no haber ofrecido alternativas regionales para salir de
la crisis de las economías. Esto alcanzó especialmente a la
ANSEA, cuyas bases económicas y políticas parecieran ahora
tambalearse. Además se analizó ex post lo que sin duda pudieron anticipar, porque en esos foros se mencionaron los
pingües negocios que hacían las compañías transnacionales
al amparo de la endeble infraestructura bancaria que existía
en la mayoría de esas economías; la necesidad de tener recursos
humanos capaces de manejar aquellos aspectos de la regionalización, que en este caso es sinónimo de globalización; las
múltiples tareas pendientes dentro de cada una de las economías,
en desarrollo o industrializadas, etcétera.
En tanto no se demuestre que sea necesario revertir el proceso, una vez más, de cómo organizar la cooperación económica en la región Asia Pacífico, la coordinación de las economías por medio del consenso, como originalmente se
planteó en el seno de esos organismos, sobre todo el PECC,
no será posible restaurar la confianza en la visión que se quiso
dar a la región. De nueva cuenta en esta tarea los foros y los
organismos regionales vuelven a asumir la mayor importancia con objeto de restaurar su credibilidad y confianza. (j
COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2002
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