Leyes ad hoc

RESUMEN
El libro, en principio, se divide en dos partes; una, dedicada a la naturaleza jurídica de las leyes ad hoc, y otra,
a la Ley sobre Centros Recreativos turísticos de la Generalitat de Cataluña, base sobre la que se comenzó el
estudio de estas leyes.
En primer lugar resumiré un primer gran bloque, es decir, aquélla que trata acerca de la distinción de ley
formal y ley material en general, y de las leyes ad hoc en particular.
En cuanto a Ley Formal y Ley Material, su distinción surge en Alemania debido al artículo 62 de la
Constitución de Prusia de 1850, ya que en ella se dice que el poder legislativo se ejerce colectivamente por el
Rey y por la dos Cámaras, y que el acuerdo de aquél es necesario para toda Ley. De los juristas alemanes, que
apreciaron en este artículo 62 la oposición entre ley formal y ley material, fue Laband el que desarrolló el
doble concepto de ley, a partir del conflicto presupuestario prusiano de 1862. En este conflicto, el Rey
entendió que no era necesario una Ley formal para aprobar el presupuesto de guerra, y lo aprobó por decreto.
El conflicto se solucionó apoyándose en la doctrina de la distinción entre ley formal y ley material, la cual
decía que, la ley de presupuestos era simplemente una ley formal. Para Ignacio de Otto, la construcción de
Laband es la consagración jurídica de una orientación monárquica absolutista, pero su mérito radica en que,
con su teoría de la ley en sentido formal y en sentido material, formula la solución en términos de teoría
general del Estado y no en términos políticos".
En cuanto a las teorías de Laband, éste no fue el único autor que elaboró esta tesis. Tuvo gran importancia
Georg Jellinek. Además, hubo otros cinco autores anteriores de gran importancia para la teoría, fueron: Robert
Von Mohl, Paul Achatius Pfizer, Friedrich Schmitthenner, Joseph Gerstner y Alfred Christian Von Stockmar.
En cuanto a la tesis de Laband. En primer lugar, diferencia ley formal y ley material atendiendo al principio
de separación de poderes, por el que, aquellas funciones que eran propias del Rey y de los administrados
nombrados por él, retornan al Poder Ejecutivo, y aquellas otras que exigían una colaboración del Rey y de los
representantes, se transforman en competencia del Poder Legislativo. En segundo lugar, según el contenido de
reglas de Derecho, Laband explica que en sentido material, la ley quiere decir el acto jurídico que establece
una regla de Derecho. Esta regla pasa a ser ley formal cuando es aprobada por la representación nacional.
Laband obtuvo críticas de autores como Haenel, Mayer, Arndt, Herman Heller y Carré de Malberg.
Las leyes medida, las leyes singulares y las leyes ad hoc. Este apartado se encuentra dividido en dos partes
bien diferenciadas; una dedicada a hacer referencia a ley formal, ley material, ley medida y ley norma, y otro
dedicada a leyes singulares, leyes de caso único y leyes ad hoc.
En el primer apartado interior, se hace referencia a S. Martín Retortillo, quien acoge la expresión ley medida.
Aunque no generalizada, esta expresión conlleva que incluye un contenido específico de una norma con forma
de Ley. Normalmente, las leyes medida contienen actos administrativos. El término medida, tiene además tres
acepciones distintas en castellano: una es sinónimo de acción, así se habla de medidas policiales, por ejemplo;
otra es sinónimo de contenido, por ejemplo cuando se habla de medida de trigo; y otra como un conjunto de
parámetros que se utilizan para calificar una pluralidad de circunstancias o de cosas, por ejemplo, altura,
longitud, etc..
En el segundo apartado interior, en primer lugar se dice que la peculiaridad de estas leyes es que se aprueban
para un caso concreto de difícil solución, en el que influyen circunstancias políticas, socioeconómicas, etc.
Dentro de las leyes medida se pueden diferenciar varias clases de leyes, entre las que se encuentran las leyes
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que comentamos en este apartado, es decir, leyes singulares y leyes de caso único.
Estas dos clases de leyes no conservan la característica principal de la ley, la abstracción, ya que son leyes que
se hacen para casos concretos. Sin embargo, la principal diferencia entre ellas es que las leyes de caso único,
aún cuando se aprueban para un caso concreto, ése es el único supuesto en el que se pueden aplicar, sólo se
aplicarán una vez. Si se tratase de regular un caso concreto, se trataría de una ley de caso único, y si fuesen
varias situaciones, estaríamos ante una ley singular.
Pero lo importante de estas dos categorías de ley medida es que su falta de abstracción es debida a que regulan
unos supuestos específicos, y por lo tanto su aplicación será limitada. Supuestos de leyes singulares son, la
Ley 33/1981, de 5 de octubre, por la que se aprueba el escudo de España y la Ley 2/1982. De 3 de marzo,
sobre protección de la zona volcánica de la Garrotxa. Sin embargo, la peculiaridad de esta última Ley es
regular un problema preexistente, que probablemente se hubiese podido solucionar con normas del
Ordenamiento vigente, pero que se aprueba para dar fuerza de ley a las medidas que recogen estas leyes. Estas
leyes se aprueban para resolver un caso concreto y a ellas se refiere la Profesora Martínez−Carrasco como
leyes ad hoc.
La tercera parte del libro está dedicada a las características esenciales de las leyes ad hoc. En primer término
se tratan las diferencias de las leyes ad hoc respecto de las leyes materiales. La principal diferencia reside en
su falta de abstracción y la consiguiente concreción de sus contenidos. Sin embargo, esta concreción, se
diferencia de la de las leyes singulares y leyes de caso único, en que se puede aplicar a más de un supuesto, e
incluso se puede ampliar a supuestos similares al que recoge. Otra característica típica de las leyes es la
generalidad.
En este punto no podemos decir que las leyes ad hoc difieran de las demás leyes, ya que conserva el carácter
de generalidad, con lo cual todos los sujetos que se encuentren en los supuestos concretos de esta ley, deben
seguir los preceptos que ella dicta. Esta generalidad es la que repercute en la justicia de la norma, es lo que
determina la obligación de cumplir y hacer cumplir sus mandatos por aquellos sujetos que se encuentren en
estas situaciones de forma no privilegiada, ya que el fin que se persigue es la igualdad.
Una característica más de las leyes es la potencialidad de su contenido, la previsibilidad de que se puedan
producir situaciones en las que puedan entrar en juego los preceptos de la ley. Pero en las leyes ad hoc, esta
potencialidad del contenido falta, ya que lo que se persigue con estas leyes es dar una solución a un problema
concreto y preexistente, con lo cual no se da la necesidad de prever las posibles conductas futuras que van a
ser objeto de esa ley.
La última de las características de las leyes de la que se ocupa el libro es la vigencia. En las leyes, el legislador
tiene la intención de que sea de una duración temporal estable y no limitada. Sin embargo, las leyes ad hoc se
hacen para un supuesto concreto, y una vez que se ha solucionado ese problema, aunque no sea derogada
formalmente, se produce una derogación tácita.
La cuarta parte del libro trata acerca de las diferencias de las leyes ad hoc respecto de otras categorías
normativas. Aquí se pone de relieve las diferencias de las leyes ad hoc y las leyes singulares, aún siendo las
primeras una categoría de las segundas. Así, hace una valoración inicial con las leyes singulares en general, y
una segunda valoración con leyes singulares en particular.
En primer lugar, diferencia las leyes ad hoc con las leyes plan, en base a que las leyes plan son elaboradas por
el Ejecutivo y las leyes ad hoc por el Legislativo, lo que conlleva que en las leyes ad hoc se hace más patente
la intencionalidad política. Por otra parte, para ejecutar en un plazo las leyes plan se necesita el compromiso
del Ejecutivo para hacerlo, pero en las leyes ad hoc no sucede lo mismo porque el único compromiso es el de
la necesidad de cumplir la ley por su obligatoriedad. En segundo lugar, se expresan las diferencias de las leyes
ad hoc con leyes de desarrollo de leyes materiales. Las leyes ad hoc se hacen debido a la necesidad de ellas
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para solucionar un problema, ya que el Ordenamiento se muestra inoperante para resolverlo. Sin embargo, las
leyes de desarrollo de leyes materiales no innovan el Ordenamiento. En tercer lugar, se realiza una exposición
con respecto a leyes singulares que regulan situaciones subjetivas de los ciudadanos. Las leyes ad hoc van
dirigidas a sujetos indeterminados y las leyes singulares que regulan situaciones subjetivas de los ciudadanos
van dirigidas a un destinatario determinado, a modo de ejemplo las leyes que eximen de pagos de impuestos a
determinados sujetos.
El quinto apartado de este libro, trata acerca de la constitucionalidad de las leyes singulares y de las leyes ad
hoc. En este capítulo se trata de averiguar si son constitucionales o no las leyes singulares que contienen
materias propias de la Administración. Aquí se resuelve, en principio, por qué el Legislativo invade el
territorio del Ejecutivo, y las posibles respuestas tienen un contenido más político que jurídico.
Así, puede ser debido a la función de control del Parlamento al Ejecutivo, pero esto sería más propio de las
leyes plan; o en las leyes ad hoc, donde lo que realmente ocurre es que el Legislativo suplanta al Ejecutivo. En
estos últimos casos, el único control posible es el ejercido por el Tribunal Constitucional. En cuanto a las
leyes singulares, la Constitución no pone ningún límite a la regulación por ley singular de cualquier aspecto,
salvo el de que tiene que respetar el principio de igualdad y los derechos fundamentales. El control de las
leyes ad hoc podría basarse, bien en la adecuación de sus medidas a la problemática del caso que pretende
resolver, bien en la posibilidad de someterlas a principios de enjuiciamiento de actos administrativos y, sobre
todo al principio de proporcionalidad.
El segundo bloque de este libro está dedicada al estudio de la Ley 2/1989, de 16 de febrero sobre Centros
Recreativos Turísticos de la Generalidad de Cataluña, sobre la que se exponen su posible naturaleza jurídica
como ley ad hoc, el contexto político en la que se elaboró y se aprobó, y en la que se expresan las
características propias de las leyes ad hoc, es decir, generalidad, concreción, potencialidad y vigencia. De esta
Ley me ocuparé en el espacio reservado a comentario.
COMENTARIO DE LA OBRA.
Este comentario se va a en el estudio de la Ley 2/1989, de 16 de febrero sobre Centros Recreativos Turísticos
de la Generalitat de Cataluña. Esta Ley es la única en todo el territorio español que regula la construcción y
adjudicación de centros recreativos, aunque sólo lo regula para el territorio catalán.
El Gobierno de la Generalitat de Cataluña será el encargado de sacar a concurso la instalación y construcción
del centro recreativo, siendo uno de los requisitos el hecho de que se establecerá un mínimo de capital que
deberá tener la empresa, además de otras características de solvencia y garantías que deberían tener las
empresas que se presenten al concurso.
Es una Ley breve, en la que los principales objetivos son la ordenación de la creación de dos centros
recreativos en territorio catalán; enumerar las condiciones de las instalaciones, inversiones y servicios de estos
centros y la regulación de los beneficios que puedan producirse por la creación de estos centros.
Para poder apreciar la verdadera trascendencia de esta Ley, hay que hacer referencia al contexto político y
socioeconómico existente en Cataluña, y en qué condiciones se elaboró y aprobó esa Ley. Este contexto es la
causa principal que motivó la regulación por Ley de un supuesto concreto que podía haberse solucionado por
otros medios existentes en el Ordenamiento, ya que era un contrato por el que una compañía multinacional
pretendía instalar un parque temático en la provincia de Tarragona, en el municipio de Salou. Se pretendía
crear una zona residencial y hotelera. El proyecto, en principio, fue muy bien acogido ya que el parque se iba
a ubicar en una zona interior y en un lugar apartado de la costa, con lo cual fomentaría el turismo de interior y
crearía una riqueza económica traída por los turistas, y multitud de puestos de trabajo. Pero el proyecto no fue
bien acogido por la Junta Municipal de Salou, ya que la ubicación de la zona hotelera y comercial perjudicaría
a los pequeños empresarios de la zona. Así, la calificación urbanística de los terrenos se volvió imposible.
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Debido a todos estos problemas, hubo de regularse mediante Ley la adjudicación a una empresa mediante un
concurso.
Aunque esta Ley es el punto de inicio para este estudio, no es la única Ley que puede encuadrarse como ley ad
hoc, así la Ley 12/1981, de 24 de diciembre del Parlamento de Cataluña, por la que se establecen normas de
protección para los espacios naturales de especial interés afectados por actividades extractivas.
Analizaremos ahora la consideración de la Ley sobre Centros Recreativos Turísticos como ley ad hoc. El
primero de los puntos comunes con las características de las leyes ad hoc, es que esta Ley regula un supuesto
jurídico muy concreto, problemática anterior a la Ley, y que podía haberse solucionado por medios ya
existentes en el Ordenamiento vigente.
En este sentido, la Ley se hizo para proteger la entrada de capital extranjero, es decir, que lo que ampliamente
la fundamenta son motivos económicos y políticos. Por ello, esta ley se diferencia de las leyes materiales con
lo que podríamos considerar que se trata de una ley ad hoc. La característica más relevante que distingue a
esta Ley de las leyes materiales, es que la primera trata de un problema concreto y preexistente a la
elaboración y aprobación de la misma, mientras que en las leyes materiales lo que se trata es de prever si el
contenido o conductas reguladas en una Ley van a ser factibles en la práctica, esto es, si realmente los sujetos
a los que va dirigida esa Ley van a mostrar las conductas contenidas en ella. Ésta es además, la principal
diferencia entre leyes materiales y leyes medida, así que, en principio y a la luz de esta primera apreciación,
podríamos deducir que la Ley sobre Centros Recreativos de la Generalitat de Cataluña es una ley medida.
Pero, además de ser una ley medida, como hemos explicado anteriormente que éstas se pueden dividir en
varias clases de leyes, podría ser una ley singular o una ley de caso único. La segunda opción hay que
descartarla, ya que como muy bien dice la Ley, ésta se aplicará a dos supuestos, es decir, a la posibilidad de
construir dos parques temáticos en Cataluña. Por lo tanto, respecto del número de supuestos sobre los que
recaería la Ley, hay que concluir que esta Ley es una Ley singular.
Lo que persigue la Ley es dar solución a un problema concreto, surgido anteriormente a su elaboración y
promulgación, y que debido a las circunstancias socioeconómicas y políticas que se vivían en ese momento,
llevan a buscar la solución mediante la fuerza de la Ley. Es por esta característica por la que podríamos inferir
que la Ley sobre Centros Recreativos Turísticos en realidad es una ley ad hoc, ya que lo que pretende es
solucionar un problema anterior al nacimiento de la Ley, por medio de la fuerza de la ley y sin tener en cuenta
el número de veces que se podrá aplicar.
Vamos a comparar las características esenciales de las leyes ad hoc (concreción, generalidad, potencialidad de
su contenido y vigencia) con las características de esta Ley (potencialidad de su contenido, vigencia,
generalidad y concreción).
POTENCIALIDAD DE SU CONTENIDO.
Cabe recordar aquí que la potencialidad es una característica que se predica de las leyes materiales, en cuanto
que su supuesto de hecho es abstracto.
Sin embargo, las leyes ad hoc no son potenciales ya que el supuesto de hecho que éstas regulan es un hecho
concreto y no indeterminado.
En este sentido, la Ley sobre Centros Recreativos Turísticos no es una excepción a las leyes ad hoc, ya que el
supuesto de hecho ya existente y principal de la Ley es un hecho concreto y no abstracto, con lo cual esta
característica es el factor esencial de su no potencialidad.
Sin embargo, hay disposiciones de la Ley, como son el que se pueda ampliar ésta a otro centro, y el hecho de
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que hasta que no haya transcurrido el plazo previsto en la Ley para construir el segundo centro, contado este
plazo a partir de la apertura y entrada en funcionamiento del primer centro, relativiza el carácter potencial de
la ley.
Dicho todo esto, sólo cabe concluir que la Ley sobre Centros Recreativos Turísticos no se encuadra en la
acepción normal de potencialidad de las leyes materiales.
VIGENCIA.
En referencia a las leyes ad hoc, éstas no tienen una vigencia indefinida ya que una vez que se ha solucionado
el problema por el que surgió, quedan obsoletas.
La Ley de Centros Recreativos Turísticos trata acerca de un problema concreto, esto es, regular la ordenación
de dos centros recreativos en Cataluña, por lo que una vez que estos dos centros se hayan puesto en
funcionamiento, la Ley deja de existir.
A pesar de esto, la propia Ley pone un límite de vigencia de los artículos referentes a plazo de años desde que
se abre el primer parque, un plazo de seis años para que pueda autorizarse la construcción del segundo parque,
y otro de tres años para que sea construido. El límite referido es el de doce años a partir de la apertura del
primer centro.
Si pasados todos estos límites de plazo, sólo se construye el primer centro, la Ley quedaría obsoleta ya que el
problema para el que fue aprobada ya ha sido resuelto, es decir, la regulación de la construcción de un centro
recreativo en Salou.
Como apunte final, sólo decir que la Ley de Centros Recreativos Turísticos es indudablemente una ley ad hoc,
tal y como lo expone la Profesora Martínez−Carrasco.
GENERALIDAD.
En cuanto a la generalidad, hay que recordar lo dicho en las leyes ad hoc acerca de que aunque sus contenidos
sean concretos y su supuesto también lo sea, no pierde la característica de la generalidad propia de las leyes.
En la Ley de Centros Recreativos Turísticos de la Generalitat de Cataluña existe la generalidad, ya que aunque
se dan las mismas circunstancias que en las leyes ad hoc, no por ello pierde su carácter general.
Además, esta Ley, aunque en principio su destinatario es indeterminado, recoge una serie de disposiciones
acerca de los sujetos que quedan amparados bajo esta Ley, como son los funcionarios o jueces que deben
hacerla cumplir, o los empresarios que pretendan acceder al otorgamiento de la construcción del Centro
recreativo mediante concurso propuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, o los afectados por
expropiación de terrenos para construir el centro, o por los que tengan que sufrir una servidumbre.
A pesar de todo lo anterior, la Ley no pierde su carácter general, ya que al regular unos supuestos concretos de
tema enteramente económico, afectará más a unos sujetos que a otros, pero debido a las disposiciones en ella
contenidas y a su rango de Ley, todos los ciudadanos están obligados a ella por igual, claro siempre dentro de
su espacio, es decir, la autonomía de Cataluña.
Por todo lo anterior, debemos precisar que la Ley sobre Centros Turísticos Recreativos, es una ley de carácter
general y, por tanto, con otra característica común a las leyes ad hoc.
CONCRECIÓN.
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En cuanto a la concreción, las leyes ad hoc se caracterizaban por su falta de abstracción, o lo que es lo
mismo, por su concreción. Las leyes ad hoc regulaban supuestos concretos y contenían medidas eficaces
para regular y solucionar esos supuestos.
La Ley, en primer lugar regula un supuesto concreto para la construcción de un centro recreativo en
Tarragona, por lo que aquí vemos una similitud con las leyes ad hoc. La Ley prevé la creación de dos centros
recreativos, con lo cual queda descartada la posibilidad de que sea una ley de caso único. Pero sólo se aplicará
esta Ley para regular únicamente esos dos centros. Además, esta Ley contiene normas de carácter muy
concreto, al dividir el territorio catalán, y especificar en el preámbulo una serie de aptitudes a las que sirve
esta división. Asimismo, no contiene disposiciones en abstracto, sino que va dirigida a un supuesto concreto y
determinado.
Como conclusión se puede extraer que existe una falta total de abstracción. Debido a la concreción de esta
Ley, se concluye que se trata de una ley ad hoc, no sólo porque se trate de un hecho concreto o porque
también sus contenidos sean concretos, sino porque en la clasificación de la concreción de las leyes, en el
segundo supuesto, aparte de las dos anteriores se da la circunstancia de que son leyes que pueden ampliarse a
más supuestos similares aparte del que tratan (en este caso a otro supuesto más, esto es, para los dos supuestos
que se hizo la Ley).
Por lo tanto, y según dice la autora en el capítulo sobre leyes ad hoc, éstas se ven reflejadas en el segundo y
tercer supuesto, y ya que esta Ley se encuentra en el segundo, es una ley ad hoc.
VALORACIÓN PERSONAL DE LA OBRA
Se trata de un libro que por su extensión limitada me ha parecido fácil de leer y entender, explica
bastante bien los distintos tipos de leyes que hay y no utiliza términos que sean difíciles de comprender
para gente que todavía no tiene demasiada riqueza léxica en conceptos jurídicos como yo.
Si bien, este tema quizás podría haber llenado páginas y páginas pero me parece acertada la forma en
que se ha llevado a cabo su desarrollo, limitándose a explicar las leyes ad hoc sin utilizar fórmulas de
difícil comprensión.
Me ha parecido interesante la forma de exponer lo que son las leyes ad hoc, sobre todo explicando sus
características a través de la Ley sobre Centros Turísticos Recreativos, y en especial el caso de
Tarragona. Esta forma tan gráfica de exponer un tema en mi opinión es la mejor para hacer
comprender porque esta ley es una ley ad hoc y no cualquier otro tipo de ley. l
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