La cobranza coactiva no tributaria

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La cobranza coactiva no tributaria
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GLOSARIO
Ficha Técnica
Autor: Dr. Cristhian Northcote Sandoval
Título: La cobranza coactiva no tributaria
Fuente: Actualidad Empresarial N.º 330 - Primera
Quincena de Julio 2015
1.Introducción
Cuando hacemos mención a una cobranza
coactiva, normalmente pensamos en
el cobro de obligaciones de carácter
tributario.
Sin embargo, la facultad de cobrar
coactivamente una obligación también
le corresponde a otras entidades distintas a la Administración Tributaria y
es aplicable a obligaciones de carácter
administrativo distintas a las tributarias.
Así por ejemplo, es posible cobrar en
forma coactiva obligaciones administrativas tales como las multas impuestas
por infracciones.
La cobranza es coactiva porque se ejerce
en forma directa por la entidad pública
respectiva, sin necesidad de recurrir al
Poder Judicial y obtener un mandato que
ordene el pago.
Pero no todas las entidades de la Administración Pública cuentan con facultades
para cobrar coactivamente sus obligaciones. La facultad de ejecución coactiva
debe ser otorgada por ley.
Y siendo un procedimiento administrativo, la cobranza coactiva requiere de una
serie de formalidades para su legalidad
y eficacia.
Por ello, en este informe revisaremos
las principales reglas que son aplicables
al procedimiento de ejecución coactiva,
aplicable a las obligaciones administrativas distintas a las tributarias.
2. Marco normativo
El procedimiento de ejecución coactiva
se encuentra previsto en el Texto Único
N.° 330
Primera Quincena - Julio 2015
Ordenado de la Ley N.° 26979, Ley de
Procedimiento de Ejecución Coactiva, aprobado por el Decreto Supremo N.º 018-2008JUS, y en su Reglamento, aprobado por
el Decreto Supremo N.° 069-2003-EF.
3. ¿Todas las entidades públicas
pueden ejercer la cobranza
coactiva?
No, solo aquellas entidades que por
disposición expresa de la ley cuentan con
facultades coactivas, pueden llevar a cabo
el procedimiento de cobranza.
Si así fuera, la entidad debe designar un
funcionario especializado y exclusivo en
su función, que es el ejecutor coactivo.
El ejecutor coactivo debe cumplir los
siguientes requisitos:
a) Ser ciudadano en ejercicio y estar en
pleno goce de sus derechos civiles.
b) Tener título de abogado expedido o
revalidado conforme a ley.
c) No haber sido condenado ni hallarse
procesado por delito doloso.
d) No haber sido destituido de la carrera
judicial o del Ministerio Público o
de la Administración Pública o de
empresas estatales por medidas disciplinarias, ni de la actividad privada
por causa o falta grave laboral.
e) Tener conocimiento y experiencia
en derecho administrativo y/o tributario.
f) No tener ninguna otra incompatibilidad señalada por ley.
En el caso específico de las municipalidades que no estén ubicadas en las provincias de Lima y Callao, así como en las
capitales de provincias y departamentos,
no será exigible el requisito establecido
en el literal b) precedente, bastando que
el ejecutor coactivo tenga dos años de
instrucción superior o su equivalente en
semestres.
Para coadyuvar al cumplimiento de sus
funciones, el ejecutor coactivo cuenta con
el apoyo de un auxiliar, quien ejerce las
siguientes funciones:
a) Tramitar y custodiar el expediente
coactivo a su cargo.
b) Elaborar los diferentes documentos
que sean necesarios para el impulso
del procedimiento de ejecución coactiva.
c) Realizar las diligencias ordenadas por
el ejecutor.
d) Suscribir las notificaciones, actas de
embargo y demás documentos que
lo ameriten.
e) Emitir los informes pertinentes.
f) Dar fe de los actos en los que interviene en el ejercicio de sus funciones.
En el caso del auxiliar, los requisitos que
debe cumplir para ser designado como
tal son los siguientes:
a) Ser ciudadano en ejercicio y estar en
pleno goce de sus derechos civiles.
b) Acreditar por lo menos el tercer año
de estudios universitarios concluidos en especialidades tales como
Derecho, Contabilidad, Economía o
Administración, o su equivalente en
semestres.
c) No haber sido condenado ni hallarse
procesado por delito doloso.
d) No haber sido destituido de la carrera
judicial o del Ministerio Público o
de la Administración Pública o de
empresas estatales por medidas disciplinarias ni de la actividad privada,
por causa o falta grave laboral.
e) Tener conocimiento y experiencia en
derecho administrativo y/o tributario.
f) No tener vínculo de parentesco con
el ejecutor, hasta el cuarto grado de
consanguinidad y/o segundo de afinidad.
g) No tener ninguna otra incompatibilidad señalada por ley.
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De la misma manera, existe una excepción
para el caso de los auxiliares de municipalidades que no estén en las provincias
de Lima y Callao, o que no sean capitales
de provincia o departamento, no siendo
exigible en tales casos el requisito establecido en el literal b) precedente, bastando
que el auxiliar tenga un año de instrucción
superior o su equivalente en semestres.
Tanto la designación del ejecutor coactivo
como la del auxiliar se realizan mediante
concurso público de méritos, debiendo
ejercer el cargo a tiempo completo y
dedicación exclusiva.
4.¿Qué obligaciones pueden
cobrarse coactivamente?
A través del procedimiento de ejecución
coactiva las entidades públicas pueden
obtener el cobro o ejecución de sus
resoluciones que imponen obligaciones
a los administrados. Pero, ¿qué obligaciones son las que pueden cobrarse
coactivamente?
El procedimiento de ejecución coactiva
solo es aplicable a las obligaciones exigibles, conforme con la Ley N.° 26979.
Según el artículo 9 de esta ley, se considera obligación exigible, susceptible de
ser cobrada en forma coactiva, a aquella
establecida mediante un acto administrativo emitido conforme a ley, debidamente
notificado y que no haya sido objeto de
recurso alguno en la vía administrativa,
dentro de los plazos de ley o en el que
hubiere recaído resolución firme confirmando la obligación.
Por lo tanto, solo es posible ejecutar una
obligación que haya sido establecida
válidamente por un acto administrativo.
Debe tenerse en cuenta que esto implica
que para la emisión del acto deben haberse cumplido los requisitos de validez
del acto administrativo, es decir:
• Competencia. El acto debe haber sido
emitido por el órgano o funcionario
facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, para
dicho acto y, en el caso de órganos
colegiados, se deben haber cumplido
los requisitos de sesión, quórum y
deliberación indispensables para la
emisión del acto.
• Objeto o contenido. El acto administrativo debe expresar su respectivo
objeto, de modo que pueda determinarse en forma indubitable sus
efectos jurídicos. Este objeto además,
debe ser lícito, preciso, posible física
y jurídicamente, y su emisión debe
haber sido motivada.
• Finalidad pública. El acto administrativo debe adecuarse a las finalidades
de interés público asumidas por las
normas que otorgan las facultades
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al órgano emisor, sin que pueda
habilitársele a perseguir mediante el
acto, aun encubiertamente, alguna
finalidad sea personal de la propia
autoridad, a favor de un tercero, u
otra finalidad pública distinta a la
prevista en la ley.
• Motivación. El acto administrativo
debe estar debidamente motivado en
proporción al contenido y conforme
al ordenamiento jurídico.
• Procedimiento regular. Para la emisión
del acto debe haberse seguido el
procedimiento administrativo previsto
para tal efecto.
Las obligaciones que pueden ser objeto
del proceso de ejecución coactiva son las
siguientes:
• Cobro de ingresos públicos distintos
a los tributarios, nacidos en virtud
de una relación jurídica regida por
el derecho público, siempre que
corresponda a las obligaciones a
favor de cualquier entidad pública,
proveniente de sus bienes, derechos
o servicios distintos de las obligaciones comerciales o civiles y demás del
derecho privado.
• Cobro de multas administrativas
distintas a las tributarias, y obligaciones económicas provenientes de
sanciones impuestas por el Poder
Judicial.
• Demoliciones, construcciones de cercos o similares; reparaciones urgentes
en edificios, salas de espectáculos o
locales públicos, clausura de locales o
servicios; y, adecuación a reglamentos
de urbanización o disposiciones municipales o similares, salvo regímenes
especiales.
• Todo acto de coerción para cobro
o ejecución de obras, suspensiones,
paralizaciones, modificación o destrucción de las mismas que provengan
de actos administrativos de cualquier
entidad pública, excepto regímenes
especiales.
• Ejecución del lanzamiento o toma de
posesión del bien necesario para la
ejecución de obras de infraestructura
declaradas de necesidad pública,
seguridad nacional, interés nacional
y/o de gran envergadura por ley, así
como de las obras de infraestructura
concesionadas o entregadas al sector
privado a través de cualquier otra
modalidad de asociación públicoprivada.
5. ¿Cómo se da inicio al procedimiento de ejecución coactiva?
El procedimiento de ejecución coactiva se
inicia a través de la notificación al obligado de la resolución de ejecución coactiva,
emitida por el ejecutor.
Esta resolución contiene un mandato de
cumplimiento de la obligación y otorga
un plazo de siete días hábiles desde la notificación para tal efecto. En el caso de que
el obligado no cumpla con la obligación
requerida dentro del referido plazo, se
dictarán medidas cautelares o se efectuará
la ejecución forzada de las medidas que
se hubieran dictado en forma previa al
procedimiento.
La resolución de ejecución coactiva debe
cumplir con los requisitos previstos en el
artículo 15 de la Ley N.° 26979, según
el siguiente detalle:
• La indicación del lugar y fecha en que
se expide;
• El número de orden que le corresponde dentro del expediente o del
cuaderno en que se expide;
• El nombre y domicilio del obligado;
• La identificación de la resolución o
acto administrativo generador de la
obligación, debidamente notificado,
así como la indicación expresa del
cumplimiento de la obligación en el
plazo de siete (7) días;
• El monto total de la deuda objeto
de la cobranza, indicando detalladamente la cuantía de la multa
administrativa, así como los intereses
o, en su caso, la especificación de la
obligación de hacer o no hacer objeto
del procedimiento;
• La base legal en que se sustenta; y,
• La suscripción del ejecutor y el auxiliar respectivo. No se aceptará como
válida la incorporación de la firma
mecanizada, a excepción del caso
de cobro de multas impuestas por
concepto de infracciones de tránsito
y/o normas vinculadas al transporte
urbano.
El procedimiento solo podrá ser iniciado cuando el acto administrativo que
sirve de título de ejecución haya sido
notificado debidamente al obligado,
y siempre que no se encuentre pendiente de vencimiento el plazo para la
interposición del recurso administrativo
correspondiente o que dicho recurso
haya sido presentado.
6.¿Es posible suspender el
procedimiento de ejecución
coactiva?
El procedimiento de ejecución coactiva
puede ser suspendido cuando se presentan las siguientes circunstancias:
• La deuda haya quedado extinguida o
la obligación haya sido cumplida.
• La deuda u obligación esté prescrita.
• La acción se siga contra persona distinta al obligado.
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• Se haya omitido la notificación al
obligado, del acto administrativo que
sirve de título para la ejecución.
• Se encuentre en trámite o pendiente de vencimiento el plazo para la
presentación del recurso administrativo de reconsideración, apelación,
revisión o demanda contenciosoadministrativa presentada dentro
del plazo establecido por ley contra
el acto administrativo que sirve de
título para la ejecución, o contra el
acto administrativo que determine
la responsabilidad solidaria en el
supuesto contemplado en el artículo
18, numeral 18.3, de la presente ley.
• Exista convenio de liquidación judicial o extrajudicial o acuerdo de
acreedores, de conformidad con las
normas legales pertinentes o cuando
el obligado haya sido declarado en
quiebra.
• Exista resolución concediendo aplazamiento y/o fraccionamiento de pago.
• Cuando se trate de empresas en proceso de reestructuración patrimonial
al amparo de lo establecido en la Ley
N.º 27809, Ley General del Sistema
Concursal, o norma que la sustituya
o reemplace, o se encuentren comprendidas dentro de los alcances del
Decreto Ley N.º 25604.
• Cuando se acredita que se ha cumplido con el pago de la obligación no
tributaria en cuestión ante otra municipalidad que se atribuye la misma
competencia territorial por conflicto
de límites. Dilucidado el conflicto de
competencia, si la municipalidad que
inició el procedimiento de cobranza
coactiva es la competente territorialmente tendrá expedito su derecho de
repetir contra la municipalidad que
efectuó el cobro de la obligación no
tributaria.
Asimismo, el ejecutor deberá suspender
el procedimiento cuando exista mandato
judicial emitido en un proceso de acción
de amparo o contencioso administrativo, o cuando se dicte medida cautelar
dentro o fuera del proceso contencioso
administrativo.
En cualquiera de los casos antes señalados, el obligado podrá solicitar al ejecutado que suspenda el procedimiento si
es que este no lo efectúa de oficio. Para
tal efecto, el ejecutor debe pronunciarse
expresamente sobre la suspensión solicitada, dentro de los ocho días hábiles
siguientes. Si vencido dicho plazo el
ejecutor no se ha pronunciado, estará
obligado a suspender el procedimiento,
bastando que el obligado acredite el
silencio administrativo con el cargo de
recepción de su solicitud.
En cualquier caso, la suspensión del procedimiento conlleva el levantamiento de
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las medidas cautelares que se hubieran
trabado.
7.¿El ejecutor coactivo puede
dictar medidas cautelares y
ejecución forzada?
Como habíamos indicado, la facultad
coactiva de las entidades públicas les
permite dictar las medidas necesarias
para asegurar y obtener el cobro de las
obligaciones a cargo de los administrados.
Así, el ejecutor coactivo puede dictar medidas cautelares en forma previa al inicio
del procedimiento o luego de notificada
la resolución de ejecución que da inicio
al procedimiento.
7.1.Medidas cautelares previas
Antes del inicio del procedimiento de
ejecución coactiva propiamente dicho,
la ley faculta a las entidades públicas
para que, previa notificación del acto administrativo que sustenta la obligación,
aún cuando se encuentre en trámite un
recurso interpuesto por el obligado, y
siempre que cuando razones objetivas
que permitan presumir que la cobranza
coactiva puede devenir en infructuosa,
traben medidas cautelares previas al
procedimiento, por la suma que satisfaga
la deuda en cobranza.
Estas medidas cautelares previas deben
sustentarse en un acto administrativo
y constar en resolución motivada que
determine con precisión la obligación
debidamente notificada.
El plazo de vigencia de las medidas
cautelares previas no podrá exceder de
treinta días hábiles. Vencido dicho plazo
la medida caducará, salvo que se interponga un recurso, en cuyo caso se podrá
prorrogar por un plazo máximo de treinta
días hábiles, vencidos los cuales caducará
en forma definitiva.
Transcurridas las cuarenta y ocho horas
de producida la caducidad, en uno u
otro caso, deberá procederse de manera
inmediata y de oficio a dejar sin efecto
la medida cautelar y a la devolución de
los bienes afectados por dicha medida.
En el caso de que terceros tengan en su
poder bienes del obligado, afectados por
medidas cautelares en forma de secuestro
o retención, se deberá proceder de la
misma manera.
Cabe señalar que las medidas cautelares
previas trabadas antes del inicio del
procedimiento de ejecución coactiva no
podrán ser ejecutadas, en tanto no se conviertan en definitivas, luego de iniciado
dicho procedimiento y vencido el plazo
de siete días hábiles conferido para el
cumplimiento de la obligación.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que a
través de una medida cautelar previa no
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se podrá disponer la captura de vehículos
motorizados.
La medida cautelar previa también será
levantada si se tratara de obligaciones
de dar suma de dinero y el obligado
otorga carta fianza o póliza de caución
emitida por una empresa del sistema
financiero o de seguros por el mismo
monto retenido.
7.2.Medidas cautelares definitivas
Una vez vencido el plazo de siete días
hábiles concedido en la resolución de
ejecución, sin que el obligado haya
cumplido con el mandato, el ejecutor
podrá disponer que se traben medidas
cautelares o, de ser el caso, mandará a
ejecutar forzosamente la obligación de
hacer o no hacer.
Las medidas cautelares que puede dictar
el ejecutor pueden consistir en las siguientes formas de embargo:
• En forma de intervención en recaudación, en información o en administración de bienes, debiendo entenderse
con el representante de la empresa o
negocio.
• En forma de depósito o secuestro conservativo, el que se ejecutará sobre los
bienes que se encuentren en cualquier
establecimiento, inclusive los comerciales o industriales u oficinas de
profesionales independientes, para lo
cual el ejecutor podrá designar como
depositario de los bienes al obligado,
a un tercero o a la entidad.
Por excepción, cuando se trate de bienes conformantes de una unidad de
producción o comercio de una empresa,
solo se podrá trabar embargo en forma
de depósito con extracción de bienes
aisladamente, en tanto no se afecte el
proceso de producción o comercio del
obligado.
• En forma de inscripción, debiendo
anotarse en el Registro Público u otro
registro, según corresponda.
• En forma de retención, en cuyo caso
recae sobre los bienes, valores y fondos en cuentas corrientes, depósitos,
custodia y otros, así como sobre los
derechos de crédito de los cuales el
obligado sea titular, que se encuentren
en poder de terceros.
Para ordenar la entrega de fondos retenidos o recaudados, o para llevar a cabo la
ejecución forzosa mediante remate o cualquier otra modalidad, el ejecutor deberá
notificar previamente al obligado con la
resolución que pone en su conocimiento
el inicio de la ejecución forzosa.
Los terceros obligados por una orden de
retención no podrán informar al obligado
sobre la ejecución de la medida cautelar
hasta que se realice la misma. Si el tercero
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niega la existencia de créditos y/o bienes,
aun cuando estos existan, estará obligado
a pagar el monto que omitió retener. De
la misma manera, si el tercero incumple
la orden de retener y paga al obligado o a
un designado por cuenta de aquel, estará
obligado a pagar a la entidad el monto
que debió retener.
7.3.¿Qué ocurre cuando se afectan
bienes de propiedad de terceros?
Si los bienes afectados con las medidas
cautelares son de propiedad de terceros,
podrán interponer tercería de propiedad
ante el ejecutor, en cualquier momento
antes de que se inicie el remate del bien.
La propiedad del tercero deberá acreditarse con documento privado de fecha
cierta, documento público u otro documento, que acredite fehacientemente la
propiedad de los bienes antes de haberse
trabado la medida cautelar.
7.4.Tasación y remate
La tasación y remate de los bienes embargados se efectuará de acuerdo con las
normas del Código Procesal Civil. El producto del remate será aplicado al monto
de la deuda debidamente actualizada,
además de las costas y gastos respectivos,
entregando al obligado o al tercero, de ser
el caso, el remanente resultante.
8.¿Se puede cuestionar el procedimiento de cobranza coactiva?
Es posible cuestionar la legalidad del
procedimiento de cobranza coactiva a través del denominado proceso de revisión
judicial. Este proceso puede ser iniciado
por el deudor o tercero afectado con la
cobranza coactiva.
La demanda se interpone ante la Corte
Superior en cualquiera de los siguientes
casos:
a) Cuando iniciado un procedimiento de
ejecución coactiva, se hubiera ordenado mediante embargo, la retención
de bienes, valores y fondos en cuentas
corrientes, depósitos, custodia y otros,
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así como los derechos de crédito de
los cuales el obligado o el responsable
solidario sea titular y que se encuentren en poder de terceros, así como
cualquiera de las medidas cautelares
previstas en el artículo 33 de la ley.
b) Después de concluido el procedimiento de ejecución coactiva, dentro de un
plazo de quince (15) días hábiles de
notificada la resolución que pone fin
al procedimiento.
El proceso de revisión judicial será tramitado mediante el proceso contencioso
administrativo de acuerdo con el proceso
sumarísimo previsto por la ley que regula
el proceso contencioso administrativo.
La sola presentación de la demanda de
revisión judicial suspenderá automáticamente la tramitación del procedimiento
de ejecución coactiva cuando se trate de
obligaciones de dar, hasta la emisión del
correspondiente pronunciamiento de la
Corte Superior.
Corresponde que el administrado obligado o el responsable solidario, entreguen a los terceros copia del cargo de
presentación de la demanda de revisión
judicial, para que con dicha entrega estos
se abstengan de efectuar retenciones y/o
proceder a la entrega de los bienes sobre
los que hubiere recaído medida cautelar
de embargo, así como efectuar nuevas
retenciones, bajo responsabilidad, mientras dure la suspensión del procedimiento.
Cabe señalar que esta suspensión automática no se da en los procedimientos
de ejecución coactiva de sanciones de
tránsito, en cuyo caso se requerirá de
un mandato judicial que expresamente
suspenda la cobranza coactiva.
Pero si la Corte Superior no emite resolución al término de los sesenta días hábiles
desde la presentación de la demanda,
la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva se mantendrá, inclusive
durante el trámite del recurso de apelación ante la Corte Suprema, siempre que
el demandante a su elección presente en
el proceso póliza de caución, carta fianza
irrevocable, incondicional y de ejecución
inmediata, emitida por un banco local
de primer orden a nombre de la entidad
acreedora por el importe de la obligación
renovable cada seis (6) meses; o efectúe
la consignación del monto exigido ante el
Banco de la Nación, a nombre de la Corte
Superior de Justicia.
La sala de la Corte Superior solo podrá
resolver sobre la legalidad del procedimiento de ejecución coactiva. En los casos
en que constate irregularidades o ilegalidades en el trámite del procedimiento
de ejecución coactiva, que hubieran
producido daños económicos verificables
y cuantificables, la sala deberá ordenar
el levantamiento de las medidas cautelares y podrá determinar la existencia de
responsabilidad civil y administrativa del
ejecutor y del auxiliar coactivo, fijando
el monto de la indemnización correspondiente.
Solo si se emite una resolución judicial
favorable de la Corte Superior sobre la
legalidad del procedimiento y sobre la
procedencia de la entrega de los bienes,
valores, fondos en cuentas corrientes,
depósitos, custodia y otros intervenidos,
recaudados y/o retenidos, el ejecutor
coactivo o la propia entidad, si fuera el
caso, podrá exigir la entrega de los mismos.
9.Conclusiones
Es importante tener en cuenta las reglas
y formalidades que se deben cumplir
al llevar a cabo la cobranza coactiva de
una obligación administrativa, pues la
falta u omisión de alguna de ellas, puede
acarrear la invalidez del procedimiento y,
por lo tanto, los administrados pueden
hacer valer su derecho a que no les sea
aplicable la cobranza.
Si bien las entidades de la Administración
Pública poseen el poder o la facultad
de cobranza coactiva, cuando así se los
confiera la ley, ello no significa que los administrados se encuentren desprotegidos,
pues hemos visto que existen mecanismos
para cuestionar la cobranza que no sea
realizada con las formalidades legales
previstas para tal efecto.
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