Buenos Aires 1 de Junio de 2010

Senado de la Nación
Secretaria Parlamentaria
Dirección General de Publicaciones
(S-1555/10)
Buenos Aires 1 de Junio de 2010.Señor Presidente del
Honorable Senado de la Nación
Don Julio Cleto Cobos
S. / D.
De mi consideración:
Me dirijo a usted a los efectos de solicitarle tenga a bien arbitrar los
medios pertinentes para la reproducción del expediente S-1176/08,
proyecto de ley de autoría del suscripto, estableciendo presupuestos
mínimos de la reforma política y electoral de alcance nacional.
Sin otro particular,
atentamente.
aprovecho
la
oportunidad
para
saludarle
Luis P. Naidenoff. –
PROYECTO DE LEY
El Senado y Cámara de Diputados,...
PRESUPUESTOS MÍNIMOS DE LA REFORMA POLÍTICA Y
ELECTORAL DE ALCANCE NACIONAL.
TITULO I
Disposiciones generales.
ARTICULO 1º.- La presente ley establece los presupuestos mínimos
de la reforma política y electoral de alcance nacional para el
fortalecimiento del sistema representativo republicano federal
consagrado en la Constitución Nacional.
ARTICULO 2º.- Son objetivos de la presente ley:
a)
Hacer prevalecer los principios del sistema representativo
republicano federal plasmado en los artículos 1º y 5º de la
Constitución Nacional sobre los sistemas electorales y formas de
gobierno que los atemperan o deforman.
b)
Promover la armonización de los institutos electorales y
políticos de las jurisdicciones locales.
c)
Adecuar las constituciones y legislaciones provinciales a los
parámetros institucionales plasmados en la presente ley.
d)
Asegurar la igualdad real de oportunidades de ejercer el
derecho a ser elegido conforme lo establecen los pactos
internacionales con jerarquía constitucional (Cfr. artículo 21, inc. 2º
Declaración Universal de Derechos Humanos; en sentido análogo
se expresa el artículo 23, inc. 1º apartado c) de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos).
e)
Promover el fortalecimiento del sistema representativo,
republicano y federal por medio de la concertación federal.
f)
Invitar a las provincias a adherir a la presente ley con el fin de
garantizar el avance hacia una mejora institucional.
TITULO II
De la Reelección.
ARTICULO 3º.- Las provincias en que no se encuentre vigente la
reelección de los poderes ejecutivos, y en la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, solo podrán implementarse sistemas que establezcan la
reelección de los cargos ejecutivos bajo los siguientes parámetros:
a)
Que permitan la reelección del Gobernador, Jefe de Gobierno e
Intendente por un periodo.
b)
Que permitan que el Gobernador y el Vicegobernador puedan
ser reelegidos o sucederse recíprocamente por un solo periodo
consecutivo. Que se asegure que la reelección o la sucesión reciproca
entre estos sea conforme las pautas que estable el artículo 90 de la
Constitución Nacional.
c)
Que permitan que el Jefe de Gobierno y el Vicejefe de Gobierno
puedan ser reelegidos o sucederse recíprocamente por un solo
periodo consecutivo. Que se asegure que la reelección o la sucesión
reciproca entre estos sea conforme las pautas que estable el artículo
90 de la Constitución Nacional.
d)
Que permitan que el Intendente y el Viceintendente puedan ser
reelegidos o sucederse recíprocamente por un solo periodo
consecutivo. Que se asegure que la reelección o la sucesión reciproca
entre estos sea conforme las pautas que estable el artículo 90 de la
Constitución Nacional.
El presente artículo se aplicará a los cargos del Poder Ejecutivo de
todas las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires bajo
las denominaciones de Gobernador, Vicegobernador, Jefe de
Gobierno, Vicejefe de Gobierno, Intendente y Viceintendente y/o a
cualquier otro cargo ejecutivo que lo reemplace en el futuro.
TITULO III
Del carácter de sufragio y la ley de lemas.
ARTÍCULO 4º.- Sustitúyase el artículo 9º del Código Electoral Nacional
(Ley 19.945, t. o. en 1983 y sus modificaciones) por el siguiente:
“Artículo 9º.- Carácter del Sufragio. El sufragio es individual e
intransferible y ninguna autoridad ni persona, corporación, partido o
agrupación política puede obligar al elector a votar en grupos de
cualquier naturaleza o denominación que sea, como tampoco
computar el sufragio del elector a favor de otro u otros candidatos que
no sean los de la lista por la cual hubiera votado”.
ARTÍCULO 5º.- Deróguense en las jurisdicciones electorales
provinciales en que se encuentren vigentes el sistema de la ley de
lemas.
ARTÍCULO 6º.- En las provincias que no se encuentre vigente el
sistema electoral de la ley de lemas, y en la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, solo podrán implementarse sistemas que respeten la
soberanía popular.
ARTÍCULO 7º.- Se prohibe a las provincias, y a la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, que implementen en adelante el sistema de ley de
lemas.
TITULO IV
Adhesión de las provincias.
ARTICULO 8º.- Se invita a las provincias y a la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires a adherirse a la presente ley.
ARTICULO 9º.- La adhesión de las provincias y la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires se efectuara por una ley que disponga:
a)
Que acepta el régimen de esta ley sin limitaciones ni reservas.
b)
Que se obliga a reformar la Constitución y otras normas internas
a fin de derogar la reelección indefinida y la ley de lemas.
c)
Que se obliga a reformar la Constitución y otras normas internas
a fin de adecuar las instituciones provinciales a las previstas por la
presente ley convenio.
ARTÍCULO 10º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.
Luis P. Naidenoff.FUNDAMENTOS:
Señor Presidente:
La realidad social y política de la República Argentina exige una
reforma federal del sistema electoral y político, específicamente
centraré mi proyecto de ley en la limitación a la reelección de los
poderes ejecutivos y en la eliminación de la ley de lemas, que deben
redefinirse dentro del contexto político actual, que exige un sano y
equilibrado sistema.
El presente proyecto tiene como fin la efectiva aplicación de los
principios plasmados en la Carta Magna, que exigen que los gobiernos
nacional y provinciales, adopten la forma representativa, republicana y
federal (artículo 1º de la Constitución Nacional).
Este proyecto de ley siendo de alcance nacional tiende a desterrar de
nuestro basto territorio prácticas que afectan la periodicidad en los
cargos públicos y la soberanía popular.
El artículo 5º de la Constitución Nacional establece
provincia dictará para sí una Constitución bajo
representativo republicano, de acuerdo con los
declaraciones y garantías de la Constitución Nacional;
estas condiciones, el Gobierno federal, garante a cada
goce y ejercicio de sus instituciones”.
que “Cada
el sistema
principios,
.... Bajo de
provincia el
En tal sentido, nuestra Corte Suprema entendió: “...Que las
competencias reservadas por cada una de las provincias para el
ejercicio de su poder constituyente bajo el condicionamiento de
resguardar el sistema representativo republicano, de acuerdo con los
principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional (art.
5), exigen una adecuación de las instituciones locales a los
mencionados requerimientos que "debe conducir a que las
constituciones de provincia sean, en lo esencial de gobierno,
semejantes a la nacional, que confirmen y sancionen sus 'principios,
declaraciones y garantías', y que lo modelen según el tipo genérico
que ella crea. Pero no exige, ni puede exigir que sean idénticas, una
copia literal o mecánica, ni una reproducción más o menos exacta e
igual de aquélla. Porque la constitución de una Provincia es el código
que condensa, ordena y da fuerza imperativa a todo el derecho natural
que la comunidad social posee para gobernarse, a toda la suma
originaria de soberanía inherente, no cedida para los propósitos
más amplios y extensos de fundar la Nación. Luego, dentro del molde
jurídico del código de derechos y poderes de ésta, cabe la más grande
variedad, toda la que pueda nacer de la diversidad de caracteres
físicos sociales e históricos de cada región o Provincia, o de sus
particulares anhelos o aptitudes colectivas" (González, Joaquín V.,
"Manual de la Constitución Argentina", ps. 648/49; Fallos: 311:465)...”
(CSJN - Partido Justicialista de la Provincia de Santa Fe c. Provincia
de Santa Fe, Sentencia del 06/10/94).
Es por ello, que es necesario adecuar la legislación de las provincias a
las previsiones establecidas en la Constitución Nacional, por lo que
entiendo que se debe plasmar un acuerdo de carácter político-jurídico
a nivel federal a fin de eliminar instrumentos, como son la ley de lemas
y la reelección indefinida, que afectan la soberanía popular, la
periodicidad en la función publica y la división de poderes, alterando
consiguientemente, los valores republicanos y democráticos que
preserva nuestro texto constitucional.
La sociedad argentina exige a gritos a la dirigencia política argentina
que cambiemos nuestras prácticas políticas.
El presente proyecto de ley no tiene como finalidad agotar todos los
puntos de la reforma política y electoral de la Nación, sino que apunta,
a desterrar prácticas que deforman la voluntad general y fomentan el
clientelismo político afectando el sistema republicano.
I.- Reelección.
Como expresáramos, nuestra Constitución Nacional, consagra la
forma de gobierno Republicana (Cfr. BIDART CAMPOS, Germán,
Lecciones Elementales de Política, Ediar, 5ta Ed, 1995, pág. 239 y ss.
) que se caracteriza por los siguientes elementos: 1) división de
poderes; 2) elección popular de los gobernantes; 3) periodicidad en el
ejercicio del gobierno; 4) publicidad de los actos de gobierno; 5)
responsabilidad de las actos de gobiernos; e 6) igualdad de los
individuos. Dentro de nuestra perspectiva, nos interesa la periodicidad
en el ejercicio del gobierno, más específicamente, la periodicidad del
poder ejecutivo, que es un elemento esencial a fin de evitar la
concentración de poder.
Así el Máximo Tribunal en el fallo comentado reafirma el carácter
federal de la Nación Argentina, respetando las particularidades de las
provincias para elegir la forma republicana de acuerdo con los
principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional.
Es así, que en relación a la periodicidad del poder ejecutivo en el
cargo, se plasma en las siguientes variantes: 1) negativa a la
posibilidad de reelección (corriente negativa absoluta); 2) negativa a la
posibilidad de la reelección inmediata (corriente negativa relativa); 3)
posibilidad de la reelección inmediata por un periodo (corriente
afirmativa), y 4) posibilidad de reelección indefinida (corriente
afirmativa absoluta).
En función de lo dicho, por el Máximo Tribunal, debo interpretar
cuales son las variantes de reelección que pueden ser consideradas
como republicanas y cuales no se ajustan a los principios,
declaraciones y garantías que establece la Constitución Nacional.
Considero, dentro de una interpretación armónica de los textos
constitucionales provinciales y el nacional, que la reelección es
posible.
Ahora, cae de maduro, que nos preguntemos: ¿Si las Constituciones
Provinciales que plasman en sus textos la “reelección indefinida”
encuentran asidero dentro de los principios, declaraciones y garantías
que establece la Constitución Nacional?
La respuesta, indudablemente, es no, y lo demostraré a continuación.
Pensemos por un momento lo siguiente: si queremos una República
debemos preservarla del apetito de conseguir poder ilimitado. Esto es,
por que sólo con poder limitado, se puede transformar la realidad
cotidiana en miras al bien común, el cual concilia lo mejor posible los
intereses de toda la sociedad.
En definitiva, de esta lucha por el poder de algunos que quieren
“llegar” para plasmar sus proyectos, y de otros, que quieren “quedarse”
para mantener su acción de gobierno surge la necesidad de limites
que hagan efectivas las garantías constitucionales. Aquí se realza, el
valor de la República, como forma de gobierno.
Es así que, un buen legislador y político, deberá ser prudente al
diseñar la fisonomía de la estructura de poder – que forma parte del
estilo de un sistema democrático –. En consecuencia, debemos
preguntarnos ahora, si el que tiene todo el poder ¿Se pondrá limites?.
La respuesta es clara. Sólo se autolimitará, aquel que abrace
fuertemente los ideales de la República, en el fondo estamos diciendo
que el hombre republicano verá al prójimo, lo respetará, respetará su
opinión, y aún más, la considerará a la hora de tomar la decisión.
Situación que no se plasma en las jurisdicciones donde existen la ley
de lema y reelección indefinida.
Estamos en contra de la reelección indefinida, o sea, de la perpetuidad
en el poder, bajo el disfraz de que la “soberanía popular” lo legitima.
Descubriremos, que la voluntad general que indudablemente es
soberana, puede verse afectada con prácticas que son desleales
(clientelismo, dádivas políticas, compras de votos, retención de
documentos, etc), y que se vienen reiterando con lamentable
frecuencia en nuestra historia.
Habiendo aclarado que es necesario limites para nuestros
gobernantes, destacaré las razones de la eliminación de la reelección
indefinida como instrumento político:
a.- La organización estatal y provincial bajo el sistema representativo y
republicano (artículo 1º y 5º de la Constitución Nacional).
Es relevante la opinión del constitucionalista MIDON ante el fallido
intento reelecionista de la Provincia de Misiones ocurrido en el año
2006 al expresar que: “En el estado federal (art. 1º C.N.) del que forma
parte Misiones, los miembros de la federación no pueden - apelando a
la ley del numero – escaparles a los contenidos que el pactos
fundacional insertó en el artículo 5 de la ley mayor” (MIDON, Mario A.
“Monocromía institucional del reeleccionismo” LL, 19/10/2006, pág.
1pág. 1; en similar sentido: MEDRANO, Rodolfo G., “Los vicios de la
reelección”, LL 2003 – E, 1336; RISSO, Guido I. “A propósito de la
posibilidad de re-reelección y el artículo 123 de la constitución
bonaerence”, LL, 2006 – D, 1432; Hergott, Oscar A., “La reelección
constitucional en la Provincia de Buenos Aires”, Sup. Act. 2006 – 08 –
24, 2).
Además recalca que: “El universo re-eleccionista hasta hoy vigente en
otras provincias exhiben el estandarte de esta suerte de monarquía
electiva, como la consagran Salta, Formosa, La Rioja, Santa Cruz y
San Luis” (MIDON, Mario A. “Monocromía ...ob cit”, pág. 1). Basta
recordar que tal situación irregular se mantiene en la mencionadas
provincias salvo Salta y Santa Cruz.
Recordemos a ALBERDI, que entendía que la reelección desnaturaliza
el sistema republicano, por que “...introduce de un modo tácito y tal
vez algo del gobierno monárquico, es decir, la perpetuidad del poder
del mismo gobernante. Admitir la reelección indefinida es cambiar la
forma de gobierno, es una revolución sin ruido, hecha por la misma ley
fundamental” (Ver en: SAGÜES, Néstor P., en “La reelección del
presidente: Fuentes y razones de su actual regulación constitucional”,
ED, 148 – 815 (1992) –).
En definitiva, se tergiversa el sistema republicano, por que si se acepta
la reelección indefinida se esta cambiando el “órgano institución” por el
“órgano persona” (Cfr. RISSO, Guido I., ob cit.).
b.- Fomenta el caudillismo (personalismo).
La afirmación de que la reelección indefinida “fomenta el caudillismo”
(Cfr. MEDRANO, Rodolfo G., ob. cit..) encuentra asidero, en que
detrás del caudillo, existe la tradición fuertemente arraigada en nuestra
sociedad de la idea del Mesías que vino a salvarnos, a sacar al pueblo
de la miseria en que venía viviendo. Y esta realidad se entremezcla,
con el miedo al cambio, al fin y al cabo, surge la idea de que “los
políticos son todos iguales”; por ende se desgrana la conclusión, para
que vamos a cambiar, si “más vale malo conocido que malo por
conocer” .
Aquí se fusiona el factor sociológico que mencionamos con el factor
jurídico que plasma la alteración – ya mencionada – del órgano
institución por el de órgano persona.
c.- Fomenta la demagogia;
Si se eliminara la reelección indefinida, se podrá ir reemplazando la
demagogia por un honesto y auténtico accionar en la función pública
del gobernante, en miras al bienestar general, aún cuando esas
medidas puedan ser en algunos casos impopulares o desagradar a
sectores de poder considerados como apoyo para una reelección (Cfr.
MEDRANO, Rodolfo G., ob. cit.).
d.- Igualdad formal vs igualdad real de oportunidades de los
candidatos.
Este tema es de vital importancia, atento a que afecta el juego mismo
de la democracia, pues es indudable que existe desigualdad entre
quienes participan como candidatos en una contienda electoral desde
el gobierno y aquellos que se encuentran fuera de la maquinaria
estatal.
Basta recordar que quien tiene la maquinaría estatal cuenta con
recursos que los pone a disposición de su campaña política. La
gestión del gobernante no funciona como garante de una elección
entre dos personas distintas como acontecería de existir la limitación
que representa la reelección indefinida, sino que este, es un actor
directo y sus intereses claramente se entremezclan generando
consecuencias de clientelismo político.
Entonces restringir la posibilidad de la reelección, supondrá un avance
que conducirá desde la igualdad netamente formal hacia la igualdad
real de posibilidades de ejercer el derecho a ser elegido. No olvidemos
que: "toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de
igualdad, a las funciones públicas de su país" art. 21, inc. 2)
Declaración Universal de Derechos Humanos; en sentido análogo se
expresa el artículo 23, inc. 1° apartado c) de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos.
II.- Ley de lemas.
La Ley de Lemas, cuyo funcionamiento muy pocos conocen genera al
ser aplicada una confusión en los votantes, y sus fines no parecen
coincidir con los horizontes de transparencia y de interés ciudadano
que busca la gente.
El funcionamiento de la Ley de Lemas se estructura en base a la
constitución de un “lema” en cabeza de cada uno de los partidos
políticos, asimismo, las fracciones internas de cada partido pueden
presentarse a elecciones con candidatos propios, los cuales vienen a
constituir los denominados “sublemas”. El total de votos que se
adjudica cada partido político (Lema), corresponde a la suma de los
votos que hayan recibido todos los sublemas de ese partido o lema.
Esto determina el número de cargos que obtiene ese lema.
La asignación de cargos (salvo que se dispute uno sólo, v.g. titular del
Poder Ejecutivo nacional, provincial o municipal) se distribuye en forma
proporcional a los votos obtenidos por los sublemas. La asignación de
bancas se realiza a través del sistema D´Hont de representación
proporcional.
Originariamente este sistema fue pensado para poner fin a las
metodologías propias de las internas partidarias y no elegir candidatos
a espaldas de la ciudadanía, de ésta forma la ley de lemas buscaba
evitar divisiones dentro del partido reemplazando las internas por la
participación de los sublemas en las elecciones generales.
Pero en lugar de integrar las opiniones y los intereses políticos en
torno a los grandes partidos, promueve un fraccionalismo que atenta
luego contra la gobernabilidad, ya que los conflictos partidarios no se
resuelven dentro del partido sino que son trasladados al gobierno;
reflejándose en decisiones y actitudes que afectan a toda la sociedad.
La fragmentación y debilitamiento de los partidos son también
consecuencia de la aplicación de la ley de lemas.
El mayor déficit de éste sistema es que altera o tergiversa la voluntad
popular teniendo en cuenta que el elector no sabe a quien beneficiará
en última instancia su voto.
Puede ocurrir que el candidato (sublema) que más votos obtuvo
individualmente no pertenezca al partido que mayor cantidad de votos
obtuvo y que, por lo tanto no gane la elección, deformando así la
voluntad general.
Con un ejemplo podremos entender más claramente el engaño: El
partido o Lema “A” tiene como sublemas a 1, 2 y 3. El candidato del
sublema 1, Juan Pérez, obtiene el 20% de los votos, que no le
alcanzarían para ganarle al candidato del partido o Lema “B”, Jorge
Rodríguez con el 40% de los votos.
Pero el engaño hace que sumando los votos de los sublemas 2 (10%)
y 3 (15%) al sublema 1 el partido o Lema “A” sume un 45% de los
votos. Obviamente la gente no eligió a Juan Pérez, por algo sacó sólo
el 20% de los votos, el preferido de la mayoría era el del partido B
(40%) pero el método de los lemas hace que sea elegido quien no
obtuvo la mayoría del apoyo popular.
Este método antidemocrático (ya que no sale elegido quien obtuvo el
apoyo de la mayoría) fue el que posibilitó, entre otros casos, que en
las elecciones a Gobernador en la provincia de Santa Fé del año
2003, el PJ gane la elección aunque el candidato más votado fue el
socialista Hermes Binner, con 600.249 votos, contra 345.744 del
justicialista Jorge Obeid. Como dato significativo de esa misma
elección, el tercer lugar fue ocupado por el voto en blanco, que
sumaban 254.696 votos (Datos de la página: www.santafe.gov.ar/elecciones/anteriores....). Estos datos reflejan la iniquidad del
sistema y el desinterés que genera en el electorado como surge del
tercer puesto de los votos en blanco.
El presente proyecto de ley tiene como finalidad eliminar la aplicación
de la ley de lemas en las jurisdicciones electorales donde actualmente
se aplica y evitar la implementación de este sistema electoral a nivel
Nacional, como también generar un compromiso político nacional en el
marco de una concertación federal que se instrumenta por medio del
presente proyecto de ley que contiene una ley convenio que establece
presupuestos mínimos.
Señor Presidente, recuperar a la política como herramienta de
transformación es el principal desafío que enfrenta hoy la Argentina; lo
cual solamente será posible si dejamos de lado mecanismos que
continúen siendo objeto de fuertes cuestionamientos por parte de la
sociedad.
La presente es una ley convenio que invita a las provincias y a la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, dentro de un marco de
concertación federal, a establecer presupuestos mínimos para la
reforma política y electoral de alcance nacional. Es necesario recordar
que, la concertación federal, es un remedio aceptado por nuestra
Corte Suprema en estos términos: “...Que el Pacto comporta por sus
alcances y contenido la manifestación positiva del llamado federalismo
de concertación tendiente a - según se expresa - establecer mediante
la participación concurrente del Estado Nacional y las provincias un
programa, destinado como en el caso, a adoptar una política uniforme
que armonice y posibilite "la finalidad común de crecimiento de la
economía nacional y de reactivación de las economías regionales". Tal
aspiración recogería la vocación de la Constitución Nacional creadora
- según lo expresó esta Corte en Fallos: 178:9 - de "una unidad no por
supresión de las provincias... sino por conciliación de la extrema
diversidad de situación, riqueza, población y destino de los catorce
estados y la creación de un órgano para esa conciliación, para la
protección y estímulo de los intereses locales, cuyo conjunto se
confunde con la Nación misma". Se trataba, recordaba la sentencia, de
consagrar el principio de "hacer un solo país para un solo pueblo".
Ese pacto, como las demás creaciones legales del federalismo de
concertación, configura el derecho intrafederal (Fallos: 314:862) y se
incorpora una vez ratificado por la legislatura al derecho público
interno de cada estado provincial aunque con la diversa jerarquía que
le otorga su condición de ser expresión de la voluntad común de los
órganos superiores de nuestra organización constitucional: nación y
provincias. Esa gestación institucional ubica a los tratados o leyes
convenio celebrados entre las provincias y el gobierno nacional con un
rango normativo específico dentro del derecho federal. Prueba de su
categoría singular es que no es posible su derogación unilateral por
cualquiera de las partes (Horacio Zorraquin Becú, "El Federalismo
Argentino", Ed. Perrot, 1958, p. 194)” (CSJN - Asociación de Grandes
Usuarios de Energía Eléctrica de la República Argentina (AGUEERA)
c. Provincia de Buenos Aires y otro, Sentencia 19/08/1999 Considerando 4º - ).
Refuerza esta política de concertación federal la calidad del Gobierno
Federal que por imperio del constituyente debe garantizar a cada
provincia el goce y ejercicio de sus instituciones (artículo 5º de la
Constitución Nacional).
Dentro de este marco de concertación federal se instrumenta esta
reforma política y electoral de alcance nacional, que tiene en miras
responder a la exigencia de la sociedad de contar con una sana
democracia, que se asiente en los valores republicanos expresados
por la nuestra Carta Magna (artículos 1º y 5º).Luis P. Naidenoff.-