Ponencia presentada por el Embajador Roberto Guarnieri,

Ponencia presentada por el Embajador Roberto Guarnieri,
Secretario Permanente del SELA en el Foro "Vida y Obra del Dr. Celso
Furtado", organizado por el Banco Central de Venezuela
Caracas, Venezuela, 16 de marzo de 2005
Han transcurrido 50 años, más o menos, desde la elaboración teórica de
Furtado.
Su obra fundamental; las ideas centrales, aunque subsecuentemente
desarrolladas y ampliadas y aplicadas a la evaluación histórica de Brasil y de
América Latina, son básicamente de los años 50.
Su análisis de la naturaleza del subdesarrollo en nuestra región constituye una
parte esencial de un período cumbre del pensamiento económico
latinoamericano. Fue reconocido y aceptado como altamente relevante
rápidamente. No sólo, por cierto, en nuestro medio.
Los principios del pensamiento estructuralista fueron considerados
merecedores de valoración académica en los principales centros de enseñanza
del mundo.
No es poca cosa para una construcción conceptual eminentemente
latinoamericana, si se tienen en cuenta los filtros -y los prejuiciosprevalecientes entonces en centros internacionales de excelencia y
exclusividad en la enseñanza económica, hacia elaboraciones de modelos y
propuestas originados fuera del ámbito intelectual tradicional, básicamente
norteamericano y europeo.
La construcción teórica de la escuela estructuralista -distinción de escuela que
sin duda le corresponde con todo merecimiento- ha sido desde entonces
reconocida y apreciada como una contribución fundamental al acervo
económico mundial.
Su estudio, indispensable para la comprensión cabal del fenómeno del
subdesarrollo.
El éxito académico del modelo estructuralista fue notable.
Tenía una fundamentación conceptual e histórica inobjetable.
Las críticas al modelo fueron surgiendo más bien en relación a ciertas
extensiones de política económica derivadas de los principios del modelo pero
seguramente excesivas en la desconsideración del peso del problema
monetario en los países subdesarrollados.
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Fueron críticas dirigidas más a los hacedores de políticas económicas que a los
constructores teóricos del modelo estructuralista.
El modelo tenía además una ventaja de nacimiento. Podía atribuírsele cierto
origen conceptual primario nada menos que al propio Keynes, cuya obra
estaba entonces en la cúspide de su prestigio y gozaba de una primacía
indiscutida en todos los centros superiores de enseñanza económica del
mundo.
Era desde ese punto de vista una suerte de extensión del análisis keynesiano
de la existencia de equilibrios económicos a niveles de subempleo de factores,
a la explicación del estancamiento económico de los países subdesarrollados.
Era la demostración, elaborada además en los propios países atrasados, de la
inaplicabilidad de los principios de la escuela clásica para explicar su situación
de atraso económico y de su irrelevancia como base de una política de
desarrollo.
Era, en cierta forma, el complemento de la crítica Keynesiana, no por supuesto
en su aplicación a corto plazo, sino para el largo plazo, para el proceso del
crecimiento económico y social de los países llamados a partir de entonces
periféricos.
Y, por lo tanto, la conclusión era análoga a igualmente contundente: el mercado
por sí solo no puede asegurar el desarrollo económico de los países periféricos
como no asegura el mantenimiento del pleno empleo en los países, según la
terminología estructuralista, del centro.
La intervención del Estado es necesaria para unos y otros objetivos.
Era necesaria, pues, no sólo por razones de coyuntura -Keynes- sino por
consideraciones de estructura -Furtado-.
Los años 50, 60 y buena parte de los 70, son años "de gloria" para el Estado
Intervencionista.
En los países más avanzados y en los atrasados.
La posición de dominio de las autoridades públicas alcanza su máxima
expresión.
No se discuten mayormente las bases para intervenir en los procesos
económicos en unos y otros países.
En todos, independientemente de su grado de desarrollo, se reconoce la
necesidad de la intervención oficial para el logro de metas últimas,
generalmente aceptadas, como el pleno empleo y el crecimiento sostenido y
socialmente equitativo que sin la intervención del Estado -se afirma- sería
imposible de alcanzar o, tal vez, sólo alcanzable en casos o circunstancias
especiales y excepcionales, sólo concebibles teóricamente.
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La reacción, ya sabemos, viene de Chicago. A fines de los 70, definitivamente
en los años 80 y buena parte de los 90 la corriente de carácter conservador (o
neoliberal) se impone en los principales países desarrollados.
Y -no sólo allí-. En muchos países en desarrollo también.
Y particularmente en América Latina.
Llega a su cumbre doctrinaria con el llamado "Consenso de Washington y, diría
yo, a su máxima expresión de aceptación política, en América Latina nada
menos que en la cesión de la soberanía monetaria nacional, en los procesos de
dolarización y en la adopción de las "cajas de conversión".
Es un rebote fuerte que transcurre sin obstáculos porque encuentra un
ambiente altamente favorable.
Dado, precisamente, por la falta evidente de progreso tangible, continuo y
consistente de crecimiento económico en la mayoría de nuestros países en las
décadas anteriores. A pesar del entorno político ampliamente propicio para
lograrlo mediante la intervención del Estado, sobre la base de las expectativas
y de la autoridad derivadas del diagnóstico estructuralista.
En esas circunstancias, era inevitable reconocer que si el sistema de precios el mercado- constituía como alegaban los estructuralistas, un instrumento
irrelevante, incluso adverso para el crecimiento y el desarrollo, la intervención
del Estado había sido asimismo inútil. Más aún, también contraproducente, por
las graves distorsiones e ineficiencias que a menudo había generado.
De manera que si -como prueba definitiva- una reducción significativa de la
pobreza y de la desigualdad en la distribución del ingreso son los componentes
necesarios del desarrollo económico, evidentemente el Estado intervensionista
había fracasado en general.
Y-unos más, otros menos- básicamente así estamos todavía en los países de
América Latina y el Caribe.
Allí sigue como un fantasma terco el aparente dilema: Mercado por una parte e
intervención del Estado por la otra. Cómo combinarlos? Bajo cuáles criterios?
Es un problema, me parece, todavía lejos de haberse resuelto, de manera
satisfactoria, en la mayoría de nuestros países.
Si hay en los actuales momentos, entre los asuntos prioritarios uno que merece
un auténtico tratamiento de Estado y no transitorio de mero Gobierno es éste.
Su solución presupone un acuerdo colectivo, amplio y estable.
El de la definición operativa de las áreas y competencias del mecanismo de
precios y mercados, sin interferencia oficial significativa, por una parte, y del
alcance, cobertura y naturaleza de la intervención del Estado en el proceso
económico, en sus distintas modalidades, directas e indirectas, por la otra.
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Durante los últimos 50 años -y más- el registro de lo que pudiéramos llamar el
contenido de la política económica en la mayoría de los países de América
Latina y el Caribe presenta en efecto un movimiento de carácter "pendular" de
extraordinarias oscilaciones.
De procesos de nacionalizaciones generales de industrias básicas y
estratégicas (y de otras que no lo son, como la financiera, por ejemplo), se ha
pasado a privatizaciones en masa, aún de sectores tradicionalmente bajo el
control oficial por sus características de oferta monopólica o de competencia
imperfecta o por su naturaleza de bien público.
Y, de manera análoga, en la esfera normativa e institucional: Desde sistemas
amplios de controles -de precios, cambios, salarios, tasas de interés,
movimientos de capitales, de remesas, etc.,- a la más general libertad de
formación y fijación privada de precios y de transacción de bienes, servicios y
activos financieros en distintas monedas.
De economías totalmente controladas a la variante contemporánea (-casi-) del
patrón oro clásico.
Ha sido ésta, en síntesis, (y puede argumentarse que sigue siendo), una
cuestión bastante maltratada.
Siendo, sin embargo, verdaderamente crucial para el desarrollo económico, el
equilibrio social, la equidad y la libertad individual.
Es una materia por lo tanto que debe dirimirse de manera sistemática y
rigurosa.
Evidentemente, para ser consecuentes con los principios mismos de la escuela
estructuralista, no se puede pretender establecer esquemas de aplicabilidad
general.
No existe tal cosa
Que el sistema particular de intervención del Estado deberá formularse caso
por caso, de acuerdo con la estructura económica particular, de la dotación y
composición de recursos y factores y de otros elementos atinentes a la
organización económica e institucional de cada país, es de la esencia del
modelo estructuralista y está fuera de discusión.
Además de ello hay un elemento determinante que refuerza esta consideración
junto con los factores estructurales clásicos que si se quiere, puede
considerársele también un componente de carácter "estructural".
Me refiero a las preferencias colectivas, en general y, particularmente, en su
dimensión pertinente a esta temática singular de la organización social del
proceso económico.
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Este asunto de las preferencias colectivas, de la función social de utilidad como
también con toda propiedad pudiéramos llamarla, es una cuestión compleja, de
difícil o imposible revelación (a pesar de Samuelson) en la práctica y por tanto,
de tratamiento escabroso.
Pero existe. Y debe ser tomada en cuenta. Necesita ser interpretada. Bien
interpretada, preferiblemente, por las autoridades responsables de la
conducción del Estado.
E integrada, conjuntamente con los componentes estructurales clásicos, para
definir en cada caso, a nivel nacional, los respectivos modelos de intervención
del Estado.
Lo que me interesa en particular destacar aquí, ahora, es la existencia misma
de criterios válidos, en general, para formular una organización racional, es
decir sostenible en el tiempo, de la combinación mercado/intervención, en
correspondencia con los postulados del modelo estructuralista y las
preferencias colectivas.
Hay quien opinará que ello no es posible.
Yo sostengo que si lo es.
Creo en todo caso, que esta es el área que quedo lamentablemente inconclusa
en el desarrollo conceptual de esta escuela de pensamiento.
Lo digo, con una pizca de prevención pues no conozco la integridad del trabajo
de sus exponentes y pudiera haber alguna contribución significativa en ese
sentido que no me es familiar.
Pero hay evidentemente material relevante para esta tarea en la tradición
estructuralista. Mucho de ello sin duda está incorporado en los múltiples
ejercicios de planificación nacional y sectorial que se han hecho en nuestros
países.
Otro tanto, de relevancia, se ha escrito fuera de nuestra región por economistas
de reconocido prestigio e influencia a nivel internacional (para referirme sólo a
dos de lejanos tiempos de estudiante, por ejemplo que presumo todavía muy
pertinentes), Harry Johnson y James Meade.
En fin, sostengo que una consideración sistemática e integral de esta materia
es indispensable y urgente.
Mi visión, sin duda ambiciosa, de su objetivo final, es la formulación de una
especie de teoría general de la intervención del Estado en los países de
América Latina y el Caribe.
¿Por qué digo general?
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Porque debería constituir un cuerpo de principios conceptualmente
consistentes y aplicables en la generalidad de las estructuras económicas y
sociales, sujetos por supuesto en la extensión e intensidad de su uso particular,
a las características estructurales y a las preferencias colectivas de cada caso
concreto.
Y digo para América Latina y el Caribe, no solamente en atención a las
características comunes de las estructuras económicas y sociales de nuestros
países, sino porque creo, además, que ciertos componentes claves de la
intervención del Estado sólo podrán ejercerse efectivamente, de manera
colectiva.
Es decir por parte de varios Estados, preferiblemente de todos, -mediante la
provisión de lo que llamaríamos bienes públicos regionales en ámbitos de
evidente necesidad colectiva.
Para asegurar, por ejemplo, la estabilidad monetaria y financiera regional ante
perturbaciones exógenas. Y para asegurar, un régimen comercial mundial que
ofrezca el mayor beneficio colectivo en el proceso de apertura económica que,
por cierto, comparto; con esta reserva que acabo de señalar.
Para mi hay una necesidad urgente de intervenciones conjuntas de nuestros
países en el interés público regional.
Me refiero en particular a las áreas -económica y financiera- donde se
requieren acciones que no están en manos de un solo Estado y ni siquiera de
un grupo pequeño de Estados.
De acciones que presuponen acuerdos de conjunto y luego intervenciones
coordinadas, bien sea ejercidas a nivel nacional. (Es el tema de la
convergencia y armonización de políticas) como de manera colectiva, mediante
nuevos organismos y mecanismos propios de cooperación, construyendo con
ello una institucionalidad regional que refuerce y complemente los esquemas
nacionales y contribuya a compensar las deficiencias de la institucionalidad
económica y financiera mundial vigente.
Sostengo, en efecto, en este sentido que algunos problemas "estructurales"
críticos que confrontan las economías latinoamericanas están dados por la
propia estructura actual de Gobierno de la economía mundial, financiera y
comercial. Por su asimetría operativa y por su ineficiencia general.
Y por eso el énfasis que hacemos en la integración y la cooperación.
Para contrarrestar problemas estructurales propios y sobre todo externos que
un solo país por sí solo no podría superar de manera efectiva.
Y por eso en la Secretaría Permanente del SELA sostenemos que la
recientemente fundada Comunidad Sudamericana de Naciones es un paso
muy importante para ese propósito.
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Que puede ser trascendental.
Depende de las próximas decisiones instrumentales de los países que han
suscrito la Declaración de Cusco.
Nosotros la concebimos en última instancia como un Bloque Económico
Compacto, sin exclusiones. Desde México hasta Chile y Argentina.
Con una membresía plena de todas las naciones que se encuentran en ese
espacio geográfico.
Y por eso creo que es muy importante que desde el propio inicio de las
consideraciones que deberán hacerse en el futuro inmediato para definir lo que
yo llamaría la "ruta institucional" de la Comunidad Sudamericana de Naciones,
se haga explícito el propósito de construir esta Comunidad como el núcleo de
lo que será la plena integración latinoamericana y caribeña mediante la
adhesión futura de los países que no han suscrito la Declaración de Cusco.
Y por eso sostengo que la Secretaría Permanente del SELA cuya membresía
es actualmente la más amplia de esquema alguno de cooperación e integración
de América Latina y el Caribe, debe participar activamente en las reuniones
técnicas correspondientes, conjuntamente con otras Secretarías regionales tal
como se aprobó en principio en la Cumbre Presidencial de Cusco.
Mientras tanto, hay acciones posibles, a nivel colectivo que no tienen que
esperar la progresión de la Comunidad Sudamericana de Naciones para
realizarse.
Es más, estoy convencido de que su adopción ha debido concretarse hace
años.
Una de ellas, probablemente algunos de ustedes conocen y que me
correspondió, por cierto, presentar y promover activamente desde mi anterior
responsabilidad institucional, se refiere a la constitución de un Fondo Monetario
Latinoamericano.
De un instrumento financiero complementario.
Hago énfasis: complementario, al Fondo Monetario Internacional.
Para reducir la volatilidad de los sectores financieros de los países
latinoamericanos y caribeños a choques externos.
Por ejemplo por efecto de contagio, ofreciendo así un mayor grado de
estabilidad económica al entorno de nuestros países para atenuar, entre otros
efectos, situaciones de desequilibrio externo que puedan incidir de manera
adversa sobre los procesos económicos internos.
Es un proyecto este del Fondo Monetario Latinoamericano cuyo propósito es,
en esencia, hacer una contribución sustantiva a la provisión de un bien público
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internacional, como es la estabilidad financiera internacional, bastante escaso,
de muy deficiente oferta últimamente, en calidad, cantidad y oportunidad por
parte de los organismos responsables de proveerlo; básicamente, por
supuesto, el Fondo Monetario Internacional.
Se trataría, conceptualmente, de una intervención colectiva del Estado para
atender una falla de mercado global, de alcances internos muy negativos que
requiere una intervención de carácter oficial igualmente global, -en este caso
regional-.
Me parece que la constitución de un Fondo Monetario Latinoamericano
constituiría una acción que como la propia integración económica y social de
nuestros países, se inscribe en la doctrina y tradición estructuralista.
Me inclino a pensar que a Furtado le hubiera gustado esta idea.
Quien sabe si en alguna parte de su muy copiosa obra hasta haya podido
referirse a este tema. No me extrañaría. Fue de los primeros que cuestionó
conceptualmente y a mi juicio, de manera inobjetable, la condicionalidad del
Fondo Monetario Internacional. Recién se reconoce que tenía razón. Medio
siglo después!
En fin, aquí estamos a 50 años de la esencia del obra de Furtado, Prebisch y
compañía. Me viene a la mente la secuela de los "Tres Mosqueteros", sólo que
esa ocurrió solo 20 años después.
Y tanto todavía por hacer.
Pues hay que reconocer que ese extraordinario proyecto conceptual de Celso
Furtado y de Raúl Prebisch, que ha debido servir de plataforma para proyectar
sin retroceso hacia el desarrollo a nuestros países, ha quedado en gran parte
frustrado.
¿Por qué?
Acaso el modelo estructuralista no se correspondía fundamentalmente con
nuestra realidad?
Yo diría que sí.
Y que en efecto -mutadis mutandis- sigue siendo un diagnóstico válido para
explicar la realidad económica y social de las naciones latinoamericanas y
caribeñas y fundamentar su superación. Sin duda.
¿Entonces?
La razón de ello creo que podría encontrarse, en una ineficiente asignación de
los recursos de los propios lideres de esa escuela. -Parece mentira y en el
fondo que paradoja tratándose de quienes su mayor preocupación era la
utilización óptima de factores-.
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Demasiada concentración, tal vez, en la actividad de diagnóstico del atraso
económico y social.
Muy poca, en consecuencia, en la consideración sistemática y detallada de las
políticas económicas instrumentales para superarlo.
Sin duda se hizo escuela y alcanzaron conclusiones por demás relevantes.
Por ejemplo, refiriéndome particularmente a una insistencia recurrente de
Furtado, en la necesidad de dirigir el proceso de inversión y no dejarlo al juego
del sistema de incentivos del mercado.
¿Pero cómo hacerlo a nivel operativo?
¿Bajo que principios generales?
¿Mediante cuáles instrumentos concretos?
Ese era el tipo de cuestiones claves que aparentemente no recibieron toda la
consideración necesaria. Que todavía está pendiente.
Y, en general, ¿como conciliar las preferencias individuales y el interés
colectivo sin dañar irremediablemente valores esenciales como la libertad de
elección?
Por supuesto que no es tarea fácil.
No lo era entonces.
Menos ahora, probablemente.
Pero creo que hay que acometer este proceso de consideración normativa. De
los principios de aceptación general que deben orientar la organización y
operación del proceso económico en nuestros países.
Debo decir que tal vez no sea posible llegar a la elaboración, como indicaba
antes, de una "Teoría General". De todos modos vale la pena dedicar algunos
de nuestros recursos especializados y motivados a este proyecto.
En los planes de la Secretaría Permanente del SELA ahora reestructurada a
fondo, cuya instrumentación está actualmente en curso, me propongo incluir
una consideración de este tema.
En términos preliminares, pero rigurosos. Con criterios profesionales de
excelencia.
Con la intención de convocar posteriormente, sobre la base de este análisis del
SELA, el talento de nuestros economistas al desarrollo ulterior de esta cuestión
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Creo que ello podría llegar a constituir, eventualmente, un proyecto global en el
cual participen todos nuestros países miembros.
Un proyecto mediante el cual, además de ofrecer una base racional para la
conducción de los procesos económicos nacionales y regionales, se afiance
también el sentimiento de pertenencia de nuestras naciones al propósito
superior de la plena integración de América Latina y el Caribe.
Me parece que sería un reconocimiento y un tributo muy pertinentes al legado
trascendental de Celso Furtado y sus colegas estructuralistas al pensamiento
económico latinoamericano y mundial.
Descriptores:
CELSO FURTADO; ESTRUCTURALISMO; AMERICA LATINA, ECONOMIA;
INTERVENCION DEL ESTADO; MERCADO
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