Autonomía regional

Autonomía regional
Fernando Carrión
Características del Estado ecuatoriano
Las principales características de la organización del Estado ecuatoriano
pueden definirse en los siguientes términos: estado unitario, régimen presidencialista, organización descentralizada -territorial (provincias, cantones) y sectorialmente (ministerios)-, separación de funciones autónomas
(ejecutivo, legislativo y judicial) y alto fraccionamiento territorial (22 provincias y 219 cantones).
En este principio de siglo, el Ecuador busca una nueva organización
del Estado por: se agotó el Estado rentista sustentado en la sobre-explotación de la naturaleza (petróleo, banano, camarón, flores), en las ventajas
del intercambio comercial (hoy venido a menos por la apertura) y en la
ciudadanía restringida (déficit de representación y nula participación); el
peso de la globalización en cuanto al ajuste económico, la privatización,
la apertura y la reestructuración de los bloques regionales y del territorio
en su conjunto; la redefinición de las identidades regionales por la emergencia de lo étnico (amazonía y sierra), el fenómeno del niño (costa), la
ausencia del conflicto fronterizo con Perú; y la cantonización del sistema
político que expresa la fractura de la sociedad.
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Características del Estado centralista ecuatoriano
Todo Estado unitario centralista en su organización da prioridad a los
siguientes criterios:
• Definición de una estructura que asigna mayor importancia a lo sectorial (ministerios) que a lo territorial (órganos subnacionales), lo cual
lleva a una intervención gubernamental desde el centro hacia la periferia. Es decir, una acción de gobierno que descansa en políticas sectoriales que no tienen explícitamente en cuenta lo territorial: las regiones, provincias y localidades.
• Conformación de la autoridad con un sentido jerárquico, desde el vértice de la pirámide del poder hacia su base. Se construye la autoridad
por delegación -escalón por escalón- sin que la representación y la participación tengan mayor significación. Se elige al Presidente de la
República y éste delega al ministro, quien a su vez hace lo propio con
sus subsecretarios y directores.
• El estado unitario tiene un sistema dual de ejercicio del poder, a través de órganos dependientes (gobernaciones, intendencias) y autónomos (consejos provinciales y municipios), en los que tienen preeminencia los primeros y donde no existe interrelación entre ellos.
• La unidad del estado Está sustentada en una democracia que nace del
principio de la igualdad ante la Ley, donde el ciudadano tiene derechos y obligaciones similares, por encima del respeto a la diversidad.
Por eso, el estado subsume la heterogeneidad dentro de la llamada unidad nacional.
Transición de un Estado centralista a uno autonómico
La descentralización es un proceso tendiente a distribuir equilibrada y
democráticamente la centralidad (es decir, el poder) al interior del Estado,
con la finalidad de profundizar la democracia, potenciar el desarrollo y
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mejorar la calidad de vida de la población. De esta definición se desprende:
• Que la distribución de la centralidad por fuera del Estado, mediante
la transferencia de competencias y recursos públicos hacia el mercado,
es descentramiento o privatización y no descentralización. En este caso
se pierde la centralidad de lo público, de lo estatal y de lo político.
• Que el privilegio de un órgano estatal -por más importante que seagenera asimetría y polarización, por eso los gobiernos municipales no
deben ser los únicos órganos destinatarios de la descentralización; es
necesaria una pluri-institucionalidad que genere estructura.
• Que la búsqueda del equilibrio del poder al interior del Estado genera dos formas de descentralización; la horizontal, que es la modalidad
clásica del Estado Moderno, sustentada en la separación de los poderes ejecutivos, legislativos y judiciales, para equilibrar el peso presidencial en el ejercicio del poder. Y la vertical, que es la que distribuye el
poder (centralidad) hacia los niveles subnacionales. La descentralización debe ser integral; esto es, horizontal y vertical. Por eso, hay que
atemperar el centralismo presidencialista con el fortalecimiento de los
equilibrios de los poderes horizontales y con la transferencia de recursos y competencias hacia los niveles subnacionales.
Allí nace la necesidad de definir la estructura de Estado, porque la transición de un Estado centralizado (unitario-centralista) a otro descentralizado (autonómico) lleva a un nuevo modelo. Es un cambio general del todo
y no de una de sus partes –por más importante que sea- porque se trata
de la distribución del centro -es decir del poder- de manera equitativa y
democrática. Esto supone distribuir el poder vertical y horizontalmente
en los niveles nacionales, intermedios y locales.
Pasar de un Estado centralizado a uno descentralizado implica una
rearticulación de los cuatro criterios señalados, priorizar:
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• lo territorial sobre lo sectorial,
• la autonomía sobre la dependencia,
• la representación sobre la delegación, y
• la diversidad sobre la igualdad.
En otras palabras, se trata de diseñar al interior del Estado:
• el encuentro de lo sectorial y lo territorial,
• la autonomía y la dependencia,
• la delegación y la representación,
• la igualdad y la diversidad (equidad).
Se trata, por tanto, de reestructurar el conjunto del Estado y no uno de
sus órganos.
En la actualidad el nivel intermedio de gobierno se convierte en la
pieza fundamental para este propósito.
Primero, porque se trata del mayor cuello de botella que existe en la
estructura del Estado debido a la cantidad y cualidad de los órganos existentes (consejos provinciales, gobernaciones, corporaciones de desarrollo
regional y direcciones, subdirecciones y secretarías ministeriales), lo cual
revela el número excesivo de los mismos y la indeterminación funcional
existente.
Segundo, se trata de un espacio difuso y desarticulado donde confluyen la autoridad delegada (Gobernador) y la elegida (Prefecto), los organismos autónomos y dependientes, las funciones sectoriales y territoriales. Es un espacio indeterminado debido a que los de múltiples organismos carecen de relaciones horizontales (al interior de su propio nivel) y
verticales (respecto de los otros). En definitiva es un anacronismo.
En tercer lugar, el gobierno intermedio se encuentra desprestigiado y
carente de peso real. Hay un vaciamiento de competencias, reducción
relativa de sus recursos y ruptura de las necesarias mediaciones. En cuarto lugar, en este nivel de gobierno es factible encontrar mayores posibili376
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dades de cooperación, complementariedad y concurrencia, debido a que
estructuralmente tiene las condiciones de convertirse en el eslabón entre
lo nacional y lo local, pero también porque su riqueza radica en que es un
espacio proclive al contrato, la identidad y los pactos sociales.
Propuesta: autonomía regional
La descentralización autonómica implica una transición que cuente con
los siguientes aspectos estratégicos:
Organización y estructura del Estado
Los órganos nacionales
El Ejecutivo
La Presidencia de la República tendrá dos gabinetes nacionales: el sectorial compuesto por los ministros (el actual) y el territorial representado
por los prefectos regionales.
El ejecutivo nacional desarrollará su actividad de gobierno a través de
los respectivos ministerios y de las instituciones funcionalmente autónomas (CCE, IESS), los cuales llegarán sólo hasta el nivel de la región. En
este nivel se operará bajo un esquema mixto de cooperación desconcentrado-descentralizado donde el Prefecto Regional (electo popularmente)
representará al Presidente de la República en la Región, hará de cabeza del
Gabinete regional -compuesto por los representantes regionales de los respectivos ministerios- y presidirá el Gobierno regional (Asamblea y
Ejecutivo regionales).
Se reestablecerá, a nivel nacional el ámbito de la planificación, con la
finalidad de fijar las políticas generales económicas y sociales del Estado,
en concordancia con los planes de desarrollo que provengan del régimen
seccional autónomo.
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El Legislativo
Se descentralizará el Congreso Nacional bajo las siguientes formas:
Primero, el Congreso Nacional aprobará una Ley orgánica del régimen
autonómico (LORA), en la que transferirá a cada instancia legislativa subnacional (Asamblea regional y Concejo municipal) las atribuciones
correspondientes en el orden jerárquico de la norma y se delimitará los
campos de la autonomía (ejecutivo, legislativo, judicial y control). Será el
marco normativo del conjunto del régimen autonómico nacional, tanto
funcional como territorial.
Segundo, se otorgarán atribuciones legislativas a las asambleas regionales, que tendrán la potestad de expedir dos tipos de ordenanzas: la
Ordenanza orgánica regional (OOR) y las Ordenanzas regionales (OR),
en el ámbito de las competencias regionales establecidas en la LORSA.
Cada asamblea regional, a través de la OOR, tendrá la atribución de
dotarse de su Estatuto de autonomía regional1, donde se especificará la
estructura orgánica regional (región, provincia, cantón y parroquia), las
competencias y los ingresos propios. Con las ordenanzas se regulará su
accionar según las competencias legislativas y ejecutivas de la región establecidas en la LORSA y la OOR .
Tercero, se establecerán vínculos del Congreso Nacional con cada uno
de los Órganos legislativos subnacionales (OLS) para estructurar el sistema legislativo nacional sobre la base de la jerarquía de la norma y de los
ámbitos de competencia propios de cada instancia.
Y cuarto, se modificará la composición de la representación del
Congreso Nacional sobre la base de diputados provinciales y nacionales.
En la Comisión del régimen seccional autónomo del Congreso Nacional
participarán los representantes del Parlamento Nacional así como de las
regiones y de los municipios.
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La Asamblea del Distrito Metropolitano de Quito deberá reformar la Ley que le dio nacimiento, teniendo en cuenta el marco legal producido por el Congreso Nacional (Ley orgánica del
régimen autonómico).
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En suma: la Función Legislativa la ejercen el Congreso Nacional y los
órganos legislativos del régimen seccional autónomo, en los ámbitos de
las competencias explícitamente señaladas. Los alcaldes y gobernadores
tendrán representación en la Comisión de gestión pública y del Régimen
seccional autónomo del Congreso Nacional. Las ordenanzas serán los
actos legislativos del régimen seccional autónomo, y deberán ser sancionadas, por sus constitucionalidad y conveniencia por el Tribunal
Constitucional.
El Judicial
Sin perjuicio de la unidad de la función judicial, ésta actuará en forma
desconcentrada y descentralizada. Se establecerán sistemas prejudiciales
de mediación de los conflictos sociales e interpersonales. Las comisarías
de la mujer, el niño, la familia, construcciones, servicios y urbanas serán
descentralizadas a nivel municipal.
El de control
Se establecerá un sistema nacional descentralizado y desconcentrado de
control y transparencia de la gestión pública y privada. Se establecerán
comisiones anticorrupción y super intendencias (seguridad ciudadana)
regionales y veedurías ciudadanas.
Los órganos subnacionales (OS)
El territorio del Ecuador es indivisible. La administración de Estado establece las regiones, las provincias, los cantones y las parroquias, cada una
de las cuales cuenta con su régimen especial. En su determinación no se
otorga ni se quita territorios. El sector público lo integra el régimen seccional autónomo compuesto por los gobiernos regionales, las municipalidades y las juntas parroquiales. Y el régimen seccional dependiente com379
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puesto únicamente por las secretarías regionales ministeriales estructuradas alrededor de las gobernaciones..
La organización del Estado tendrá cuatro niveles subnacionales (OS)
compuesto por: 12 regiones (intermedio), 22 provincias (distrito electoral), 219 cantones y 1400 parroquias2. Cada una de estos OS podrán
tener un régimen especial3, atendiendo al principio de la flexibilidad, surgida de la diversidad étnica4, natural o poblacional.
El régimen seccional autónomo se regulará por su propia Ley (LORA) y
sus autoridades serán elegidas por medio del voto directo, universal y
secreto.
El régimen seccional dependiente se regulará por su propia Ley (LORESED) y sus autoridades serán elegidas de una terna presentada por el
Presidente de la República a cada una de las asambleas regionales.
Autonomía administrativa: las competencias de las OS5
El Gobierno seccional autónomo está constituido por los gobiernos regionales, municipales y parroquiales, y tendrán las siguientes funciones6: los
gobiernos regionales serán el nivel de intermediación por excelencia
(espacio de encuentro de la autonomía-dependencia, de la delegaciónrepresentación y de lo sectorial-territorial), las parroquias el eje de participación, las provincias de representación nacional (distrito electoral) y
los cantones de la administración descentralizada. La Ley orgánica del
régimen autonómico (LORA) determinará los parámetros que servirán
para que cada Asamblea regional defina, mediante ordenanzas orgánicas,
la estructura, integración y atribuciones de cada una de ellos.
2 La creación de regiones, según la Constitución, es posible a través de la unión de provincias.
3 La descentralización y la desconcentración, por la diversidad existente, requiere de una realidad
institucional múltiple.
4 Los territorios indígenas deberán formar un sistema integrado de Circunscripciones Territoriales
Indígenas (CTI).
5 Las competencias son campos de acción en los cuales un órgano estatal ejerce sus funciones.
6 Por función se entiende al rol que desempeña un órgano político-administrativo en el conjunto
de la estructura del Estado. La función delimita los fines de la actuación de un determinado nivel
de organización del aparato público.
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Las competencias exclusivas y concurrentes operarán como sistemas
(locales-regionales-nacionales). Las competencias nacionales exclusivas
serán: seguridad nacional, políticas sectoriales, política internacional y
políticas económicas. Las competencias municipales exclusivas serán:
agua potable, alcantarillado, transporte, bomberos, residuos sólidos y
equipamiento, entre otras. Las restantes competencias serán concurrentes
entre niveles7, atendiendo a los principios de subsidiaridad8, concurrencia9, solidaridad y flexibilidad10. Las competencias serán transferidas a
cada OS de acuerdo a un plan con -al menos- los recursos actuales y
potencias que tengan.
Autonomía política: el gobierno de cada OS
Cada una de los OS se gobernará con autoridades propias elegidas de
manera directa, universal y secreta. Los OS tendrán dualidad de funciones entre una instancia ejecutiva y otra legislativa propias del régimen de
la autonomía.
Se estimulará la democracia a través de la regulación de la participación social en la gestión pública y cambiarán las modalidades de representación en las OS. La base de la participación serán las juntas parroquiales,
tanto rurales como urbanas. Para ello, se debe elegir de manera directa al
conjunto de sus autoridades (presidente y vocales). En las OS regionales
y municipales existirá una participación de base territorial, ejercida por las
juntas parroquiales, y de base social, asumidas por organizaciones representativas de la localidad. Serán reguladas por ordenanza regional y ten7
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Se trabajará con la matriz de competencias y atribuciones desarrollada por el CONAM.
El principio de la subsidiariedad permite que las administraciones subnacionales reclamen la
transferencia y/o delegación de competencias, gracias a que al ser el nivel más próximo a la sociedad civil tiene preeminencia sobre el superior. Todo ello en el entendido de que la cercanía le
proporciona mayor conocimiento de la realidad, le hace más democrático y más eficiente su
acción.
9 Este principio es imprescindible para el diseño de acuerdos y pactos sociales locales, regionales y
nacionales y, sobre todo, para la ruptura de las autarquías. Se trata de establecer un complejo sistema articulado de coordinación competencial.
10 La flexibilidad tiende a romper con el uniformismo y a reconocer la diversidad; por ejemplo, de
los tipos de órganos, de la capacidad, complejidad o tamaño.
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drá influencia en las instancias de la administración como de legislación
y fiscalización.
La participación se estimulará a través de consultas cantonales, la veeduría ciudadana, defensorías ciudadanas, presupuestos participativos,
revocatoria del mandato, voto programático, entre otros.
La conformación de las Asambleas regionales y de los Concejos municipales reproducirá la misma representación del Congreso Nacional. Esto
es: una parte de la representación referida a la totalidad de la jurisdicción
administrativa y otra a sus unidades menores. Es decir, a nivel regional se
tendrá una representación de la región y otra venida desde las provincias;
y en los municipios, un número cantonal y otro parroquial. Las elecciones de las OS se realizarán en fechas distintas a las nacionales. La renovación de las Asambleas regionales y cantonales se las hará parcialmente
cada dos años.
Autonomía económica: los recursos de las OS
El sistema seccional participará del régimen tributario a través de la administración de sus recursos (nueva base tributaria y mejor recaudación) y
de la participación de los ingresos nacionales a través de un fondo único
y transparente de distribución automática, constituido a partir del 15%
de los ingresos corrientes netos del presupuesto estatal. Se eliminará la discrecionalidad del gasto presupuestario.
El fondo se distribuirá a las entidades subnacionales según las siguientes proporciones: municipios el 30%, regiones el 45%, parroquias el
10%, 10% para el Banco del Estado y el 5% para emergencias (manejado por las regiones). El reparto económico al interior de cada uno de lo
OS será automático y se lo hará en función del número de habitantes, de
las necesidades básicas insatisfechas y de la eficiencia administrativa, bajo
el principio de la justicia distributiva. Estos recursos servirán como estímulo a la inversión (no al gasto corriente), a la mejora de la recaudación
propia (eliminación de la pereza fiscal), al aumento de los ingresos (eficiencia tributaria) y como mecanismo de redistribución nacional (solidaridad).
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El gobierno intermedio: la región
En este nivel regional se debe cumplir la función de intermediación, en la
medida que articula lo nacional hacia lo local y viceversa. En las regiones
se tendrá el ámbito descentralizado de la autonomía y el desconcentrado
de la dependencia, siendo el último escalón de la desconcentración de la
acción del gobierno nacional (Prefectura) y el primero de la autonomía
(Gobierno regional). Tendrá las siguientes formas:
La prefectura tendrá la función de intermediación de lo local hacia lo
nacional y viceversa; así como la relación de la autonomía con la dependencia. El prefecto presidirá el Gabinete regional ministerial y también la
corporación regional compuesta de las dos funciones: ejecutivo y legislativo (Asamblea regional).
El de la dependencia será de la desconcentración, compuesto por el
Prefecto (electo popularmente) y su gabinete regional de coordinación
interministerial11, como expresión final de la intervención del gobierno
nacional a nivel territorial. La Prefectura será el OS más desconcentrado
de la administración nacional, lo cual supone que las actuales responsabilidades del régimen seccional dependiente (corporaciones de desarrollo
regional, y jefes y tenientes políticos) serán absorbidas por las instituciones autónomas.
Económicamente funcionará con los recursos de las gobernaciones e
intendencias actuales, con las partidas desconcentradas de los presupuestos correspondientes a los ministerios en la Región (esto supone territorializar el presupuesto nacional) y de un porcentaje de los ingresos del presupuesto nacional. El Prefecto será elegido popularmente, será el representante del Presidente en la región, dirigirá el gabinete regional -compuesto por los representantes de los ministerios, concertados entre el
Gobernador y el Ministro correspondiente- y presidirá la Corporación
regional (ejecutivo y Asamblea). En las regiones los ministros de estado
nombrarán, de acuerdo con la gobernador a los funcionarios que manejan los asuntos sectoriales del gobierno central, los que responderán a las
políticas que dicte el Presidente de la República en acuerdo con las políticas seccionales.
11 Sería un esquema parecido al de Chile con los Intendentes y los SEREMIS en las regiones.
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Y el de la autonomía será el de la descentralización, compuesto por la
Prefectura regional12, donde se construirá el nivel de intermediación por
excelencia y contará con dos ámbitos de gobierno: por un lado, las funciones ejecutiva asumidas por el Prefecto de la autonomía regional, electo universalmente y, por otro, la legislativa a través de la Asamblea regional compuesta por representantes mixtos: de los consejos municipales
para definir la intermediación, y de la población para tener representación
directa.
Existirán las siguientes cuatro opciones para definir las regiones.
• Habrá regiones por integración de provincias.
• Habrá ciudades-región de forma metropolitana.
• Habrá regiones reserva natural.
• Habrá regiones virtuales compuestas por los territorios de residencia de
emigrantes.
Todas las provincias se mantendrán con su capital actual, con excepción
de Guayaquil y Quito que resignarán su capitalidad provincial y se crearán las ciudades metropolitanas, cada una actuará como cabecera regional.
El nivel provincial
La instancia provincial operará exclusivamente como Distrito electoral
nacional.
12 Este nivel se generaliza en América del Sur: en los países federales (Brasil, Venezuela y Argentina)
con la presencia vigorosa de los estados. Y en los unitarios (Colombia, Chile y Bolivia) con los
departamentos o regiones. En los federales y en Colombia mediante elección directa, y en Chile
y Bolivia a través de un esquema de encuentro entre la autoridad que surge de la delegación con
la de representación.
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La fusión y mancomunidad de OS13
La descentralización es un proceso de ida y vuelta con múltiples componentes que requiere, por ejemplo, que las ciudades grandes se descentralicen en su interior (Quito y Guayaquil), que las medianas se agrupen en
instancias superiores (Manta-Portoviejo; Cuenca Azoguez; AmbatoRiobamba-Latacunga) y que las pequeñas se fusionen (asociaciones, integraciones). Que unas y otras sean autónomas, que cuenten con medios
suficientes y que sean representativas. Que se formen fusiones y mancomunidades de municipios, parroquias y provincias de manera que ganen
en escala, para lo cual se estimulará a través del incremento de recursos
económicos y de la administración de competencias compartidas.
13 La mancomunidad de provincias permitirá la gestión de regiones, cuencas hidrográficas y/o de
competencias específicas. La fusión y mancomunidad de cantones permitirá reducir la minifundización municipal y la atomización del territorio nacional.
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