EQ-0970/2012. Resolución sobre la necesidad de dotar de un

Recomendación sobre la necesidad de dotar de un marco jurídico de ámbito
regional para todos los centros participante en los procesos de inclusión de
personas sin hogar.
Resolución por la que se recomienda a la Consejera de Cultura Deportes Políticas
Sociales y Vivienda del Gobierno de Canarias, para que se dote de un marco jurídico
básico de ámbito regional, para todos los interlocutores participantes en el proceso de
inclusión de las personas sin hogar, ya sean centros públicos o privados; así como
sugerencia para que se potencie la facultad de Inspección de Centros y programas de
inclusión, a efectos de conocer la realidad de los mismos, con el fin de garantizar los
derechos de los usuarios y el destino de las ayudas que recibieren en su caso.
Señoría:
Nos dirigimos nuevamente a VS. en relación con el expediente de queja cuya
referencia figura en el margen superior de este escrito, EQ 0970/2012, alusivo a una
investigación de oficio sobre los centros de acogida de personas sin hogar,
comúnmente conocidos como albergues de personas.
Una vez llevada a cabo la correspondiente investigación, constan los siguientes
ANTECEDENTES.
I) Se acordó iniciar la presente investigación de oficio a partir de la puesta en
conocimiento de esta Institución a través de diversos expedientes de queja, (entre
otros EQ 0072/2012, EQ 0096/2012, EQ 1414/2012), así como por noticias publicadas
en los medios de prensa escrita de la provincia de Santa Cruz de Tenerife, de ciertos
hechos que evidenciaban deficiencias e insuficiencias, en el funcionamiento y en la
situación interna en general de los centros de acogida de personas sin hogar, o los
comúnmente conocidos como “albergues”.
Debido a la toma de conocimiento de estos hechos, se valoró la necesidad de conocer
de primera mano, cual era la realidad de los centros de acogida o alojamientos de
personas sin hogar, de toda naturaleza ya sean públicos o privados, ello siempre
dentro del marco legal y competencial de la Ley 7/2001 de 31 de julio del Diputado
del Común.
A través de nuestro trabajo tratamos de conocer los recursos y programas disponibles
para hacer frente a la prestación de este servicio de alojamiento alternativo, conocer
la realidad interna y la organización de los mismos; contrastar si cuentan con un
proyecto personal para el usuario, y sobre todo el marco jurídico de ámbito regional y
local en el cual se encuadraba y desarrollaba toda la labor propia de estos centros.
II) El Diputado del común durante todo el año 2013 se dirigió solicitando informes, a
las administraciones Públicas implicadas, especialmente a los Cabildos insulares de
Lanzarote, Fuerteventura, Tenerife y Gran Canaria, por contar estas islas con centros
de esta naturaleza; así como a los ayuntamientos de Santa Cruz de Tenerife y Las
Palmas de Gran Canaria igualmente por contar con centros de naturaleza municipal de
larga trayectoria.
Así mismo, nos dirigimos a la Secretaría General Técnica de la Consejería de Cultura,
Deportes, Políticas Sociales y Vivienda del Gobierno de Canarias.
Finalmente, consientes de la ausencia de competencias, nos dirigimos a otras
organizaciones no gubernamentales como Cáritas o Asociaciones sin ánimo de lucro,
que vienen prestando este servicio a un número cada vez mayor de solicitantes, para
que si así lo desean, presten su colaboración al Diputado del Común para el
enriquecimiento de nuestro trabajo.
Remitidas las peticiones de informe a los destinatarios indicados, se recibieron las
respuestas a través de informes escritos, tanto de las Administraciones Públicas como
de los centros de naturaleza privada, respuestas que ponen de manifiesto las
condiciones básicas de prestación del servicio de alojamiento de personas, así como
sus deficiencias, y sobre todo la ausencia de una normativa clara de ámbito regional
que sirva como pauta genérica y de referencia a las Administraciones locales en lo
concerniente a la prestación del servicio y al funcionamiento en si mismo de estos
centros de acogida de personas.
III)Es de destacar, que la información remitida desde la Secretaría General Técnica
de la Consejería de Cultura, Deportes, Políticas Sociales y Vivienda ha sido
determinante para la redacción de esta recomendación, ya que según nos indica en su
informe (r.s. 85365 de febrero de 2013):
“El artículo 10 de la Ley 9/1987 de 28 de abril de Servicios Sociales, establece que al
Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias, le corresponde la alta inspección
de todos los servicios que hayan sido descentralizados a otras administraciones
públicas o las que financien en todo o en parte con cargo a los presupuestos
generales de la Comunidad Autónoma de Canarias(...)
Que, por lo tanto, (…) se puede entender que la competencia de los albergues
municipales y la atención a los sectores marginados actualmente es competencia
municipal, y que los municipios tienen competencia de gestión e inspección de los
mismos(...)
Asimismo que la Alta Inspección que tiene la Comunidad Autónoma se ejerce siempre
que llegue a nuestros servicios una denuncia (…) “
IV)También debemos destacar, que previamente al inicio de esta investigación, y a
través de la EQ 0072/2012 y EQ 0096/2012, el Ayuntamiento de Santa Cruz de
Tenerife nos informaba que carecía de una reglamentación interna del único centro de
acogida de personas de la isla de Tenerife de naturaleza pública, conocido como
albergue municipal, si bien es cierto que se encontraba avanzada la elaboración de las
citadas normas internas de organización, aunque las mismas no fueron aportadas al
informe remitido a este comisionado Parlamentario, (r.s. 2013003735 de abril de
2013); siendo de vital importancia contar con una regulación interna mínima para el
buen desarrollo del centro y de la viuda de todos los usuarios del mismo.
Mención especial merece la situación en la isla de Gran Canaria, ya que en el informe
procedente del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, (r.s.11825 marzo de
2013) nos indica que se cuenta con diversos centros de naturaleza pública municipal,
a saber:
a-El Centro Municipal de Acogida Gánigo, El centro de Acogida El Lasso (con un
reciente inicio de andadura de julio de 2012 trasladándose el servicio que se prestaba
en el Centro Gánigo);
b-El Centro de Inserción Socio-Laboral La Isleta, ( destinado a proporcionar a sus
residentes servicios básicos como alimentación y alojamiento e higiene y otros
servicios especializados tales como el acompañamiento en el proceso de inserción).
c-Finalmente cuentan con un Servicio de Baja Exigencia (que se perfila como recurso
idóneo para personas que viven en la calle en situación extrema que suelen rechazar
incorporarse a otros recursos por dificultad grave de inserción).
Todos estos centros se encuentran en pleno funcionamiento, y con una normativa
interna básica, propia y adecuada, para afrontar el desarrollo diario de la vida interna
de los centros y garantizar unas pautas de convivencia de los que allí se alojan, al
amparo del mandato de la vigente Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de Las Bases
del Régimen Local.
A la vista de los hechos reseñados, esta Institución estima necesario realizar las
siguientes,
CONSIDERACIONES
Primera.- El Estado como forma de organización política, tuvo sus orígenes en la
Revolución Francesa. Este modelo fue conocido como el Estado de Derecho, basado en
la división de poderes, el principio de legalidad, y la defensa de los derechos de las
personas frente al Estado. La evolución social y el surgimiento de la sociedad
industrializada generó diferencias e injusticias sociales que obligaron al Estado a
evolucionar y reconocer entre sus derechos el de la igualdad de todas las personas,
así como otros tantos, que se recogieron en los textos constituciones modernos, y
tornaron el inicial concepto de Estado de Derecho, en un Estado Social de Derecho,
como el estado que interviene para corregir las desigualdades sociales creadas por el
sistema económico.
El Estado Social y de Derecho, es el Estado que debe garantizar un mínimo de
bienestar, dando cobertura a las necesidades básicas de todos sus habitantes.
Dese el punto de vista jurídico, la referencia primera en materia de derechos sociales
es la Declaración Universal de Derechos Humanos aprobada por la Asamblea General
de Naciones unidas en el año 1948.
En su artículo 25 establece: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado
que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar y en especial la
alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales
necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad,
invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por
circunstancias independientes de su voluntad”.
En el marco de nuestro Ordenamiento jurídico, en primer lugar debemos citar el
artículo 1 de nuestra Carta Magna, el cual establece en su apartado 1º lo siguiente:
“España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna
como valores superiores de su Ordenamiento Jurídico la libertad, la justicia, la
igualdad y el pluralismo político.”
El Estado Social que proclama y consagra nuestra Norma Suprema, precisamente en
su primer artículo, constituye junto con el Estado Democrático de Derecho, la mas
importante característica, así como un pórtico de entrada a nuestra Carta Magna; en
esta norma “...se sintetizan los rasgos mas sobresalientes del régimen democrático
instaurado por la Constitución Española de 1978, (…) en estos preceptos, se instauran
los principales rasgos -principios de principios- del Derecho constitucional Español
vigente”, y de todo nuestro vigente ordenamiento jurídico. (Manuel Delgado-Iribarren
García-Campero, Letrado de las Cortes Generales).
“La extensión del concepto Estado Social, implica no solo el poder regulador del
Estado, sino también el poder gestor y distribuidor de este, y la necesaria extensión
de las políticas sociales públicas, desde los campos de la educación, sanidad,
seguridad social y la especial protección de los ciudadanos que mas lo necesitan.
(Profesor M. García Pelayo, de la obra “Las transformaciones del Estado
contemporáneo”)
También procede citar el artículo 9.2 de la Constitución Española que ordena:
“Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para la libertad y la
igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas;
remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación
de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”
Y el artículo 40 de la Constitución que en su punto 1 declara: “ Los poderes públicos
promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una
distribución de la renta regional y personal mas equitativa(...)”
En conclusión, corresponde a todas las Administraciones Públicas, y en este caso a la
administración Autonómica a la que nos dirigimos, el cumplimiento de nuestra Carta
Magna, favoreciendo en todo momento el disfrute en la mayor medida de lo posible
de los derechos constitucionales, así como la remoción de cualquier obstáculo para el
logro de los mismos, debiendo desarrollar políticas para hacer efectiva esa igualdad, y
para que todos los ciudadanos tengan las mismas oportunidades, minimizando al
máximo las diferencias, corrigiendo las desigualdades como garantía misma del
Estado Social recogido en la Constitución.
Segunda.- Por su parte, y ya en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias, el
artículo 30.13 del Estatuto de Autonomía de Canarias, fija entre las competencias
exclusivas de la Comunidad Autónoma, la Asistencia Social y los Servicios Sociales, y
dispone que:
“En el ejercicio de estas competencias corresponderán a la Comunidad Autónoma las
potestades legislativa y reglamentaria y la función ejecutiva, que ejercerá con
sujeción a la Constitución y al presente Estatuto”.
En relación al marco competencial normativo de la Comunidad Autónoma de Canarias,
en la específica materia de inclusión social, debemos hacer referencia a la Ley 9/1987
de 28 de abril de Servicios Sociales de Canarias la cual establece las actuaciones
dirigidas a la atención y promoción de los colectivos en situación de exclusión social.
El artículo 5 y 7 del texto legal citado establece los niveles de organización del sistema
de servicios sociales:
Artículo 5: “Niveles de organización: El sistema de servicios sociales se estructura de
conformidad con los niveles funcionales siguientes:a) servicios sociales generales.
b)servicios sociales especializados.
Las Administraciones Públicas deberán cubrir, como mínimo, los servicios básicos
correspondientes a los tres niveles anteriores, bien a través de su propia red,
utilizando los sistemas de contratación previstos legalmente para la contratación de
servicios por las Administraciones públicas, o en concertación estable con los dos los
servicios de iniciativa social no lucrativa”.
Artículo7: “Servicios Sociales Especializados: 1-Los servicios Sociales especializados
constituyen el nivel secundario del sistema. Cubren los supuestos en lo que por la
complejidad de la acción a desarrollar o por la especial situación del sujeto se
requieren:
3-Se organizarán los siguientes servicios sociales especializados:
h-De otros colectivos marginados, tales como mendigos y transeúntes necesitados,
i-De situaciones de emergencia.
4-El equipamiento de los servicios sociales especializados estará constituido por:
a-Centros de acogida: prestan atención directa y temporal a personas sin hogar, con
problemática graves de convivencia que necesiten una estancia en centros
especializados para su observación (...)”.
El Título III de la citada Ley regula las Competencias Públicas y de la Organización de
los Servicios Sociales en las Administraciones Públicas.
El artículo 10 se refiere a la Comunidad Autónoma y declara:
“1-A la Comunidad Autónoma de Canarias, de acuerdo con lo dispuesto en la presente
Ley, le corresponde las competencias siguientes:
b)Realizar la ordenación de los Servicios Sociales, regulando las condiciones de
apertura, modificación, funcionamiento y cierre de centros, servicios, los requisitos de
los beneficiarios, las capacitación del personal y el régimen de precios; estableciendo
las normas de acreditación, registro e inspección; efectuando el seguimiento de la
aplicación de dicha normativa.
Tercera.- Finalmente no podemos dejar de hacer referencia a tres líneas de actuación
que se plantearon desde el Gobierno de Canarias en colaboración con las demás
Administraciones Públicas hace ya varios años, a saber:
I-Plan de Integración Social contra la pobreza y la Exclusión en Canarias (PISCPEC
1998-2008).Este es uno de los textos reguladores de la atención a colectivos y
situaciones de marginación y/o exclusión social. El Gobierno Autónomo es
directamente responsable de la ejecución de las medidas que lo configuran.
Este Plan contaba con 4 líneas de actuación la primera de ellas de carácter
institucional y procedimental, y la cuarta de carácter asistencial. Esta última incluía la
mejora de la infraestructura y la calidad asistencial a los colectivos en condiciones
extremas de marginación y exclusión.
Respecto a la cuestión que aquí nos ocupa, cual es la situación reglada de los centros
de alojamiento o acogida de personas, el Plan contemplaba expresamente en la Parte
III de Líneas Estratégicas de Actuación, una primera línea de acción, como ya hemos
adelantado, destinada a las actuaciones desde el punto de vista institucional y
procedimental.
Desde esta perspectiva, fue intención del Gobierno Autónomo recogida en el PISPEC
del año 1998:
“...que las líneas básicas de actuación se desarrollen a partir de unas adecuadas
medidas que coordinen los procedimientos y órganos cuyas funciones están
encaminadas a la erradicación de las condiciones desfavorecidas que se presentan en
la población canaria. Si no se intenta evitar el ocasional solapamiento competencial en
otros casos, la fragmentación y el aislamiento en que actúan determinados órganos e
instituciones y corregir una eventual dispersión normativa y procedimental, no solo
serán ineficaces las medidas que se propongan, sino que se puede producir el efecto
contrario de enraizar o empeorar las situaciones sobre las que se pretende actuar.”
Por tanto, se trató de un plan ambicioso que en primer lugar y desde el ámbito
institucional pretendió la coordinación de los procedimientos y de los órganos
que actuarían en pos de la erradicación de la pobreza y la exclusión social.
Sin embargo a pesar del tiempo transcurrido y de la propia finalización del citado
PISPEC, observamos luego de la investigación realizada, que nuestra Comunidad
Autónoma no cuenta con una norma de ámbito regional que contenga las pautas
básicas, comunes, que fijen unas mínimos de obligado cumplimiento que debieran ser
seguidas por todas las administraciones públicas, o incluso centros privados,
implicados en la prestación del servicio de alojamiento o acogida de personas de todo
tipo, ya sea transeúntes, sin hogar, o simplemente alojamientos temporales de día,
por cualquier motivo.
Cuarta.-Expuesto todo lo anterior, y teniendo en cuenta la legislación autonómica a la
que hemos hecho referencia, en especial la Ley 9/1987 de 28 de abril de Servicios
Sociales de Canarias, así como las respuestas ofrecidas por las distintas
administraciones a las que nos hemos dirigido en nuestra investigación, y en especial
al informe ya citado de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Cultura,
Deportes, Políticas Sociales y Vivienda del Gobierno de Canarias (r.s. 85365 de febrero
de 2013), no podemos dejar de afirmar la urgente necesidad de que por el Gobierno
de Canarias se proceda a sentar las bases, directrices, a seguir de modo general y
conjuntamente por todos las interlocutores implicados en el proceso de la inclusión de
personas sin hogar, ya sea tanto en la gestión, como sobre todo en el control de los
centros de acogida de personas sin hogar, bien sea una acogida temporal o
permanente, así como se establezca un protocolo común de actuación a seguir en
todos los centros, del cual hoy por hoy se carece, todo ello sin perjuicio de las
competencias municipales que son recogidas por la LRBRL.
Consideramos que al amparo del artículo 10 antes citado, de la Ley 9/1987 de 28 de
abril de Servicios Sociales de Canarias, es responsabilidad de la Comunidad
Autónoma proceder a la ordenación de los servicios sociales, definir una normativa
básica, garantizar unos mínimos legales, así como asegurar la igual actuación tanto
en centros públicos como privados, sin olvidar la necesaria coordinación entre los
diversos ámbitos de la Administración Pública Canaria, coordinación que ya desde el
año 1998 se fijaba como objetivo el PISPEC; es por ello que debería procederse a dar
un marco jurídico básico por parte de la Administración Autonómica, para otorgar
seguridad jurídica y lograr la necesaria coordinación entre las partes intervinientes en
el difícil proceso de inclusión social, en un ámbito donde son usuarios últimos
personas tan vulnerables en una situación de exclusión social extrema.
De acuerdo con las consideraciones y antecedentes expuestos, y de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 37.1 de la Ley 7/2001, de 31 de julio, del Diputado del
Común, HE RESUELTO remitir a V.I. la siguiente,
RECOMENDACIÓN
Que se dote de un marco jurídico básico de ámbito regional, para todos los
interlocutores participantes en el proceso de inclusión de las personas sin hogar, ya
sean centros públicos o privados.
SUGERENCIA
Que se potencie la facultad de Inspección de Centros y programas de inclusión,
a efectos de conocer la realidad de los mismos, con el fin de garantizar los derechos
de los usuarios y el destino de las ayudas que recibieren en su caso.
De conformidad con lo previsto en el artículo 37.3 de la citada Ley 7/2001, deberá
comunicar a este Comisionado Parlamentario si acepta o rechaza la presente
Resolución del Diputado del Común, en término no superior al de un mes. En el
supuesto de que la acepte, deberá comunicar las medidas adoptadas en cumplimiento
de ella. En el caso contrario, deberá remitir informe motivado del rechazo de la
Resolución del Diputado del Común.
Para su conocimiento, le comunico que esta Resolución será publicada en la página
web institucional (www.diputadodelcomun.org), cuando se tenga constancia de su
recepción por ese organismo.
Atentamente.
Jerónimo Saavedra Acevedo
DIPUTADO DEL COMÚN