Presentación Cepal

Beneficios potenciales y
determinantes de éxito en
los servicios
Taller Nacional de Trabajo con la Secretaría
Técnica del Gabinete Específico del Agua
(Ciudad de Guatemala, Guatemala, 10 de noviembre de 2009)
Por Andrei S. Jouravlev
Oficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI),
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas
(teléfono: (56-2) 210-23-28; e-mail: [email protected])
Contenido de la
presentación
„ Beneficios
(costos) de una buena
(mala) prestación de los servicios.
„ Factores exógenos determinantes de
sustentabilidad y desempeño.
„ Factores endógenos determinantes
de sustentabilidad y desempeño.
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¿Qué hemos hecho antes?
„
„
„
„
"Los servicios de agua potable y
saneamiento en el umbral del siglo
XXI" por Andrei Jouravlev.
"Fomento de la eficiencia de las
empresas estatales de agua
potable y saneamiento" por Raquel
Alfaro.
"Servicios urbanos de agua potable
y alcantarillado en Chile: factores
determinantes del desempeño" por
Soledad Valenzuela y Andrei
Jouravlev.
"Servicios de agua potable y
saneamiento en Perú: beneficios
potenciales y determinantes de
éxito“ por Lidia Oblitas (borrador).
„
Más que como insumos directos de
los procesos productivos, los
beneficios (y costos) de los
servicios de agua potable y
saneamiento se relacionan con su
efecto en:
– La salud pública.
– La disponibilidad de agua, en
cantidad y calidad, para los
usos asociados al desarrollo
productivo.
– La estabilidad política y social.
– La generación de pasivos
contingentes para el Estado.
– El acceso a mercados
externos.
Algunos de estos beneficios (costos) son bien conocidos, pero otros a veces se ignoran.
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Beneficios y costos
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El acceso adecuado a los servicios eficientes y seguros de
agua potable y saneamiento reduce la morbilidad y
mortalidad por las enfermedades transmitidas por el agua:
– Región: un 4% de la pérdida de los años de vida ajustados en
función de discapacidad (DALY) tiene su origen en las
deficiencias de los servicios de agua potable y saneamiento.
– Guatemala: más del 9% de DALY (y un 10% de todas las
muertes) se relacionan con estas deficiencias.
– Países desarrollados: 0,4%
– Países en vías de desarrollo: >9%
„
Los beneficios de expansión de cobertura tienen rentabilidad
estimada de entre 5 y 20 dólares por cada dólar invertido.
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Beneficios y costos
„
Disponibilidad de agua para otros usos:
– Cantidad: el consumo para el abastecimiento de agua
potable ronda un 20% (6%) del total de extracciones de
agua, pero se trata de uno de los usos del agua más
exigentes por su continuidad e inelasticidad.
– Calidad: la prestación de los servicios de saneamiento
afecta la calidad de los recursos hídricos disponibles para
otros usos aguas abajo en la misma cuenca (5%).
„
La estabilidad política y social:
– Los problemas que afectan el acceso a los servicios, tienen
el potencial de provocar explosivas, y hasta a veces
violentas, reacciones políticas y sociales.
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Beneficios y costos
„
Barreras no arancelarias en el comercio
internacional:
– La epidemia del cólera de 1991 en Perú causó pérdidas en
exportaciones pesqueras de unos mil millones de dólares.
„
„
Inicialmente, las prohibiciones se extendieron a todos los
productos de origen marino y vegetal.
Pasivos contingentes para el Estado:
– Algunas estrategias para atraer la inversión extranjera al
sector (cláusulas de estabilización, etc.) implican riesgo de
la generación de pasivos contingentes para el Estado.
„
Cuando estos problemas se combinan con tratados de
protección a la inversión, el sistema puede resultar en
cuantiosas demandas externas.
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Estudio de Emilio Lentini
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„
Agua y salud (morbilidad y mortalidad infantil, y desnutrición).
Agua y educación.
Agua y género.
Agua y pobreza.
Costos que se incurren por no contar con una buena
prestación (costo de oportunidad del tiempo de acarreo,
gastos en provisión de agua, y gastos en salud).
Agua y cohesión social.
Agua y medio ambiente.
Agua y economía (agropecuario, industria y turismo, comercio
exterior, y competitividad y certificaciones).
Contenido de la
presentación
„ Beneficios
(costos) de una buena
(mala) prestación de los servicios.
„ Factores exógenos determinantes de
sustentabilidad y desempeño.
„ Factores endógenos determinantes
de sustentabilidad y desempeño.
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¿Qué hemos hecho antes?
„
"Servicios urbanos de agua potable y alcantarillado en Chile:
factores determinantes del desempeño" por Soledad
Valenzuela y Andrei Jouravlev:
– altos niveles de cobertura y eficiencia alcanzados bajo la
prestación pública de los servicios; y
– la magnitud de inversiones realizadas y ausencia de conflictos
regulatorios significativos, o la capacidad de resolverlos de
manera pragmática, bajo modelo de prestación privada.
„
"Servicios de agua potable y alcantarillado en la ciudad de
Buenos Aires, Argentina: factores determinantes de la
sustentabilidad y el desempeño" por María Begoña Urcelay:
– la deficiente prestación por parte de la empresa estatal; y
– el desempeño de la empresa privada se caracterizó por
incumplimientos contractuales, reiteradas renegociaciones y
conflictos regulatorios, resultando en la rescisión del contrato.
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El sector no es una isla
Consenso
Consensoenenlala
sociedad,
sociedad,origen
origendede
reformas
reformas
Ética,
Ética,tradiciones
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ón dedeservicio
visión
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Pol
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Política
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Legislación
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cultura
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Cultura
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Culturapol
política,
ley
dedepartidos
partidos
pol
í
ticos
políticos
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Factores exógenos
„
Políticas macroeconómicas:
– El buen estado de las finanzas públicas.
– La mejora en la capacidad de pago de la población.
– El contexto adecuado para la inversión pública y privada.
„
Prioridades gubernamentales:
– El sector aparece de forma permanente en la agenda de
los gobiernos, sin embargo los resultados alcanzados en
muchos casos indicarían que el mismo ha sido a menudo
relegado en las prioridades de la acción de gobierno.
„
Calidad institucional:
– Capacidad de hacerse cargo de la implementación de
políticas públicas complejas (regulación, subsidios, etc.).
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Factores exógenos
„
Pobreza e indigencia:
– Déficits de cobertura se
concentran en los grupos
de bajos ingresos:
„
70% de las personas sin
servicios de agua potable,
y 84% sin saneamiento
corresponden a los dos
quintiles más pobres.
– Estos servicios son muy
caros: requieren más
inversión de capital que
otros servicios (25 veces
los ingresos anuales):
„
„
Subsidios al acceso.
Subsidios al consumo.
Pobreza
„
„
Porcentaje de
población (%)
Millones de
personas
34
184
Indigencia
„
„
Porcentaje de
población (%)
13
Millones de
personas
68
Con la crisis actual, aumentarán la
pobreza y la indigencia.
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Estudio de Emilio Lentini
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„
„
Organización político-administrativa del país.
Políticas y contexto macroeconómico.
Conflicto armado interno.
Importancia de las zonas rurales.
Diversidad étnica y cultural.
Pobreza y desigualdad.
El sector en las prioridades gubernamentales.
Gestión del recurso agua y el medioambiente.
Desastres naturales.
Gobernabilidad y calidad institucional.
Contenido de la
presentación
„ Beneficios
(costos) de una buena
(mala) prestación de los servicios.
„ Factores exógenos determinantes de
sustentabilidad y desempeño.
„ Factores endógenos determinantes
de sustentabilidad y desempeño.
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Estructura institucional
„
La separación de funciones es imprescindible. ¿Por qué?
– Los prestadores son fácilmente capturables, sea por sindicatos,
políticos, inversionistas o grupos de interés.
„
„
También es importante reducir costos de transacción.
Las reformas masivos y apresuradas conducen a fracaso.
– También imposición externa y falta de convencimiento local.
– Reformas graduales y ordenadas, de origen fundamentalmente
nacional, son un importante factor de éxito.
„
„
Independencia de reguladores con relación al poder político.
Actividad regulatoria necesita mayores recursos.
– Pero, ¿cuáles son los costos de una mala regulación?
„
También es necesario mejorar la rendición de cuentas:
– Participación de los consumidores en el proceso regulatorio.
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Estructura industrial
„
La tendencia general en la región ha sido hacía la
descentralización, en muchos casos a nivel municipal.
– Esto no ha resuelto los problemas del sector, sino que ha
originado nuevos problemas y agravado los existentes.
„
Más que opciones ideológicas o radicales, es necesario
estructurar sistemas equilibrados y sustentables:
– Evaluar cuál es el nivel territorial más adecuado, según
economías de escala y otras consideraciones técnicas.
– Condicionar la descentralización a la viabilidad técnica y
financiera de los prestadores.
– Conservar a nivel central una capacidad de monitoreo y de
intervención en caso de mala gestión.
– El marco regulatorio debe fomentar el máximo uso de economías
de escala.
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Marcos regulatorios
„
Dos dimensiones de eficiencia:
– que los servicios se presten al menor costo y que las tarifas
reflejen con exactitud esos costos mínimos.
– Como en este sector no hay competencia, la eficiencia depende
en forma crítica del marco regulatorio, que del tipo de propiedad.
„
Buena regulación es compleja, conflictiva y requiere recursos:
– Debe basarse más en legislación general que en contratos.
– Principios fundamentales: rentabilidad justa y razonable, buena
fe, diligencia debida, obligación de eficiencia, y transferencia de
ganancias de eficiencia a los consumidores.
– Acceso a la información: contabilidad regulatoria, control de
compras y contrataciones, y participación de consumidores.
– Garantías artificiales fomentan ineficiencia y fracaso:
„
Reducen incentivos para buenas decisiones.
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Políticas tarifarias
„
Autofinanciamiento a través de tarifas:
– Reduce presión sobre presupuestos públicos, permitiendo
dirigir los recaudos impositivos a otros sectores.
– Genera incentivos para una mayor eficiencia, al crear una
relación directa entre ingresos y servicios prestados.
– Señal más clara sobre el costo de los servicios.
„
Reajustes están contendidos por la capacidad de
pago de grupos importantes de la población.
– Subsidios al consumo (directos o cruzados):
„
„
Minimizar errores de inclusión y exclusión.
Pero sólo benefician la población que ya tiene acceso.
– Subsidios a la conexión o acceso, y además diseño
tarifario apropiado (cargos de conexión, cargos fijos).
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Estudio de Emilio Lentini
„
Marco legal y organización institucional:
– Marco legal y regulatorio.
– Organización institucional.
„
Organización de la prestación:
– Estructura industrial y formas de propiedad.
– Grado de autonomía de los prestadores.
„
„
Gestión de los prestadores.
Financiamiento de la prestación:
– Régimen tarifario y subsidios.
– Aportes presupuestarios, créditos y donaciones.
„
Participación de la comunidad.
¡Muchas gracias por su
atención!
Taller Nacional de Trabajo con la Secretaría
Técnica del Gabinete Específico del Agua
(Ciudad de Guatemala, Guatemala, 10 de noviembre de 2009)
Por Andrei S. Jouravlev
Oficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI),
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas
(teléfono: (56-2) 210-23-28; e-mail: [email protected])