La eficiencia en la ejecución de obras públicas: tarea pendiente en

La eficiencia en la ejecución de obras públicas:
tarea pendiente en el camino hacia la
competitividad regional — un enfoque
desde el control gubernamental
Edson Lozano Medina
Funcionario de la Contraloría General de la
República del Perú. Actualmente se desempeña
como Jefe de la Oficina Regional de Control
Tacna, ingeniero civil, magister en Finanzas y
Administración de Negocios, maestría en Gestión
Empresarial en la Universidad Autónoma de
Lisboa, estudios de posgrado en el Instituto
Nacional de Administración de Portugal y España,
CEPAL, Chile, Instituto de Estudios Fiscales
de España, Universidad Politécnica de Madrid,
España, Unión Iberoamericana de Municipalistas,
España y Universidad ESAN, Perú.
Resumen: Es importante destacar los efectos favorables de las obras públicas sobre el
crecimiento y desarrollo económico y social de una región, pero también es necesario
detenerse y analizar si su ejecución va acompañada de criterios de eficiencia y
productividad que incidan en una disminución de los costos, por lo que resulta preciso
revisar la forma en que se gestiona este proceso, más aún si se han identificado carencias
de carácter técnico y de gestión que han obstaculizado el logro de objetivos referidos al
cumplimiento de plazos, costos y en algunos casos de calidad en la ejecución de obras
públicas.
Frente a este escenario y como resultado de las evaluaciones y auditorías realizadas
por los órganos de control a los diferentes gobiernos regionales del sur del Perú,
se identificaron que, la falta de una adecuada planificación y la baja calidad de los
profesionales responsables del diseño y ejecución de las obras públicas, serían las causas
principales, entre otras, de estas deficiencias. En estas circunstancias es obligatorio que
los gobiernos regionales mejoren sus capacidades para la concepción, diseño y ejecución
de obras públicas de tal forma que estas contribuyan con el bienestar y satisfacción de
las necesidades de la población y elevar el grado de competitividad de sus regiones.
Palabras clave: Obras públicas. Competitividad regional. Eficiencia y productividad.
Gobiernos regionales. Fiscalización y control.
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Actualmente los gobiernos regionales, en el Perú, están destinando importantes cuantías de sus
inversiones en la ejecución de obras públicas, lo cual debería contribuir con el crecimiento y
desarrollo económico de sus respectivas regiones. No sólo por el monto de las inversiones, sino
también por lo que las obras representan en el crecimiento y desarrollo económico-social, pues
deben estar destinados a incrementar la calidad de vida de la sociedad y a la satisfacción de sus
necesidades. Son muchos los análisis que reconocen los efectos favorables de la ejecución de obras
públicas sobre el crecimiento económico de una región, sin embargo, llegado a este punto, es
necesario detenerse y analizar si éstas se están ejecutando con la eficiencia requerida para disminuir
los desperdicios y despilfarros de los recursos públicos, los cuales constituyen un serio obstáculo
para el desarrollo económico y social de las regiones.
Las cuantiosas inversiones en obras públicas por sí solas no bastan, si su ejecución no va acompañada
de criterios de eficiencia y productividad que incidan en una disminución de los costos de
ejecución de las mismas. La sociedad precisa de un sector público eficiente capaz de dar respuestas
satisfactorias a las demandas de infraestructura, pues es un factor fundamental que contribuye a
que una región sea competitiva, para ello, será preciso revisar la forma en que se gestiona, supervisa
y controla la ejecución de una obra pública, de modo que se asegure que estas inversiones sean
adecuadamente manejadas.
La urgencia de analizar la eficiencia en la ejecución de obras públicas, surge, por los resultados
decepcionantes que los gobiernos regionales están mostrando durante este proceso, pues la eficiencia
que deben mostrar se está viendo obstaculizada por aspectos de orden técnico y de gestión. Todo esto,
definitivamente repercute negativamente en la calidad del gasto en infraestructura. Es importante
destacar el rol que desempeñan las infraestructuras en el desarrollo de una región, tanto en el
ámbito económico como en lo social, al respecto la CEPAL1 señala que la adecuada disponibilidad
de obras de infraestructura, así como la prestación eficiente de servicios conexos, contribuyen a que un
país o región pueda desarrollar ventajas competitivas y alcanzar un mayor grado de especialización
productiva; asimismo acota que las inversiones en obras de infraestructura facilitan la reducción de
los costos asociados al consumo de los servicios, mejorar el acceso a los mercados de bienes e insumos,
e incrementar la cobertura y calidad de los servicios provistos a la población, así como su bienestar.
Razones suficientes para analizar la eficiencia en su ejecución.
Bajo este contexto y estando claro que el sector público a través de los gobiernos regionales y locales
desempeñan un papel estratégico en la economía actual, resulta importante analizar la gestión de
los proyectos de inversión en obras públicas. Para este caso en particular, se recurrió a resultados de
evaluaciones y/o fiscalizaciones practicadas por los órganos de control a los procesos de ejecución
de obras públicas en los gobiernos regionales. En este sentido haciendo un recuento de todas las
auditorías practicadas a determinados gobiernos regionales, se advierte que las inversiones en obras
han tenido resultados decepcionantes pues su ejecución se ha visto obstaculizada por ineficiencias
de orden técnico, así como por la mala administración de los recursos.
1
CEPAL. Desarrollo de infraestructura y crecimiento económico: revisión conceptual. Chile, 2004.
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Revista TCEMG|jul.|ago.|set.|2012| DIREITO COMPARADO
1 INTRODUCCIÓN
LA EFICIENCIA EN LA EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS: TAREA PENDIENTE EN EL CAMINO
HACIA LA COMPETITIVIDAD REGIONAL — UN ENFOQUE DESDE EL CONTROL GUBERNAMENTAL
Antes de exponer las causas principales que originaron estos resultados, es preciso ubicarnos en
el contexto sobre el cual se requiere mostrar este análisis, por lo tanto, es conveniente elaborar, en
términos generales un marco conceptual sobre competitividad regional y obras públicas en cuyo
desarrollo de este último se ha prestado una especial atención a sus particularidades aplicados
a los gobiernos regionales, asimismo, a modo de acompañamiento teórico se procedió con una
descripción general de los gobiernos regionales, finalmente se identifica cual es el papel de la
Contraloría General en la competitividad regional.
2 COMPETITIVIDAD REGIONAL
Los gobiernos regionales en su función vinculada con la promoción del desarrollo económico de
sus territorios, buscan, entre otras acciones, la promoción y ejecución de inversiones públicas en el
ámbito regional con el fin de garantizar que sus ciudadanos puedan gozar de niveles de desarrollo
adecuados. Se entiende por desarrollo económico local o regional, al proceso de crecimiento y
cambio estructural que mediante la utilización del potencial de desarrollo existente en el territorio
conduce a la mejora del bienestar de la población de una localidad o una región2. En este contexto,
los gobiernos regionales deben de facilitar las condiciones de infraestructura, servicios y recursos
humanos especializados que favorezcan la competitividad de sus economías, convirtiéndose así en
los principales impulsores del desarrollo de sus agentes económicos.
Como se puede advertir, aumentar los niveles de competitividad de una región es un imperativo
para lograr un adecuado crecimiento y desarrollo económico-social, y mejorar así el bienestar de su
población, por lo que resulta necesario entender el concepto de competitividad, que en los últimos
años ha trascendido el ámbito empresarial para pasar a referirse al comportamiento económico
de distintos ámbitos territoriales, desde los países hasta las regiones y ciudades. Las regiones son
divisiones geográficas de un país, que generalmente están determinadas por factores demográficos,
históricos, culturales, económicos y sociales, entre otros.
Existen muchos factores que son claves para que las regiones adquieran competitividad, pero en este
análisis no se pretende abordarlos, sin embargo, creemos que analizar la eficiencia y productividad
en la ejecución de obras públicas es un aspecto importante que se debe tomar en cuenta, pues
permitirá de ser el caso, adoptar estrategias que supongan combatir o evitar los despilfarros
de recursos en el proceso de ejecución de obras públicas y aumentar los niveles de eficiencia y
productividad en el desarrollo del mismo, ya que en este proceso se destinan las mayores cantidades
de recursos, de tal forma que las inversiones realizadas se revierten en un mayor nivel de bienestar
no sólo para la región en concreto, sino para el país en su conjunto.
Ahora, respecto al significado de competitividad, la mayoría de las definiciones contemporáneas
la describen como la capacidad de crear un entorno que favorezca el crecimiento sostenido de la
productividad y que se refleje en niveles de vida más elevados de la población de la región, es decir,
la competitividad puede analizarse desde dos perspectivas. En primer lugar, como un conjunto de
2
CEPAL-GTZ. Desarrollo Económico Local y Descentralización: Aproximación a un Marco Conceptual. Chile, 2000.
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factores que determinan el nivel de productividad y, segundo, como un determinante del incremento
sostenido del bienestar de las personas3. En este sentido, se puede deducir que una región será
competitiva si es que sus actividades productivas (públicas y privadas), su población y entidades
públicas, sociales, privadas, sean en conjunto eficaces, eficientes e innovadores; esto implica contar
con infraestructuras, equipamientos, capital humano y una adecuada cobertura y calidad de los
bienes y servicios provistos.
En los gobiernos regionales se pueden identificar varias actividades que derivan de sus funciones
sustantivas y complementarias, los cuales se encuentran secuenciados y ordenados, por lo que
pueden ser considerados procesos institucionales o de gestión.
Un proceso, es definido bajo diferentes perspectivas y por diversos autores, para Harrington4
es cualquier actividad o grupo de actividades que emplee un insumo, le agregue valor a este y
suministre un producto a un cliente externo o interno; la norma internacional ISO 9000:2000,
define proceso como el conjunto de actividades, que utiliza recursos para transformar elementos
de entrada en resultados, mientras que para la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión
Pública, los procesos constituyen una secuencia ordenada de actividades, interrelacionadas, para
crear valor añadido.
De las definiciones analizadas se puede advertir que todos ellos resaltan la característica
fundamental de todo proceso: una transformación que agrega valor, cuyo resultado está
dirigido a satisfacer a un determinado cliente, sea interno o externo.
En el ámbito administrativo del gobierno regional se entendería por proceso la secuencia ordenada
de actividades que se desarrollan en la entidad, los que están interrelacionadas entre sí, con el
objeto de conseguir un resultado concreto como respuesta a una demanda o prestación de un
servicio al ciudadano, como cliente, usuario o beneficiario de los bienes y/o servicios y que crean
valor intrínseco para los mismos.
En este sentido, la ejecución de una obra pública, contiene aspectos que caracterizan a todo
proceso, pues están orientados a obtener unos resultados, a crear valor para los ciudadanos, dar
respuesta a la misión del gobierno regional, sus objetivos están alineados con las expectativas
y necesidades de los ciudadanos, los flujos de información, documentos y materiales están
debidamente organizados, reflejan las relaciones con los ciudadanos, proveedores y entre
diferentes unidades orgánicas (clientes internos), mostrando cómo se desarrolla el trabajo, son
horizontales y atraviesan diferentes unidades funcionales de la entidad, y, tienen un inicio y un
final definidos.
3
4
Revista CEPAL 102. Diciembre 2010. Artículo: Un índice regional de competitividad para un país.
H. James Harrington, Mejoramiento de los procesos de la empresa. Ed. McGraw-Hill, 1993.
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LAS OBRAS PÚBLICAS: UN PROCESO DE GESTIÓN EN LOS GOBIERNOS
REGIONALES
LA EFICIENCIA EN LA EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS: TAREA PENDIENTE EN EL CAMINO
HACIA LA COMPETITIVIDAD REGIONAL — UN ENFOQUE DESDE EL CONTROL GUBERNAMENTAL
Proceso de ejecución de obras públicas.
Fuente: Elaboración propia.
Ahora, para entender el proceso de ejecución de una obra es necesario analizar en conjunto el
ciclo del gasto público en todas sus fases y del recorrido que la iniciativa de gasto debe hacer en
la entidad regional para procesarse, desde que nace en una decisión de planificación hasta que se
concreta en un producto o infraestructura pública.
Toda iniciativa para ejecutar una obra nace de una demanda ciudadana -para mejorar una situación
actual o solucionar un problema existente- que es ingresada en la agenda del gobierno regional a
través de un proceso de planificación o de la decisión de una autoridad política. Durante la fase de
pre-inversión, la formulación es realizada por la unidad de infraestructura, que es la encargada de
realizar el estudio ya sea con su propia capacidad operativa o contratando a un tercero. Luego este
estudio pasa por la oficina de programación de inversiones para la evaluación de viabilidad.
Obtenida la viabilidad, el proyecto es programado y presupuestado y nuevamente la unidad de
infraestructura procede con el desarrollo de los estudios definitivos o expediente técnico, los
mismos que pueden desarrollarse con su propia capacidad o contratando a un tercero. Una vez
concluidos, estos estudios requieren una resolución de aprobación a determinado nivel directivo
para proceder con su ejecución, ya sea a través de una empresa contratista o por administración
directa. De ser el caso, puede contratarse la supervisión de obra. Una vez que la obra esté concluida
se procede con la liquidación técnica y financiera.
2.1 Concepto de obras públicas
Las obras públicas tienen su origen en la necesidad del Estado de proporcionar la infraestructura
necesaria para que se mantenga o mejore el nivel de vida de la población, siendo ello uno de
sus principales roles. Debidamente priorizadas aumentan el bienestar y la estabilidad social y
contribuyen de forma decisiva a la competitividad, pues toda infraestructura pública es un factor
clave en la economía de cualquier región.
En este contexto, es necesario realizar — de manera muy general — un análisis conceptual de las
obras públicas pues existe la tendencia de emplear indistintamente los términos “obra pública” e
116
Por otro lado, se entiende por obra -bajo el contexto en que se realiza este estudio — a la construcción,
reconstrucción, remodelación, demolición, renovación y habilitación de bienes inmuebles, tales como
edificaciones, estructuras, excavaciones, perforaciones, carre­teras, puentes, entre otros, que requieren
dirección técnica, expediente técnico, mano de obra, materiales y/o equipos6; de acuerdo a la Real
Academia Española, una obra es considerada como una cosa hecha o producida por un agente.
Es decir, es el resultado de una actividad humana, es el producto de la creación, elaboración,
construcción o la transformación de una cosa física preexistente, dando como resultado un bien
inmueble.
De las definiciones precedentes se desprende que no existe un elemento objetivo que permita
distinguir cuando una obra es privada o pública, pues no existen, en principio, diferencias sustanciales
entre esta última y la obra privada desde la perspectiva de su ejecución material (Ana belén Casares,
2010)7. Por tanto, la definición de obra pública, abarca dos conceptos, una “obra” y otra “pública”,
definida la primera, toca ahora referirse a lo “público” el cual está relacionado con el interés general,
que tutela el Estado, la búsqueda de la satisfacción del beneficio colectivo, de allí que se considere,
que una obra es pública cuando el Estado promueve o financia su construcción, para destinarla al
uso o servicio del interés general o colectivo.
Por tanto, se puede señalar que las características más resaltantes de una obra pública son las
siguientes: es construida directamente o por encargo de una entidad pública; es construida por
necesidad o conveniencia general; está ligada a la acción de fomento que debe asumir la administración
pública en torno a los intereses generales; da lugar a problemas técnicos, jurídicos, institucionales y
político-administrativos; y, puede ser fruto de la planificación, adelantándose a los acontecimientos, o
de la demanda social (Pellicer 2004)8.
De estos análisis preliminares cabe inferir que la infraestructura, en un sentido muy restrictivo,
es el objeto material que resulta de la ejecución de las obras públicas, pues al concepto
tradicional de ésta última debe sumarse en la actualidad aquél que deriva del carácter finalista
propio de la infraestructura, susceptible de englobar también aquellos “elementos o servicios”
5
6
7
8
Citado en el manual “desarrollo de infraestructura y crecimiento económico: revisión conceptual. Patricio Rozas, Ricardo Sánchez
CEPAL. Octubre 2004. Chile.
Definición del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado. Perú.
Ana belén Casares Marcos. Capítulo I. Análisis del marco general, estado actual y perspectivas de las fórmulas de colaboración
público-privada con especial referencia a la Comunidad de Castilla y León de la Colección de Estudios 14: Estado actual y
perspectivas de la colaboración público-privada.
El proceso proyecto-construcción: aplicación a la ingeniería civil, Eugenio Pellicer Armiñana, Joaquín Catalá Alís, Amalia Sanz
Benlloch. Ed. Universidad Politécnica de Valencia, 2004.
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“infraestructura”, definida está última por la Real Academia Española, en su segunda acepción, como
el conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento
de una organización cualquiera, del mismo modo, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID
2000) la define como el conjunto de estructuras de ingeniería e instalaciones — por lo general de larga
vida útil — que constituyen la base sobre la cual se produce la prestación de servicios considerados
necesarios para el desarrollo de fines productivos, políticos, sociales y personales5.
LA EFICIENCIA EN LA EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS: TAREA PENDIENTE EN EL CAMINO
HACIA LA COMPETITIVIDAD REGIONAL — UN ENFOQUE DESDE EL CONTROL GUBERNAMENTAL
intangibles que resulten indispensables para que funcione una organización (Ana belén Casares,
2010). Es decir, la diferencia entre el concepto de obra pública con el de infraestructura es la
posibilidad de que en este último se integren elementos no tangibles (servicios) y, sobre todo,
su contenido finalista en el sentido de que engloba todo lo indispensable para que funcione
una organización o servicio.
En términos generales, podemos mencionar que las obras públicas son aquellos trabajos
desarrollados por el Estado orientados a la ejecución de construcciones nuevas o al mejo­
ramiento, ampliación, rehabilitación, mantenimiento, restauración y reconstrucción de las ya
existentes, los mismos que están destinadas a la satisfacción de necesidades colectivas y/o al
beneficio de la ciudadanía en general. Las obras públicas son aquellos trabajos intrínsecamente
asociados a actividades de construcción o ingeniería civil y son de carácter temporal, cuyo
promotor es la administración pública, con el fin inmediato de satisfacer una necesidad pública,
en efecto, las administraciones públicas que deciden, impulsan, programan y financian, con
recursos públicos una obra, asumen la figura de promotor. En los casos en los que la administración
ejecute directamente la obra con su propia capacidad operativa adquiere a su vez la condición de
ejecutor o constructor.
Toda obra pública se desarrolla a través de etapas sucesivas (ciclo de vida del proyecto) desde su
concepción hasta su materialización. Para una mayor ilustración se muestra un esquema en el
que están definidos las tres fases por las que tiene que atravesar un proyecto de obra pública: la
fase de pre-inversión que comprende la detección de un problema o una necesidad, la decisión
de resolverlo, y, la definición de las acciones a seguir; la fase de inversión que abarca el diseño
definitivo, y la ejecución de obras; finalmente, la fase de pos inversión, que comprende el uso,
explotación y mantenimiento de la infraestructura; esta última fase cierra el ciclo y garantiza la
retroalimentación y por lo tanto la aplicación de las lecciones aprendidas para futuros desarrollos.
Esquema general del proceso de la ejecución de una obra publica.
Fuente: Elaboración propia.
En la Administración Pública, el nacimiento de una idea, ya sea para mejorar una situación actual o
solucionar un problema existente, supone el desencadenar toda la maquinaria administrativa para que
se redacten los estudios y proyectos necesarios y, posteriormente, se ejecuten las obras correspondientes
que conviertan la idea en realidad (Pellicer 2004).
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Finalmente se debe tener en cuenta que la ejecución de obras públicas tiene una profunda incidencia
en el entorno natural y social en que se desarrolla, por lo que en su diseño y ejecución no pueden
dejar de considerarse los aspectos económicos, sociales y medioambientales.
2.2 Modalidad de ejecución de obras públicas
•Ejecución de obras por contrato administrativo, por medio del cual un tercero se obliga a
construir una obra de interés público a cambio del pago de un precio. Se entiende que son
celebrados a título oneroso, entre una empresa contratista y la administración pública, que tengan
por objeto, la ejecución de una obra que responda a las necesidades indicadas por esta última.
En el Perú, esta modalidad es definida en la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto,
el cual señala que la ejecución presupuestaria indirecta, se produce cuando la ejecución física
y/o financiera de las Actividades y Proyectos así como de sus respectivos componentes, es realizada
por una Entidad distinta al pliego; sea por efecto de un contrato o convenio celebrado con una
entidad privada, o con una entidad pública, sea a título oneroso o gratuito.
Asimismo, dentro de esta modalidad se considera la concesión de obra pública, que viene a ser
un acuerdo de voluntades entre la Administración y un tercero, por medio del cual este último se
obliga a construir a su costo una obra pública, a cambio de cobrar durante un período de tiempo
tarifas a los usuarios, es decir, la Administración contrata con un particular la ejecución de la
obra, y prevé que la contraprestación se pague mediante el cobro de tasas o cánones que se cobra
directamente a los usuarios.
•Ejecución de obras por administración directa, es cuando la Administración, con su personal
técnico, administrativo, equipos e infraestructura, afronta la ejecución de las obras. Del mismo
modo, en el Perú, la mencionada ley señala que la ejecución presupuestaria directa se produce
cuando la Enti­dad con su personal e infraestructura es el ejecutor presupuestal y financiero de las
Actividades y Proyectos así como de sus respectivos componentes. Es de precisar que las obras
bajo esta modalidad, también son conocidas como obras por administración directa, que es la
denominación más generalizada.
3 ACERCA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES
Como antecedente, es conveniente remarcar que el proceso de descentralización en el Perú se inicia
en el año 2002, a través del cual se busca brindar más y mejores servicios a los ciudadanos. Se crean
órganos intermedios de administración pública denominados gobiernos regionales y, de acuerdo a
la Constitución Política, promueven el desarrollo y la economía regional, fomentan las inversiones
y promueven la mejora en los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas
y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo. Así, son competentes para fomentar la
competitividad, las inversiones y el financiamiento de proyectos y obras de infraestructura de
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La ejecución de obras públicas, se puede realizar mediante una de las siguientes modalidades:
LA EFICIENCIA EN LA EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS: TAREA PENDIENTE EN EL CAMINO
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alcance regional. Dentro de este contexto, el fin de la descentralización es proveer a la población
de un mayor bienestar, mediante la mejora en el acceso y la provisión de servicios públicos, por lo
cual se busca que el incremento del gasto en inversión genere una disminución de la pobreza y un
mayor bienestar social.
La división política administrativa está determinada por 25 regiones, cada una de las cuales
corresponde a una unidad territorial con características geográficas y condiciones e intereses
socioeconómicos y culturales propios.
3.1 Los gobiernos regionales
Los gobiernos Regionales son instituciones autónomas encargadas de la gestión pública de las
regiones y departamentos del país. Son entidades territoriales que tienen la capacidad de decidir
y administrar sus propios asuntos, es decir, se descentraliza la decisión y la gestión en cuanto
al cumplimiento de competencias y funciones ligadas a la provisión de bienes y servicios a la
población. Los Gobiernos Regionales, de acuerdo con su Ley Orgánica, emanan de la voluntad
popular. Son personas jurídicas de derecho público, con autonomía política, económica y adminis­
trativa en asuntos de su competencia, constituyendo, para su administración económica y financiera,
un Pliego Presupuestal. Los gobiernos regionales tienen jurisdicción en el ámbito de sus respectivas
circunscripciones territo­riales, conforme a Ley.
Tienen personalidad jurídica propia, esto es, pueden actuar por sí mismos, tienen capacidad
suficiente para contraer obligaciones y realizar actividades que generan plena responsabilidad
jurídica, frente a sí mismos y frente a terceros. La autonomía, es el derecho y la capacidad efectiva
que tienen los gobiernos regionales de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su
competencia.
Los Gobiernos Regionales conforman el segundo nivel de gobierno del Estado Peruano, y sus
titulares son elegidos a través de votación popular. Sus principales funciones son: fomentar
el desarrollo regional integral sostenible; promover la inversión pública y privada, y el empleo;
garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de la población; y,
promover la participación ciudadana y rendir cuentas de su gestión.
3.2 Organización de los gobiernos regionales
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales es la norma que fija el diseño de la organización regional,
define la estructura orgánica básica conformada por el Consejo Regional y la Presidencia Regional
como instancias de gobierno, y por el Consejo de Coordinación Regional como instancia consultiva
con los gobiernos locales y la sociedad civil; y la complementa desarrollando el diseño del ejecutivo
regional encabezado por el Presidente Regional.
El presidente regional en tanto es el representante legal y el titular del pliego presupuestal regional se
organiza en cinco gerencias (Desarrollo Económico; Desarrollo Social; Planeamiento, Presupuesto
120
y Acondicionamiento Territorial; Infraestructura; Recursos naturales y gestión del medio ambiente)
bajo la dirección y coordinación de una Gerencia General. Estas gerencias vienen a ser los órganos
de línea centrales, responsables de ejecutar y realizar las acciones propias de la entidad y tienen que
ver con la finalidad regional; en esa medida, éste es un nivel estable en su estructura organizativa.
Asimismo, se complementa con los órganos de apoyo que se constituyen en el soporte en bienes
y servicios, los órganos de asesoramiento cuya función es asesorar y orientar en temas jurídicos
y presupuestales, y los órganos de control que permiten apoyar a la dirección en la evaluación y
control de acciones, metas y objetivos.
La gestión regional es un proceso organizacional dentro de un sistema abierto, por tanto sujeto a
muchas influencias externas en su toma de decisiones, está integrado por competencias y recursos,
con un componente político y uno institucional, cuya principal característica es estar abierto al
medio regional o a su ámbito de acción territorial concreto. El componente político, tiene una
estructura de decisiones liderada por órganos representativos regionales: el Presidente, como
ejecutivo regional, y el Consejo Regional, que es el órgano que tiene por finalidad hacer efectiva la
participación de la comunidad regional y tiene facultades normativas, legislativas y de fiscalización.
El componente institucional, posee una estructura para su funcionamiento y logro de objetivos.
Dado el contexto económico y social, la gestión regional es una especialidad que exige altos niveles
de conocimiento y capacidades. Poner en práctica y cumplir con las competencias y funciones
asignadas, ya no admite autoridades y funcionarios pasivos, sino por el contrario proactivos
para adecuarse a las exigencias vigentes e impulsar procesos administrativos más eficientes y
oportunos, y, para la toma de decisiones que permitan llevar adelante importantes obras públicas
que representan un impacto evidente sobre la calidad de vida de las personas.
4 LA EFICIENCIA EN LA EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS
Dado los ingentes recursos económicos que se están destinando a los proyectos de inversión en
obras públicas, el análisis de la eficiencia en su ejecución se convierte en un proceso muy relevante
debido a la importancia que las obras representan en el crecimiento y desarrollo económico de
una región y en el impacto sobre el bienestar de su población, asimismo, porque este incremento
de inversiones en obras -sin precedentes en los últimos años — también está acompañado de un
aumento significativo del costo medio en su ejecución.
Frente a este escenario y como resultado de las auditorías realizadas a las obras públicas, en
los gobiernos regionales se identificaron que los problemas más frecuentes están relacionados
básicamente, con los incrementos injustificados de los plazos de ejecución y de los presupuestos
de obra, ya sea por una mala planificación durante la fase de estudios y elaboración del expediente
técnico o por una inadecuada gestión durante la fase de ejecución. Estos problemas, definitivamente
originan desequilibrios que afectan la viabilidad de las inversiones, lo que se traduce no solo en
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Revista TCEMG|jul.|ago.|set.|2012| DIREITO COMPARADO
3.3 Gestión regional
LA EFICIENCIA EN LA EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS: TAREA PENDIENTE EN EL CAMINO
HACIA LA COMPETITIVIDAD REGIONAL — UN ENFOQUE DESDE EL CONTROL GUBERNAMENTAL
una menor rentabilidad, sino en despilfarros y desperdicios de los recursos públicos, ocasionando
mayores gastos y asignaciones presupuestales, aumentando significativamente el costo de ejecución.
Entre los principales problemas que constantemente se identificaron podemos citar:
•Ineficiencias en los estudios de ingeniería realizados en la etapa de diseño, debido a la deficiente
o nula información relacionada con el proyecto, ya sea por inobservancia de las regulaciones
y normas técnicas aplicables a la naturaleza del proyecto, o por desconocimiento de las
condiciones climatológicas o geomorfológicas de la zona donde se ejecuta la obra.
•Inadecuado presupuesto de obra que no permite conocer con detalle y precisión las cantidades
y características de los insumos por utilizar, así como su precio de mercado, sobrevalorando
muchas veces los costos de las obras.
•Modificaciones en los diseños de ingeniería y en sus presupuestos inicialmente aprobados,
incorporando trabajos adicionales cuando la obra ya está en ejecución.
•Selección de empresas constructoras que no cuentan con la capacidad técnica ni el respaldo
económico para cumplir con las obligaciones contractuales y con el objeto del contrato, debido
a inadecuados factores de evaluación aplicados en el proceso de selección.
•Incrementos en los plazos de ejecución por retrasos injustificados de la empresa contratista, sin
que sean aplicadas las penalidades por mora en la ejecución, ni requerirse los correctivos del
caso.
•Inadecuada supervisión durante la ejecución de obra, bien por un deficiente desempeño de
funciones de los profesionales designados para ello o por el incumplimiento de las empresas
consultoras contratadas para este fin, que muchas veces dan lugar a deficiencias constructivas.
•Trámites administrativos y legales relacionados con licencias, aprobaciones, saneamientos de
terrenos y autorizaciones ante otras entidades del Estado.
Cuando las obras públicas son ejecutadas directamente por la administración de la entidad, es
decir, cuando los gobiernos regionales asumen directamente el papel de constructor, los problemas
detectados también están asociadas con los detallados líneas arriba — con excepción de las que se
refieren a la contratación de empresas — pues no cuentan con la suficiente capacidad de gestión
para llevar adelante la construcción y/o ejecución de una obra pública, ya que se ha identificado un
manejo ineficiente de los insumos y recursos destinados a las mismas, una inadecuada organización
y dirección, y, finalmente escasos o casi nulos procesos de control.
Esta situación origina, como es obvio, el incremento de recursos financieros para una determinada
obra, es decir, se destinan mayores recursos a unas en desmedro de otras, lo que obliga a postergaciones
o cancelaciones de muchas de ellas, y en el peor de los casos se han verificado situaciones
extremas, en las que muchas obras quedaron inconclusas o abandonadas por sobrecostos y falta
de recursos. Asimismo, el perjuicio económico de una obra construida ineficientemente resulta
ser alto, porque una infraestructura mal construida incrementará los costos de mantenimiento.
A largo plazo las entidades regionales estarán incurriendo en gastos continuos para mantener la
122
adecuada operatividad de las mismas. Por lo cual, la falta de eficiencia en el gasto público traducido
en infraestructuras sobrevaloradas, paralizadas, inconclusas y/o abandonadas le quita ventajas
competitivas a toda la actividad económica y por ende le resta competitividad a las regiones.
4.1 Deficiencias en la planificación
Si bien la planificación es una función de todo el proceso de gestión —conceptualizado este último
con diferentes términos como son administración, dirección y/o management, sin que se aprecien
diferencias significativas en su esencia y contenido- resulta necesario resaltar la importancia de
la planificación en la ejecución de obras, pues esta resulta compleja por la amplia variedad de
consideraciones y factores que deben tenerse en cuenta, y porque además, en el proceso de gestión,
es la función rectora y la que determina los objetivos.
La planificación se convierte, por tanto, en un proceso fundamental, que se extiende a lo largo del
ciclo de vida de una obra pública, desde su concepción y diseño hasta su ejecución y mantenimiento.
En principio las obras deben de ser priorizadas con mucho rigor, mediante criterios estrictos de
competitividad, de cohesión territorial y de rentabilidad social y económica. Es necesario detenerse
más en los análisis y en las decisiones, para alcanzar con mayor eficiencia las metas que más
importan colectivamente. Sin embargo, las auditorías practicadas a las obras ejecutadas por los
gobiernos regionales han permitido identificar que muchas de ellas son concebidas y ejecutadas
bajo criterios políticos o electorales y que no son de interés general, en los cuales no se incorporan
ningún tipo de análisis; asimismo muchas obras, durante su ejecución, se ven sometidas a grandes
presiones políticas por motivos igualmente electorales e inauguraciones, lo que obligan a reducir
sus plazos de ejecución encareciéndolos y afectando la calidad de las mismas.
Del mismo modo, por falta de una adecuada planificación para emprender la fase de ejecución, se
han identificado obras que han demandado tiempos de ejecución superiores a los predeterminados,
con recursos significativamente mayores a los presupuestados y que han causado perjuicios notables
a la población expresados en los efectos propios de no disponer y disfrutar de ellos oportunamente.
Ante estos hechos, es necesario valorar la importancia de una adecuada planificación en el diseño y
ejecución de los proyectos de obras públicas. Son muy pocos los entornos, como el de la ejecución
de una obra, donde es necesario planificar varios frentes de actividades en forma simultánea,
involucrando el manejo de una significativa cantidad de información, además que las obras, por su
propia definición, están limitados en el tiempo, por lo que la planificación normalmente se lleva a
cabo bajo fuertes limitaciones temporales.
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Llegado a este punto y frente al análisis de la falta de eficiencia de los gobiernos regionales en el uso
de los recursos públicos destinados a la ejecución de obras públicas, se han identificado las causas
que originan estos hechos, entre las que se pueden destacar la falta de una adecuada planificación
y la baja calidad de los profesionales responsables del diseño y ejecución de las obras públicas. Es
preciso aclarar que, si bien la ineficiencia económica es muchas veces fruto de la corrupción, el
presente análisis no está orientado al estudio ni debate de este.
LA EFICIENCIA EN LA EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS: TAREA PENDIENTE EN EL CAMINO
HACIA LA COMPETITIVIDAD REGIONAL — UN ENFOQUE DESDE EL CONTROL GUBERNAMENTAL
Si bien en este contexto, el proceso de planificar resulta complejo, bien vale la pena el esfuerzo
de desarrollarlo, pues aporta muchos beneficios y ventajas ya que evitaría mayores desviaciones
durante la ejecución de una obra (incrementos de plazos, reasignación de recursos y muchas veces
incumplimiento de objetivos). Dentro de las principales ventajas y beneficios se pueden mencionar
los siguientes:
•Permite definir el objeto o propósito de la obra (solucionar un problema, satisfacer una
necesidad), el alcance de la obra (como se cumplirá el objeto, las actividades que se requieren)
y el resultado obtenido. Finalmente estos aspectos definirán los diseños y requerimientos, la
asignación de recursos, el tiempo de ejecución y la calidad de la obra.
•Permite la priorización de actividades y conlleva al uso más eficiente y racional del tiempo, el
dinero y otros recursos, centrando los recursos limitados en actividades prioritarias.
•Permite comprobar que los resultados parciales obtenidos relativos a tiempo, costo y calidad
sean los previstos, detectando las desviaciones, evaluando las causas que las motivan y,
finalmente, corregirlas.
•Permite la ejecución de una obra en el momento adecuado, ya que muchas de estas son
construidas sin considerar las condiciones climatológicas de un determinado periodo (estación
de lluvias), lo que ocasiona retrasos prolongados y costos excesivos.
•Permite identificar y administrar los riesgos, pues reducen la posibilidad de que estos se
materialicen o en todo caso, preparan al equipo de trabajo para afrontarlos.
•Permite hacer modificaciones oportunas, pues dependiendo de la fase en que se encuentre, las
modificaciones traen consecuencias en los costos.
Costo de modificar una obra pública a lo largo de su ciclo de vida.
Fuente: Elaboración propia a partir de la guía del PMBOK, 2004.
Si los cambios se efectúan en la fase de pre inversión las consecuencias en el resultado final son
menores, debido a que los costos de implementar cambios serán también menores, por el contrario,
si las modificaciones se realizan en la fase de ejecución y a medida que vaya llegando a su finalización
124
el impacto en los costos de la obra serán mayores, ya que se incurrirá en mayores costos para
implementar los cambios necesarios.
4.2 Falta de capacidades y competencias profesionales
Ahora, que sucede con las capacidades y competencias que son necesarias para desarrollar este
proceso, pues ocurre un fenómeno generalizado en todos los gobiernos regionales, y es la alta
rotación de los profesionales involucrados con la ejecución de obras, ya que son sujetos a constantes
cambios cada vez que una nueva administración asume la conducción de estas entidades. Es muy
común observar que los gobernantes de turno permiten el acceso de personal sin un adecuado
proceso de selección — donde se privilegie el mérito y la experiencia — lo cual da origen a una
continua ineficiencia en la ejecución de las obras. Las administraciones no tienen en cuenta la
acumulación y aprovechamiento de la experiencia pública, no son conscientes que cada obra
pública que se ejecuta genera un espacio de aprendizaje, así como una oportunidad para desarrollar
nuevas capacidades.
Bajo este escenario, la transmisión y acumulación del conocimiento resulta muy compleja por no
decir imposible, pues con estos cambios constantes del personal profesional no se está permitiendo
que las capacidades y conocimientos adquiridos sean revertidos en la ejecución de nuevas obras,
a esto se suma la propia naturaleza y complejidad de algunas de ellas — cada obra es única — y,
el individualismo de algunos profesionales. El crecimiento económico no solo es resultado de las
inversiones sino del capital humano, pues cuanto mayor sea el conocimiento de una determinada
área, mayor será el nivel de eficiencia en las labores realizadas y mayor será la productividad. En
cualquier caso, las entidades deben capturar y acumular el conocimiento de los profesionales y
transformarlo de modo que sea útil para futuros diseños y ejecuciones de obras públicas, es decir
deben aprender y comenzar a gestionar el conocimiento.
Asimismo, se advierte que la falta de capacidades de los profesionales también viene acompañada
de la falta de capacidades institucionales u organizacionales, pues tampoco se cuentan con todos
los elementos necesarios que permitan una adecuada gestión de las obras públicas, tales como, los
estilos de gerencia y liderazgo, los procedimientos adecuados, la estructura organizacional, entre
otros.
5 EL PAPEL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA
La Contraloría General, de acuerdo con la Constitución Política, tiene atribuciones, entre otros,
de fiscalización y supervisión de los actos que realizan las entidades sujetas a control, y su Ley
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En el proceso de ejecución de una obra pública (diseño y construcción) se desarrollan diversas
actividades, y, la naturaleza de cada una de estas, resultan de por sí muy complejas, lo cual exige —
al margen de los conocimientos técnicos y de ingeniería con los que se debe contar — capacidades
que permitan una adecuada gestión de los recursos, determinando la razonabilidad, prudencia y
eficiencia en los gastos durante la ejecución de las obras.
LA EFICIENCIA EN LA EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS: TAREA PENDIENTE EN EL CAMINO
HACIA LA COMPETITIVIDAD REGIONAL — UN ENFOQUE DESDE EL CONTROL GUBERNAMENTAL
Orgánica señala que dentro de estas entidades se encuentran, entre otros, los gobiernos regionales
y locales. La fiscalización y supervisión se ejerce sobre todas las actividades, operaciones y personal
de dichas entidades, dentro de ellas la ejecución de obras públicas.
Ahora bien, frente a las deficiencias y desviaciones que se presentan en los gobiernos regionales,
resulta imprescindible extremar las medidas para mejorar la calidad y eficiencia en el gasto,
pues se observa que los recursos públicos destinados a proyectos de inversión en obras públicas,
prácticamente se vienen desperdiciando — a pesar de la siempre escasez de los recursos financieros
— con lo cual se está poniendo en riesgo el crecimiento y desarrollo económico-social de las
regiones, así como su competitividad. Por tanto, la Contraloría General, ante este escenario, se ve
en la necesidad de orientar e incrementar la fiscalización y supervisión sobre los recursos públicos
destinados a la ejecución de obras.
En este sentido, el papel de la Contraloría en su función de fiscalización y supervisión de la ejecución
de obras, no solamente se limita al simple control o supervisión de la legalidad, sino que está
orientada a evaluar y supervisar el cumplimiento de objetivos bajo criterios de eficacia, eficiencia y
economía. Para este fin, los procesos de control que se ejercen son de naturaleza preventiva, previa
y posterior, el primero está dirigido a mejorar la capacidad y eficiencia de las entidades en la toma
de sus decisiones y en el manejo de sus recursos, así como de los procedimientos y operaciones que
emplean en su accionar; el segundo, a través de autorizaciones en forma previa a la ejecución y al
pago de presupuestos adicionales de una obra pública y de mayores prestaciones de supervisión, y,
el tercero, es una evaluación posterior e independiente que permite determinar el grado de eficacia,
eficiencia, economía y transparencia en la utilización de los recursos asignados.
La naturaleza de cada uno de los controles, permite identificar múltiples oportunidades de
mejora, pues en todos los casos se formulan recomendaciones para la adopción de acciones
preventivas y correctivas, los mismos que se enmarcan en las tres áreas en que la ejecución de
obras públicas tiene incidencia: en el área económica, orientado a lograr una mayor eficiencia
económica de las actividades; en el área social, a contribuir con el bienestar de la población; y en
el área medioambiental, coadyuva con la minimización del impacto ambiental y la prevención de
la contaminación. Esta línea de acción de la Contraloría General, definitivamente, está orientada
al incremento de la competitividad de las regiones, al mayor respeto de su medio ambiente y a la
mejora de la calidad de vida de sus ciudadanos.
Bajo este contexto y ante las exigencias de control y supervisión, que cada vez son mayores, los
esfuerzos desplegados por la Contraloría en los últimos años han sido notables, aunque todavía se
encuentran algunas dificultades jurídicas, institucionales y técnicas para ejercer un óptimo control
y supervisión de eficacia, eficiencia y economía en los procesos de ejecución de obras públicas,
sobre todo cuando estas son ejecutadas directamente por las entidades regionales.
Es de precisar que, la Ley Orgánica de la Contraloría procurando responder a los requerimientos
y necesidades del sector público, involucra a las propias entidades en la cautela de los recursos
públicos, resaltando la prioriza­ción del control dentro de la administración, para su mejoramiento.
126
En este entender, para lograr el objetivo de tener una administración pública eficiente, es necesario
y fundamental realizar un trabajo conjunto y armónico: las entidades públicas implementando y
realizando un control interno adecuado, la Contraloría General ejerciendo el control gubernamental
y los ciudadanos alertando ante evidencias del inadecuado uso de los recursos públicos.
Los gobiernos regionales aún no comienzan a trascender los aspectos institucionales y normativos,
pues persisten grandes desafíos en razón de mejorar la capacidad de gestión regional. Dado el
rol que les corresponde en el desarrollo económico de sus regiones es indispensable que mejoren
sus capacidades para la concepción, diseño y ejecución de obras públicas que contribuyan con el
bienestar y satisfacción de las necesidades de la población y elevar el grado de competitividad de
sus regiones. Las Obras Públicas deben de proyectarse considerando las prioridades que impone el
desarrollo económico y social de las regiones y las necesidades de la población, asimismo, el gasto
público debe programarse en función de esas prioridades y necesidades, con el fin de racionalizar
la aplicación de los recursos y obtener al máximo su aprovechamiento. Por tanto, resulta necesario
que las autoridades regionales concentren y orienten todas sus acciones en optimizar el uso de los
recursos, mejorando la eficiencia en la ejecución de las obras públicas, de forma que se desarrollen
en base a criterios de eficiencia y mínimo costo posible, sin que ello suponga una disminución de
la calidad, es decir, deben adoptar acciones que permitan controlar los costos que se utilizan en las
distintas unidades de obra y mejorar las capacidades de gestión para su eficiente ejecución.
Asimismo se advierte la falta de una adecuada planificación en las diversas fases de la obra y la
falta de capacidades y competencias gerenciales (deficiencias en los estudios de pre inversión y
en los estudios de ingeniería, incapacidad de gestión, improvisación y precipitación en la toma de
decisiones, desorganización y negligencia en la ejecución, entre otros) que comprometen la eficiente
ejecución de las obras públicas, afectando así los plazos de culminación, los costos predeterminados
y la calidad final. Los gobiernos regionales deben de comenzar a gestionar el conocimiento.
La Contraloría General de la República cumple un rol importante en el incremento de la
competitividad de las regiones y en la mejora de la calidad de vida de sus ciudadanos, pues su
capacidad de respuesta ante las demandas que este entorno plantea han sido aceptables y los
esfuerzos desplegados han sido notables, sin embargo todavía se encuentran algunas dificultades
para ejecutar una adecuada fiscalización de eficacia, eficiencia y economía.
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Revista TCEMG|jul.|ago.|set.|2012| DIREITO COMPARADO
6 CONCLUSIÓN
LA EFICIENCIA EN LA EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS: TAREA PENDIENTE EN EL CAMINO
HACIA LA COMPETITIVIDAD REGIONAL — UN ENFOQUE DESDE EL CONTROL GUBERNAMENTAL
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Resumo: É importante ressaltar os efeitos favoráveis que as obras públicas têm
no crescimento e desenvolvimento econômico e social de uma região, mas é
necessário analisar se a execução vem acompanhada de critérios de eficiência e
produtividade que incidam na diminuição dos custos; portanto é preciso rever
como este processo é administrado, ainda mais quando se tem identificado
deficiências de caráter técnico e de gestão que obstaculizem atingir os objetivos
referentes a cumprimento de prazos, a custos e, em alguns casos, a qualidade na
execução de obras públicas.
Diante desse cenário e como resultado das avaliações e auditorias realizadas pelos
órgãos de controle nos diversos governos regionais no Sul do Peru, identificouse que a ausência de um adequado planejamento e a pouca qualificação dos
profissionais responsáveis pelo projeto e execução das obras públicas poderiam
ser as causas principais, entre outras, dessas deficiências. Nesses casos, é
obrigatório que os governos regionais melhorem sua capacidade para a geração,
projeto e execução de obras públicas de modo a contribuir com o bem-estar e a
satisfação das necessidades da população e elevar o grau de competitividade das
suas regiões.
Palavras-chave: Obras públicas. Competitividade regional. Eficiência e
produtividade. Governos regionais. Fiscalização e controle.
Data de recebimento: 1° jun. 2012
Data de aceite para a publicação: 1° jun. 2012
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