5. ejercicio de control político en el congreso de

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EJERCICIO DE CONTROL POLÍTICO
EN EL CONGRESO DE COLOMBIA
ROBERTO CAMACHO
Representante a la Cámara del Congreso de Colombia
Efusivo saludo a todo el auditorio. Muchas gracias a los organizadores de este evento por esta importante oportunidad de expresar la posición del Congreso de Colombia frente al control político,
no sólo en cuanto a la política actual sino en general a las políticas
que tienen que ver con el orden público y la seguridad nacional.
Yo creo que nadie hoy discute el derecho que tienen los civiles
de controlar el uso de la fuerza pública, el empleo de la misma.
Creo que ni los mismos militares discuten ese hecho. Sin embargo,
la dificultad radica en entender en qué consiste ese control y quiénes son los civiles que tienen que controlar a la fuerza pública.
¿Qué se entiende por control civil y cuáles son los ámbitos de aplicación del mismo? En el programa de gobierno del actual Presidente de la República de Colombia se estableció como propuesta fundamental para este cuatrenio la política de seguridad democrática,
que se define como el compromiso de proveer seguridad a todos los
ciudadanos cualquiera que sea su condición, y cuyo objetivo general es reforzar y garantizar el estado de derecho mediante el fortalecimiento de la autoridad democrática al asignarle a cada uno de los
agentes de poder una tarea especial. A la rama judicial se le asigna
la función de administrar justicia de manera pronta y cumplida. Al
Ejecutivo, cumplir con las responsabilidades constitucionales y al
Congreso legislar teniendo presente la seguridad como el bien común por excelencia. En el resto del programa del presidente Uribe
nunca se vuelve a hacer mención del Congreso, del que se presume
tiene que, necesariamente y de forma más o menos dócil, seguir las
políticas del gobierno, que en un momento determinado fueron
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propuestas de campaña exitosas, pero que cuando se ejecutan en el
gobierno encuentran otras dificultades. Es bien claro que en esta
política de gobierno es a la sociedad, a la sociedad civil, entendida
como todo el conglomerado, a la que se le vincula directamente a
su desarrollo y eficacia con facultades como la participación de ella
en la elaboración de políticas públicas de seguridad, redes de
cooperantes, recompensas, etc.; y a las Fuerzas Militares, que se
fortalecen no sólo en lo operativo, sino en lo administrativo e incluso en lo moral. Y se establece una correlación entre esa fuerza pública y la sociedad, pero todavía sigue sin aparecer la tarea del Congreso que es fundamental.
Dentro del esquema de seguridad democrática se fijan seis líneas de acción: coordinar, fortalecer, consolidar, proteger, cooperar
y comunicar. Con esto se busca legitimar el Estado democrático y
permitir que dentro de él se desarrolle el esquema de lucha política, proscribiendo así la contradicción política violenta. Pero dicho
esquema no funciona en la medida en que el puente principal de
conducción de esa política, el Congreso, aparezca sólo como un
espectador del desarrollo de toda esa política, con lo que se contraría el origen de esta institución que es el de ser el foro político por
excelencia en el que se deben reunir todas las posiciones y contraposiciones para enriquecer de esta manera la controversia a fin de
llegar a acuerdos que comprendan a toda la sociedad. Y es aquí
donde realmente debe rescatarse la función que debe cumplir el
Congreso en todo el proceso, ya que éste es el máximo órgano de
representación social del Estado, como lo consagra el Artículo 133
de la Constitución Nacional, condición que le asigna a este ente la
obligación de no ser un convidado de piedra en la elaboración de
políticas, sino la de ser el centro del debate, y ejercer de esta manera un contrapeso al Ejecutivo, sin ánimo obstruccionista, sino como
ejercicio de una función constitucional que legitima las políticas
adoptadas por el Ejecutivo, además de ser un ejercicio de responsabilidad no sólo frente a los electores sino al conjunto de la sociedad. Y este es el punto central que quiero destacar en esta intervención. Determinar en la actual política de seguridad democrática cuál
es la función que le compete al Congreso en un momento histórico
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Instituciones civiles y militares en la política de seguridad social
que requiere una actitud nueva frente a un fenómeno que parece
volverse endémico y que por tanto necesita mucha instrumentación jurídica y bastante vigilancia política.
Claro, el Congreso tiene competencias que le son propias, que
están previstas en la Constitución y la ley y a través de las cuales
ejerce esos controles. Vamos a hablar de ellas para luego enlazarlas
con la primera parte de la inquietud que les acabo de plantear. Son
básicamente cinco escenarios en los que el Congreso ejerce el control político frente al gobierno, en esta coyuntura o en cualquier
otra. Primero: a través de la aprobación o revisión del ascenso de
los generales y almirantes de la República que efectúa la Comisión
Segunda del Senado. Segundo: frente a las decisiones relacionadas
con el Plan de Desarrollo Económico y las leyes de presupuesto que
las desarrolla. Tercero: mediante las competencias que ejercen, distinta a la de ascenso de generales, las Comisiones Segundas del
Congreso. Cuarto: la legislación acerca de políticas de seguridad.
Quinto: en los estados de excepción que existen y están previstos
en la Carta Política.
En el primer caso, o sea, el ascenso de los generales, es una aprobación exclusiva de la Comisión Segunda del Senado mediante un
trámite similar a un proyecto de ley. Es decir, llega la solicitud del
gobierno, se nombra un ponente, éste hace una exposición y luego
se somete a votación de la Comisión el respectivo ascenso. Este
control en el ascenso de los altos oficiales, generales y almirantes,
se ha estimado como un control de carácter formal. Sin embargo,
últimamente la actitud de la Comisión Segunda del Senado ha cambiado bastante y tiende a modificarse aún más. Antes los ascensos
se aprobaban tres o cuatro años después de que se había hecho la
ceremonia de imposición de insignias. Ahora, antes de que se hagan esas ceremonias, tiene que darse un pronunciamiento de la
Comisión Segunda del Senado y ya se han presentado, hecho que históricamente no había sucedido, algunos debates acerca de algunos, para
el momento coroneles, que se han pospuesto para el ascenso.
Respecto al plan de desarrollo y de presupuesto, sin bien es cierto estos son iniciativas de origen gubernativo, o gubernamental como
manda la Constitución, la injerencia del Congreso es enorme por-
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que este es el estadio en el cual los congresistas, primero en las
comisiones económicas y, luego, en la plenaria, le dan una orientación al gasto público, que obviamente tiene una intervención definitiva en la instrumentación económica y presupuestal de cualquier
política de seguridad, llámese ahora democrática o cualquier otra
denominación. A través de esa aprobación del gasto público, del
plan de desarrollo, del presupuesto nacional, el Congreso ejerce
una gran función de control, o al menos debería hacerlo, porque se
hace el gran debate de las prioridades y destinación del gasto público, por tanto, eso tiene un gran efecto sobre la instrumentación económica de estas políticas. En el momento presente, obviamente el
Congreso, en la adopción del Plan de Desarrollo y del presupuesto,
le dio instrumentos a este Gobierno para adelantar las políticas que
requería en materia de seguridad democrática. Pero habría sido
mucho mejor si el Congreso, además del cumplimiento de sus funciones propias, hubiera sido invitado, en un momento determinado, a hacer parte de la formulación de las políticas, porque entonces hay un compromiso mayor en las mismas y no se pone, más
adelante, en peligro la continuidad de esta política.
Las Comisiones Segundas del Congreso, que son las encargadas
de la defensa nacional y la fuerza pública en el Senado y la Cámara
de Representantes, ejercen un control que últimamente se ha vuelto bastante permanente. El señor General Mora sabe cuánto tiempo
tiene que pasar en esas Comisiones, por medio de citaciones, de
cuestionamientos, de preguntas, de vigilancia. Las Comisiones Segundas del Congreso están permanentemente en actividad en materia del desarrollo de todas estas políticas que tienen relación con
la seguridad.
Frente a la función de legislar en cuanto políticas de seguridad,
el Congreso actúa dentro de lo que se conoce como Cláusula General de Competencias. Con base en ella el Congreso asume el conocimiento de las materias que el gobierno le propone y mediante actos
legislativos o leyes las desarrolla, es decir, fija esa política para que
sirva de marco o carrilera para la actuación gubernativa. Actualmente, por ejemplo, y con base en esta facultad, se adelantan proyectos de ley como los de acuerdo humanitario, alternatividad pe-
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Instituciones civiles y militares en la política de seguridad social
nal, o actos legislativos como la denominada ley antisecuestro y
antiterrorismo que realmente es un acto legislativo que está hoy
está en curso en el Congreso. Todas estas leyes fijan y concretan la
política de seguridad del Estado y tienen mucho que ver con la
calidad de la percepción que el Congreso tenga acerca de su desarrollo, de sus alcances, de sus propósitos y de la manera como se
vaya a ejecutar.
De otra parte, es pertinente aclarar que el presidente decidió dirigir la Fuerza Pública y disponer de ella como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la República, es decir, el de ser un
coordinador en el uso de la fuerza. Pero en ninguna parte se le asigna la función de establecer una política en este campo. La política
se fija en un Estado de Derecho, mediante la norma jurídica. Es la
Ley o la Constitución la que fija una política de Estado, la que la
refleja y la convierte en derecho público de obligatorio cumplimiento. De no ser así sería muy difícil establecer un control político y
jurídico, porque no se tendrían referentes de certeza para el ejercicio de ese control.
Dentro de los controles que ejerce el Congreso sobre el Ejecutivo, el de mayor trascendencia es el que se da en los estados de
excepción, guerra exterior, conmoción interior, emergencia económica, social y política, ya que durante la vigencia de ellos, los hechos que se pretenden conjurar con facultades extraordinarias por
parte del presidente, le dan la facultad de asumir transitoriamente
la función legislativa del Congreso. Durante el tiempo de estos estados el Congreso sigue funcionando con pleno uso de sus facultades. Voy a citar una sentencia de la Corte Constitucional que es
pertinente en esta conversación. Los estados de excepción no pueden desconocer el principio democrático llamado a no decaer ni
siquiera en épocas de normalidad. En los estados de excepción se
adoptan las medidas que se incorporan a un Decreto Legislativo y,
luego, por la vía de los controles político y jurídico, el Congreso y la
Corte Constitucional, se busca el consenso democrático. De ahí que
el Congreso potencie su papel de censor y que este órgano del poder se convierta en foro de discusión acerca de la actuación del
gobierno.
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En los estados de excepción, a pesar de que hay una absorción
transitoria de la facultad legislativa por parte del gobierno, como
dice la Corte Constitucional, paradójicamente lo que hace es potenciar la función de control del Congreso de la República al convertirlo en un censor, precisamente por ese desplazamiento transitorio
de competencia. Ese control político que se ejerce a través de los
estados de excepción genera no sólo un cuestionamiento del uso
mismo del instrumento, sino todo un debate acerca del diagnóstico
del conflicto, un debate acerca de la terapia del mismo, y obviamente, un debate acerca de la eficacia o resultados del uso del instrumento. En los estados de excepción la normalidad no desvirtúa la
separación de poderes. La visión de una rígida separación de los
poderes debe ser superada por una concepción que concilie el ejercicio de funciones separadas que no pertenecen a un órgano sino al
Estado, con la colaboración armónica para la realización de sus fines que no son otros que los del servicio a la comunidad. La organización del poder que la Constitución contempla para épocas de normalidad consulta fundamentalmente la necesidad de estructurar
una respuesta rápida y eficaz frente a la misma con la preservación
de un mecanismo particular de separación de funciones. La función legislativa asumida por el gobierno, y sin agotar el trámite legislativo ordinario por la vía de los decretos legislativos, busca articular un eficiente mecanismo de respuesta. La función de control,
según la técnica clásica de frenos y contrapesos, le corresponde al
Congreso, que de todas maneras conserva la plenitud de sus atribuciones.
En este punto voy a saltarme un montón de asuntos, para relevar lo que quería demostrar con la charla. Si bien es cierto que el
Congreso tiene funciones propias constitucionales, naturales para
el ejercicio del control político que debe ejercer de forma permanente, sería mucho más importante que, además de ejercer esas
funciones, hiciera parte de la formulación de una política de seguridad, porque siempre hay que considerar que en Colombia el problema es producir una doctrina apropiada frente a la hipótesis de
conflicto interno que el país tiene, que es de naturaleza singular y
de características propias, que no necesariamente puede quedar bien
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Instituciones civiles y militares en la política de seguridad social
construida por el hecho de que doctrinas generales universales de
defensa puedan ser aplicadas para estos efectos. Y el Congreso, de
todas maneras, con todo y sus defectos, refleja el sentimiento, el
temperamento y la idiosincrasia del pueblo, y tiene una posibilidad de expresar un fenómeno sicológico que es la manera también
como el pueblo ve su propio conflicto y por eso sería muy útil que
hiciera parte de esta formulación. Muchas gracias, y qué pena si me
excedí.
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JUAN GOSSAÍN
Muchas gracias a Roberto Camacho, miembro del Congreso de
la República, Representante a la Cámara. Y le pido al señor Chuck
Wexler que pase, por favor, al podio. Él es el Director del Foro Policial Ejecutivo para la Investigación, Riegos y Vulnerabilidad de las
Instituciones de Seguridad.