capítulo ii

CAPITULO II MARCO TEÓRICO
En este capitulo se presentaran algunos conceptos y explicaciones que
contribuyen a una mejor comprensión del contenido de la tesis
2.1 Municipalidades
Un Municipio es un conjunto de habitantes viviendo dentro de un territorio que es
administrado por un concejo en el cual el alcalde es la máxima autoridad12.
EI municipio constituye la unidad política administrativa primaria dentro de la
organización estatal, establecida en un territorio determinado que es propio,
organizado bajo un ordenamiento jurídico que garantiza la participación popular en
la formación y conducción de la sociedad local, con autonomía para darse su
propio gobierno, el cual esta encargado de la rectoría y gerencia del bien común
local, en coordinación con las políticas y actuaciones nacionales orientadas al bien
común general, gozando para cumplir con dichas funciones del poder, autoridad y
autonomía suficiente.
EI municipio tiene personalidad jurídica con jurisdicción territorial determinada por
el núcleo urbano principal del municipio será la sede del gobierno municipal. 13
El municipio lo constituye una población que vive dentro de un territorio
determinado, con derecho a elegir directamente su propio gobierno que regirá o
tendrá jurisdicción en este territorio.
12
13
Diccionario Larousse, edición 1998, Ramón García – Pelayo y Gross
Art.2 Código Municipal
13
2.1.1 Organización
Organizar es ordenar y agrupar las actividades necesarias para alcanzar los fines
establecidos creando unidades administrativas, asignando en su caso funciones,
autoridad, responsabilidad y jerarquía y estableciendo las relaciones que entre
dichas unidades deben existir14
Dentro de la estructura organizativa de la municipalidad el concejo es la autoridad
máxima del municipio y precedido por el alcalde y los concejales ó regidores
suplentes. Estos últimos podrán asistir a las sesiones con voz pero sin voto
alguno.
2.1.2 Funcionamiento
El funcionamiento de una organización tal como una municipalidad viene dado por
la realización de las funciones individuales de cada empleado de esta, respetando
leyes emitidas para la regulación, de obligaciones y facultades de la municipalidad.
El funcionamiento de las municipalidades de El Salvador se lleva a cabo por medio
de sesiones del concejo y estas son precedidas por el alcalde. Si éste no puede
asistir deberá designar a un concejal.
14
Sitio Web: www.itlp.edu.mx/publica/tutoriales/procesoadmvo/tema3_1.htm Eugenio Sixto Velasco
14
2.1.3 Ordenanzas, reglamentos y acuerdos
Ordenanzas: son normas de aplicación general dentro del municipio sobre asuntos
de interés local y entrarán en vigencia ocho días después de su publicación en el
Diario Oficial.15
Reglamentos: constituyen normas, disposiciones y mandatos sobre el régimen
interno municipal y de prestación de servicios. Entrarán en vigencia ocho días
después de ser decretados.16
Acuerdos: son disposiciones específicas que expresan las decisiones del Concejo
Municipal sobre asuntos de gobierno, administrativos o de procedimientos con
interés particular y surtirán efecto de inmediato.17
Las ordenanzas, reglamentos y acuerdos son de obligatorio cumplimiento por
parte de los particulares y de las autoridades nacionales, departamentales y
municipales.18
El gobierno municipal debe dirigir y administrar el municipio; orientar su trabajo en
función de impulsar el desarrollo local de acuerdo a las necesidades e intereses
comunes de la población de todas las localidades en coordinación con el Gobierno
Central. Así mismo, las instituciones del estado deben colaborar con las
municipalidades para el impulso de sus planes de desarrollo local y por su parte
15 Art.32 Código Municipal
16
Art.33 Código Municipal
17
Art.34 Código Municipal
18
Art.35 Código Municipal
15
los municipios deben colaborar con las instituciones públicas en el impulso de
planes de desarrollo regional y nacional.
2.1.4 Ingresos, bienes y obligaciones
La Hacienda Pública Municipal está formada por los bienes, ingresos y
obligaciones del municipio y gozará de las mismas exoneraciones, garantías y
privilegios que los bienes del Estado.19
2.1.5 Ingresos
El municipio debe contar con recursos para cumplir con sus funciones e impulsar
su gestión en el desarrollo local. El municipio obtiene ingresos de las tasas,
impuestos, sanciones o multas, transferencias, donaciones, etc., sin embargo,
algunos de los municipios cuentan con recursos que están por debajo de sus
requerimientos para solucionar sus problemas y necesidades prioritarios.
El concejo municipal está obligado a desarrollar su labor administrativa y de
gobierno por medio del presupuesto de ingresos y egresos para cada ejercicio
fiscal. Sus fuentes básicas de financiamiento son:
a) Ingresos Corrientes
19
Art.60 Código Municipal
16
Estos ingresos se clasifican en dos categorías, así:
 Ingresos tributarios: aquellos conocidos como impuestos que gravan las
actividades comerciales, industriales, financieras, de servicios, a la propiedad
inmobiliaria y otras actividades productivas y comerciales no clasificadas.
 Ingresos no tributarios: son los que comprende los ingresos percibidos por
tasas o derechos, por los diferentes servicios que presta la municipalidad.
b) Ingresos por subsidios, donativos y legados
En este rubro se incluyen las transferencias de dinero realizadas por los distintos
organismos del Gobierno Central, instituciones y empresas oficiales autónomas e
instituciones y empresas municipales autónomas; como también
los ingresos
recibidos en concepto de donativos y legados del sector privado.
c) Ingresos del Fondo para Desarrollo Económico y Social de los
municipios (FODES)
FODES Es un fondo creado por mandato Constitucional, para la inversión en
proyectos que beneficien el desarrollo de los municipios, así como para sufragar
algunos gastos de funcionamiento de la entidad municipal.
En otras palabras son ingresos o aportes del Gobierno Central, establecido en el
inciso tercero del Artículo 207 de la Constitución que dice “Para garantizar el
desarrollo y la autonomía económica de los municipios, se creará un fondo para el
17
desarrollo económico y social de los mismos. Una ley establecerá el monto de ese
fondo y los mecanismos para su uso”.
Esto originó la creación de la ley del FODES que en el Art. 1 manifiesta “Crease el
Fondo para el desarrollo económico y social de los municipios de El Salvador, que
podrá denominarse;"FODES", el cual estará constituido por un aporte anual del
Estado igual a siete por ciento de los ingresos corrientes netos del presupuesto del
Estado, a partir del ejercicio fiscal del 2005, que deberá consignarse en el mismo
en cada ejercicio fiscal, y entregado en forma mensual y de acuerdo a lo
establecido en los Artículos. 4 y 4-A de esta Ley20. El cual podrá financiarse con:
a) Los subsidios y aportes que le otorgue el Estado.
b) Aportes y donaciones.
c) Préstamos externos e internos.
d) Bonos u otros ingresos que por cualquier concepto reciba.
Según el Art. 2. De la Ley del FODES - El manejo del fondo Municipal, estará a
cargo del Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal, creado por Decreto
Legislativo número 616, de fecha 4 de marzo de 1987, publicado en el Diario
Oficial Nº 52, Tomo 294, del 17 del mismo mes y año. En el texto de la presente
Ley, este organismo podrá denominarse "ISDEM".
20
Ley de creación del fondo para el desarrollo económico y social de los municipios
18
El ISDEM transfiere a los municipios fondos destinados a la Inversión en el
desarrollo de proyectos, y fondos destinados a gastos de funcionamiento.
Esa
asignación transferida por el ISDEM a las Municipalidades se basa
legalmente en:

Ley de Creación del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los
Municipios, de fecha 23 de Septiembre de 1988 y sus reformas; y

Reglamento de la Ley de Creación del FODES, de fecha 25 de Marzo de
199821
2.1.6 Bienes
Los bienes del municipio están comprendidos por:
 Los de uso público, tales como plazas, áreas verdes y otros análogos estos
son inalienables e imprescriptibles.22
 Los bienes muebles o inmuebles, derechos o acciones que por cualquier título
ingresen al patrimonio municipal o haya adquirido o adquiera el municipio o se
hayan destinado o se destinen a algún establecimiento público municipal.23
21
ley de creación del fondo para el desarrollo económico y social de los municipios
Definición: Lo que no puede perderse por prescripción, que sigue vigente. Diccionario de ciencias jurídicas,
políticas, sociales y económicas, Víctor de Santo, Editorial Universal
23
Art.61 Código Municipal
22
19
2.1.7 Obligaciones
Las obligaciones a cargo del municipio son las siguientes:
1. Las legalmente contraídas por el municipio derivadas de la ejecución del
presupuesto de gastos;
2. Las deudas provenientes de la ejecución de presupuestos terminados,
reconocidos conforme al ordenamiento legal vigente;
3. Las provenientes de la deuda pública municipal contraídas de conformidad con
la ley;
4. Las deudas, derechos y prestaciones, reconocidos o transados por el
municipio, de acuerdo con las leyes o a cuyo pago hubiese sido condenado por
sentencia ejecutoriada de los tribunales;
5. Los valores legalmente consignados por terceros y que el municipio esté
obligado a devolver de acuerdo a la ley;
6. EI valor de las colectas voluntarias para obras de interés común o servicios
públicos aportados por terceros que no se realizarán o prestarán.24
24
Art.66 Código Municipal
20
2.1.8 Presupuesto municipal
Todos los municipios están obligados a desarrollar su actuación administrativa y
de gobierno por un Presupuesto de Ingresos y Egresos aprobado “por la
honorable Asamblea Legislativa”25 con iguales formalidades que las ordenanzas y
con el voto de los dos tercios de los concejales.
EI período del presupuesto es del primero de enero al treinta y uno de diciembre
de cada año.
Y este
comprenderá
disposiciones generales así como
el Presupuesto de
Ingresos y el de Egresos así mismo EI Concejo podrá incorporar los anexos
necesarios.26
2.1.9 Disposiciones generales del presupuesto
Estarán
constituidas
por
todas
aquellas
normas
que
se
consideren
complementarias, reglamentarias, explicativas o necesarias para la ejecución de
los presupuestos de ingresos y egresos y de los anexos que contenga.
Estas podrán ser aprobadas por el Concejo de forma separada a las demás partes
del presupuesto.27
25
Fuente comentada por Carolina Oviedo, encargada del área de catarro de la alcaldía del municipio de colón
Art. 72 y 73 Código Municipal
27
Art. 74 Código Municipal
26
21
2.1.10 Presupuesto de Ingresos
EI Presupuesto de Ingresos contendrá la enumeración de los diversos ingresos
municipales cuya recaudación se autorice, con la estimación de las cantidades
que presupone habrán de ingresar en el año económico que deba regir, así como
cualesquiera otros recursos financieros permitidos por la ley. Es
prohibida la
estimación de ingresos que no tengan base legal para su percepción cierta y
efectiva.28
2.1.11 El Presupuesto de Egresos
EI Presupuesto de Egresos está formado por las partidas correspondientes para la
atención de las funciones, actividades y servicios municipales, así como las que
correspondan a inversiones y a aportes para fundaciones, empresas, sociedades,
instituciones municipales autónomas y demás organismos de carácter municipal o
intermunicipal.
EI monto del Presupuesto de Egresos no podrá exceder del total de Presupuesto
de Ingresos. EI Concejo, no podrá acordar ningún gasto para el cual no exista
previsión presupuestaria, y no podrá autorizar egresos de fondos que no estén
asignados expresamente en el presupuesto.29
28
29
Art. 75 Código Municipal
Art. 76 Código Municipal
22
2.1.12 Manual de Procedimientos
Es el documento que contiene la descripción de actividades que deben seguirse
en la realización de las funciones de una unidad administrativa, o de dos ò más de
ellas.30
2.1.13 Manual de funciones
Es la descripción de las tareas generales que corresponden a cada empleo y la
determinación de los requisitos para su ejercicio31.
2.1.14 Participación de la comunidad
a) Cabildos Abiertos
Son reuniones a las que podrán asistir todo vecino del municipio y participar en la
discusión de los puntos que se traten. Asimismo podrá formular sugerencias y
hacer preguntas sobre la agenda del día.
Estos son celebrados por los concejos y se deben de llevar cabo por lo menos
cada tres meses para informar públicamente de la gestión municipal, tratar las
materias que los vecinos hubieren solicitado y los que el mismo concejo
considerare conveniente.
30
31
Organización de empresas, análisis diseño y estructura, Franklin Fincowsky Enrique Benjamín México.
Diccionario de administración y finanzas, Jim Rosonberg
23
A los cabildos abiertos deberá invitarse a los vecinos del municipio y a las
organizaciones gremiales, sociales, culturales, de la comunidad “se realizan por lo
menos una vez al año”.32
b) Consulta Popular
Esta se lleva a cabo cuando el concejo considera conveniente conocer la voluntad
ciudadana respecto a un determinado proyecto o política a desarrollar. EI concejo
no podrá actuar en contra de la opinión de la mayoría expresada en la consulta.
Donde deben ser documentadas en las actas elaboradas por el secretario.
2.1.15 Facultades de las municipalidades.
Como un gobierno para el desarrollo local las alcaldías municipales necesitan la
independencia necesaria de un Gobierno Central, para cumplir con todas aquellas
necesidades que el pueblo local demanda, de otra manera estas no podrían ser
efectuadas de forma integra y en el tiempo oportuno.
La autonomía del municipio consiste en lo siguiente:
 La creación, modificación y supresión de tasas por servicios y contribuciones
públicas, para la realización de obras determinadas dentro de los limites que
una ley general establezca;
 EI decreto de su presupuesto de ingresos y egresos;
 La libre gestión en las materias de su competencia;
32
Fuente comentada por Carolina Oviedo, encargada del área de catastro de la alcaldía del municipio de Colón
24
 EI nombramiento y remoción de los funcionarios y empleados de sus
dependencias, de conformidad al Título VII del Código Municipal;
 EI decreto de ordenanzas y reglamentos locales;
 La elaboración de sus tarifas de impuestos y reformas a las mismas para
proponerlas como ley a la Asamblea Legislativa.33
2.2 Fondos de Inversión Social de El Salvador
2.2.1 Creación
El Fondo de Inversión Social de El Salvador fue creado por Decreto Legislativo Nº
610 de fecha 31 de Octubre de 1990. Nace con la finalidad de promover la
generación de recursos y el desarrollo local en la participación de los gobiernos
municipales, las comunidades, la empresa privada y las instituciones del gobierno
central, que desarrollen proyectos de infraestructura, social y económica.34
2.2.2 Generación de recursos
Los recursos financieros o en especies que le asigne el Gobierno de la República,
 Sean éstos propios o provenientes del exterior,
 Los recursos financieros o en especies que le otorguen organismos
internacionales,
 Los recursos financieros o en especies que provengan de operaciones como
fideicomiso, herencias, legados, donaciones u otros conferidos o
33
34
Art.3 Código Municipal
Art. 3 Ley de Creación del Fondo de Inversión Social de El Salvador.
25
 Los recursos financieros o en especies constituidos por personas naturales o
jurídicas, nacionales o extranjeras.35
2.2.3 Desarrollo local
Para realizar los planes de desarrollo social y económico el Fondo de Inversión
Social apoya las negociaciones de cooperación financiera o de otra naturaleza con
organismos
internacionales
y
con
entidades
nacionales
recibiendo
y
administrándolos para canalizarlos hacia la ejecución de proyectos calificados,
que beneficien a la población más pobre transfiriendo fondos a titulo de donación,
proponiendo políticas y estrategias de desarrollo local en apoyo a los objetivos del
desarrollo económico y social.36
2.3 Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública y su
Reglamento. (LACAP)
La presente Ley tiene por objeto regular las adquisiciones y contrataciones de
obras, bienes y servicios, que deben celebrar las instituciones de la administración
pública para el cumplimiento de sus fines; entendiéndose para los alcances y
efectos de ésta, que la regulación comprende además los procesos enunciados en
esta Ley. Quedan sujetas a las disposiciones de esta ley las adquisiciones y
contrataciones costeadas con fondos de municipales, las que podrán ejecutar
obras de construcción bajo el sistema administrativo, a cargo del mismo Concejo
y conforme a las condiciones que señala esta ley.
35
36
Art.14 Ley de Creación del Fondo de Inversión Social de El Salvador
Art.4 Ley de Creación del Fondo de Inversión Social de El Salvador.
26
2.3.1 Unidades normativas y ejecutorias
Para llevar a cabo la eficiente y efectiva legislación en lo que respecta al
cumplimiento de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la administración
pública es necesario que se cuente con la Unidad Normativa que proporcione los
lineamientos para las actividades de compra y contrataciones que se deben
realizar, y al mismo tiempo contar con Unidades Ejecutorias que llevaran a cabo
estas actividades.
2.4 Ley de la Corte de Cuentas.
La presente Ley tiene por objeto introducir métodos y criterios modernos,
compatibles con la actual dimensión y complejidad del aparato estatal, adoptando
la auditoría gubernamental como herramienta de control de la Hacienda Pública,
con base en la independencia presupuestaria para el cumplimiento pleno de sus
atribuciones.
2.4.1 Creación
La ley de la Corte de cuentas fue emitida por Decreto Legislativo Nº 438 de fecha
31 de Agosto de 1995. Esta ley constituye el Sistema Nacional de Control y
Auditoria de la Gestión Pública, a fin de acordar un solo cuerpo legal.
27
2.4.2 Finalidad
La Corte de Cuentas de la República, es el organismo encargado de fiscalizar, en
su doble aspecto administrativo y jurisdiccional, la Hacienda Pública en general y
la ejecución del presupuesto en particular, así como la gestión económica de las
entidades a que se refiere la atribución cuarta del artículo 195 y los incisos 4 “Los
Concejos Municipales administrarán el patrimonio de sus Municipios y rendirán
cuenta circunstanciada y documentada de su administración a la Corte de Cuentas
de la República. “ y inciso 5 “ La ejecución del Presupuesto será fiscalizada a
posteriori por la Corte de Cuentas de la República”, de acuerdo a la ley del artículo
207 de la Constitución de la República.37
2.5 Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado y su Reglamento (AFI)
La presente Ley tiene por objeto:
a) Normar y armonizar la gestión financiera del sector público;
b) Establecer el Sistema de Administración Financiera Integrado que comprenda
los Subsistemas de Presupuesto, Tesorería, Inversión y Crédito Público 2/ y
Contabilidad Gubernamental.
2.5.1 Creación.
La Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado fue creada por la
necesidad de integrar el sistema de administración financiera del sector público,
estableciendo un marco normativo básico que sea congruente con las distintas
37
Art.1 Ley de la Corte de Cuentas
28
disposiciones legales, con los principios y criterios de la administración financiera
moderna.
Esta ley fue aprobada mediante Decreto legislativo Nº 516 el 23 de Noviembre de
1995, y su Reglamento por Decreto Ejecutivo Nº 82 de fecha 26 de Agosto de
1996.
2.5.2 Finalidad
Normar y armonizar la gestión financiera del sector público, así como también
establecer un sistema de administración integral que comprende los subsistemas
de presupuesto, tesorería, inversión y Crédito público
y Contabilidad
Gubernamental.
2.6 Control
Es el conjunto de mecanismos, sistemas, procedimientos y normas que aseguran
una eficiente gestión de la entidad, la consecución de sus objetivos y el
mantenimiento de su patrimonio, en un ambiente de participación e integración de
todos aquellos que lo emplean y con los que se relacionan: clientes y
proveedores.
El sistema de control interno se desarrolla y vive dentro de la organización, con
procedimientos o formas preestablecidas que aseguren su estructura interna y
comportamiento; además debe contar con un grupo humano idóneo para las
funciones a cumplir.38
38
Sitio Web: www.gestiopolis.com/dirgp/fin/auditoria.htm
29
2.6.1 Control interno informe COSO
El denominado "INFORME COSO" sobre control interno, publicado en Estados
Unidos en 1992, surgió como una respuesta a las inquietudes que planteaban la
diversidad de conceptos, definiciones e interpretaciones existentes.
Plasma los resultados de la tarea realizada durante más de cinco años por el
grupo de trabajo que la TREADWAY COMMISSION, NATIONAL COMMISSION
ON FRAUDULENT FINANCIAL REPORTING creó en Estados Unidos en 1985
bajo la sigla COSO (COMMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS).
El Control Interno COSO Proceso, efectuado por el consejo de administración, la
dirección y el resto del personal de una entidad, diseñado con el objeto de
proporcionar un grado de seguridad razonable en cuanto a la consecución de
objetivos dentro de las siguientes categorías:
 Eficacia y eficiencia de las operaciones.
 Confiabilidad de la información financiera.
 Cumplimiento de las leyes, reglamentos y políticas.39
El control interno es realizado por las personas en cada nivel de la entidad. Pues
desde la dirección de la entidad hasta el último trabajador deben sentirse
partícipe del mismo, de este modo cada uno de ellos podrá adquirir un alto grado
de conciencia en el momento de evaluar los riesgos, aplicar controles y estar en
condiciones de responder adecuadamente a ello. Pues es imposible que la
39
Sitio Web: www.unap.cl/~setcheve/cdeg/CdeG%20(2)-38.htm
30
entidad se encuentre en condiciones de conocer todos aquellos riesgos a los que
está expuesta en cualquier momento.40
Se trataba entonces de materializar un objetivo fundamental: definir un nuevo
marco conceptual del control interno, capaz de integrar las diversas definiciones y
conceptos que venían siendo utilizados sobre este tema, logrando así que, al
nivel de las organizaciones públicas o privadas, de la auditoria interna o externa,
o de los niveles académicos o legislativos, se cuente con un marco conceptual
común, una visión integradora que satisfaga las demandas generalizadas de
todos los sectores involucrados.
International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI)41 es la
organización central para la fiscalización pública exterior y es la cual ha
proporcionado un marco institucional para la transferencia y el aumento de
conocimientos para mejorar a nivel mundial la fiscalización pública exterior y por
lo tanto fortalecer la posición, la competencia y el prestigio en distintos países.
Esta define el control interno como el plan de organización, y el conjunto de
planes, métodos, procedimientos y otras medidas de una institución, tendientes a
ofrecer una garantía razonable de que se cumplan los siguientes objetivos
principales:
40
41
Sitio Web: www.gestiopolis.com/dirgp/fin/auditoria.htm
Sitio Web: www.intosai.org/en/portal/
31
 Promover operaciones metódicas, económicas, eficientes y eficaces, así como
productos y servicios de la calidad esperada.
 Preservar al patrimonio de pérdidas por despilfarro, abuso, mala gestión,
errores, fraudes o irregularidades.
 Respetar las leyes y reglamentaciones, como también las directivas y
estimular al mismo tiempo la adhesión de los integrantes de la organización a
las políticas y objetivos de la misma.
 Obtener datos financieros y de gestión completos y confiables y presentados a
través de informes oportunos.
Por consiguiente, siguiendo los lineamientos de INTOSAI, incumbe a la autoridad
superior la responsabilidad en cuanto al establecimiento de una estructura de
control interno idónea y eficiente, así como su revisión y actualización periódica.
Ambas definiciones (COSO e INTOSAI) se complementan y conforman una
versión amplia del control interno: la primera enfatizando respecto a su carácter
de proceso constituido por una cadena de acciones integradas a la gestión, y la
segunda atendiendo fundamentalmente a sus objetivos.42
Componentes43
42
43
Sitio Web: /www.monografias.com/trabajos12/coso/coso.shtml
Normas técnicas de control interno especificas de las municipalidades.
32
El marco integrado de control que plantea el informe COSO consta de cinco
componentes interrelacionados, derivados del estilo de la dirección, e integrados
al proceso de gestión:
 Ambiente de control
 Evaluación de riesgos
 Actividades de control
 Información y comunicación
 Monitoreo
La elaboración
de la Norma técnica
de control interno especificas de las
municipalidades fue diseñada en base al control interno informe COSO I; por lo
que se tomará de base y se ajustará al informe COSO-ERM (11), el cual fue
diseñado para evaluar y mejorar la gestión de riesgo en las entidades.
2.6.2 Control interno Informe COSO-ERM (11)
Debido a la preocupación y al aumento del interés en la gestión de riesgo durante
la segunda mitad de los años 90, el comité de las organizaciones que
patrocinaban la Comisión de Treadway (COSO) determinó que había una
necesidad de un marco común de gestión integral de riesgo.
33
International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) por medio de
un nuevo esfuerzo ha formado un documento que amplia los conceptos vertidos
en el informe COSO. Los cuales contribuyen a un mayor entendimiento y
aplicación del mismo. Este documento se identificara con las siglas COSO –
ERM.
Debido a la preocupación y al aumento del interés en la gestión de riesgo durante
la segunda mitad de los años 90, el comité de las organizaciones que
patrocinaban la Comisión de Treadway (COSO) determinó que había una
necesidad de un marco común de gestión integral de riesgo. En Septiembre de
2004 se publicó el estudio ERM (Enterprise Risk Management) Integrated
Framework.44
El COSO-ERM, es un marco adoptado por la junta directiva, la gerencia y demás
personal de la entidad, donde incorpora el concepto de administración de riesgo,
definiéndolo como un proceso diseñado para identificar riesgos futuros que
podrían afectar la entidad en el cumplimiento de sus objetivos y para decidir sobre
acciones para entender a esos riesgos y los resultados consecuentes. El proceso
se describe como el “proceso de evaluación del riesgo por la entidad”. Y forma la
base de cómo determina la administración los riesgo que hay q administrar.45
44
45
Sitio Web: www.pcw.com
Normas Internacionales de Auditoria, norma 315 párrafo 76
34
El marco integrado de control que plantea el informe COSO ERM, consta de ocho
componentes interrelacionados:
1. AMBIENTE DE CONTROL
El ambiente interno abarca el carácter de una organización, que influye en la
conciencia de sus empleados sobre el riesgo y forma la base de los otros
componentes de la gestión de riesgos corporativos, proporcionando disciplina y
estructura. Los factores del ambiente interno incluyen la filosofía de gestión de
riesgos de una entidad, su riesgo aceptado, la supervisión ejercida por el concejo
de administración, la integridad, valores éticos y competencia de su personal y la
forma en que la dirección asigna la autoridad y responsabilidad y organiza y
desarrolla a sus empleados.
Los principales factores del ambiente de control son:
 La filosofía y estilo de la dirección y la gerencia.
 La estructura, el plan organizacional, los reglamentos y los manuales de
procedimiento.
 La integridad, los valores éticos, la competencia profesional y el compromiso
de todos los componentes de la organización, así como su adhesión a las
políticas y objetivos establecidos.
 Las formas de asignación de responsabilidades y de administración y
desarrollo del personal.46
46
Sitio Web: http://www.monografias.com/trabajos12/coso/coso.shtml
35
2. ESTABLECIMIENTO DE OBJETIVOS
Los objetivos se fijan a escala estratégica, estableciendo con ellos una base para
los objetivos operativos, de información y de cumplimiento. Cada entidad se
enfrenta a una gama de riesgos procedentes de fuentes externas e internas y una
condición previa para la identificación eficaz de eventos, la evaluación de sus
riesgos y la respuesta a ellos es fijar objetivos, que tienen que estar alineados con
el riesgo aceptado por la entidad, que orienta a su vez los niveles de tolerancia al
riesgo de la misma.47
3. IDENTIFICACIÓN DE EVENTOS
La dirección identifica los eventos potenciales que, de ocurrir, afectarán a la
entidad y determina si representan oportunidades o si pueden afectar
negativamente a la capacidad de la empresa para implantar la estrategia y lograr
los objetivos con éxito. Los eventos con impacto negativo representan riesgos,
que exigen a la evaluación y respuesta de la dirección. Los eventos con impacto
positivo representan oportunidades, que la dirección reconduce hacia la estrategia
y el proceso de fijación de objetivos. Cuando identifica los eventos, la dirección
contempla una serie de factores internos y externos que pueden dar lugar a
riesgos y oportunidades, en el contexto del ámbito global de la organización.
47
Ídem, página 34
36
4. EVALUACIÓN DE RIESGOS
La evaluación de riesgos permite a una entidad considerar la amplitud con que los
eventos potenciales impactan en la consecución de objetivos. La dirección evalúa
estos acontecimientos desde una doble perspectiva y normalmente una
combinación de métodos cualitativos y cuantitativos. Los impactos positivos y
negativos de los eventos potenciales deben examinarse, individualmente o por
categoría, en toda la entidad. Los riesgos se evalúan con un doble enfoque:
riesgo inherente y riesgo residual.48
5. RESPUESTA A LOS RIESGOS
Una vez evaluados los riesgos relevantes, la dirección determina como responder
a ellos. Las respuestas pueden ser las de evitar, reducir, compartir y aceptar el
riesgo. Al considerar su respuesta, la dirección evalúa su efecto sobre la
probabilidad e impacto del riesgo, así como los costos y beneficios, y selecciona
aquella que sitúe el riesgo residual dentro de las tolerancias al riesgo
establecidas. La dirección identifica cualquier oportunidad que pueda existir y
asume una perspectiva del riesgo globalmente para la entidad o bien una
perspectiva de la cartera de riesgos, determinando si el riesgo residual global
concuerda con el riesgo aceptado por la entidad.49
48
49
Ídem, página 34
Ídem, página 34
37
6. ACTIVIDADES DE CONTROL
Las actividades de control son las políticas y procedimientos que ayudan a
asegurar que se llevan a cabo las respuestas de la dirección a los riesgos. Las
actividades de control tienen lugar a través de la organización, a todos los niveles
y en todas las funciones. Incluyen una gama de actividades tan diversas como
aprobaciones, autorizaciones, verificaciones, conciliaciones, revisiones del
funcionamiento operativo, seguridad de los activos y segregación de funciones, en
todos los niveles de la organización existen responsabilidades de control, y es
preciso que los agentes conozcan individualmente cuales son las que les
competen, debiéndose para ello explicitar claramente tales funciones.
La gama que se expone a continuación muestra la amplitud que abarcan las
actividades de control, pero no constituye la totalidad de las mismas:
 Análisis efectuados por la dirección.
 Seguimiento y revisión por parte de los responsables de las diversas funciones
o actividades.
 Comprobación de las transacciones en cuanto a su exactitud, totalidad, y
autorización pertinente: aprobaciones, revisiones, cotejos, recálculos, análisis
de consistencia, prenumeraciones.
 Controles físicos patrimoniales: arqueos, conciliaciones, recuentos.
 Dispositivos de seguridad para restringir el acceso a los activos y registros.
 Segregación de funciones.
 Aplicación de indicadores de rendimiento.
38
A su vez en cada categoría existen diversos tipos de control:
 Preventivo I Correctivos
 Manuales I Automatizados o informáticos
 Gerenciales o directivos
Es necesario remarcar la importancia de contar con buenos controles de las
tecnologías de información, pues éstas desempeñan un papel fundamental en la
gestión, destacándose al respecto el centro de procesamiento de datos, la
adquisición, implantación y mantenimiento del software, la seguridad en el acceso
a los sistemas, los proyectos de desarrollo y mantenimiento de las aplicaciones50
7. INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN
La información pertinente se identifica, capta y comunica de una forma y en un
marco
de
tiempo
que
permiten
a
las
personas
llevar
a
cabo
sus
responsabilidades. Los sistemas informáticos producen informes que contienen
información operativa, financiera y datos sobre el cumplimiento de las normas que
permite dirigir y controlar el negocio de forma adecuada. Dicho sistemas no sólo
manejan datos generados internamente, sino también información sobre
acontecimientos externos, actividades y condiciones relevantes para la toma de
decisiones de gestión, así como la presentación de información a terceros.51
50
51
Ídem, página 34
Informe COSO, Coopers & Lybrand
39
También existe una comunicación eficaz fluyendo en todas direcciones dentro de
la organización. Todo el personal recibe un mensaje claro desde la alta dirección
de que deben considerar seriamente las responsabilidades de gestión de los
riesgos corporativos.
Las personas entienden su papel en dicha gestión y como las actividades
individuales se relacionan con el trabajo de los demás. Así mismo, deben tener
unos medios para comunicar hacia arriba la información significativa. También
debe haber una comunicación eficaz con terceros, tales como los clientes,
proveedores, reguladores y accionistas.52
8. MONITOREO
Los sistemas de control interno requieren monitoreo, es decir un proceso que
prueba que se mantienen el adecuado funcionamiento del sistema a lo largo del
tiempo. Esto se consigue mediante actividades de supervisión continuada,
evaluaciones periódicas ó una combinación de ambas cosas. El monitoreo
continuado se da en el transcurso de las operaciones. Incluye tanto las
actividades normales de dirección y monitoreo, como otras actividades llevadas
acabo por el personal en la realización de sus funciones.
El alcance y la
frecuencia de las evaluaciones periódicas dependerán esencialmente de una
evaluación de los riesgos y de la eficiencia de los procesos de monitoreo
continuado.
52
Ídem, página 34
40
Las deficiencias detectadas en el control interno deberán ser notificadas a niveles
superiores, mientras que la alta dirección y el concejo de administración deberán
ser informados de los aspectos significativos observados.53
Existen varias actividades que permiten efectuar el seguimiento de la eficacia del
control interno como por ejemplo:
 Actividades
corrientes
de
gestión
que
permiten
la
comunicación
interdisciplinaria, con lo cual cualquier discrepancia será cuestionada.
 Comunicaciones recibidas de terceros, las cuales podrían permitir determinar
la existencia de problemas internos.
 Supervisión rutinaria de las tareas administrativas, permitiendo comprobar las
funciones de control e identificar las deficiencias existentes.
 Comprobación física de los datos registrados en el sistema de información.
 Recomendaciones periódicamente efectuadas por los auditores internos y
externo para mejorar los controles internos.
 Concurrir a seminarios de formación permitiendo obtener información
importante para mejorar los controles.
 Solicitar manifestaciones explícitas de comprobación del entendimiento y
cumplimiento del código de ética de la organización.
53
Informe COSO, Coopers & Lybrand
41
Evaluaciones puntuales
Alcance y frecuencia:
El alcance y la frecuencia de la evaluación del control interno varían según la
magnitud e importancia de los riesgos objeto del control.
Los controles que apuntan a los riesgos más importantes tendrán una evaluación
con mayor frecuencia.
Por otra parte el alcance de las evaluaciones dependerá de a cual de las
categorías de objetivos van dirigidas (operacionales, de información financiera o
de cumplimiento).
El evaluador:
A menudo las evaluaciones se realizan como un proceso auto-evaluativo, el cual
es llevado a cabo por los responsables de las unidades, divisiones, etc. Por
ejemplo un jefe de línea centrará su atención en la concreción de objetivos
operacionales y de cumplimiento, el responsable financiera se preocupará de
evaluar la fiabilidad de la información financiera.
Dentro de las actividades normales y habituales de auditoría interna se encuentra
la evaluación del control interno. También los auditores externos tienen como
elemento de análisis el control interno, la combinación de ambas auditorías
posibilita la realización de las evaluaciones que la dirección considere necesarias.
42
El proceso de evaluación:
El evaluador deberá entender cada una de las actividades de la entidad y cada
componente del sistema de control interno a evaluar. La idea es que el evaluador
averigüe y comprenda el funcionamiento real del sistema, es por ello que
mantendrá conversaciones con los empleados, quienes aplican y se ven
afectados por los controles.
El evaluador analizará el diseño del sistema de control interno y los resultados de
las pruebas realizadas, a efectos de determinar si el sistema ofrece una seguridad
razonable respecto de lo objetivos implantados.
Metodología:
Existen diversas metodologías, algunas empresas comparan su sistema de
control interno con el de otras empresas (benchmarking). Por otra parte los
consultores de gestión pueden suministrar información comparativa y métodos de
revisión utilizados por otras similares entidades.
Documentación: La documentación soporte del sistema de control interno varía en
función a la dimensión y complejidad de la empresa. Las entidades de gran
tamaño generalmente cuentan con políticas, manuales, descripciones de puesto,
etc., en cambio las empresas de menor tamaño poseen menos documentación
que formalice el sistema de control interno.
43
Existen controles que no se encuentran formalizados a través de un documento o
son menos formales, no obstante resultan eficaces, dado que la falta de
documentación formal que respalde el control no impide que éste sea eficaz o
pueda ser evaluado.
La evaluación del sistema de control interno deberá ser respaldada y
documentada, de forma tal que respalde la misma y sirva como evidencia ante
cualquier posible cuestionamiento.
Plan de acción:
Como sugerencia, al realizar por primera vez una evaluación del sistema de
control interno se podría tener en cuenta:
 Determinar el alcance de la evaluación considerando las categorías,
componentes y actividades de control interno.
 Identificación de las actividades de monitoreo.
 Análisis de las evaluaciones efectuadas por los auditores internos.
 Establecer las actividades de evaluación en función a las prioridades de las
áreas de mayor riesgo. 54
54
Sitio Web: www.mercadotendencias.com/informe-coso-supervision/
44
2.6.3 Gestión de riesgo
La premisa subyacente en la gestión de riesgos corporativos es que las entidades
existen con el fin último de generar valor para sus grupos de interés. Todas se
enfrentan a la ausencia de certeza y el reto para su dirección es determinar
cuánta incertidumbre se puede aceptar mientras se esfuerzan en incrementar el
valor para sus grupos de interés. La incertidumbre implica riesgos y oportunidades
y posee el potencial de erosionar o aumentar el valor. La gestión de riesgos
corporativos permite a la dirección tratar eficazmente la incertidumbre y sus
riesgos y oportunidades asociados, mejorando así la capacidad de generar
valor.55
55
Sitio Web: www.theiia.org/download.cfm
45