Capítulo 1

Seis debates sobre los Estados de Bienestar contemporáneos:
capacidad de reforma, resultados, nuevos riesgos, globalización,
sostenibilidad y alternativas de futuro
Por Eloísa del Pino (IPP-CSIC) 1
1. La transformación del Estado de Bienestar como objeto de estudio
científico y objeto de debate político
Desde su surgimiento en Alemania a finales del siglo XIX, el Estado de Bienestar ha
pasado por una fase de desarrollo y consolidación, la llamada Edad de Oro del
Capitalismo entre 1940 y 1960, y una compleja “Era de la Austeridad”, de crisis para
algunos, a partir de los años 70 que se prolonga hasta la actualidad (Pierson 20011).
Hasta entonces el Estado de Bienestar había sido considerado como uno de los más
significativos logros de los Estados modernos por su capacidad de proteger a los
ciudadanos contra la pobreza cuando se encuentran en situaciones de riesgo, tales como
la enfermedad, el desempleo, la vejez, la niñez o la ignorancia y su contribución a
corregir las fracturas sociales. A partir de los años 80 comienza a aparecer en el debate
político de las democracias occidentales la idea de su recorte o retirada (retrenchment).
El Estado de Bienestar empezó a ser criticado especialmente desde la Nueva
Derecha, los neoliberales y neoconservadores (véase Hayek 1982 y Crozier et al. 1975,
respectivamente), por ser demasiado caro, ineficaz e ingobernable y dejó de ser visto
como mecanismo para luchar contra los fallos del mercado, pasando a ser acusado de
impedir el crecimiento económico y minar la independencia personal y colectiva. Por
entonces, la vehemencia de los discursos de líderes tan influyentes como Margaret
Thatcher y Ronald Reagan sobre los negativos efectos sociales y económicos del Big
Government, hacia pensar que la hora del desmantelamiento del Estado de Bienestar
había llegado.
Sin embargo, tras analizar la reforma del bienestar en Reino Unido y Estados Unidos
durante la década anterior, Paul Pierson en 1994 demostró que a pesar de los intentos de
reducir el Estado de Bienestar, el recorte efectuado no había sido significativo. Se habló
incluso de que determinados tipos o regímenes de Estado de Bienestar y algunas
políticas, estaban “congelados” (Esping-Andersen 1996). Ya a finales de la década de
los 90, sin embargo, algunas investigaciones empezaron a advertir de la necesidad de
revisar ciertos aspectos metodológicos en relación a como se había medido el cambio en
el Estado de Bienestar (Alber 1996, Clayton y Pontusson 1998). A partir de la de década
de 2000, comenzó a aparecer evidencia mostrando que, al menos a partir de los 90,
diferentes tipos de complejas reformas, algunas de la cuales podían considerarse
recortes, no eran tan imposibles de implantar como parecía. Por ejemplo, (SeeleibKaiser 2008; Starke 2008; Palier 2010). Desde 2008, los Estados de Bienestar,
Paper presentado en las Jornadas de Modernización no democrática: Estado y Actores Sociales.
Instituto de Historia (CSIC), octubre de 2011. Posteriormente actualizado y completado este trabajo
forma parte casi en su totalidad del capítulo siguiente: Del Pino, Eloísa y Rubio, MJª (2013) “El
estudio comparado de las transformaciones del Estado de Bienestar y las políticas sociales“, en
Eloísa del Pino y Mª Josefa Rubio (eds.) Los Estados de Bienestar en la encrucijada: políticas
sociales en perspectiva comparada. Madrid. Tecnos.
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especialmente los del sur de Europa, se han visto sometidos a nuevas presiones
derivadas de la feroz crisis económica.
Ya sea por las dudas sobre su capacidad de reforma, por su alcance y efectos, por los
desafíos que afronta o por la incertidumbre sobre el futuro, los Estados de Bienestar y
su cambio o transformación están en el centro del debate político y académico al menos
desde 1970. En primer lugar, en el siguiente apartado, se introducen algunos conceptos
sobre el alcance y los tipos de Estados de Bienestar que servirán para comprender los
debates y la discusión académica a su alrededor, los cuales se presentan en el resto de
los apartados.
2. Los sistemas de bienestar en perspectiva comparada: conceptos y tipos.
Aunque la definición y tipología de Esping-Andersen sobre los tres “mundos” o
“regímenes” del bienestar no está exenta de críticas, sigue siendo las más utiliza por los
investigadores para aproximarse al estudio comparativo del Estado de Bienestar y es
importante para entender el alcance de los debates actuales alrededor del mismo.
Esping-Andersen parte de las aportaciones de Marshall y Titmuss. Tomando a
Marshall, Esping-Andersen (1990:41) cree que la ciudadanía social y la concesión de
derechos sociales son los elementos básicos del Estado de Bienestar. La ciudadanía ha
evolucionado históricamente alrededor de una serie de derechos interdependientes.
Como Esping-Andersen recuerda, a medida que los derechos civiles comienzan a
cristalizar en el siglo XVII, se hizo evidente la necesidad de que pudieran ser
salvaguardados por derechos políticos efectivos, los que finalmente fueron conquistados
en el XVIII. Sin embargo, los derechos políticos solo podían hacerse efectivos una vez
que se que garantizara, a través de los derechos sociales, cierta seguridad y recursos
económicos adecuados (Masrshall 1950; Hicks y Esping-Andersen 2005:510).
En opinión de Esping-Andersen (1990:41), si los derechos sociales se consideran
inviolables y la concesión de los mismos se hace en base a la ciudadanía social y no al
comportamiento real, esto supondrá una desmercantilización del status de los individuos
respecto del mercado (es decir, que su supervivencia y su bienestar no dependerán
enteramente de su participación en el mercado laboral, serán al menos parcialmente
independientes del mercado, de la caridad o del apoyo familiar). Además, el concepto
de ciudadanía social implica también la estratificación social, el estatus de un individuo
como ciudadano competirá con su estatus o su posición de clase. El Estado de Bienestar
puede reconfigurar el orden de clases sociales existente Esping-Andersen (1990:41).
Titmuss (1958, 1970) puso de manifiesto la necesidad del estudio comparado para
tratar de arrojar luz sobre el contexto y las razones del surgimiento y evolución posterior
del Estado de Bienestar. Titmuss demuestra que éste está evolucionando de forma
distinta en Gran Bretaña y los países nórdicos que en Estados Unidos, donde el sistema
es menos generoso, la obtención de prestaciones sociales está sometida a condiciones
relacionadas con la carencia de recursos por parte de los perceptores y el papel del
mercado en el bienestar es más relevante. Distingue al menos entre tres modelos de
política social: el modelo de bienestar residual, el modelo de logro-rendimiento y el
modelo institucional redistributivo (Titmuss 1970:145-46).
Tomando elementos de las aportaciones de Marshall y Titmuss, Esping-Andersen
(1970:47; Hicks y Esping-Andersen 2005) pone el acento en el equilibrio entre tres
fuentes de provisión del bienestar: el mercado, la familia y Estado. Distingue entre tres
“regímenes del bienestar”. En el régimen liberal podrían incluirse Estados Unidos,
Irlanda, Canadá, Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda. El Estado tiene un papel
residual en la provisión del bienestar y predominan las prestaciones sociales modestas
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en su cuantía, que se obtienen si se es elegible por cumplir estrictos criterios que
reflejan el grado de penuria o necesidad. Esta situación obliga a los ciudadanos a ser
más dependientes del mercado (existe un bajo nivel de desmercantilización) que en los
otros regímenes y explícitamente se les anima por medio de incentivos a acudir a él para
solucionar problemas relacionados con la cobertura de los riesgos (véase Colino y Del
Pino 2013).
En el modelo conservador (también llamado en la literatura corporativista,
continental o bismarckiano), la familia y, en especial, el varón, como sustentador
principal, y la mujer, como ama de casa, son los principales encargados del bienestar.
Su principio básico es el de asegurar los riesgos y la posibilidad de hacerlo depende del
estatus ocupacional, en concreto, de si participa en el mercado laboral por lo que el
propio sistema tiende a perpetuar las diferencias de estatus. El nivel de
desmercantilización es moderado. Según el autor, Francia, Italia, España, Alemania,
Austria, Bélgica, Japón y Portugal, formarían parte de este tipo (véase Palier 2013).
Finalmente, en el régimen socialdemócrata, presente en los países nórdicos, la
desmercantilización y la universalización de los derechos sociales se han extendido a
todos los ciudadanos. Se trata de un régimen generoso, con buenos resultados en cuanto
a la redistribución de la riqueza y la reducción de la pobreza. Igualmente, en este
régimen se hace un esfuerzo activo de desfamilización y remercantilización en el
sentido de tratar de facilitar empleo para todos (Hicks y Esping-Andersen 2005; véase
Rubio 2013).
Los tres mundos del bienestar capitalista de Esping-Andersen han sido centrales
para comprender que “no todos los Estados del Bienestar son del mismo tipo” que cada
uno de ellos está estructurado “con su propia y diferente lógica de organización,
estratificación e integración social” y que sus “orígenes se deben a distintas fuerzas
históricas y siguen trayectorias de desarrollo cualitativamente diferentes” (EspingAndersen 1990:19).
La contribución de Esping-Andersen ha recibido numerosas críticas y, en ocasiones,
en un intento de corregir supuestas deficiencias, se han propuesto otras tipologías o
simplemente se ha añadido algún tipo adicional a los regímenes existentes 2. La
inclusión del tipo mediterráneo (o de los países del sur Véase Ferrera 1996, Bonoli
1997; Castles y Obinger 2008), Latin Rim (Leibfried 1992), reflejaría características
como la impronta católica, su desarrollo tardío así como el fuerte papel de la familia en
la provisión del bienestar en países como Italia, Grecia, Portugal y España (véase
Moreno y Mari-Klose 2013) 3. Aunque Esping-Andersen incluye a Australia y Nueva
Zelanda entre los países con un régimen liberal, otros como Castles y Mitchel (1993)
consideran que estos países de las Antípodas tienen un enfoque más inclusivo en
términos de cobertura que los países tradicionalmente considerados como parte del
régimen liberal y en ellos la seguridad en el empleo y el control salarial tienen especial
importancia para perseguir la redistribución.
Algunos investigadores se han preguntando si distintos países donde podría
confirmarse la existencia de un esfuerzo significativo por parte del Estado en la
provisión del bienestar y que no fueron incluidos por Esping-Andersen en su tipología
original, podrían encajar en ella. Se trata de países de otras partes del planeta como
algunos del mundo islámico, África, América Latina, India y las economías altamente
2
Arts y Gelissen (2002:138 y ss.) realizan una síntesis de las críticas y tipologías.
Véase también Moreno y Mari-Klose (2013) sobre las transformaciones actuales del régimen
mediterráneo.
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industrializadas del Este asiático (Corea del Sur, Taiwán, Singapur o Hong-Kong;
recuérdese que Esping-Andersen incorpora Japón al régimen corporativista). Gough
(2004:15) ha intentado reconceptualizar el paradigma de los regímenes de bienestar del
Norte para tratar de comprender la naturaleza y diversidad de las políticas del Sur.
Gough plantea la necesidad de reconocer que los Estados de Bienestar son solo una
familia de regímenes de bienestar en un mundo donde existen otras. Distingue además
entre los denominados regímenes de seguridad informal y los regímenes de inseguridad.
En los regímenes de Estado de Bienestar predomina la economía capitalista y
democracia liberal y el papel del Estado en la provisión es muy importante (auque,
como hemos visto, desigual en función de si el régimen es el conservador, el liberal, el
socialdemócrata o el mediterráneo). En el régimen de seguridad informal (Wood 2004),
la división del trabajo no es solo de tipo capitalista y las familias utilizan estrategias
diversas para su supervivencia y siguen desempeñando un papel importante en la
provisión del bienestar ya que el Estado es débil y las relaciones son frecuentemente
clientelares. Dentro de este régimen Barrientos (2004) detalla que pueden identificarse a
su vez los regímenes liberales-informales de bienestar en America Latina y Gough
(2004) los sistemas productivos en el Este asiático. Mientras que para Holliday
(2005:148), el modelo asiático, el Estado está orientado al crecimiento y las políticas
sociales están subordinadas a tal propósito, Hudson y Kühner (2011) creen que existen
elementos sólidos para matizar esta idea tan extendida, que de alguna manera parece
contraponer el régimen de los países asiáticos con el prototípico régimen
socialdemócrata. Así algunos autores recuerdan que los gobiernos de Asia se interesan
cada vez más por como los países europeos atienden los riesgos sociales y en particular
por sus sistemas de pensiones y salud (Croissant 2004) y algunos países como Japón,
Corea y Taiwan han extendido su sanidad o las pensiones de jubilación a sectores no
productivos (Hwang 2011; Peng y Wong 2010). Finalmente, los regímenes de
inseguridad, especialmente en el África Subsahariana se caracterizan por un modelo de
capitalismo predatorio y un Estado que frecuentemente es corrupto o inexistente (Bevan
2004).
3. La capacidad de reforma de los Estados de Bienestar y sus condicionantes.
La naturaleza de los factores que están detrás del origen y de la evolución del Estado
de Bienestar y su capacidad para explicar los cambios en los distintos regímenes y
políticas y, en especial, en todas las fases por las que ha travesado el Estado de
Bienestar ha sido uno de los temas que ha suscitado más interés por parte de los
científicos sociales.
Se ha teorizado e investigado sobre los factores explicativos del Estado de Bienestar
para dar razón de su surgimiento y crecimiento (entre 1890 hasta 1960), de su
estabilidad y resistencia a las intenciones de reforma y recortes (1970 y 1995) y de su
demostrada reforma a partir de entonces (1995 y hasta la actualidad). En concreto, una
de las discusiones principales consiste en determinar hasta qué punto los factores
explicativos sirven tanto para dar razón de la expansión como de los cambios que están
ocurriendo en los Estados de Bienestar en las tres últimas décadas (Green-Pedersen y
Haverland 2002). Para algunos autores, los factores que sirvieron para explicar la
expansión, en particular, los de tipo socioeconómico y los relacionados con los actores
sociales y partidos y las instituciones siguen siendo útiles (por ejemplo, EspingAndersen 1996 y otros). Sin embargo, Pierson (1994) y gran parte de literatura
científica a partir de este autor sostienen que son necesarios nuevos enfoques.
En relación con su surgimiento y primer desarrollo, se pueden destacar al menos tres
grupos de teorías. Desde las perspectivas funcionalistas, el Estado de Bienestar sería el
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resultado de la industrialización (Wilensky 1975; Giddens 1973). Con la emigración y
la urbanización desordenada de las ciudades industriales, comenzaron a hacerse visibles
nuevas necesidades sociales que ponían en riesgo la estabilidad social y el proceso de
acumulación económica. Como respuesta a esta situación, el aparato del Estado empezó
a proveer determinados bienes sociales ya que esto era posible en un contexto de
crecimiento económico. Más que la importancia de la industrialización como
desencadenante de procesos sociodemográficos que conducen al Estado de Bienestar,
otros autores consideran que la relevancia de la industrialización tiene más bien que ver
con la movilización social y política que produce (Flora y Heideneimer 1981).
A pesar de que los primeros pasos en política social se dieron en países
conservadores y autoritarios (Hicks y Esping-Andersen 2005), el enfoque de los
recursos de poder resulta útil para explicar el crecimiento del Estado de Bienestar
(Korpi 1983). Según este enfoque, el Estado(s) de Bienestar es el resultado del conflicto
entre las clases sociales y, en particular, de la fortaleza de clase trabajadora defendida
especialmente por los partidos social-demócratas y los sindicatos. Finalmente, la teoría
institucionalista sostiene en esencia que la fragmentación del poder, la existencia de
punto de vetos, retrasaría el desarrollo del Estado de Bienestar (Huber, Ragin y
Sthephens 1993). Los Estados centralizados, con grandes e influyentes burocracias
serían un caldo de cultivo adecuado para el desarrollo del Estado de Bienestar, mientras
que Estados débiles o fragmentados habrían tenido más dificultades en desarrollarlo.
Asimismo, distintos tipos de sistemas políticos, parlamentarios o presidenciales,
centralizados o descentralizados o de sistemas de partidos generarían diferentes
oportunidades para el desarrollo del Estado de Bienestar (entre otros Lijphart 1984,
Orloff y Sckopol 1984, Inmmergut 1990; Rothstein 1998).
Estos tres enfoques han sido cuestionados especialmente en lo que se refiere a su
poder explicativo de la capacidad de reforma de los Estados de Bienestar en las últimas
décadas. Buena parte de ello tiene que ver con el trabajo de Pierson, a su vez inspirado
en el de Skocpol (1992) sobre el desarrollo del Estado de Bienestar en América y las
ideas de Weaver (1986). Pierson explica que el Estado de Bienestar forma ya parte del
corazón de las sociedades occidentales y ha generado compromisos difíciles de
traicionar sin que los gobiernos sufran el castigo electoral. La población considera
mayoritariamente que las políticas sociales, como sanidad o pensiones, son centrales
para mantener su bienestar y creen, además, que esas políticas deben ser prioritarias
sobre otras (Svallfors 2010). El aprecio que la ciudadanía siente por el Estado de
Bienestar hace que las reformas sean objeto de conflictos sociales de la máxima
importancia. Solo a partir de los años noventa se ha podido considerar realmente que los
Estados de Bienestar se encuentran en proceso de reformas complejas que intentan
reorganizar y reestructurar los arreglos de política social existentes pero para ellos los
políticos han tenido que utilizar estrategias que persiguen esquivar la resistencia
ciudadana (Weaver 1986; Vis y Kersbergen 2007; Wenzelburger 2011; véase en
español Calzada y Del Pino 2013).
En cuanto a los enfoques institucionalistas, Pierson cuestiona el hecho de que la
concentración o la menor fragmentación del poder obstaculicen las reformas. Aunque la
fragmentación proporciona vetos (por ejemplo, en un sistema de gobierno multinivel,
los gobiernos subnacionales pueden vetar las políticas de reforma del gobierno central),
es útil para difuminar la culpa (por ejemplo, un gobierno nacional puede acusar a la
Unión Europea de obligarle a recortar). Además, otra crítica a los institucionalistas es
que sus aportaciones son útiles para explicar la continuidad de las políticas, pero no lo
son tanto para dar razón de las reformas o los cambios que claramente se han producido
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en algunos Estados de Bienestar. Dicho de otro modo, predicen mejor la estabilidad que
el cambio.
En cuanto a la teoría de los recursos de poder, aunque se ha reconocido la
importancia de los partidos de izquierda y sindicatos en la formación de las políticas
sociales (Pierson 2001, Iversen y Stephens 2008), para Pierson (1994, 1996) la pérdida
de poder de la socialdemocracia y de los sindicatos (la densidad sindical, por ejemplo,
ha descendido en la OCDE de un 34 a un 18% desde 1975 hasta 2008, Pierson 2011) no
puede explicar el hecho de que los programas públicos del bienestar continúen
existiendo. Considera que el análisis debe cambiar el énfasis que pone en el movimiento
obrero a las más variadas clientelas surgidas alrededor de los programas del bienestar,
que se convierten en importantes actores políticos cuando tienen capacidad de
movilización que pueda traer consecuencias electorales –por ej., los pensionistas(Pierson 1994). Esta perspectiva trata a la clase media (Baldwin 1990), los empleadores
(Mares 2010), los movimientos de mujeres o a los trabajadores del Estado (De Swaan
1998), como colectivos que también pueden tener una postura favorable al desarrollo
del Estado de Bienestar y prestar su apoyo a quienes lo defienden. Recientemente, los
investigadores están especialmente interesados en determinar si hay diferencias entre las
políticas de respuesta a la crisis que ponen en marcha los partidos socialdemócratas y
los partidos liberales o conservadores en lo que atañe al Estado de Bienestar o si el
único margen de maniobra que tienen los partidos es el de cómo explicar a la opinión
pública reformas que les vendrían impuestas por las circunstancias.
En relación con los enfoques funcionalistas y neofuncionalistas se argumenta que
fenómenos como la postindustrialización o el envejecimiento de la población, puedan
jugar un papel decisivo en la etapa actual de reforma de todos los Estados de Bienestar.
Si ello fuese así, el resultado sería la convergencia en las reformas que realizan los
diferentes países en sus estructuras de bienestar. Sin embargo, como se verá más abajo,
distintos trabajos apuntan a que se pueden detectar diferentes grados de convergencia (o
divergencia) y de ello cabe deducir que el papel de los decisores públicos y su
capacidad de elegir las reformas, de los partidos y las instituciones existentes, que
limitan las posibles reformas, es también importante (Castles y Obinger 2008).
En los últimos años, y dada la insuficiencia de las teorías existentes para poder
explicar las reformas del Estado de Bienestar, algunos estudios ha puesto el énfasis en el
papel del discurso normativo y la presencia de una elite convencida de que es necesario
construir socialmente de la necesidad de reformar (Cox 2001, Schmidt 2002, Roos
2000). El constructivismo enfatiza en factores cognitivos para explicar el
comportamiento y los outcomes sociales y ha recibido distintas etiquetas como
interpretivismo, hermenéutica y estructuración. Su punto de partida es que decisión de
la reforma es política y no para todo el mundo resulta evidente su necesidad. La reforma
necesita de un discurso capaz de vencer el escepticismo de los que se resisten para
persuadirles de su necesidad, apelando a ventajas socioeconómicas de la misma pero
también a los valores normativos presentes en cada sociedad. Solo así es posible
“formar la senda” necesaria para encarnar la reforma (Cox 2001:475).
Finalmente, Carnes y Mares (2007), cuestionan el poder explicativo de algunos
de los enfoques mencionados aquí cuando tratan de dar razón del surgimiento o las
características de Estados de Bienestar distintos a los usualmente estudiados
(particularmente los europeos y los de América del norte). Estos autores han reclamado
la necesidad de acumular más investigación, con más casos procedentes de otros lugares
del planeta, sobre los factores explicativos de tipo político, la secuencia de desarrollo
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del Estado de Bienestar o la necesidad de incluir nuevas variables explicativas, como el
grado de apertura económica, u otros enfoques.
4. Los resultados de los Estados de Bienestar desde el punto de vista de la
economía y la equidad social.
El Estado de Bienestar tiene consecuencias respecto a las relaciones de género o
entre grupos étnicos, entre generaciones y entre clases sociales. De manera más general,
lo que principalmente se espera del mismo es que tenga un impacto positivo en la
eliminación de la pobreza y la desigualdad, bien a través del incremento de los ingresos
de una parte de los ciudadanos logrado a través de transferencias que serán financiadas
mediante impuestos progresivos y contribuciones sociales o/y bien mediante la
provisión de servicios públicos para la población. Además, especialmente en los últimos
años, los científicos sociales también se han preocupado por el impacto del Estado de
Bienestar en términos macro-económicos, el crecimiento económico, el empleo o la
inflación, entre otros.
Que el Estado de Bienestar tiene un efecto redistributivo ha sido confirmado por
numerosos estudios a lo largo de tiempo (Saunders 2010). Sin embargo, en los años 60
del siglo XX, algunas investigaciones llamaron la atención sobre el hecho de que a
pesar de la extensión del Estado de Bienestar, la pobreza y la desigualdad seguían
persistiendo (Hicks y Esping-Andersen 2005). Ello suscitó el interés de los
comparativistas que han tratado de explicar hasta qué punto esto puede generalizarse
independientemente de los distintos regímenes de bienestar, de las diferentes modelos
de políticas sociales o de la estructura y tamaño de los programas. La evidencia arroja
resultados complejos. Por ejemplo, hoy sabemos que países con menor gasto en
transferencias sociales como por ejemplo Australia, tienen mejores resultados en
términos de pobreza que otros como España. Ello significa que no solo el volumen de
gasto importa sino también las propias características de los programas de bienestar o
incluso otros factores ajenos al propio Estado de Bienestar. Obviamente, este tipo de
hallazgos es muy relevante para repensar el tipo de reformas que se deberían poner en
marcha.
Se ha demostrado que efectivamente el tipo de régimen de bienestar importa para
explicar la pobreza y desigualdad. Para empezar, los Estados de Bienestar menos
generosos y abarcantes, dejan lagunas sin cubrir en lo que se refiere al bienestar (Hicks
y Esping-Andersen 2005). Por ejemplo, algunos regímenes de bienestar están
incompletos en el sentido de que no han desarrollado alguno de los denominados
“pilares” del bienestar, como, la atención a las personas en situación de dependencia, lo
que limita su eficacia en términos de proteger a determinados colectivos.
También existe un interesante debate sobre qué tipo de programas son más
redistributivos. Podría pensarse que las políticas o programas más focalizados, ubicando
los recursos en los más necesitados, son más redistributivos que los universales, que
benefician a los ciudadanos independientemente de la clase social. Sin embargo, como
han explicado Korpi y Palme (1999) en su “paradoja de la redistribución”, los
programas focalizados, predominantes en el Reino Unido o Estados Unidos, los que
benefician solo a unos pocos que cumplen determinados requisitos relacionados con su
situación de necesidad, reciben menos apoyo por parte de ciudadanos. Ante estos
programas focalizados, los ciudadanos pueden considerarse contribuidores netos al
Estado de Bienestar porque pagan impuestos pero no se benefician de las prestaciones.
Esto acaba ocasionando que los programas sean menos generosos y también más fáciles
de recortar. Sin embargo, es conocido que los ciudadanos acostumbran a proporcionar
más apoyo a los programas de los que se benefician (además de pagarlos), los
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programas universales (Calzada y De Pino 2008). Además, existirá más presión para su
generosidad y calidad. Igualmente este tipo de programas focalizados, generalmente
poco generosos, proporcionan apoyo una vez que otras redes han fallado (quizá porque
no existían o eran frágiles, por ej. no hay sanidad universal o atención a situaciones de
desamparo como enfermedades sobrevenidas, no hay prestaciones por desempleo o
políticas activas…), cuando el individuo está en una situación límite, de la que es más
fácil entrar que salir.
Con una lógica parecida, se viene discutiendo sobre la inconveniencia de sustituir
programas financiados mediante contribuciones sociales, como las pensiones o el
seguro de desempleo, por otros financiados a través de los impuestos. Como los
beneficiarios de estos programas ya no podrían apelar a que en realidad se trata de un
“salario diferido por el que ya han contribuido”, el Estado tendría más fácil realizar
ajustes que además generarían menos resistencia. Igualmente existe evidencia sobre
que, hoy en día, las transferencias sociales son más redistributivas que los impuestos y
las contribuciones que las financian y que las prestaciones para aquellos en edad de
trabajar tienen un efecto redistributivo mayor que las que se dirigen a los jubilados
(Saunders 2010).
Aunque se ha demostrado la relación entre los gobiernos de izquierdas y el volumen
de gasto social destinado a prestaciones sociales hacia aquellos que están en edad de
trabajar (no tanto hacia otros programas sociales) y se ha probado que éste tiene efectos
redistributivos incluso mayores que el crecimiento económico y el empleo (Castles
2009), Hicks y Esping-Andersen (2005:521) sostienen que lo que verdaderamente tiene
efecto sobre la eliminación de la pobreza es que hombres y mujeres tengan trabajos
estables y bien pagados.
Finalmente, la evidencia sobre un supuesto impacto negativo en la economía y el
empleo, es mucho menos claro que las críticas teóricas que tradicionalmente se le hacen
al Estado de Bienestar. La idea central de estas críticas es que para financiar las políticas
sociales es necesario un elevado nivel de impuestos que distorsiona y rebaja los
incentivos de los actores privados para invertir, lo que a su vez hace que el crecimiento
económico se ralentice y descienda (se sigue la revisión de Mares 2010:541 y ss.).
Respecto al empleo, el argumento principal es que los programas sociales y la
legislación laboral incrementan los costes laborales, que si se trasladan a las empresas,
acabarán teniendo un impacto negativo en el empleo.
Sin embargo, distintos estudios han encontrado que el crecimiento del gasto social
es compatible con el crecimiento económico e incluso puede coadyuvar al mismo
(además de Korpi 1985, véanse Lindert 2004; Macllun y Blais 1987), gracias por
ejemplo a las externalidades positivas de determinados políticas como la educación
(Mares 2003). Otros han obtenido resultados poco concluyentes respecto a la relación
entre el incremento de impuestos o el tamaño de Estado, por un lado, y el crecimiento
económico por otro (Mendoza et al. 1994) o el empleo, vinculando tales efectos al tipo
de diseño de las políticas y a otros factores o instituciones externas como la negociación
salarial (Mares 2010).
5. Los nuevos desafíos de los Estados de Bienestar: Nuevos Riesgos Sociales,
Globalización y Sostenibilidad.
Entre los numerosos desafíos que afrontan los Estados de Bienestar, pueden
destacarse por su transcendencia los denominados Nuevos Riesgos Sociales, los efectos
de la globalización y el reto de la sostenibilidad, que se revisan a continuación.
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A los Estados de Bienestar actuales se les sigue pidiendo que sean capaces de
afrontar viejos retos desatendidos y a la vez nuevos retos, los llamados Nuevos Riegos
Sociales, “riesgos a que la gente ahora hace frente durante el curso de sus vidas como
resultado de cambios económicos y sociales asociados con la transición a una sociedad
post-industrial” (Taylor-Gooby 2004a:3). Taylor-Gooby destaca cuatro procesos
importantes: 1) la mayor participación de la mujer en el mercado laboral; 2) el
incremento relativo y absoluto del número de mayores; 3) las nuevas necesidades de
personal cualificado del mercado de trabajo y las consecuencias de no disponer del
mismo, como el (des)empleo precario; 4) la privatización de los servicios públicos
cuando no están bien regulados y sometidos a estándares serios de calidad. Estos y otros
cambios, como los que afectan a la estructura de clases o a las familias, que se acogen
ahora a un nuevo formato, exigen nuevos planteamientos en las políticas sociales. Para
Bonoli (2007) se pueden considerar como NRS en concreto: el problema de la
conciliación de la vida familiar y laboral, maternidad/ paternidad individual, la
fragilidad de la tercera edad, poseer pocas habilidades y cualificación, y una insuficiente
protección social.
La mayoría de estos nuevos riesgos lo son porque las políticas tradicionales del
bienestar (Taylor-Gooby 2004b; Esping-Andersen et. al. 2009.) no consiguen darles
respuestas y empujan a las administraciones públicas a diseñar políticas nuevas o a
asumir más tareas que, casi siempre, implican nuevas áreas de gasto. En situación de
recursos limitados o permanente austeridad estas nuevas políticas tienen que afrontarse
con creatividad, reestructurando los programas tradicionales o reposicionando el dinero
público en programas nuevos, lo que puede suponer recortes o incluso la desaparición
de programas clásicos. En definitiva, tales NRS pueden suponer expansión y retirada
del Estado de Bienestar.
La globalización económica y, en concreto, la nueva división internacional del
trabajo ha ocasionado la transferencia de buena parte de la actividad manufacturera a los
países en vías de desarrollo. La creciente competencia amenaza la generosidad de las
prestaciones que reciben los trabajadores de los Estados de Bienestar, cuyas empresas
tienen que competir con aquellas de los países en desarrollo que pueden ofrecer precios
más baratos al prescindir de una parte importante de los derechos y costes sociales de
sus trabajadores. Con el objeto de responder a estos desafíos, en la Unión Europea o
desde otros organismos internacionales, se sugiere, con distintos grados de intensidad, a
los gobiernos la adopción de diferentes medidas que buscarían mejorar la
competitividad. En muchas ocasiones estas medidas han afectado a la configuración de
sus agendas sociales (Swank 2010).
Sin embargo, la influencia internacional en las políticas también se produce
mediante la transferencia de políticas y el aprendizaje mutuo que, en un mundo
globalizado puede producirse por distintos mecanismos como la formación de
comunidades internacionales formales o informales de intereses, y que muchas veces
está en el origen de que reformas que han funcionado en algunos países traten también
de implementarse en otros.
Existe una valoración dispar del efecto de la globalización (Adelantado y Calderón
2006). Mientras que algunos autores consideran que se puede hablar de convergencia en
las reformas que han llevado a acabo los distintos países en relación con su Estado de
Bienestar, otros, sin embargo, consideran que las presiones derivadas de la
globalización son filtradas por las instituciones y el contexto nacional, perdiendo así su
fuerza y dando lugar a respuestas divergentes. Schmitt y Starke (2011), en un análisis de
los países de la OCDE, encuentran que la convergencia se produce aunque su velocidad
9
e intensidad dependen del grado de globalización, la pertenencia a la Unión Europea y
el tipo de régimen de bienestar. Pierson (2001b) explica que el tipo de reforma
perseguido en cada régimen es distinto: si los liberales tienden más a la remercantilización (recommodification) o grado en que un individuo pasa a ser más
dependiente de mercado, los nórdicos se inclinan por la contención del gasto (costcontainment) y los continentales se dirigen a la recalibración (recalibration), bien a
través de la racionalización de los programas públicos para que sigan pudiendo
satisfacer los viejos objetivos del bienestar, o bien mediante la actualización de los
programas con la finalidad de alinearlos con las características del nuevo entorno
económico y social. Incluso en cada sector de política tiende a predominar un tipo u otro
de reforma (mercado de trabajo; pensiones y sanidad; políticas de familia y conciliación
respectivamente).
Finalmente, Glennester (2010), plantea que entre los retos que afronta el Estado de
Bienestar está claramente el de su sostenibilidad, que entiende desde tres puntos de
vista. La sostenibilidad fiscal cuestiona si los ciudadanos estarán dispuestos a seguir
pagando para sostener el Estado de Bienestar. Una segunda dimensión de la
sostenibilidad es la político-administrativa. Glennester se pregunta hasta qué punto las
estructuras burocráticas del bienestar serán capaces de adaptarse a las expectativas de
los consumidores y en qué medida las reformas que se realicen tendrán efectos sobre la
eficiencia, la eficacia del Estado de Bienestar y, en ultimo término, sobre el apoyo de
los ciudadanos. La respuesta a estas preguntas no es sencilla. Aunque el apoyo de los
ciudadanos al Estado de Bienestar sigue siendo sólido en la mayoría de los países
occidentales incluidos Estados Unidos o Reino Unido, la evidencia empírica disponible
demuestra que algunas reformas en las mismas (recortes en las pensiones o la
focalización de determinadas prestaciones solo en los más desfavorecidos) pueden
acabar socavando ese apoyo ciudadano (Calzada y Del Pino 2013). A la dimensión
política tal y como la define Glennester cabría añadir una reflexión sobre la voluntad y
la capacidad de sostener la idea del Estado en un mundo como el actual por parte de
quienes han sido sus defensores tradicionales. Finalmente, Glennester se pregunta por la
sostenibilidad moral y hasta qué punto los gobiernos serán capaces de retener un
compromiso con los más desfavorecidos de la sociedad, aunque sea por razones egoístas
ya que como han recordado Wilkinson y Pickett (2009), las sociedades desiguales son
disfuncionales también para los ricos.
6. Propuestas sobre qué hacer con el Estado de Bienestar
Los acontecimientos acaecidos a partir de la crisis de 2008 en el mundo hacen que el
futuro del Estado de Bienestar se observe con incertidumbre, en particular para quienes
viven en los países del sur de Europa, especialmente afectados por la misma, y en
aquellos otros lugares del mundo donde su desarrollo es incipiente todavía. En contra de
lo que pudiera parecer no existe un único camino posible por el que pueda transitar el
Estado de Bienestar.
Una postura claramente reconocible en el debate es la de quienes piensan que si es
necesario mantener un Estado de Bienestar, éste tiene que ser mínimo. Por un lado, en
opinión de algunos la responsabilidad para garantizar el bienestar debe devolverse a la
comunidad. Se aboga por la desburocratización y la auto-gestión comunitaria de forma
que ésta esté más localizada y sea menos jerarquizada. Por otro lado, los
neoconservadores y los neoliberales son, por ejemplo, partidarios de que la
responsabilidad por el bienestar recaiga en las familias y en los mercados, mientras que
el alcance del Estado debe limitarse a la provisión de la seguridad colectiva frente al
exterior, la preservación de la ley (las normas que regulan la propiedad privada y los
10
contratos, esencialmente) y el orden, y la provisión de aquellos bienes públicos que el
mercado no puede proporcionar de forma eficiente (por ejemplo, la construcción de
carreteras o la seguridad interior). Como mucho, el Estado podría intervenir como
última red de protección social, cuando los otros actores y mecanismos han fallado.
Sin embargo, estas propuestas presentan numerosos problemas que van desde
cuestiones prácticas a otros asuntos más sustantivos (Pierson 2006). Por ejemplo,
problemas derivados de los riesgos de la informalidad en la prestación de los servicios
como la falta de continuidad en los mismos o la arbitrariedad –-ambas mejor
garantizadas por el aparato estable e impersonal del Estado--; de la inequidad a que
puede dar lugar soluciones demasiado locales; la falacia de la libre elección de modo
que ésta se limite solo a los más afortunados económicamente, mientras que los
servicios públicos mal dotados o financiados se queden para los que no pueden elegir
por disponer de menos recursos económico o sociales; o, entre otras muchas críticas, el
alto riesgo de reproducción de las desigualdades derivadas de la familia donde se nace,
si no existe ningún mecanismo que garantice la igualdad de oportunidades.
De entre todos los actores políticos y sociales, hay uno, la socialdemocracia, de
quien especialmente se esperarían propuestas sólidas de adaptación del Estado de
Bienestar tradicional, y más si ésta realmente ha asumido, como a veces parece haberlo
hecho, que la globalización y la post-industrialización hacen inviable el Estado de
Bienestar tradicional (King y Ross 2010). Entre otros, debido a los problemas
mencionados, la socialdemocracia no parece que pueda aceptar las dos propuestas
relacionadas con el Estado mínimo. Como Pierson (2006:235) explica existen otras
propuestas sugerentes.
El Estado de Bienestar orientado a la inversión social, basándose en propuestas de
Giddens (1998) y/o Esping Andersen (2002), parte de la idea de “preparar” más que
“reparar” (Morel, Palier y Palme 2012a:1) y en alguna medida ha inspirado la Agenda
de Lisboa y la Agenda EU2020 de la Unión Europea. En la era del conocimiento, el
aprendizaje continuo (y en cierto modo la auto-reinvención) a lo largo de la vida, se
convierte en una necesidad básica para lograr navegar con éxito en un economía
distinta, en la cual, mal que nos pese, la seguridad (del empleo y otras) ha dejado de
existir y han surgido nuevos riesgos sociales (ver más arriba). En este contexto y frente
a la visión neoliberal, en la que las políticas sociales son vistas como un rémora y un
coste que hay que minimizar, esta propuesta, que aspira a convertirse en el nuevo
paradigma inspirador del Estado de Bienestar, considera que las políticas sociales
pueden utilizarse estratégicamente para contribuir al crecimiento económico y del
empleo a la vez que a satisfacer sus objetivos inmediatos de luchar contra la desigualdad
y la pobreza.
El énfasis se hace en políticas que inviertan en capital humano (la educación
temprana de los niños, basada en la evidencia que sostiene que la escolarización
temprana previene la pobreza, y la formación constante, a lo largo de toda la vida) y en
otras que hacen más eficiente el capital humano (a través de políticas de apoyo a las
mujeres y los padres o madres solos, las políticas activas de empleo y la llamada
flexiseguridad, la vejez activa, la integración de los inmigrantes y la modernización
administrativa). Estas ideas han recibido críticas. Desde aquellas que sostienen que estas
propuestas suponen mayor intervención del Estado, hasta, casi las opuestas, que critican
que entran en la lógica neoliberal. Sin embargo, en relación con la última, (Morel, Palier
y Palme 2012b:363) argumentan que existen diferencias sustantivas tanto en el
diagnóstico de los problemas como en las soluciones y sus objetivos. En este sentido, la
equidad se presenta como un elemento central, las políticas de activación laboral no
11
sustituyen sino que complementan las tradicionales políticas de protección. Además, la
universalidad y la perspectiva de un Estado que acompaña a lo largo de la vida son
centrales en esta propuesta. Es posible que de entre todas las críticas, la que insiste en
que este enfoque pone gran parte de su énfasis en la idea de “prevenir” pero sus
propuestas parecen insuficientes para solucionar los graves problemas actuales de
desigualdad y pobreza, sea la que más sentido tiene.
Para acabar, y de manera mucho más sintética de lo merecen, también tienen interés
las ideas sobre el bienestar basado en dotaciones universales de capital o renta (se sigue
la síntesis de Pierson 2006:240 y ss.). Esta última, implica la concesión de un renta
básica sin absolutamente ninguna condición, a cada ciudadano que se justifica porque
una parte de la riqueza de cada generación es el resultado del conocimiento acumulado
de las generaciones anteriores y del uso de recursos que, como el medio ambiente, son
patrimonio de toda la sociedad y por los cuales todos merecen ser compensados (Van
Rarijs 2005). La primera consistiría en dotar a cada ciudadano de un capital básico
determinado (para algunos se trata de capital social, en el sentido de habilidades, etc…,
para otros de capital real --existen propuestas de entre 1.000 y 80.000$--) al cumplir la
mayoría de edad que sería financiado a través de los impuestos (también hay diversas
propuestas, la renta o sucesiones), que el ciudadano podría utilizar de diversas maneras
(algunos proponen que se limiten a aspectos relacionados con el bienestar) y con la
finalidad última de evitar condiciones desiguales de partida y aumentar la autonomía
personal (Ackerman y Alstott: 1999: 3). Aunque estas propuestas han sido criticadas,
algunas iniciativas de política pública se basan en gran medida en esta idea, por
ejemplo, las ayudas que se conceden por nacimiento.
7. Recapitulación
Bien sea por su impacto en las condiciones de vida de las personas y la sociedad, por
su relevancia en cuanto a que hoy en día es una parte esencial y significativa de la
actividad y de los presupuestos de los Estados desarrollados o su importancia en
términos de su centralidad en el juego y en el debate político actual, el Estado de
Bienestar y las políticas sociales han seducido a un numerosos investigadores de
distintas disciplinas.
Aquí se han presentado algunas de las discusiones actuales sobre el cambio y la
transformación de los Estados de Bienestar. En España, tanto el desarrollo del Estado de
Bienestar como su reforma han estado en la agenda de todos los gobiernos desde la
reinstauración de la democracia, y tanto en la agenda del nivel central de gobierno como
en la actualidad de los autonómicos. Como era de esperar, en un contexto de profunda
crisis como el actual, estos debates pueden ser interesantes tanto para los científicos
sociales como los propios responsables públicos que buscan referentes, soluciones,
experiencias de otros lugares que permitan entender mejor la situación y retos de los
Estados de Bienestar y de las políticas sociales y comprender que no existe un único
camino para el mismo.
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