Ley de Hidrocarburos Asignaciones, Contratos

Ley de Hidrocarburos
Asignaciones, Contratos,
Reglamentos y mucho más
Enero 2015
Ley de Hidrocarburos
Asignaciones, Contratos,
Reglamentos y mucho más
Los hidrocarburos en el subsuelo
siguen siendo de la Nación
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e entre las leyes secundarias que se han emitido a raíz
de la reforma de la Constitución en materia energética,
ciertamente la Ley de Hidrocarburos es la más importante,
ya que es la que define los cambios más drásticos y
de mayor relevancia que la Reforma Energética conlleva.
Esto es así porque la nueva Ley de Hidrocarburos (la Ley) define
las bases sobre la forma en que Petróleos Mexicanos (PEMEX),
otras Empresas Productivas del Estado y particulares pueden
explorar en busca de reservas petroleras, extraer dichas reservas
y comercializarlas. Esta es la ley que regula la forma en que se
llevará a cabo las actividades fundamentales de la industria de
hidrocarburos: encontrarlos, extraerlos, refinarlos, transportarlos,
almacenarlos y venderlos. Esta ley deroga la Ley Reglamentaria
del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo que había
nacido en 1958 y que durante casi 56 años reguló las actividades
petroleras en México.
La Ley de Hidrocarburos subraya con mucho cuidado algo que
ha sido esencial desde el cambio constitucional de diciembre
de 2013: los hidrocarburos en el subsuelo siguen siendo de la
Nación, principio éste que es la base de la ideología petrolera
en México y que se encuentra en múltiples aspectos de la Ley
de Hidrocarburos, por ejemplo cuando se especifica que éste
debe estar expresamente plasmado en todos los contratos de
exploración y extracción que se establezcan.
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El tema fundamental
Exploración y Extracción
de Hidrocarburos
Desde la Reforma Constitucional de diciembre de 2013, se
establece que la Nación llevará a cabo las actividades de
exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos
mediante asignaciones a empresas productivas del Estado
o a través de contratos con estas o con particulares. La ley
entra al detalle de definir y regular estas dos modalidades:
A. Asignaciones. Sobre esta modalidad podemos hacer
los siguientes comentarios:
• La Secretaría de Energía (SENER) podrá hacer asignaciones
de áreas para la exploración y extracción de hidrocarburos
solo a las empresas productivas del Estado. En muchos
sentidos, cuando se le otorguen a una empresa
productiva del Estado (PEMEX), se tendrá una situación
similar a la que se tenía antes de la Reforma Energética:
una empresa del Estado a la que se le asigna un área
exclusiva para llevar a cabo la exploración y la extracción
de hidrocarburos.
• Para hacer asignaciones la SENER deberá asesorarse
sobre aspectos técnicos de la Comisión Nacional de
Hidrocarburos, de quien deberá obtener una opinión
favorable para cada asignación.
• Si los objetivos de la asignación no se cumplen, esta
puede ser revocada. El incumplimiento puede ser de
varios tipos: suspensión de la actividad, incumplimiento
de planes, accidentes graves, presentación de información
falsa, entre otros. Este punto refleja mejor que ningún
otro, la nueva situación que se le presenta al Estado
mexicano: al tener varias opciones para realizar las
labores relacionadas con hidrocarburos, tiene que
crearse espacios por si una no funciona bien, pode
acudir a las otras.
• Una empresa productiva del Estado puede ceder una
asignación solo a otra empresa productiva del Estado,
pero solo con la autorización de SENER. Además,
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una empresa productiva del Estado podrá renunciar
a una asignación solo con la autorización de SENER.
• Una empresa productiva del Estado que tenga una
asignación, podrá realizar contratos de servicio con
particulares para lograr los objetivos de la asignación.
Esta será una situación muy similar a la que se venía
presentando en los últimos años, ya que los contratos
de servicio que aquí se contemplan los podemos
equiparar a los contratos integrales de exploración y
producción que se han establecido en los últimos años.
B. Contratos. Esta debe ser la modalidad de mayor interés
para empresas privadas que deseen participar en la actividad
petrolera a raíz de la Reforma Energética, y sobre los
mismos podemos hacer los siguientes comentarios:
• Por parte del gobierno serán firmados por la CNH.
Con esto, más lo que veremos más adelante, se puede
visualizar la gran importancia que este organismo estará
tomando en los próximos años a raíz de la Reforma
Energética.
• Podrán ser firmados con empresas productivas del
Estado o por empresas privadas establecidas en México.
• Se asignarán por licitación, la cual será administrada
por la CNH.
• SENER deberá definir las áreas contractuales, con la
asistencia técnica de la CNH.
• SENER también definirá para cada área contractual
los modelos de contrato entre de servicio, de utilidad
o producción compartida o de licencia. En esta ley
solo se lista el tipo de contratos que contempló la
Reforma Constitucional de diciembre de 2013. Será la
ley de Ingresos sobe Hidrocarburos la que defina con
mayor precisión cada tipo de contrato y sus esquemas
de compensación. (Ver nuestro Punto de Vista “Ley
de Ingresos sobre Hidrocarburos: Como se definirán
los ingresos de la Nación”)
• Será la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)
quien establezca los parámetros económicos de los
contratos, así como la variable de adjudicación del
mismo, tomando en cuenta lo definido en la Ley de
Ingresos sobre Hidrocarburos.
• Si el área incluye yacimientos transfronterizos, entonces
alguna empresa productiva del Estado deberá participar
con al menos el 20% de la inversión del proyecto.
• Es muy importante notar que si una empresa productiva
del Estado, como PEMEX, tiene algún área asignada,
esta puede solicitar a SENER que esta se convierta en
un contrato de exploración y producción. Al momento
de la migración, la Ley le asigna a la SHCP la responsabilidad
de definir las condiciones económicas de tipo fiscal
que se aplicarán al contrato.
• En el caso de estas migraciones de asignación a contrato,
la Ley permite que se hagan alianzas entre la empresa
productiva del Estado y empresas particulares para tomar
el contrato en forma conjunta. En estos casos el socio
será definido vía una licitación que también será
administrada por la CNH, y cuyos términos fiscales
serán definidos por la SHCP y los técnicos por SENER.
La participación de al menos cuatro organismos
gubernamentales (la empresa productiva del Estado,
SENER, SHCP y CNH) ciertamente implicará una
complejidad administrativa considerable.
• Para que una empresa productiva del Estado se asocie
con una empresa privada para participar en un contrato,
no será necesario que el contrato tenga su origen en
una migración como la descrita arriba, sino que en
cualquier contrato se puede dar una asociación.
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Otros aspectos de los
Contratos y Asignaciones
La Ley define los permisos que
el gobierno deberá expedir por
ciertas actividades de negocio
relacionadas con hidrocarburos
•Tanto las asignaciones como los contratos otorgados
deberán incluir un plan de ejecución que debe ser autorizado
por la CNH. Este plan es muy importante, ya que su
incumplimiento puede causar la terminación del contrato
o la asignación.
•Debido a que bajo los nuevos esquemas habrá otros
participantes en los procesos de producción y extracción
de hidrocarburos, algunos ordenamientos que antes se
encontraban en la ley de Petróleos Mexicanos, ahora se
encuentran en la Ley de Hidrocarburos. Tal es el caso del
contenido nacional. Se establece la meta en 35%, y se
especifica que se trata de un promedio de contratos y
asignaciones excluyendo los relativos a aguas profundas.
SENER y la secretaría de Economía deberán definir las
metas para ese tipo de actividad.
Por otro lado se especifica que la meta del 35% se deberá
ir cumpliendo para cada contrato y asignación de una
manera gradual, y en los artículos transitorios se dice que
esa gradualidad iniciará en 25% hasta llegar al 35% en
el 2025.
La Ley define que el incumplimiento de estas metas debe
ser penalizado por la CNH según se haya especificado en
los contratos respectivos (o en los títulos de asignación)
•Realmente la relación entre los contratistas (y asignatarios)
y las autoridades será compleja y hoy no se puede definir
con precisión, ya que solo se puede visualizar como serán
los trámites requeridos, pero estos no están definidos aún.
Por otro lado estos procesos administrativos tendrán
un costo que será pequeño en relación al valor de los
hidrocarburos en cuestión, excepto por el factor tiempo.
Los contratistas (y asignatarios) deberán encontrar formas
eficientes de llevarlos a cabo para no detener los procesos
básicos del negocio, lo que pudiera tener un costo aún
mayor que el del trámite en sí mismo.
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Otros aspectos cubiertos
por la Ley
•La Ley define los permisos que el gobierno deberá expedir
por ciertas actividades de negocio relacionadas con
hidrocarburos. La Ley no define los requisitos específicos
para el otorgamiento de dichos permisos, y como además
no se define como serán los procesos mismos para su
otorgamiento, solo podemos decir que se trata de permisos
que debemos considerar normales para estas operaciones.
Se trata de permisos para el procesamiento de gas natural,
exportación e importación de hidrocarburos, transporte,
almacenamiento, distribución, compresión, licuefacción,
descompresión, regasificación, comercialización y venta
al público de hidrocarburos y petrolíferos.
Lo más relevante y novedoso es que la Ley especifica
que todos estos permisos se podrán otorgar a empresas
productivas del Estado o a particulares.
•Un permiso muy especial y cuyo otorgamiento estará
a cargo de la CNH, es el relativo a la comercialización
de los hidrocarburos provenientes de los contratos
descritos arriba. Estos permisos se podrán ser otorgados
empresas productivas del Estado o a personas morales.
•La Ley define “Sistemas Integrados” como los “sistemas
de transporte por ducto y de Almacenamiento
interconectados, agrupados para efectos tarifarios y
que cuentan con condiciones generales para la prestación
de los servicios que permiten la coordinación operativa
entre las diferentes instalaciones”. Estos podrán ser autorizados
por la Comisión Reguladora de Energía (CRE) para implantar
políticas públicas emitidas por la SENER.
Debido a que los propietarios de los diversos elementos
de un Sistema Integrado podrán ser diferentes personas
morales, se crea el concepto de “gestor de sistemas
integrados”, los cuales serán autorizados por la CRE.
•En los artículos transitorios del decreto de la Reforma
Constitucional en materia energética manda la creación
del Centro Nacional de Control del Gas Natural el cual
se debe encargar del Sistema de Transporte y Almacenamiento
Nacional Integrado de ese hidrocarburo. En la ley de
Hidrocarburos se da el siguiente paso, y aquí se define
que la responsabilidad fundamental de dicho Centro
será la de operar su propia red así como el instruir las
acciones necesarias a los permisionarios de transporte
por ducto y almacenamiento vinculado a ductos para
que se garantice la continuidad y seguridad del suministro.
•La Ley toca un tema que será esencial para la correcta
operación de las asignaciones y contratos para la exploración
y extracción de hidrocarburos: el uso y la ocupación
superficial, la cual se basa de una manera muy liberal
en la negociación y acuerdos entre los propietarios
y los asignatarios o contratistas. La única contraprestación
que prohíbe la Ley es la que se hiciere con hidrocarburos.
Lo que hace la Ley en este capítulo es asegurar la transparencia
de la negociación para evitar abusos y define algunos
procedimientos para el logro de acuerdos, que pueden
incluir la mediación de autoridades agrarias, la definición
de precios de referencia por otras autoridades y en caso
extremo la definición de contraprestaciones que pudieran
convertirse en obligatorias.
•Otro capítulo que consideramos relevante es el relativo
al impacto social, ya que este ha sido un problema común
en operaciones de PEMEX en algunas zonas del país.
La Ley obliga a que previo a una asignación o a una
licitación de un contrato, la secretaría de Energía junto
con la de Gobernación, realicen un estudio de impacto
social del área correspondiente, cuyos resultados deberán
hacerse del conocimiento de los participantes.
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Aún y cuando los procesos que se establecerán para
realizar estos estudios no están definidos, la autoridad
deberá de vigilar la rapidez con que se realicen, ya que
esto pudiera hacer que se alarguen los tiempos para el
arranque de las operaciones correspondientes.
•La Ley define en sus artículos transitorios los plazos
para la liberación del mercado de gasolina y diésel
de la siguiente manera:
- A partir del 1 de enero del 2015, los precios serán
definidos por el Ejecutivo Federal mediante acuerdo.
- Hasta el 31 de diciembre del 2016, se otorgarán permisos
de importación de gasolinas y diésel unicamente a
PEMEX y sus subsidiarias. A partir de esa fecha se
podrán otorgar permisos a cualquier interesado.
- Los permisos para venta al público se otorgarán a
partir del 1 de enero de 2016.
- A partir del 1 de enero de 2017 se otorgarán permisos
de importación de gasolina y diesel a cualquier
interesado.
- A partir del 1 de enero de 2018 los precios se
determinarán bajo condiciones de mercado.
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El Reglamento de la
Ley de Hidrocarburos
El pasado 31 de octubre se emitió el Reglamento de la Ley.
Como comentamos en los primeros párrafos, esta Ley es la
que define las alternativas para que las empresas productivas
del estado y los particulares lleven a cabo los procesos
relacionados con la exploración y extracción de hidrocarburos.
Como es en todos los países petroleros del mundo, la industria
petrolera en México será especialmente regulada, por lo
que era de esperarse, el Reglamento de la Ley es muy extenso
y cubre una gran variedad de procedimientos. En la siguiente
tabla mostramos los principales procedimientos mencionados
en el Reglamento:
Procedimiento
Estatus
Comentarios
Autorización de actividades de
Reconocimiento y Exploración
Superficial
Definido en el Reglamento
Aviso de Asignatarios y Contratistas
de realización de actividades de
Reconocimiento y Exploración
Requiere ser emitido por la CNH
Cuando se es contratista o asignatario,
no es necesario pedir autorización.
Otorgamiento excepcional de
asignaciones otorgadas a PEMEX
Definido en el Reglamento
Se incluyen los supuestos bajo los que
se pueden hacer dichas asignaciones.
Participa la SENER y la CNH hace
dictamen técnico.
Modificación excepcional de
asignaciones de PEMEX
Definido en el Reglamento
La CNH puede solicitar a la SENER
la modificación.
Solicitud de cesión de asignación
a un tercero
Definido en el Reglamento
Proceso extraño, ya que una asignación
se puede transferir solo a otra empresa
productiva del estado.
Renuncia de una asignación
Definido en el Reglamento
Participan SENER, la CNH y la Agencia
Nacional de Seguridad Ambiental y
de Protección al Medio Ambiente del
Sector Hidrocarburos.
Revocación de asignaciones
Definido en el Reglamento
Las posibles causas de la revocación
aparecen en la Ley, y son incumplimientos
graves por parte del asignatario.
Elaboración del Plan Quinquenal
Definido en el Reglamento
Cada año lo debe elaborar la CNE
y proponérselo a SENER.
Migración de asignaciones a contratos Definido en el Reglamento
Decide SENER con apoyo técnico de
la CNH. El procedimiento incluye la
definición del modelo de contrato
a usar. Si se incluye una asociación,
habrá que hacer licitación.
Licitación de Contratos de Exploración
y Extracción
El proceso lo administra la CNH, pero
participa SENER , la SHCP, la Comisión
Nacional de Competencia Económica.
Definido en el Reglamento
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Procedimiento
Estatus
Comentarios
Rescisión Administrativa de Contratos
de Exploración y Extracción
Definido en el Reglamento
Lo decide la CNH sin la participación
de ningún otro organismo. La Ley
indica las posibles causas.
Licitación para la contratación
de comercializadores
Definido en el Reglamento
La hará la CNH en base a la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Público.
Adjudicación directa de contratos
a titulares de concesiones mineras
Definido en el Reglamento
Negociación por conflictos entre
contratistas o asignatarios y
concesionarios mineros
Definido en el Reglamento
Mecanismo para acceder
a la Información Nacional
La CNH lo definirá
Se indica la necesidad de negociar,
fijándose plazos para hacerlo e informar
a la CNH. Si no hay acuerdos la CNH
decide. Puede haber indemnizaciones.
de Hidrocarburos
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Declaración de Zonas de Salvaguarda
Parcialmente definido
La CNH puede ampliar criterios
para la declaratoria.
Unificación de campos compartidos
y Yacimientos Nacionales
Definido en el Reglamento
Decide la SENER con el apoyo técnico
de la CNH.
Sistema de Información de la
Medición de Hidrocarburos
Tendrán que coordinarse la Secretaría
de Economía y la CRE
Coordinación de Estados y Federación
para el desarrollo de proyectos de
hidrocarburos y petroquímicos
Se dictan algunas guías, pero la
coordinación final variará para
cada proyecto
SENER coordinará las acciones.
Sistema Negociación en caso de
afectaciones a terrenos y otros bienes
Se especifica varios procedimientos
pero existen varios por definir
Participa intensamente la Secretaría
de Desarrollo Agrario.
Evaluación de Impacto Social
Se define el contenido mínimo.
El formato lo debe definir SENER
Lo realizará SENER a solicitud de
asignatarios y contratistas, con apoyo
de Secretaría de Gobernación y otras
entidades.
Consulta previa de impacto en
comunidades indígenas
En el Reglamento se definen fases,
pero se puede ampliar
SENER es la responsable, en coordinación
con Gobernación, la Comisión para el
Desarrollo de Pueblos Indígenas y la
Agencia Nacional de Seguridad Ambiental
y de Protección al Medio Ambiente
del Sector Hidrocarburos.
Procedimiento para la imposición
de multas
Definido en el Reglamento
La autoridad debe avisar de la situación
que causaría la multa y se da tiempo
al infractor para que solvente o desvirtúe
la supuesta irregularidad.
En resumen...
• Lo más importante de la Reforma Energética es que crea
posibilidades para la participación de la iniciativa privada
en la industria petrolera. La ley donde se definen las formas
en que se puede dar esa participación es la Ley de
Hidrocarburos a la que se dedica este Punto de Vista.
• La forma más amplia y profunda de participación se crea
en los contratos de exploración y extracción de hidrocarburos
en los que pueden participar privados, ya sea directamente
o asociados con una empresa productiva del estado, aunque
pueden participar también a través de contratos de servicio.
• Para que las empresas puedan definir el esquema bajo
el cual quieran participar, deberán entender bien los tipos
de contrato que aquí se describen, junto con los esquemas
económicos que se describen en la Ley de Ingresos sobre
Hidrocarburos, que es motivo de otro Punto de Vista.
• Esta misma ley crea mecanismos para que se creen mercados
sanos alrededor de los nuevos esquemas de negocio que
ahora son permitidos.
• La actividad petrolera en México estará muy controlada,
por lo que es necesario que las empresas participantes
entiendan al detalle todos los procedimientos administrativos
que se deberán cubrir para operar dentro de la Ley.
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Arturo García Bello
Socio Líder de Energía
y Recursos Naturales
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Deloitte se refiere a Deloitte Touche Tohmatsu Limited, sociedad privada de responsabilidad limitada en el Reino Unido, y a su red de firmas
miembro, cada una de ellas como una entidad legal única e independiente. Conozca en www.deloitte.com/mx/conozcanos la descripción
detallada de la estructura legal de Deloitte Touche Tohmatsu Limited y sus firmas miembro.
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