Fomento del buen gobierno en la política alemana de desarrollo

Ministerio Federal de
Cooperación Económica
y Desarrollo
E S T R AT EG I A 1 8 6
Fomento del buen gobierno en la política
alemana de desarrollo
2
FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
Índice
1.
Resumen
3
2.
Introducción
4
2.1
2.2
2.3
¿Por qué fomentamos el buen gobierno?
Delimitación del área de apoyo
Conceptualización de “buen gobierno”
4
5
6
3.
Objetivos superiores
8
4.
Relación con acuerdos internacionales y la política
europea de desarrollo
9
5.
Principios para la concepción y campos de acción
5.1
5.2
5.3
6.
Principios para la concepción del fomento del buen gobierno
Niveles y campos de acción, estrategias de apoyo
5.2.1 Tríada de obligaciones: respeto, protección y garantía de todos los
derechos humanos
5.2.2 Democracia, estado de derecho y medios de comunicación
5.2.3 Equidad de género
5.2.4 Reforma administrativa y descentralización
5.2.5 Gobernanza financiera, transparencia en el sector de materias primas
y lucha contra la corrupción
Instrumentos y fortalezas comparativas de la política alemana de desarrollo
10
10
11
12
13
15
15
17
19
Cooperación estratégica con organizaciones
multilaterales y la Unión Europea
20
7.
Evaluación y control de resultados
21
8.
Perspectivas
21
Bibliografía
22
Anexo 1
24
FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
3
1. Resumen
En la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas (2000), la comunidad internacional ha reconocido la extraordinaria significancia del buen
gobierno como factor clave de la lucha mundial
contra la pobreza. La presente estrategia presta
un aporte a la implementación de la Declaración
del Milenio y el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Representa la oferta específica de Alemania a los países contrapartes en este
ámbito de la política de desarrollo. Es aplicable a
la cooperación con organizaciones regionales y a
la cooperación estratégica con las organizaciones
multilaterales y la Unión Europea.
Nuestra concepción del buen gobierno se basa en
los derechos humanos. La tríada de obligaciones
del Estado, es decir, el respeto, la protección y la
garantía de los derechos humanos, convierten al
Estado en un titular de obligaciones y a las personas en titulares de derechos. El “Catálogo de criterios del BMZ para valorar la orientación al desarrollo” define sobre esta base los elementos fundamentales del buen gobierno1.
La estrategia se centra en los países contraparte
con una institucionalidad estatal desarrollada. La
Declaración de París también nos motiva a apoyar a dichos países en la implementación de reformas administrativas y políticas, así como
de reformas sectoriales. De este modo, complementa la estrategia del BMZ para “Transformación orientada al desarrollo en casos de fragilidad
estatal y mal gobierno”. Dicha estrategia se centra en los países contraparte con una institucionalidad estatal menos desarrollada, en los cuales la
“construcción del Estado” (“state-building”) es de
1 Los cinco criterios son: formulación de políticas sostenibles y propobres; respeto, protección y garantía de todos los derechos
humanos; democracia y estado de derecho; eficacia y transparencia
del Estado, y comportamiento cooperativo en la comunidad de
Estados.
especial importancia. Ambas estrategias son complementarias.
Los siguientes principios rectores sirven de base
a nuestra cooperación para el desarrollo en relación con el fomento del buen gobierno:
●
Fortalecer la responsabilidad propia con
respecto al buen gobierno;
●
Llevar adelante el diálogo político en forma
continua y sostenida;
●
Apoyar al Estado y la sociedad civil;
●
No utilizar soluciones prefabricadas sino
partir de las realidades locales, y
●
Tomar en cuenta el buen gobierno como
tema clave en todos los sectores.
El fomento del buen gobierno se realiza en diferentes campos y niveles de acción, así como con
distintos socios del Estado y la sociedad civil. Los
principales campos de acción incluyen:
●
Tríada de obligaciones: respeto, protección
y garantía de todos los derechos humanos
●
Democracia, estado de derecho y medios
de comunicación
●
Equidad de género
●
Reforma administrativa y descentralización
4
FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
●
Gobernanza financiera, transparencia en el
sector de materias primas y lucha contra la
corrupción
El buen gobierno es una temática exigente y compleja, que no puede ser tratada exhaustivamente
en el marco de una estrategia. Si bien la política
alemana de desarrollo ha recogido valiosas experiencias en muchos ámbitos, las expectativas con
respecto a medidas de apoyo deberían mantener
una perspectiva realista.
“Good Governance is perhaps the single most important factor in eradicating poverty and promoting development.”
(“El buen gobierno es tal vez el factor individual más
importante en la erradicación de la pobreza y la promoción del desarrollo.” 2)
2. Introducción
2.1
¿Por qué fomentamos el buen gobierno?
En la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas (2000), la comunidad internacional reconoció
la extraordinaria importancia del buen gobierno
como factor clave para la lucha contra la pobreza
en todo el mundo. El fomento del buen gobierno
permite la realización de los derechos humanos,
los cuales deben ser respetados, protegidos y garantizados por el Estado (tríada de obligaciones).
Cuando un Estado se esfuerza por hacer realidad
los derechos humanos, actúa con orientación al
desarrollo. El accionar orientado al desarrollo es
un fundamento esencial de la estabilidad de las
sociedades. Para una equiparación pacífica de
intereses a nivel supranacional y global, la orientación al desarrollo reviste una importancia crucial:
durante los procesos de negociación e implementación, los actores orientados al desarrollo asumen
importantes funciones políticas como mediadores.
La estrategia contribuye a la implementación de la
Declaración del Milenio de las Naciones Unidas y
al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Formula las pautas de la política de desarrollo del
Ministerio Federal de Cooperación Económica
y Desarrollo (BMZ) para el fomento del buen gobierno3, el cual representa una temática exigente
y compleja. Si bien la cooperación alemana para
el desarrollo ha reunido experiencias valiosas en
muchos ámbitos, las expectativas con respecto a
medidas de apoyo deberían mantener una perspectiva realista. La estrategia rige para la cooperación con países contraparte individuales, con
organizaciones regionales y multilaterales, y con
la Unión Europea. Constituye la oferta específica
de Alemania a los países contraparte en este ámbito. La estrategia es vinculante para las agencias ejecutoras gubernamentales y sirve como
línea directriz para las organizaciones no gubernamentales y los actores del sector privado. Asimismo, resulta determinante para las estrategias
regionales, los programas y las estrategias para
áreas prioritarias de la cooperación bilateral alemana. Debe utilizarse como base de decisión para
la identificación, evaluación ex-ante, concepción,
ejecución, conducción y evaluación ex-post de
medidas sectoriales y temáticas.
2 Kofi Annan, ex Secretario General de las Naciones Unidas, en la
Asamblea General de las Naciones Unidas de 1998.
3 La estrategia reemplaza al documento de posición del BMZ titulado
“Buen gobierno en la cooperación alemana para el desarrollo” de
2002.
5
FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
2.2
Delimitación del área de apoyo
El buen gobierno se apoya dentro del área prioritaria “Democracia, sociedad civil y administración pública” y constituye un tema clave en otros
sectores.4 Para la concepción concreta de medidas de apoyo, resultan determinantes el nivel de
gobernabilidad y la orientación al desarrollo de
los países contraparte.
En los países contraparte donde los actores del
sector público cuentan con una institucionalidad estatal desarrollada y están orientados al
desarrollo (véase los niveles medio y alto de go-
bernabilidad de la matriz), la política alemana de
desarrollo apunta al apoyo de políticas nacionales de reforma (a nivel de los distintos sectores), de
conformidad con la Declaración de París sobre la
eficacia de la ayuda al desarrollo (2005).
Los aspectos específicos de países contraparte
con una institucionalidad estatal menos desarrollada o frágil o con una falta de orientación
al desarrollo se tratan en profundidad en la estrategia del BMZ titulada “Transformación orientada al desarrollo en casos de fragilidad estatal y
mal gobierno” de 2007 (por ejemplo, la “construcción del Estado” o “state-building”).
Nivel de
Gobernabilidad
Países con un
nivel alto de
gobernabilidad
Países con
un nivel
medio de
gobernabilidad
Países con un
nivel bajo de
gobernabilidad
Actuar de manera
orientada a la
prevención.
Actuar de manera
orientada a la
prevención.
Proteger a los grupos poblacionales necesitados
y vulnerables, promover
la autoayuda y ejercer la
responsabilidad internacional de protección.
Trabajar en pro de un
cambio de actitud de los
gobiernos, fortalecer a
las fuerzas de reforma,
apoyar la oferta de servicios sociales básicos.
Respaldar los esfuerzos
positivos de los gobiernos.
Deterioro (–)
Sin cambios (0)
Mejora (+)
4 En el sistema de clasificación de la OCDE se incluyen las categorías
PD/GG (1 y 2) para proyectos en el ámbito de “Desarrollo participativo
/ buen gobierno”. Un proyecto que apunta directamente a apoyar el
desarrollo participativo, la democratización y el buen gobierno se
clasifica como PD/GG 2. El fomento del buen gobierno en proyectos o
programas se clasifica como PD/GG 1.
Tendencia de
la orientación
al desarrollo en
la conducción
gubernamental
6
FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
Las estrategias de apoyo dirigidas a la gobernabilidad en situaciones de crisis y (post) conflicto
son tratadas en la estrategia del BMZ titulada
“Prevención de crisis, manejo de conflictos y fomento de la paz”. Aquí se trata, entre otros, de no
reavivar involuntariamente los antiguos conflictos a través de las medidas de desarrollo (análisis
para “no hacer daño”).
2.3
Conceptualización de “buen gobierno”
El concepto de „gobernabilidad“ se refiere al
modo en que un Estado toma sus decisiones, formula sus políticas y las implementa. También incluye los procesos políticos a nivel supranacional
y a las organizaciones regionales relevantes. El
concepto se centra en las normas, instituciones y procedimientos que regulan el accionar
de los actores gubernamentales y no gubernamentales, así como de los actores de la economía de mercado. Por un lado se trata de los valores que orientan la gobernabilidad, y por otro de
las condiciones institucionales básicas que sirven
de marco a la gobernabilidad. Las dimensiones
normativas e institucionales de la gobernabilidad
sólo pueden entenderse en el contexto histórico,
cultural, social y económico específico.
A nivel internacional no existen definiciones
uniformes del buen gobierno. Aun así, en las últimas décadas de desarrollo el buen gobierno ha
logrado establecerse como un concepto integral
de tipo normativo afianzado a nivel internacional. Nuestro entendimiento del buen gobierno se
basa en los derechos humanos universales y los
principios que se derivan de ellos.5 El modelo es
un Estado que reconoce las obligaciones internacionales y regionales que ha asumido, que las implementa progresivamente y las garantiza. Este
modelo se basa en la tríada de obligaciones del
Estado, es decir, el respeto, la protección y la
5 Empoderamiento, participación, igualdad de oportunidades (es decir,
no discriminación), transparencia y rendición de cuentas.
garantía de todos los derechos humanos. Convierte a los actores del Estado en titulares de obligaciones y a las personas en titulares de derechos. Para el desarrollo, el buen gobierno representa tanto un prerequisito como un objetivo en
sí mismo.
El “Catálogo de criterios para valorar la orientación al desarrollo de los países contraparte”,
formulado por el BMZ, define los elementos centrales del buen gobierno.
Hablamos de buen gobierno cuando los actores y las instituciones del Estado emprenden esfuerzos serios para diseñar políticas enfocadas en
la pobreza, la sostenibilidad y los Objetivos de
Desarrollo del Milenio. Entre el buen gobierno y
el alivio de la pobreza existe una relación directa.
El buen gobierno permite la creación de condiciones básicas confiables, que fomentan un crecimiento económico inclusivo y reducción de la
pobreza. Un Estado actúa con orientación al desarrollo cuando respeta y protege todos los derechos humanos y cuando realiza verdaderos esfuerzos por garantizar estos derechos para todas
las personas – independientemente de su estatus,
su sexo, su edad y su pertenencia étnica, religiosa
o cultural. Asimismo, dicho Estado basa su accionar en principios democráticos y de estado de
derecho. Éstos comprenden la participación política de la población, el papel responsable del
Parlamento y la legalidad de las acciones del Estado, así como una división adecuada de poderes.
Aparte de ello, el Estado debe poseer la capacidad
de manejar conflictos de manera constructiva y
sin violencia. Los elementos fundamentales son
la eficacia y transparencia de la administración
pública. En el centro se sitúan la voluntad y la capacidad de los gobiernos de imponer sus decisiones, así como una administración transparente,
eficiente y orientada a los ciudadanos. Estos últimos aspectos también revisten crucial importan-
FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
cia para las finanzas públicas, sobre todo en relación con una lucha eficaz contra la corrupción en
las instituciones del Estado. Por último, en un entorno de creciente importancia de la cooperación
regional e internacional, la actitud cooperativa
al interior de la comunidad de Estados también forma parte de los rasgos que caracterizan la
orientación al desarrollo.
Catálogo de criterios del BMZ para verificar la orientación al desarrollo6
1.
7
Formulación de políticas pro-pobres y sostenibles
2. Respeto, protección y garantía de todos los derechos humanos
3. Democracia y Estado de derecho
4. Eficacia y transparencia del Estado
5. Comportamiento cooperativo en la comunidad de estados
6 El catálogo completo de criterios se incluye en el Anexo 1.
8
FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
3. Objetivos superiores
En la Declaración del Milenio, la comunidad internacional ha reconocido el modelo de un desarrollo
sostenible a nivel global. Este modelo se concretiza
a través de los Objetivos de Desarrollo del Milenio,
del consenso logrado en la Conferencia Internacional sobre la Financiación del Desarrollo de Monterrey (2002), la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo
Mundial de Johannesburgo (2002), la Declaración de
París (2005), los resultados de la Cumbre del Milenio
+ 5 de las Naciones Unidas y la “Agenda de Acción
de Accra” (2008). Para la implementación del
marco de acción internacional, la política alemana
de desarrollo se ha planteado cuatro objetivos:
●
Combatir la pobreza en el mundo
●
Asegurar la paz y realizar la democracia
●
Lograr una globalización justa
●
Proteger el medio ambiente
El Gobierno Federal Alemán ha formulado su
aporte a la implementación de la Declaración del
Milenio y al logro de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio en su Programa de Acción 2015, concertado a nivel interministerial. Sólo un enfoque
integral permite asegurar que todos los proyectos
y programas tengan un efecto positivo sobre el
desarrollo social, económico, ecológico y político.
El fomento del buen gobierno forma parte de ello.
Aparte de ello, las siguientes estrategias y documentos de posición del BMZ son importantes para el fomento
del buen gobierno:
La Estrategia del BMZ titulada “Fomento de la participación igualitaria de hombres y mujeres en el
proceso de desarrollo” (2001) contiene tanto los objetivos y principios como las experiencias y posibilidades
de acción en el ámbito de la equidad de género.
La Estrategia del BMZ titulada “Cooperación para el desarrollo con pueblos indígenas de América
Latina y el Caribe” (2006) tiene como objetivo dar mayor énfasis a los derechos, intereses, necesidades y procesos organizativos de los pueblos indígenas en la cooperación para el desarrollo con América Latina.
La Estrategia del BMZ titulada “Principios de la economía social y ecológica de mercado en la política alemana de desarrollo” (2007) transfiere el modelo de la sostenibilidad a cuestiones económicas y resalta el vínculo entre la política económica y el buen gobierno como prerequisito indispensable para un crecimiento económico inclusivo y sostenible.
La Estrategia del BMZ para la Seguridad Social (2008) describe los puntos de partida para la orientación a
la pobreza de las políticas sociales nacionales y, con ello, permitir así la lucha estructural contra la pobreza.
El Plan de Acción 2008-2010 para los Derechos Humanos en la Política de Desarrollo del BMZ (2008)
apunta a intensificar el fomento de los derechos humanos y su transversalización en la cooperación para el desarrollo.
El documento de posición titulado “Países ancla – aliados para el desarrollo global” (2004) subraya el carácter fundamental de la cooperación orientada a objetivos con vistas a la reforma y el fortalecimiento de las
estructuras del Estado en estos países, pues se trata de un prerequisito para la creación de estructuras globales
justas y promotoras de la paz (gobernabilidad global).
FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
9
4. Relación con acuerdos internacionales y la
política europea de desarrollo
A través de las garantías internacionales de derechos humanos – tales como los tratados internacionales, del año 1966, de derechos económicos,
sociales y culturales (Pacto Social) y de derechos
civiles y políticos (Pacto Civil) – se fijaron normas
mundiales para el ejercicio responsable del
poder estatal. La Convención de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer (CEDAW), del año
1979, compromete a los actores del Estado a eliminar la discriminación contra mujeres y niñas con
la ayuda de políticas y programas específicos para
garantizar así una igualdad de derechos de facto
entre los sexos. Numerosos países contraparte han
ratificado éstos y otros convenios, y han adherido
a menudo a pactos de derechos humanos, organizaciones, acuerdos e iniciativas regionales.
En el contexto africano, reviste trascendencia
el programa de desarrollo titulado “Nueva
Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD por
sus siglas en inglés), creado en 2001. En el marco
de este programa, los Estados africanos establecieron el Mecanismo Africano de Revisión
Inter Pares (APRM por sus siglas en inglés), el
cual marca el inicio de un proceso de evaluación
mutua de la situación de gobernabilidad. En el
Acta de Constitución de la Unión Africana (2002),
los Estados signatarios definen el fomento del
buen gobierno como un objetivo importante. La
revisión del Acuerdo de Cotonou (2002) considera
que el buen gobierno es un elemento fundamental de la cooperación y prevé la suspensión de la
misma en ciertas circunstancias, como por ejemplo los casos severos de corrupción.
Aparte de los ya nombrados, los siguientes acuerdos e iniciativas de la comunidad internacional
constituyen una base importante para el fomento
del buen gobierno:
●
La Convención contra la Corrupción de
las Naciones Unidas (UNCAC por sus siglas
en inglés), del año 2003, contiene una amplia gama de instrumentos anti-corrupción
y medidas para la transparencia de transacciones financieras que resultan relevantes
en la práctica.
●
En la Cumbre de las Naciones Unidas
(2005), el buen gobierno es reconocido
como un requisito esencial para el desarrollo y el crecimiento económico sostenible.
●
En la Agenda de Acción de Accra, que fue
aprobada en el Foro de Alto Nivel sobre la
Eficacia de la Ayuda (2008), se subraya el
fortalecimiento del diálogo político sobre
estrategias de desarrollo, sobre todo en relación con la implementación de las obligaciones adquiridas en los ámbitos de la equidad de género, los derechos humanos y el
medio ambiente.
En el marco de la política europea de desarrollo,
el Consenso Europeo sobre Desarrollo (2006) y
las Conclusiones del Consejo de la Unión Europea sobre “Igualdad de género y capacitación
de las mujeres en la cooperación para el desarrollo” (2007) constituyen una base importante
para el fomento del buen gobierno.
10
FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
5. Principios para la concepción y campos de acción
5.1
reforma. A fin de fomentar la orientación
al desarrollo en los países contraparte, pueden plantearse incentivos para nuevas reformas – sobre todo si se generan expectativas de poner a disposición instrumentos
innovadores de financiamiento.7 Los foros
que acompañan la ayuda presupuestaria
son especialmente apropiados para un diálogo político permanente.
Principios para la concepción del
fomento del buen gobierno
El objetivo de la política alemana de desarrollo es
el fortalecimiento de la transparencia, rendición
de cuentas y eficacia del Estado sobre la base de
principios democráticos y de estado de derecho.
Esto se aplica también a la cooperación con las organizaciones regionales. Aquí se trata del apoyo
a los actores legítimos del Estado, tanto en el ejercicio de sus funciones clave como también en la
concepción de los procesos políticos con inclusión de la sociedad civil. El fomento del buen gobierno suele ser un proceso de largo plazo, de índole compleja y a menudo cargado de problemas.
Para la concepción del fomento del buen gobierno rigen los siguientes principios:
●
Fortalecer la responsabilidad propia por
el buen gobierno. Los procesos de reforma
social no pueden ser impuestos desde fuera
a una sociedad. En cuanto a las reformas en
los campos de acción del buen gobierno,
las medidas de desarrollo sólo pueden servir de apoyo y sustento. La voluntad de reforma y la movilización de los recursos nacionales resultan decisivas para el éxito de
las medidas de apoyo. Por lo tanto, el fomento del buen gobierno debería basarse
en las prioridades y políticas de reforma de
nuestros países contraparte.
●
Llevar adelante el diálogo político en
forma continua y sostenida. La responsabilidad propia por el buen gobierno puede
ser promovida por un diálogo político de
largo plazo entre los gobiernos contraparte
y los donantes. Este diálogo debería comprender todos los niveles de la política e insertarse en la concepción de las políticas de
●
Apoyar al Estado y la sociedad civil. Las
instituciones del Estado requieren la participación y el compromiso de los actores de
la sociedad civil. Por un lado, éstos asumen
un rol importante respecto a la reivindicación y realización de los derechos humanos, la democracia y el estado de derecho.
Dichos actores representan sobre todo los
intereses de los grupos poblacionales desfavorecidos y discriminados. Por otro lado,
participan también – por ejemplo – en la
oferta y en el control de los servicios sociales básicos (como la realización de los derechos a la salud, la educación, el agua y la alimentación). En estos casos, los actores de la
sociedad civil se convierten en interlocutores cruciales, mientras que el Estado asume
(jurídicamente) ciertas funciones obligatorias de regulación. Frente a este escenario,
el fomento del buen gobierno comprende
tanto al Estado como a la sociedad civil, e
incluye también el apoyo al Parlamento.
7 El financiamiento programático común es una modalidad innovadora
de financiamiento y comprende no sólo las ayudas presupuestarias
generales y sectoriales, sino también las llamadas canastas
comunes. Estas últimas incluyen el financiamiento conjunto, por
varios donantes, de programas nacionales de reforma sectorial,
suprasectorial o macroeconómica, cuya concepción y responsabilidad
recaen en el país contraparte; para el efecto, los donantes acuerdan
objetivos comunes y procedimientos armonizados con la contraparte.
El financiamiento bilateral se efectúa a través de la cooperación
financiera. En cambio, las canastas comunes pueden darse en el marco
de la cooperación técnica a través de los llamados “fondos comunes
de asistencia técnica” (en inglés: TA-pooling).
FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
●
●
Tomar las realidades locales como punto
de partida en lugar de recurrir a recetas universales. Para el fomento del buen
gobierno no existen ni recetas universales
ni sendas ideales de reforma. Por lo tanto,
deben tomarse en cuenta el respectivo
contexto histórico, cultural, político, económico y social de la gobernabilidad, así
como los desarrollos específicos en la región. En muchos países contraparte subsisten sistemas tradicionales de gobernabilidad. Allí, las normas, los valores y las
instituciones tienen un arraigo profundo
en la sociedad y asumen importantes funciones para la población. Es necesario respetar esta diversidad, aprovecharla creativamente para implementar reformas, y
fomentar la capacidad de integración y cooperación respecto del desarrollo social y
económico mediante la incorporación de
estructuras «modernas». En todo ello, debe
buscarse y velarse por la compatibilidad
con los derechos humanos y los derechos
de la mujer.
Considerar la gobernabilidad como tema
clave en todos los sectores. La integración
del fomento del buen gobierno en los proyectos y programas específicos para un sector puede reforzar sus efectos. Cuando se
toman en cuenta los derechos e intereses de
distintos grupos de la población en la oferta
de servicios públicos (por ejemplo, agua potable, salud y educación), y cuando los actores del Estado proceden con transparencia
y cumplen con la rendición de cuentas, se
produce un aporte directo al alivio de la pobreza. El buen gobierno es un prerequisito
esencial para una política económica caracterizada por la justicia social.
5.2
11
Niveles y campos de acción, estrategias
de apoyo
Niveles de acción
En principio, el buen gobierno puede fomentarse
en diferentes campos y niveles de acción, vinculados entre sí e interdependientes. El enfoque plurinivel permite fomentar el buen gobierno e implementarlo de modo coherente en todos los niveles, especialmente a nivel local. Hace posible el
apoyo a Parlamentos e instituciones del Ejecutivo
a nivel subnacional, así como la integración de
distintos ámbitos de actuación política.
En algunas regiones o subregiones es posible el
respaldo a las estructuras regionales de gobernabilidad y las organizaciones regionales.
Deben tenerse en cuenta las estructuras existentes, incluyendo el fortalecimiento de los derechos de la sociedad civil y la participación democrática. Las estrategias regionales del BMZ son el
vehículo del fomento de la gobernabilidad a nivel
regional. Las organizaciones regionales a menudo sirven de catalizadoras para las reformas en
el ámbito de la gobernabilidad a nivel continental
y nacional. En África, la Unión Africana, NEPAD y
APRM – así como las comunidades de integración
regional como la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (ECOWAS por sus siglas
en inglés), la Comunidad del África Oriental (EAC
por sus siglas en inglés) y la Comunidad de Desarrollo del África Austral (SADC por sus siglas en inglés) – asumen una creciente responsabilidad por
la paz, la estabilidad y el desarrollo. Gracias a la
progresiva integración económica, también contribuyen a la estabilidad y al desarrollo de sus respectivas regiones.8
8 Esto se aplica también a proyectos y programas de lucha contra el
crimen organizado transnacional, que actúa a menudo en el ámbito
del tráfico de mujeres y de niños.
12
FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
Campos de acción y estrategias de apoyo
Los distintos campos de acción para el fomento
del buen gobierno se encuentran estrechamente
interrelacionados. Las interdependencias existentes deben tomarse en cuenta a través de políticas
sectoriales coherentes y bien coordinadas entre
sí y mediante el aprovechamiento de sinergias.
Tómese en cuenta que el apoyo exclusivo al poder
judicial puede incluso fomentar las estructuras
autocráticas de poder si no van acompañadas de
las reformas jurídicas necesarias para el estado de
derecho. Estas relaciones de causa-efecto tienen
que considerarse durante la planificación y ejecución de medidas de desarrollo. Debe sopesarse
cuidadosamente los posibles costos de oportunidad (trade-offs) de los distintos objetivos de política sectorial.
5.2.1 Tríada de obligaciones: respeto,
protección y garantía de todos los
derechos humanos9
Los derechos humanos establecen los derechos
civiles fundamentales de los individuos en el
ámbito político, social, económico y cultural.
Obligan al Estado a crear un marco regulatorio para los actores no gubernamentales (también los actores del mercado), en el que los individuos queden protegidos contra violaciones de
sus derechos humanos por parte de terceros. La
tríada de obligaciones compromete a los actores
del Estado (administración y gobierno en todos
sus niveles) a fomentar también políticas que aseguren un acceso equitativo a los servicios sociales
básicos (por ejemplo, salud, educación, agua), así
como a los recursos económicos (por ejemplo, tierra, capital, infraestructura) y políticos. Para
9 Debido a la extraordinaria importancia de los derechos humanos
para el ámbito de la gobernabilidad y la orientación sistemática de la
política alemana de desarrollo en los mismos, el “Plan de Acción 20082010 para los Derechos Humanos en la Política de Desarrollo” fija como
áreas prioritarias, entre otras, la eliminación de las causas estructurales
de la pobreza y la exclusión, el fortalecimiento de condiciones básicas
apropiadas y la compatibilización del crecimiento económico con los
derechos humanos.
la realización de los derechos humanos es indispensable la actuación conjunta de diversas instituciones a nivel central y descentralizado, incluyendo la compatibilización de las políticas y los
programas con los derechos humanos. El grupo
meta debería englobar sobre todo a aquellos grupos poblacionales que sufren un perjuicio debido
a los mecanismos de discriminación, tratándose a
menudo de grupos étnicos y minorías.
Aparte de las deficiencias legales, la realización
de los derechos humanos se ve perjudicada a
menudo por la falta de las necesarias capacidades financieras, personales, institucionales e infraestructurales. Esto lleva, entre otros, a que las
violaciones de derechos humanos no puedan ser
sancionadas eficazmente. Los actores del Estado,
sobre todo a nivel local, con frecuencia carecen
de información adecuada sobre sus obligaciones en materia de derechos humanos y no se encuentran preparados para su realización. A ello
se agrega otra dificultad: en muchos países contraparte, la exclusión y discriminación de determinados grupos (por ejemplo, mujeres, personas
con discapacidad, minorías religiosas o étnicas,
jóvenes) tienen un profundo arraigo en la sociedad. Por lo tanto, el objetivo debe ser el fomento de
la aceptación de los derechos humanos, en especial para los grupos discriminados de la población.
Las estrategias de apoyo son, entre otras, las siguientes:
●
Fomento de las instituciones nacionales de
derechos humanos y las organizaciones de
la sociedad civil, incluyendo sus redes (regionales);
●
Apoyo a las reformas jurídicas para hacer
realidad – a nivel nacional, regional y
local – los compromisos internacionales en
materia de derechos humanos ;
FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
●
Fomento de políticas de reforma enfocadas en los derechos humanos, relativas a los
servicios sociales básicos y la seguridad alimentaria (por ejemplo, el derecho al agua,
la educación, la salud, la alimentación, así
como la reforma agraria), así como la educación en materia de derechos humanos.
de la población y representan una proporción significativa de los ciudadanos con derecho al voto.
Las estrategias de apoyo son, entre otras, las siguientes:
●
Fortalecimiento de la eficacia del sistema
político (por ejemplo, de los parlamentos
– también regionales – en sus funciones legislativas, de control y de representación;
apoyo a la preparación e implementación
de las elecciones);
●
Fortalecimiento de las instituciones democráticamente legitimadas en todos los niveles (por ejemplo, descentralización política);
●
Fortalecimiento de la participación institucionalizada de la sociedad civil en los procesos de decisiones políticas y su implementación (participación política de las mujeres,
los jóvenes, las personas con discapacidad,
los grupos y las minorías (de tipo) religioso y
étnico).
5.2.2 Democracia, estado de derecho y medios
de comunicación
Democracia
Los principios fundamentales de una democracia
son la representación basada en elecciones libres
y justas, la participación de la sociedad en los procesos de decisiones políticas y su implementación
(también en los períodos entre las elecciones), así
como el estado de derecho y el respeto de los derechos humanos. Una democracia funcional supone el arraigo en la sociedad y la institucionalización de los principios y procedimientos democráticos. Esto va mucho más allá de la realización
formal de elecciones.
El parlamentarismo democrático se sustenta en una
sociedad civil informada y con capacidad de articulación, y de la participación activa en procesos de
formación de la opinión política y de toma de decisiones políticas en todos los niveles. Estos aspectos
– así como un mayor grado de transparencia, entre
otros respecto del empleo de los recursos públicos
– pueden respaldarse mediante el uso de tecnologías de información y comunicación (por ejemplo,
el gobierno electrónico por Internet o E-Government
en inglés).
En muchas democracias formales, ciertos grupos
poblacionales son de hecho excluidos de las decisiones políticas. Por ello es necesario fortalecer
sobre todo a los sectores desfavorecidos y discriminados de la población (empoderamiento) y facilitarles el acceso a los procesos de decisiones políticas y
su implementación. Especial atención merecen los
jóvenes, los cuales suelen ser un grupo mayoritario
13
Estado de derecho:
El derecho y la ley constituyen el marco de una interacción libre pero regulada de todos los actores
relevantes de la sociedad, y resultan imprescindibles para una sociedad democrática. El derecho es
un instrumento de conducción de los procesos
sociales, políticos y económicos. Nuestra concepción del estado de derecho se caracteriza por la
interdependencia de la democracia, el estado de
derecho y el Estado social. El estado de derecho
presupone la existencia de un monopolio del
poder por parte del Estado y se basa en el principio de la división de poderes, incluyendo un
poder judicial independiente, el principio de la
legalidad de la administración, así como el respeto, la protección y la garantía de los derechos
humanos. La combinación de la obligación de las
autoridades públicas de ajustarse a la ley y los
elementos de organización del Estado (como la
14
FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
de los actores relevantes del sector judicial
(por ejemplo, fiscales, jueces, defensores y
personal de la administración de justicia);
división de poderes) es de gran importancia en
muchos países contraparte, precisamente en relación con los procesos de desarrollo del Estado.
Aparte de ello, el derecho protege al individuo de
la arbitrariedad del Estado.
El contar con un marco legal confiable representa
además un componente importante para la mejora del clima de inversión y para un crecimiento
económico inclusivo (crecimiento pro-pobres).10
En muchos países contraparte existen bases legales que cumplen con los requisitos de un estado
democrático de derecho, pero en muchos casos su
implementación sigue siendo incompleta, a pesar
de haberse iniciado reformas. A menudo, la seguridad jurídica y la justicia se ven limitadas por deficiencias, por ejemplo, respecto de la independencia, el profesionalismo y la neutralidad del poder
judicial. Los grupos poblacionales desfavorecidos
y discriminados – en especial las mujeres y los jóvenes – con frecuencia carecen de acceso a la justicia, puesto que desconocen sus propios derechos y
no cuentan con recursos financieros para contratar asesoría legal y hacer valer sus derechos.
El objetivo del fomento del Estado de derecho
es el fortalecimiento del rol del derecho mismo
como un instrumento orientador para la sociedad
y de protección del individuo. Este rol debe ir más
allá del fomento del derecho y la justicia y fortalecer la aplicación de los principios del estado de
derecho también en otros campos de acción del
buen gobierno.
Las estrategias de apoyo son, entre otras, las siguientes:
●
Fortalecimiento de la organización del
poder judicial (por ejemplo, descentralización de la justicia) y profesionalización
10 Véase la Estrategia del BMZ 157: Principios de la economía social y
ecológica de mercado en la política alemana de desarrollo (2007).
●
Apoyo a la formulación, implementación y
aplicación de leyes respetuosas de los derechos humanos (derecho público, derecho
civil, derecho penal – por ejemplo, legalidad de la administración);
●
Fomento del acceso a la justicia por parte
de todos los grupos de la población y, el
caso dado, a la mediación (por ejemplo,
mediante la divulgación y educación relativas a las leyes; vinculación entre el derecho
tradicional y el moderno).
Medios de comunicación:
La participación democrática no puede funcionar sin libertad de prensa, sin medios de comunicación independientes y sin un pluralismo en
los medios de comunicación. Un contexto donde
los profesionales ejercen su oficio con libertad se
constituye en el llamado “cuarto poder”, y como
tal cumple importantes funciones democráticas: ofrece una plataforma para el diálogo social
y contribuye a la formación de la opinión política
mediante la difusión de informaciones. Aparte de
ello, ejerce funciones de vigilancia en relación con
violaciones de la ley por parte de actores del Estado (por ejemplo, corrupción, abuso de poder y
violaciones de derechos humanos). El ejercicio de
influencias políticas, la censura y los intereses económicos impiden el desarrollo de un pluralismo
mediático dinámico e independiente. La presencia de medios independientes y críticos es decisiva para el surgimiento de la diversidad de opiniones y de una cultura del pluralismo político y
la tolerancia. Los medios independientes brindan
un aporte importante al fomento de los procesos
sociales de aprendizaje. En especial, el acceso a In-
FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
ternet posibilita la libre circulación de informaciones. Resulta crucial propiciar un contexto que permita el desarrollo de una gama pluralista de medios, donde los profesionales mediáticos puedan
desempeñarse libres de temor y de represalias. Al
mismo tiempo, debe garantizarse el derecho a la
información de los usuarios de los medios.
Las estrategias de apoyo son, entre otras, las siguientes:
●
Fortalecimiento de la independencia de
los medios libres de comunicación (marco
legal y financiero);
●
Fomento de la formación y capacitación
profesionales de periodistas;
●
Fomento del acceso a tecnologías de información y comunicación en un contexto de
participación política y transparencia.
5.2.3 Equidad de género
La igualdad de derechos de ambos sexos es una
prioridad de la política alemana de desarrollo y
una dimensión del buen gobierno. A pesar de numerosos acuerdos e iniciativas internacionales y
regionales, en la mayoría de países contraparte
su implementación es gravemente deficiente. Las
políticas y medidas del Estado tienen repercusiones distintas para mujeres y hombres. Las instituciones y políticas basadas en valores y normas patriarcales están entre las causas de la distribución
desigual de oportunidades. La discriminación por
género dificulta el acceso de las mujeres a los servicios públicos, los mercados y los recursos económicos (tierra, capital, asesoramiento, formación
e información). La integración igualitaria de las
mujeres a los procesos del mercado (empoderamiento económico de la mujer) representa un potencial para el desarrollo económico.
Deseamos apoyar a nuestros países contraparte
para que sus instituciones y políticas permitan
15
a mujeres y hombres tomar parte en el desarrollo económico, social y cultural con igualdad de
derechos y autonomía de decisión (empoderamiento), y para que las mujeres también puedan
ser beneficiarias de estos procesos (transversalización del género). Las instituciones deben orientarse hacia la equidad de género y posibilitar la
representación de las mujeres con igualdad de
derechos.
Las estrategias de apoyo son, entre otras, las siguientes:
●
Adaptación de las normas legales, instituciones y prácticas administrativas existentes a los derechos e intereses de las mujeres
y niñas (por ejemplo, constitucionalizar la
igualdad de derechos, otorgar personería
jurídica independiente a las mujeres, garantizar sus derechos a la propiedad de la
tierra);
●
Apoyo al desarrollo y la implementación de
estrategias nacionales y planes de acción
para la protección de mujeres y niñas contra la discriminación y otras violaciones de
derechos humanos (por ejemplo, prevención y persecución penal de la violencia de
género);
●
Fomento de la superación de prejuicios relacionados al género a través de la educación y el trabajo de relaciones públicas en
forma sensible al género.
5.2.4 Reforma administrativa y
descentralización
Reforma administrativa:
La administración pública es el cimiento de todo
Estado de derecho democrático y eficaz, así como
una interfaz decisiva entre el Estado y la sociedad.
Las reformas administrativas son un componente
importante de toda modernización del Estado y
16
FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
constituyen una base fundamental para el afianzamiento del buen gobierno en los distintos sectores políticos. Esto se aplica tanto a los procesos
generales de reforma como a la reforma de las administraciones sectoriales y las instituciones de
servicios públicos (por ejemplo, salud, educación,
seguridad social, medio ambiente y economía).
A menudo existen en los países contraparte administraciones públicas politizadas y centralistas que
no logran ejercer sus funciones con eficiencia. No
trabajan con orientación al desarrollo ni buscan la
cercanía a sus ciudadanos, sino más bien establecen normas complicadas con procesos engorrosos
y altos costos, que constituyen un obstáculo para
el desarrollo. Esto propicia la informalidad y la corrupción. Resulta decisivo el fomento de una administración pública que enfoque su gestión en
los resultados, yendo más allá del simple cumplimiento de normas para alcanzar así los logros concretos solicitados por la población. Esto demanda
una capacidad de conducción a nivel político, así
como el desarrollo y fortalecimiento de las capacidades administrativas correspondientes y el control por parte de la sociedad civil.
Las estrategias de apoyo son, entre otras, las siguientes:
●
Apoyo a reformas de la organización administrativa, la función pública y la administración fiscal y de aduanas, todo ello con
miras a fomentar la eficacia, la transparencia y la orientación a la ciudadanía;
●
Apoyo a la reestructuración institucional
de las funciones y responsabilidades políticas en todos los niveles de la política;
●
Fortalecimiento de la participación ciudadana y de las capacidades de los actores de
la sociedad civil, sobre todo como representantes de los intereses de los grupos desfavorecidos y discriminados de la población,
a través de la institucionalización de pro-
cedimientos para la participación política
que tengan en cuenta los mecanismos tradicionales de participación.
Descentralización:
La descentralización y la introducción de la autogestión a nivel local son componentes importantes de los procesos políticos de reforma en muchos
países contraparte. Las estructuras descentralizadas de gobierno y administración posibilitan una
mayor eficiencia, transparencia y cercanía a los ciudadanos, con lo cual contribuyen a la democratización y al desarrollo económico dinámico a nivel
local. Resulta decisivo en este sentido el principio
de subsidiariedad. La descentralización implica en
primer lugar la creación de parlamentos e instituciones ejecutivas a nivel subnacional, al igual que
la asignación de puestos públicos en base a elecciones locales (descentralización política). Las medidas
apuntan al fortalecimiento de la democracia a través de una mayor legitimación de los representantes elegidos del pueblo, así como a mejores posibilidades de participación de la población y las organizaciones de la sociedad civil (por ejemplo, mecanismos tradicionales de participación). A fin de que los
niveles subnacionales puedan asumir cabalmente
las funciones que les fueran transferidas, es necesario que cuenten con una asignación adecuada
de recursos. La descentralización fiscal – es decir
la transferencia, a los gobiernos subnacionales, de
fondos, así como competencias para la recaudación
tributaria – es un componente decisivo de los procesos exitosos de descentralización. Aparte de ello,
debe fomentarse la transferencia de competencias
a los niveles administrativos locales (descentralización administrativa). Gracias a la oferta de servicios públicos a nivel subnacional de acuerdo a la
demanda (descentralización material) es posible
mejorar sosteniblemente las condiciones de vida de
la población. Sin embargo, los procesos de descentralización también entrañan riesgos, por ejemplo
el surgimiento o la escalada de conflictos debido a
cambios en las constelaciones de poder y redistribución de los recursos.
FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
Las estrategias de apoyo son, entre otras, las siguientes:
●
Apoyo a las instituciones responsables y a
las instancias de decisión en la estructuración legal, institucional y administrativa
de los procesos de descentralización (por
ejemplo, mejora de los procesos de cooperación, profesionalización de la supervisión
técnico-profesional y legal);
●
Fortalecimiento de los gobiernos municipales para la asunción de sus funciones
(por ejemplo, apoyo al desarrollo social, fomento de la economía municipal y Fondos
de desarrollo comunal);
●
Apoyo a la transformación de la gestión
presupuestaria y financiera, la descentralización fiscal y el manejo de las finanzas municipales en cooperación con las autoridades de fiscalización.
5.2.5 Gobernanza financiera, transparencia en
el sector de materias primas y lucha
contra la corrupción
Buen gobierno financiero
La gobernanza financiera es un planteamiento
central desde el punto de vista tanto de los ingresos como de los egresos, que fomenta un accionar del Estado transparente, legítimo y orientado
al desarrollo. Las reformas de las finanzas públicas en nuestros países contraparte contribuyen a
que los fondos del Estado se administren de manera más transparente y competente, y se utilicen
de manera más responsable. Las finanzas públicas cumplen una función crucial en el manejo de
temas sociales, pues el buen gobierno financiero
permite contribuir a reducir las diferencias entre
pobres y ricos. Debido a deficiencias en las capacidades de administración y gestión, en muchos
países contraparte no están dados los requisitos
17
esenciales para el buen gobierno financiero. Los
sistemas tributarios pueden agravar la distribución desigual de ingresos en lugar de mejorarla.
Es necesario procurar evitar este hecho.
Las actividades del Estado deberían financiarse
mediante los impuestos, tributos, aranceles o contribuciones de los ciudadanos.11 Sólo así se torna
posible el financiamiento sostenible del desarrollo. En muchos países contraparte es necesario cerrar la brecha entre el potencial tributario y los
ingresos tributarios, y a la vez fomentar la transición de los sistemas de ingresos basados en aranceles aduaneros a los sistemas basados en impuestos. Al recaudar impuestos, los gobiernos deben
afrontar el desafío de legitimar sus requerimientos de fondos, fijar prioridades para su uso y rendir
cuentas sobre el mismo. El presupuesto no cumple con su función política crucial de instrumento
político de gestión si las decisiones relativas a los
gastos no se basan en prioridades políticas y sociales. A menudo, los controles financieros del Estado no son suficientes para proveer la información necesaria a los parlamentos. A fin de poner
coto al abuso de poder y a las fuentes de errores en
la gestión presupuestaria y financiera, es de especial importancia contar con instrumentos eficaces de control – tanto internos como externos. La
distribución equilibrada de funciones y recursos
entre el nivel central y el descentralizado es decisiva para poder contar con sistemas financieros
eficientes en las instancias subnacionales. Es necesario fortalecer las capacidades de los ciudadanos
para que puedan ejercer un control eficaz de su
gobierno y reivindicar la rendición de cuentas.
Las estrategias de apoyo son, entre otros, las siguientes:
●
Fortalecimiento del papel del presupuesto
público como instrumento central para la
11 A ello subyace la idea de que no debe haber tributación sin
representación (“no taxation without representation”). Esta relación
ha ejercido una influencia considerable en el desarrollo de las
constituciones y democracias europeas.
18
FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
conducción política, y del rol de los actores
del parlamento, del gobierno y la administración involucrados en el proceso presupuestario (formulación y ejecución del presupuesto);
●
●
●
Fortalecimiento de controles financieros
externos independientes y eficaces (por
ejemplo, tribunales de cuentas, organizaciones de la sociedad civil);
Mejora de las capacidades de autofinanciamiento a través de reformas en el ámbito
de la política y la administración de los ingresos, incluyendo su interconexión (por
ejemplo, fomento de la equidad impositiva,
modernización del sistema aduanero);
Fomento de enfoques presupuestarios que
tomen en cuenta las repercusiones sobre
determinados grupos meta relevantes (por
ejemplo, presupuestos sensibles al género).
Lucha contra la corrupción
La corrupción es el abuso de cargos públicos o privados con el fin de obtener ventajas injustificadas,
ya sea para uno mismo o para terceros. No sólo
existe en el contexto de los ingresos del Estado en
el sector de materias primas, sino también en los
procesos de adjudicación en el sector público y
también en el sector privado. La corrupción causa
inseguridad jurídica, lleva a una ineficiente asignación de las inversiones tanto públicas como privadas, distorsiona la competencia y obstaculiza
el crecimiento económico y el desarrollo sostenible. Reduce la eficacia y la calidad de la administración y afecta la igualdad de oportunidades
para todos los grupos poblacionales en el acceso a
bienes y servicios del Estado. De tal manera la corrupción socava la confianza de los ciudadanos
en el Estado. El objetivo de la política alemana de
desarrollo referente a la lucha contra la corrupción reside tanto en la prevención como en el fortalecimiento de la justicia y la persecución penal.
Debido a la diversidad de facetas y la complejidad
del problema, la lucha contra la corrupción con
frecuencia se integra como tarea transversal – implícita o explícita – en otros campos de acción del
BMZ. En su calidad de instrumento reconocido a
nivel internacional, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC por sus
siglas en inglés) constituye una base importante
para todas las medidas.
Los enfoques de fomento son, entre otros, las siguientes:
●
Fortalecimiento de la administración (por
ejemplo, policía, aduana), fomento de los
códigos de conducta y de procedimientos
transparentes en la adjudicación de contratos públicos;
●
Fortalecimiento de la justicia (jueces, fiscales, administración de justicia), sobre todo
de su eficacia e integridad;
●
Apoyo a comisiones especiales anti-corrupción de sectores específicos y/o de unidades
anti-corrupción en las fiscalías.
Transparencia en el sector de materias primas
En los países contraparte con abundancia en materias primas, la creciente demanda de materias primas, el alza en los precios de las mismas y la mayor
cifra de inversiones han llevado a un continuo aumento de los ingresos del Estado. Esta riqueza de
recursos puede propiciar la mala gestión y la corrupción debido a las posibilidades de apropiación
ilícita de ingresos (“maldición de los recursos naturales”). A menudo existe falta de transparencia
respecto del volumen y de la distribución de los ingresos del Estado. La debilidad de las instituciones,
las políticas económicas erradas y la corrupción
no son sino algunos de los motivos por los cuales
los ingresos provenientes de la explotación de materias primas contribuyen muy poco al alivio de
la pobreza. La corrupción debilita las institucio-
FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
nes debido a que se eluden los procedimientos, los
procesos y los mecanismos existentes. Los ingresos
por rentas disminuyen la dependencia de los Estados ricos en materias primas de la gravación fiscal
de su población. Desde el punto de vista de los actores políticos, el flujo constante de altos ingresos
relacionados con materias primas a menudo reduce el interés y la necesidad de actuar con orientación al desarrollo. El buen gobierno financiero
también debe aplicarse a la gestión de los ingresos
provenientes del sector de materias primas.
Por tal motivo, la política alemana de desarrollo
apoya las iniciativas de transparencia como la Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI por sus siglas en inglés) para el sector
petrolero, gasífero y minero. El compromiso de la
EITI apunta a hacer transparentes los pagos al Estado - como por ejemplo los impuestos y las regalías -, realizados por las empresas explotadoras de
materias primas. Esto permite a la población exigir al gobierno la rendición de cuentas sobre el
uso de los fondos. Con este fin, la EITI aplica la estrategia de buscar un diálogo constructivo e institucionalizado entre el sector privado, el gobierno
y la sociedad civil (enfoque de múltiples actores).
Las estrategias de apoyo son, entre otras, las siguientes:
●
Cofinanciación y cogestión del Fondo fiduciario de varios donantes de la EITI, organizado por el Banco Mundial;
●
Apoyo a la implementación de la EITI en
países contraparte (desarrollo de capacidades institucionales en las administraciones
financieras y las estructuras locales de implementación).
5.3
19
Instrumentos y fortalezas comparativas
de la política alemana de desarrollo
El fomento del buen gobierno como área prioritaria o tema clave en otros proyectos o programas
demanda la cuidadosa selección de instrumentos en función de la eficacia y legitimación de los
actores y su afianzamiento en la estructura social
del país respectivo. Para tal fin, la cooperación
alemana ofrece una amplia gama de instrumentos, la cual constituye una fortaleza comparativa de la política alemana de desarrollo.
Con miras a aplicar los distintos instrumentos
de manera coherente y adaptada al contexto, así
como para poder reaccionar tempranamente a
los cambios en el entorno político y social, se requiere un análisis diferenciado de la situación de
gobernabilidad (véase el “Catálogo de criterios
del BMZ para valorar la orientación al desarrollo”). Igual importancia revisten el monitoreo de
resultados relacionados con conflictos y el diálogo político entre gobiernos. Este diálogo político es especialmente eficaz si es sostenido conjuntamente con otros donantes.
En los países con buen gobierno, se aplica también el instrumento de la ayuda presupuestaria
en el marco del financiamiento programático
común.12 La base de este instrumento es un diálogo político permanente con las contrapartes
sobre políticas de reforma en los respectivos campos de acción. Para ello, la gestión de las finanzas
públicas en el sentido del buen gobierno financiero es un tema crucial. A través de una combinación de la ayuda presupuestaria en el marco
de un financiamiento programático común con
proyectos y programas de cooperación técnica y
financiera, se logran efectos de sinergia y de apalancamiento en la política de desarrollo.
12 La participación alemana en los financiamientos presupuestarios
presupone un nivel mínimo de buen gobierno. Véase también la
estrategia de ayuda presupuestaria del BMZ.
20
FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
La política alemana de desarrollo apoya los esfuerzos internacionales para la división del trabajo, sobre todo en el entorno de la Unión Europea. Una aplicación consecuente de los principios
de la división del trabajo y la complementarie-
dad puede significar que la cooperación alemana
para el desarrollo en los campos de acción antes
mencionadas aproveche las posibilidades de
“asociaciones silenciosas”, es decir, cooperaciones delegadas.
6. Cooperación estratégica con organizaciones
multilaterales y la Unión Europea
Para lograr resultados sostenibles con el fomento
del buen gobierno, es imprescindible intensificar
la cooperación estratégica con las organizaciones
multilaterales, la Unión Europea (UE) y las instituciones regionales (véase en especial la página 10
del presente documento). A través de la colaboración activa en la UE, las Naciones Unidas, el Banco
Mundial, los bancos regionales de desarrollo y la
OCDE, es menester dar buen uso a los mandatos,
potenciales, fortalezas comparativas e instrumentos e interrelacionarlos. Las organizaciones multilaterales y regionales han perfeccionado y reforzado las estrategias de apoyo e instrumentos
de fomento del buen gobierno. El Banco Mundial
y los bancos regionales de desarrollo (Banco Africano de Desarrollo, Banco Asiático de Desarrollo,
Banco Interamericano de Desarrollo) han acrecentado sus actividades relacionadas con la gobernabilidad, especialmente en lo que respecta a
reformas administrativas, lucha contra la corrupción, descentralización e integración regional.
El principio básico consiste en poner énfasis en
nuestras posiciones y fortalecer la coherencia. Los
esfuerzos alcanzan mayor sostenibilidad cuando
se da una interconexión eficiente de la cooperación bilateral para el desarrollo y la cooperación multilateral, sobre todo in situ en los países
contraparte.
En el marco de la distribución del XI. Fondo Europeo de Desarrollo (FED) de 2007, se decidió proceder con el llamado tramo de incentivo a la gobernanza (en inglés: Governance Incentive Tranche - GIT).13 Con el GIT se crearon explícitamente
incentivos para la mejora de la situación de gobernabilidad en los países contraparte. Debemos
apoyar constructivamente la implementación de
esta iniciativa y continuar desarrollándola.
13 El GIT se basa en la Comunicación de la UE titulada “La gobernanza en
el consenso europeo sobre la política de desarrollo. Hacia un enfoque
armonizado en la Unión Europea” (2006).
FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
21
7. Evaluación y control de resultados
La evaluación y el control de resultados deben
adecuarse en lo posible a los ciclos de planificación y presupuesto de las contrapartes. La responsabilidad por la evaluación de los resultados de
los programas de los donantes debería institucionalizarse también en los procesos e instrumentos
nacionales de los países contraparte. El monitoreo permanente de las situaciones de gobernabilidad, entre otros sobre la base de indicadores apropiados, es importante para la conducción de los
proyectos y programas. Aquí cabe enfatizar la coordinación entre los donantes a nivel internacional, a fin de reducir las diferencias entre las distintas apreciaciones políticas y evitar la volatilidad
de la cooperación para el desarrollo. Los procesos
de evaluación deberían incluir a las contrapartes,
puesto que ofrecen la oportunidad de llamar la
atención sobre las deficiencias existentes.
El control de resultados sólo se hace viable cuando
es posible medir los resultados alcanzados, aplicando criterios definidos con anterioridad. A fin
de alcanzar en lo posible resultados óptimos y facilitar su evaluación, los donantes y todos los actores
alemanes involucrados deberían armonizar sus
mecanismos de control y definir estándares comunes para el uso de indicadores de gobernabilidad.
Los documentos de estrategia para áreas prioritarias también deberían contener objetivos e indicadores en lo posible concretos y verificables.
La evaluación de los resultados de medidas de fomento del buen gobierno debe tomar en cuenta
que se trata de procesos de reforma complejos y
de larga duración, de modo que no es posible alcanzar resultados a corto plazo. Los cambios en
el nivel de gobernabilidad a menudo sólo se dan
gradualmente y son difíciles de medir.
8. Perspectivas
Las deficiencias en el ámbito de la gobernabilidad
tienen efectos directos sobre las condiciones de
vida de las personas. El fomento exitoso del buen
gobierno genera un “dividendo de desarrollo”
que a medio o largo plazo conduce a la mejora
de la vida cotidiana. Los éxitos sostenibles del fomento de la gobernabilidad dependen también
de políticas interministeriales coherentes y de las
evoluciones a nivel global. Las estrategias para la
solución de los problemas mundiales – como la
seguridad del abastecimiento energético, el
cambio climático y la seguridad alimentaria
– deben negociarse en el marco de la política estructural global e implementarse a nivel nacio-
nal. Esto abarca también un comercio mundial
justo sobre la base de compromisos asumidos
a nivel internacional. Aparte de ello, el entorno
inmediato de la cooperación para el desarrollo
viene transformándose de manera dinámica: los
países emergentes se han convertido en donantes
significativos y el número de actores del desarrollo aumenta continuamente. Esto plantea nuevos
desafíos en cuanto a la coordinación y armonización, también en el ámbito del fomento del buen
gobierno. Sólo a través de una cooperación complementaria y coherente de todos los actores se
logran éxitos sostenibles.
22
FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
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24
FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLÍTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
Anexo 1
Catálogo de criterios para verficar la orientación al desarrollo
(Dt. Fassung: in Kraft: seit Januar 2007)
1.
Política pro-pobres y sostenible
1.1
1.2
1.3
2.
Respeto, protección y garantía de todos los derechos humanos
2.1
2.2
2.3
3.
Participación democrática de la población y papel responsable del Parlamento
Limitación del poder del Estado mediante el derecho y la ley
Resolución pacífica de conflictos internos
Eficacia y transparencia del Estado
4.1
4.2
4.3
5.
Implementación de los convenios internacionales de derechos humanos
Reconocimiento y promoción de los derechos de la mujer
Cumplimiento de los estándares de derechos humanos por los actores
estatales
Democracia y Estado de derecho
3.1
3.2
3.3
4.
Orientación hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM)
Políticas económica y financiera sostenibles e inclusivas
Promoción de la sostenibilidad ecológica
Gobierno dispuesto y capaz de actuar eficientemente
Ausencia de corrupción en las instituciones públicas
Administración transparente, eficiente y orientada hacia los ciudadanos
Comportamiento cooperativo en la comunidad internacional
5.1
5.2
5.3
Participación constructiva en los mecanismos de cooperación regional
Participación constructiva en procesos y foros internacionales
Orientación hacia la paz en situaciones de crisis o conflicto
Publicado por el
Ministerio Federal de
Cooperación Económica y Desarrollo
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Jefa de redacción:
Dr. Ludgera Klemp
Dirección 211 Gobernabilidad; democracia; Estado de derecho
Jutta Wagner
Direccíon 114 Educacíon e informacíon sobre politica de desarollo
Responsable
Hans Wollny
Dirección 211 Gobernabilidad; democracia; Estado de derecho
Klaus Krämer
Direccíon 114 Educacíon e informacíon sobre politica de desarollo
Traductora
Disen
~o gráfico
y maqueta
Sandra Patow-Derteano
Typo-Druck GmbH, Bonn
Fecha
Febrero 2009