7 PROPUESTAS PARA LA REFORMA

Secreto bancario y paraíso fiscal:
hacia un nuevo paradigma
Jerónimo Roca
1. Un nuevo secreto bancario - En junio de 2005, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)
instaló una Comisión encargada de presentar un proyecto de reforma del sistema tributario,
Comisión que tuve el honor de integrar. Un mes después de iniciados los trabajos, con Alberto
Barreix, a quien agradezco su colaboración en la elaboración de este artículo, presentamos al
MEF un informe con una detallada propuesta de reforma del sistema tributario. En particular,
propusimos la introducción del impuesto a la renta dual “a la uruguaya” y un nuevo secreto
bancario. El diseño del dual fue considerado, y hoy es Ley; el nuevo secreto bancario no.
Nuestra propuesta era (y es) levantar el secreto bancario para los movimientos financieros por
“motivo transacción” -cuentas corrientes y cajas de ahorro- y mantenerlo para los movimientos
por “motivo acumulación” (ahorro) -depósitos bancarios, títulos de deuda, obligaciones, etc. (*)
2. Uruguay no es un paraíso fiscal – Este nuevo secreto bancario fue pensado en estrecha
conexión con el sistema dual de imposición a la renta. En efecto, el sistema dual, que grava
separadamente las rentas del trabajo y las del capital, permite mantener el secreto bancario (por
motivo acumulación) y, a la vez, gravar los intereses mediante tasas de retención liberatoria, es
decir, sin necesidad de identificar al contribuyente. (El sistema integral, que suma todas las rentas
del contribuyente para luego gravarlas, exige, por el contrario, levantar el secreto bancario).
Al gravar las rentas de capital, se elimina toda posibilidad de que el país sea considerado paraíso
fiscal. En efecto, de acuerdo a la OCDE, para que una jurisdicción sea considerada paraíso fiscal
es condición necesaria (aunque no suficiente) que tenga tributación nula o baja (criterio
principal). Además, debe verificarse alguno de los siguientes tres criterios subsidiarios: i) límites
al intercambio de información; ii) falta de transparencia; y iii) ausencia de requerimiento de que
se ejerza una actividad económica real. Luego de la reforma, al gravar las rentas del capital con
una tasa de retención liberatoria (12%), sistema similar al definido por la Directa del Ahorro de
la Unión Europea, Uruguay incumple el criterio principal y no puede ser catalogado como paraíso
fiscal. Es tan claro que Uruguay era, antes de la reforma tributaria, un paraíso fiscal, como que
ahora no lo es.
A propósito, corren tiempos difíciles para los paraísos fiscales. Estas jurisdicciones han recibido
sanciones y presiones que las han obligado a levantar el secreto, incluso con retroactividad. Por
ejemplo, el banco UBS, el mayor del mundo en banca persona, ha acordado pagar al gobierno
norteamericano 780 millones de dólares de multa por haber ayudado a evadir. Así, rompiendo la
tradición suiza, entregó información de 300 depositantes la semana pasada y está en juicio para
proporcionar los nombres de otras 53 mil cuentas por 14 mil millones de dólares. Otro ejemplo:
se alega que Alemania (por 4,2 millones de euros en enero de 2006) e Inglaterra (por 100 mil
libras en febrero de 2008) compraron a un ex - funcionario del grupo bancario LGT de
Liechtenstein una lista de cuentas de sus residentes. Esto culminó con una fuerte presión sobre el
Principado –inclusive tuvo que firmar un acuerdo de acceso de información tributaria con EEUU
en 2008- y con multas, recargos y poderosos sentenciados, entre ellos el director del Correo
alemán y presidente de Deutsche Telecom.
3. ¿Por qué mantener el secreto bancario sobre depósitos y demás instrumentos de ahorro?
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Antes que nada, debe quedar claro que, como economistas, no somos partidarios del secreto
bancario. Éste genera una asimetría de información que dificulta a otro país gravar a sus
residentes y combatir el fraude fiscal y, por tanto, financiar su gasto público. Constituye una
exportación de base imponible. ¿Por qué, entonces, proponemos mantenerlo para los depósitos y
demás instrumentos de ahorro?
En primer lugar, por una razón de política económica: Uruguay es el país de América Latina con
menor tasa de ahorro, sistemáticamente debajo del 13% en la última década, lo que refleja un
déficit crónico. Por tanto, debe recurrir al ahorro externo.
En segundo lugar, por una razón de economía política: la situación actual del MERCOSUR
obliga a que Uruguay use el secreto bancario como herramienta de negociación. En efecto, en la
medida que el MERCOSUR no es percibido como institucionalmente consolidado –no tiene una
política comercial común, no tiene un régimen serio de solución de controversias y se abusa de
los controles aduaneros-, la inversión tenderá a dirigirse al mercado mayor, principalmente a
Brasil y luego a Argentina. Ambos siguen una estrategia de “país grande”, que busca captar la
inversión extranjera directa. Gravan la renta mundial de sus residentes y no existen los regímenes
de sociedades anónimas con acciones al portador (exclusivamente hay acciones nominativas). En
Brasil hay retención en la fuente para las rentas de capital, en particular para los intereses, no así
en Argentina, que exonera los intereses en el impuesto a la renta de las personas físicas. A la vez,
ambos brindan importantes beneficios a las inversiones reales, aprovechando la ventaja
comparativa de su mercado potencial.
En resumen, esta asimetría que genera un MERCOSUR no consolidado obliga a que Uruguay
mantenga el secreto bancario sobre el ahorro como herramienta de negociación en su estrategia de
inserción. Es importante justificar esta situación, porque las administraciones de turno podrán
tener o no buena relación, pero Brasil y Argentina son intereses permanentes de los uruguayos.
4. ¿Por qué levantar el secreto bancario sobre cuentas corrientes y cajas de ahorro?
La principal justificación para proponer el levantamiento del secreto bancario sobre los
movimientos en cuentas corrientes y cajas de ahorro es administrativa: facilitar la fiscalización de
todos los tributos, no sólo del impuesto a la renta. Los movimientos financieros relacionados con
la economía oculta, que para Uruguay algunas estimaciones llegan a ubicar en torno al 50% del
PIB (**), se realizan a través de cuentas corrientes y cajas de ahorro, pero difícilmente a través de
instrumentos de ahorro. El levantamiento del secreto bancario por motivo transacción constituye,
entonces, una herramienta clave para que la administración tributaria controle el fraude en todos
los tributos, en especial en el IVA. Con un crecimiento espectacular del PIB durante los últimos
cinco años (7% acumulativo anual), la evasión en el IVA (que, claro está, se correlaciona
negativamente con el crecimiento) bajó al 25%, aproximadamente, según DGI. Sin acceso a las
cuentas corrientes y con probabilidad cero de que se repita en lo inmediato tan extraordinario
crecimiento, seguramente la evasión no bajará ese piso.
No obstante, esto no es lo único que resta por hacer en administración tributaria. (***) En primer
lugar, en DGI, y tal cual aconsejan los casos exitosos de reformas de administraciones tributarias,
siguen pendientes (i) el llamado a un riguroso concurso de oposición y méritos para cubrir los
mandos medios-superiores (abierto, como mínimo, a todo el sector público), y (ii) la creación de
una auditoría externa (¡y no interna!) del rendimiento y la ética, que evite el conflicto de intereses
-asesoramiento de funcionarios a contribuyentes.
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En segundo lugar, tan necesaria como la profesionalización de la DGI es la de la unidad que
reglamenta la política tributaria en el MEF, sobre todo cuando se ha implantado un verdadero
sistema de imposición sobre la renta que, aunque legislado con precisión, inevitablemente deja
margen a la discrecionalidad vía decretos reglamentarios. Por ejemplo, la exoneración a los
dividendos distribuidos por los prestadores de servicios personales (profesionales), que estableció
el artículo 34 del Decreto 148/007, libera a los grandes estudios profesionales de pagar (retener)
cuando distribuyen dividendos. Esto, además de ilegal, es una violación flagrante al espíritu de la
reforma.
Finalmente, creeemos que debe comenzar el proceso de unificación de la DGI y la ATyR del BPS
y, posteriormente, la Aduana (que debería iniciar, de una vez, su postergada reforma). Esta
unificación es necesaria para una efectiva coordinación en la lucha contra la evasión y el
aprovechamiento de las economías de escala. Paralelamente, hemos propuesto la creación de un
Tribunal Fiscal, con fuerte participación de la sociedad civil, con dos propósitos principales: i)
defender al contribuyente del aumento de potestades que se ha otorgado a la Administración
Tributaria para obtener información y adoptar medidas cautelares, que resulta lógico en un mundo
donde la cooperación entre jurisdicciones es muy limitado, y ii) atender el interés de la
Administración Tributaria de que se diriman justa y rápidamente las controversias, evitando que
contribuyentes de mala fé encuentran en la lentitud de la Justicia un modo de diferir el pago de
sus obligaciones, con el consiguiente impacto negativo en la recaudación y la equidad.
Recaudar con eficiencia es clave porque, sin duda, la debacle internacional nos va a poner en una
situación difícil tanto fiscal –ha faltado una regla- como de financiamiento externo –donde
Uruguay cuenta con credibilidad, pero mantiene uno de los endeudamientos más altos del mundo.
5. Renta territorial pragmática: el nuevo paradigma – En este esquema de tributación
internacional, que hemos propuesto con Barreix, sólo las rentas pasivas (intereses, alquileres,
dividendos, ganancias de capital, etc.) obtenidas por personas naturales en el exterior están
gravadas. Por el contrario, las rentas activas (del trabajo) obtenidas por personas naturales y todas
las rentas (pasivas y activas) obtenidas en el exterior por empresas, están exoneradas. Las rentas
activas obtenidas en el exterior por personas naturales residentes (básicamente asistencia técnica)
suelen estar sometidas a altas tasas de retención, cercanas a la tasa del impuesto sobre la renta de
sociedades, como modo de prevenir la ventaja de la mano de obra extranjera especializada sobre
la nacional. Por tanto, aplicar el criterio de renta mundial, otorgando un crédito por el impuesto
pagado en el exterior, seguramente conduciría al mismo resultado que la exoneración. Por su
parte, la exoneración de las rentas empresariales es justificable mientras continúen dentro del
circuito inversión – reinversión, siendo gravadas cuando se distribuyen, y porque permite a
Uruguay ser sede de casas matrices en el MERCOSUR.
Esta propuesta corrige el error de nuestra primera propuesta. En efecto, siempre nos rechinó que
se gravaran salarios y pasividades y no las rentas puras de capital del exterior (que es lo que hacía
el sistema tributario pre-reforma). A la vez que se corrige ese error inicial, se pone en pie de
igualdad a los instrumentos de ahorro interno y externo.
Este esquema de inserción internacional sólo requiere firmar tratados muy selectivamente. Los
tratados tienen un alto costo administrativo y fiscal: un importador de ahorro e inversión, como
Uruguay, debe perdonar retenciones en la fuente. Además, todo tratado implica un intercambio
automático de información que Uruguay hoy no está en condiciones de hacer.
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Un tratamiento similar impera en Europa, que está renunciando a gravar con criterio de renta
mundial a sus empresas. Alemania, Francia, España y ahora Reino Unido, exoneran la
repatriación de las utilidades de sus empresas, pero gravan a las personas por renta mundial.
6. En conclusión - La crisis actual ha culminado con la desaparición de la banca de inversión, la
semi-estatización de los más grandes bancos globales, el cierre de muchos bancos locales de
envergadura, la pérdida de al menos 60% del valor de las mayores bolsas del mundo, y la
exposición de una serie de fraudes multimillonarios. Esto desnudó la opacidad y la incapacidad
regulatoria de los países institucionalmente más avanzados, generando una preferencia por la
seguridad (flight to quality). Más aún, atizada por la crisis financiera, la OCDE está preparando
una nueva lista de paraísos fiscales no cooperantes y, con el liderazgo de Alemania y Francia, en
la nueva reunión del G20 se pedirán sanciones para los paraísos fiscales alegando su complicidad
en evasión, fuga de capitales y financiamiento de actividades delictivas y terrorismo.
El secreto bancario sobre los depósitos es un atractivo para el ahorrista. Pero, en estos tiempos de
crisis, en los que hemos pasado de que todos creían a todos a que nadie crea a nadie, tan o más
importante es la seguridad. Los paraísos fiscales (“plazas financieras”) han dejado de ser seguros.
Uruguay, por el contrario, puede mantener el secreto bancario sobre los depósitos y, a la vez, no
ser considerado paraíso fiscal porque, gracias al sistema dual, grava las rentas del capital con tasa
de interés liberatoria.
Dicho esto, la moneda tiene otra cara: la necesidad de levantar el secreto bancario sobre las
cuentas corrientes, que es por donde pasa gran parte de la economía oculta. Nadie debería ser
acusado de peligroso por proponerlo. Esto es lo que hicieron otros augures, incluidas las
asociaciones de bancos, cuando advirtieron del peligro letal, por la reforma tributaria, de una fuga
masiva de depósitos que, claro está, nunca llegó…sino todo lo contrario.
--------------------------------------------------------------------------------------(*) Esta propuesta fue incluida en los documentos que, sobre la reforma tributaria, escribimos con
Barreix a nivel nacional (“Arquitectura de una propuesta de reforma tributaria” (2006); “7 pilares
para sostener la reforma tributaria” (2006); y “El tren de la reforma fiscal no puede parar” (2006),
todos publicados por la UCUDAL) y a nivel internacional (“Strengthening a fiscal pillar: the
Uruguayan dual income tax”, publicado en la Revista Nº 92 de CEPAL, 2007).
(**) “Shadow economies of 145 economies all over the world: what do we really know?
Friedrich Schneider.
(***) “Un nuevo modelo de administración tributaria” (2003). Barreix y Roca. UCUDAL.
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