EL CONTRATO DE EMPRESTITO INTERNO COMO FUENTE DE

EL CONTRATO DE EMPRESTITO INTERNO COMO FUENTE DE
FINANCIACION DE LA NACION, DE SUS ENTIDADES TERRITORIALES Y
DE SUS DESCENTRALIZADAS.
LORENZO ARENAS URIBE
Trabajo de grado presentado
como requisito para obtener
el título de abogado.
Director: Dr. JUAN PABLO JAIMES
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
Bogotá, D.C. 200
2
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCION
CAPITULO I
EL CREDITO PUBLICO COMO FUENTE DE
FINANCIACION DEL ESTADO.
1.1. PARAMETROS GENERALES DEL CREDITO PUBLICO.
1.2. DEFINICION DEL CREDITO PUBLICO.
1.2.1. Origen de las Operaciones de Crédito Público.
1.2.2. Objeto de las Operaciones de Crédito Público.
1.2.3. Pago de las Operaciones de Crédito Público.
1.2.4. Deudor Solidario.
1.2.5. Clases de Operaciones de Crédito Público.
1.2.5.1. Títulos de Deuda Pública.
1.2.5.2. Créditos a Proveedores.
1.2.5.3. Contratos de Empréstito.
1.2.6. Operaciones de Manejo de Crédito Público.
1.2.7. Operaciones Asimiladas de Crédito Público.
3
1.3.
ASPECTOS ECONOMICOS DEL ENDEUDAMIENTO
DE AMERICA LATINA Y COLOMBIA.
1.3.1. El Crédito Público de América Latina.
1.3.2. Crédito Público de Colombia.
CAPITULO II
EL CONTRATO DE EMPRESTITO.
2.1. NOCION DE EMPRESTITO PUBLICO.
2.2. ANTECEDENTES HISTORICOS DEL EMPRESTITO.
2.3. ANTECEDENTES DEL EMPRESTITO EN COLOMBIA.
2.4. NATURALEZA JURIDICA DEL EMPRESTITO.
2.4.1. Los Empréstitos como Actos de Soberanía.
2.4.2. Los Empréstitos Vinculados con la Soberanía Legislativa.
2.4.3. El Empréstito como Contrato.
2.5. NOCION JURIDICA DEL EMPRESTITO.
2.6. CARACTERISTICAS GENERALES DEL CONTRATO
DE EMPRESTITO INTERNO.
2.6.1. Solemne.
2.6.2. Bilateral.
2.6.3. Oneroso.
2.6.4. Principal.
4
2.6.5. Nominativo.
2.6.6. Conmutativo.
2.6.7. Libre Discusión.
2.7. CARACTERISTICAS ESPECIALES DEL CONTRATO
DE EMPRESTITO.
2.7.1. Contratación Directa.
2.7.2. Selección Objetiva.
2.7.3. Principio de Transparencia.
2.7.4. Principio de Economía.
2.8. CLASIFICACION DE LOS CONTRATOS DE EMPRESTITO.
2.8.1. Empréstito Según la Participación de Voluntad.
2.8.1.1. Empréstitos Voluntarios.
2.8.1.2. Empréstitos Patrióticos.
2.8.1.3. Empréstitos Forzosos.
2.8.2. Empréstitos Según el Término de Vencimiento.
2.8.2.1. Empréstitos a Largo Plazo.
2.8.2.2. Empréstitos a Corto Plazo.
2.8.3. Empréstitos de Carácter Interno y Externo.
2.8.4. Empréstitos Presupuéstales.
CAPITULO III
REQUISITOS LEGALES PARA LA CELEBRACION
5
DE CONTRATOS DE EMPRESTITO INTERNO
3.1. EMPRESTITOS INTERNOS CELEBRADOS A
NOMBRE DE LA NACION Y DE LAS ENTIDADES
DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN NACIONAL.
3.1.1. Concepto Favorable del Departamento Nacional
de Planeación.
3.1.2. Autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público para Suscribir el Contrato de Empréstito.
3.1.3. Registro del Endeudamiento ante la Dirección
General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
3.1.4. Informe ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
3.1.5. Publicación del Contrato de Empréstito.
3.2.
EMPRESTITOS INTERNOS DE ENTIDADES
TERRITORIALES Y DE SUS DESCENTRALIZADAS.
3.3.
REQUISITOS PARA LA CELEBRACION DE
CONTRATOS DE EMPRESTITOS INTERNOS
CON ENTIDADES TERRITORIALES.
3.3.1. Trámite y Celebración del Contrato de Empréstito.
3.3.2. Estudio Económico de las Obras o Inversiones.
3.3.3. Autorización de Endeudamiento y Concepto Favorable.
6
3.3.4. Registro del Endeudamiento ante la Dirección General
de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y
Crédito Publico.
3.3.5. Destinación Especifica de los Recursos.
3.3.6. Capacidad de Endeudamiento de Entidades Territoriales.
3.3.6.1. Ahorro Operacional.
3.3.6.2. Ingresos Corrientes.
3.3.6.3. Gastos de Funcionamiento y Transferencias Pagadas.
3.3.6.4. Intereses de la Deuda.
3.3.6.5. Saldo de al Deuda de la Vigencia Anterior.
3.3.7. Evaluación de la Capacidad de Pago.
3.3.7.1. Instancia de Endeudamiento Autónomo.
3.3.7.2. Instancia Intermedia de Endeudamiento.
3.3.7.3. Instancia de Endeudamiento Crítico.
3.3.8. Planes de Desempeño.
3.3.8.1. Aspectos Generales de los Planes de Desempeño.
3.3.8.2. Características Generales.
3.3.8.2.1. Compromiso y Participación.
3.3.8.2.2. Realidad Financiera e Institucional de la Entidad.
3.3.8.2.3. Metas, Acciones y Medidas.
7
3.3.9. Pignoración de Rentas de Entidades Territoriales.
3.3.10. Contrato de Empréstito a Corto Plazo
3.4.
REQUISITOS PARA LA CELEBRACION DE CONTRATO
DE EMPRESTITO INTERNO POR PARTE DE
ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES.
3.5.
ALTERNATIVAS DE FINANCIACION DE LOS ENTES
TERRITORIALES.
3.5.1. Emisión de Bonos de Deuda Pública Interna.
3.5.2. Procesos de Titularización.
3.6.
PROCESOS DE RESTRUCTURACION DE
ENTIDADES TERRITORIALES A PARTIR DE
LA LEY 550 DE 2000
3.7.
Ley 617 de 2000
CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFIA
8
INTRODUCCION
El tema de este trabajo es el contrato de empréstito interno como fuente de
endeudamiento de la Nación, de sus entidades descentralizadas y de las
entidades territoriales. Sobre este tema existe una amplia pero desordenada
regulación, especialmente a través de la Constitución Política, la ley 80 de
1993, su decreto reglamentario 2681 de este mismo año, la ley 185 de 1995,
los decretos 1222 y 1333 de 1986, la ley 358 de 1997 y el decreto 696 de
1998, entre otros. Este abundante marco normativo ha dificultado sin duda
alguna el manejo de los contratos de empréstito interno, incluso para aquellos
que diariamente deben trajinar con este tema, así mismo su desconocimiento
está produciendo graves consecuencias económicas y jurídicas como
podremos observar durante el desarrollo de este trabajo, tanto para los
acreedores de estos créditos como para sus deudores.
La primera parte de este trabajo se denomina “El Crédito Público como
Fuente de Financiación del Estado” presentando los parámetros generales
del crédito público, su marco jurídico y destacando sus principales
9
características. Así mismo, se analizará de manera breve en esta primera
parte, los principales aspectos económicos del crédito público en Colombia y
en América Latina.
La segunda parte se denomina “El Contrato de Empréstito” la cual se
ocupará de estudiar sus antecedentes históricos, su naturaleza jurídica, sus
principales clasificaciones y finalmente desarrollará la noción jurídica de
empréstito.
La tercera y última parte de este trabajo, se denomina " Requisitos Legales
para la Celebración de Empréstitos Internos" la cual describirá los
requisitos que se deben cumplir al momento de la celebración de los contratos
de empréstito con la Nación, con las entidades territoriales y sus
descentralizadas, especialmente cuando el acreedor de estos créditos es el
sector financiero, quienes como todos sabemos cumple una función como
agente administrador de los recursos líquidos de una sociedad, asignando
créditos y recibiendo valores.
De igual manera, estudiaremos con especial detenimiento en esta última parte
a las entidades territoriales, pues el actual sistema de descentralización de
nuestro país ha delegado en dichas entidades mayores responsabilidades en
materia de gasto público.
10
CAPITULO PRIMERO
EL CREDITO PUBLICO COMO FUENTE DE FINANCIACION DEL
ESTADO
1.1. PARAMETROS GENERALES DEL CREDITO PUBLICO
Todo Estado necesita generar una serie de ingresos que le permitan sostener
sus gastos. Los medios utilizados para obtener estos recursos son muy
diversos, entre éstos están las rentas propias, los impuestos, las tasas, las
contribuciones parafiscales y el crédito público, siendo éste último una de las
principales fuentes de ingreso de toda Nación.
El crédito público es una cualidad que tiene un Estado de obtener recursos en
préstamo y devolverlos al vencimiento de un plazo determinado, basado
como lo señala GIULIANI FONUFOUGE1, en la confianza de un sujeto que está
dispuesto a cumplir sus deberes y sus obligaciones, por disponer de los
1
FONUFOUGE, Giuliani. Derecho Financiero. Volumen II. Editorial Depalma. Buenos Aires. 1982 Pag
102
11
medios económicos necesarios. De esta manera, los Estados para obtener
recursos deben gozar de credibilidad frente a sus acreedores.
En este sentido, podemos destacar, que definitivamente el crédito público es
una cualidad, que tiene un Estado y no como otros autores, que lo han
entendido como un mal que incluso atenta contra la paz de los países
deudores2.
En su momento, los tratadistas clásicos de la hacienda pública asumieron que
el crédito público era un ingreso extraordinario al cual los países deberían
acudir solo en situaciones imprevistas, pues era una carga que perjudicaría a
las futuras generaciones3, quienes tendrían que pagar mayores impuestos4.
Pero entender de esta manera el crédito público es desconocer por completo la
realidad económica de los países, pues hoy representa una de las principales
fuentes de ingreso de los Estados, permitiéndoles satisfacer un sin número de
necesidades.
2
CONFERENCIA EPISCOPAL LATINOAMERICANA ( Celam) 1996. www. Laprensahn.com.
MIRANDA TALERO, Alfonso. El Derecho de las Finanzas Públicas. 1991 Editorial Agorá
Santafé de Bogotá. Pag 185
4
FISCHER Stanley y DORNBUSCH Rudiger .Macroeconomía. Editorial Mc Graw Hill. 1997 Pág.
185.
3
12
Por lo tanto, es claro que todas las Naciones del mundo incluyendo las más
desarrolladas, deben acudir al crédito público, el cual debe ser manejado de
manera oportuna y cuidadosa para que se constituya en un instrumento que
facilite el desarrollo de un Estado.
1.2.
DEFINICIÓN DE CRÉDITO PUBLICO
Nuestra actual legislación ha definido el crédito público en el artículo 3 del
decreto 2681 de 1993 cuyo texto es el siguiente:
“Son operaciones de crédito público los actos o contratos que tienen por
objeto dotar a una entidad estatal de recursos, bienes o servicios con
plazo para su pago o aquellas mediante las cuales la entidad actúa como
deudor solidario o garante de obligaciones de pago”.
En este orden de ideas resulta necesario estudiar esta definición, pues de su
contenido se desprenden las principales características del crédito público, las
cuales se señalan a continuación:
1.2.1. Origen de las Operaciones de Crédito Público
13
Las operaciones de crédito público, así como sus obligaciones jurídicas, no
nacen de manera espontánea, surgen de la intención de dos o más agentes,
quienes buscan ante todo dotar a las entidades de una Nación de una serie de
recursos, bienes o servicios. Es decir, que todas las operaciones de crédito
público son producto de dos o más voluntades, las cuales concurren en un
mismo objeto y no surgen en ningún momento de la sola voluntad de uno de los
agentes.
Esta característica reviste de especial importancia en la medida, en que son los
mismos agentes los que determinan la regulación de sus relaciones, el alcance
de sus obligaciones, así como sus modalidades y condiciones de pago.
1.2.2. Objeto de las Operaciones de Crédito Público.
Como se señaló anteriormente, las operaciones de crédito público pueden
recaer sobre diferentes objetos, como son, dotar a una Nación de recursos
líquidos, suministrar bienes diferentes a sumas de dinero o pueden consistir en
la prestación de un servicio.
Cuando el objeto de la operación de crédito público, es dotar a una entidad
estatal de sumas de dinero, son deudor y acreedor, quienes determinan la
moneda en la cual se deberán cumplir las obligaciones de pago, así como los
14
intereses que deberán cancelar por la utilización de los recursos, la modalidad
de pago, los plazos aplicables, etc.
1.2.3. Pago de las Operaciones de Crédito Público.
Por otra parte, es necesario señalar que el pago de las operaciones de crédito
público está sujeto a un plazo, es decir, a un hecho futuro y cierto.5 Ahora bien,
además de estar sujeto el pago de las obligaciones a un plazo, ese plazo debe
caracterizarse por ser determinado, es decir se sabe cuando llegará el día en el
cual el deudor deberá cancelar sus obligaciones a sus acreedores.
1.2.4 Deudor Solidario
Finalmente, debemos anotar que la definición de crédito público no se limita
simplemente a señalar como operaciones de crédito aquellas en las cuales la
entidad deudora actúa como deudor principal, sino también abarca aquellos
casos en los cuales la entidad estatal es deudor solidario.
5
OSPINA FERNANDEZ, Guillermo “Régimen General de las Obligaciones” Editorial Temis, Santafé
de Bogotá .pag 216. 1996 El citado autor señala: “ El plazo o término puede definirse con la mayor
propiedad como un hecho futuro y cierto del que depende el goce actual o la extinción de un derecho
(C.C. art.1138).”
15
Esta definición incorpora el concepto de solidaridad pasiva la cual se da en
aquellos casos en que el acreedor puede exigir a cualquiera de los deudores el
pago total del crédito. Siendo la solidaridad como lo señala el profesor
CUBIDES, “Una multiplicación de la responsabilidad, en el sentido que por ella
se incorporan o se afectan al pago de la prestación los patrimonios de cada
uno de los deudores”6.
1.2.5. Clases de Operaciones de Crédito Público
Es necesario tener en cuenta como lo señalamos anteriormente, que el crédito
público no solo son operaciones de empréstito, sino que
operaciones, como son los
abarca otras
títulos de deuda pública y los créditos a
proveedores, operaciones que describiremos a continuación.
1.2.5.1.
Títulos de Deuda Pública
Son títulos de deuda pública tanto los bonos como los demás títulos
representativos de crédito público, los cuales son emitidos por una entidad
estatal para obtener unos recursos en préstamo, con la obligación de devolver
la misma cantidad recibida más sus correspondientes intereses, siendo la
6
CUBIDES, Jorge " Obligaciones" Edit. Universidad Javeriana. Bogotá D.C. 1998. Pag.57
16
entidad estatal la encargada de establecer una serie de condiciones para la
emisión, suscripción y pago de estos títulos.
1.2.5.2.
Créditos a Proveedores
Son aquellos mediante los cuales se contrata la adquisición de bienes o
servicios estableciendo un plazo para su pago. Cuando los recursos mediante
los cuales se cancela la adquisición de estos bienes y servicios, provienen de
contratos de empréstito, la entidad estatal estará sometida a las normas que
regulan esa materia.7
1.2.5.3.
Contratos de Empréstito
Son aquellos contratos mediante los cuales la entidad estatal contratante recibe
en calidad de
préstamo unos
recursos en moneda legal o extranjera,
obligándose la entidad a su pago y cancelación al momento del vencimiento del
plazo .
17
1.2.6. Operaciones de Manejo de Crédito Público
Son todas aquellas operaciones que no producen un incremento en el
endeudamiento de la entidad, por el contrario, contribuyen a mejorar el perfil de
la deuda. Dentro de estas operaciones de manejo de deuda están8: las
refinanciaciones, las reestructuraciones, las renegociaciones, etc.
Si por algún motivo una operación de manejo de un crédito público implica para
la entidad deudora un incremento en su endeudamiento, no puede ser
considerada como operación de manejo, sino que debe ser tratada como un
nuevo crédito y se debe tener en cuenta todas las normas relacionadas con
operaciones de crédito.
1.2.7. Operaciones Asimiladas de Crédito Público.
Además de todas las operaciones de crédito público mencionadas
anteriormente, hay una serie de operaciones a las que la actual legislación les
otorga el mismo tratamiento de las operaciones de crédito, y se caracterizan
porque en ellas se contraen obligaciones de pago, sujetas a un plazo
determinado. Estas han sido definidas como operaciones asimiladas de
7
8
Artículo 17 del Decreto 2681 de 1993.
Artículo 5 del Decreto 2681 de 1993.
18
crédito público y dentro de estas están, los créditos documentarios, los
contratos de leasing, etc.
1.3. ASPECTOS ECONOMICOS DEL ENDEUDAMIENTO DE AMERICA
LATINA Y COLOMBIA.
No tendría sentido este trabajo, si no analizamos los principales aspectos
económicos bajo los cuales se ha desarrollado el crédito público en América
Latina y en Colombia durante los últimos años.
1.3.1 El Crédito Público de América Latina
El crédito público continua siendo un factor importante que influye en el campo
financiero, económico y político de toda Nación. En general, los países en vía
de desarrollo están obligados a acudir con mayor frecuencia al crédito público y
en algunos casos han acudido de manera excesiva9.
Durante los años ochenta y como consecuencia de una serie de factores de
orden nacional e internacional, América Latina aumentó notablemente su
19
endeudamiento. Una de las circunstancias que motivó a los países
Latinoamericanos a aumentar sus créditos externos fue el exceso de liquidez
que vivía la economía internacional, liquidez que fue canalizada a través de
estos países mediante créditos que superaban en muchas ocasiones sus
capacidades de pago. Algunos consideran que los bancos internacionales son
responsables civilmente de los daños que se causaron por otorgar créditos de
manera irresponsable, violando en muchos casos el deber de prudencia y
poniendo en vilo la propia estabilidad económica de los acreedores de estos
créditos.
Actualmente, la política de algunos acreedores de los Países Latinoamericanos
es mucho más flexible que la adoptada en la década de los ochenta, razón por
la cual, el cuarenta y ocho por ciento (48%) de la deuda está representada en
bonos o títulos de deuda externa y los créditos con la banca comercial solo
representan un dieciocho por ciento (18%) del total del endeudamiento, esto
quiere decir que existe una diversificación del riesgo por parte de los
acreedores, quienes son en su mayoría hoy inversionistas institucionales.
Valga citar el caso del Perú que en el año de 1996, renegoció su
endeudamiento público externo, obteniendo por parte de la Federación Rusa, la
condonación de más de 1000 millones de dólares por concepto de intereses
9
ARANGO, Gilberto “ Estructura Económica Colombiana”. Editorial Mc Graw Hill. Bogotá. 1998. Pag 260.
20
vencidos.
Así mismo, países como Nicaragua, Honduras y Panamá han
renegociado sus créditos externos.
Sin embargo, a pesar de existir una importante tendencia en América Latina a
obtener una reducción en su endeudamiento externo, el continente no tiene
capacidad para generar sus ingresos a través de solo ahorro interno.
Actualmente, el monto total de la deuda externa desembolsada a los 22 países
de América Latina y del Caribe supera los 600 mil millones de dólares,
recursos sin los cuales es difícil satisfacer los planes de desarrollo de estos
países. El cuadro 1 muestra el incremento general que ha tenido el
endeudamiento externo de América Latina en los últimos años.
CUADRO 1 DEUDA EXTERNA DE AMERICA LATINA Y DEL CARIBE
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Cuba
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Guyana
Haití
Honduras
Jamaica
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
1994
79.069
4.216
148.295
21.968
21.954
9.083
3.818
14.589
2.069
2.160
2.004
875
4.040
3.652
139.818
11.695
3.663
1.241
30.392
Rep.Dominicana 3.946
1995
1996
1997
1998
89.321
4.523
159.256
21.736
25.050
10.504
3.888
13.934
2.343
2.107
2.058
898
4.243
3.452
164.200
10.299
3.938
1.328
33.515
3.999
62.706
4.366
178.161
22.979
29.471
10.465
3.376
14.586
2.517
2.075
1.537
914
4.123
3.232
157.200
6.094
5.069
1.336
33.805
3.796
110.200
4.232
200.000
26.701
31.806
10.146
3.305
15.099
2.667
2.131
1.514
1.025
4.095
3.278
149.700
6.001
5.051
1.438
28.508
3.278
118.200
4.250
222.500
30.670
33.000
10.200
3.430
16.100
2.690
2.400
1.550
1.100
4.150
3.300
158.000
6.280
5.350
1.620
29.780
3.470
21
Trinida y Tobago 2.064
Venezuela
Uruguay
Total
41.160
4.959
556.730
1.905
38.498
5.193
606.188
1.876
35.181
5.367
627.026
1.527
32.454
5.618
649.998
1.407
31.600
5.750
697.797
Fuente: ECLAC on the basis of official figures. Balance Preliminar de la Economía de
Latinoamérica.
Cifras en Millones de Dólares.
1.3.2. Crédito Público de Colombia
Colombia al igual que todos los países de América Latina, no genera los
ahorros suficientes para mantener su economía, en consecuencia se ve en la
obligación de acudir frecuentemente al endeudamiento externo e interno.
Durante la década de los ochenta, el endeudamiento global de Colombia se
incrementó de 6.600 millones de dólares a 18.000 millones de dólares,
representando el veinte punto cinco por ciento (20,5%) del producto interno
bruto10.
Debemos tenerse en cuenta, que a partir de 1991, Colombia inició un proceso
de internacionalización de su economía, basado principalmente en una política
de liberalización comercial, la cual condujo a un aumento importante del gasto
10
OCAMPO, José Antonio. “Historia Económica de Colombia” Editorial Tercer Mundo.
22
privado, razón por la cual, se definió una nueva estrategia de endeudamiento,
caracterizada por la diversificación en las fuentes de financiamiento,
fomentando de esta manera principalmente el endeudamiento interno y externo
a través de la emisión de bonos y de TES11.
Durante el periodo comprendido entre 1993 y 1999, Colombia logró desarrollar
una nueva estrategia de financiación, accediendo a los mercados de capitales
más importantes del mundo, como son el euromercado, los Estados Unidos,
Japón e Italia, mediante la emisión de bonos hasta por 5200 millones de
dólares y con plazos de pago hasta por veinte (20) años . El Gráfico 1 nos
muestra cómo las principales fuente de financiación de Colombia en el año de
1994 eran la banca comercial y la banca multilateral , a diferencia de lo que
actualmente ocurre, pues la principal fuente de recursos de Colombia son los
bonos como lo podemos observar en el Cuadro 2, el cual nos muestra la
composición a marzo de 2000 de la deuda pública.
GRAFICO 1
CAMBIO EN LA COMPOSICIÓN POR FUENTES DE LA DEUDA EXTERNA DEL GOBIERNO
NACIONAL
DEUDA
A DICIEMBRE
1994
VARON, Juan Carlos. “Nuevos Retos
del Derecho
Financiero Colombiano”
Editorial Asociación Bancaria y de
Entidades Financieras de Colombia. Bogotá D.C.1998 señala el citado autor “La estructura de la deuda
5%
gubernamental colombiana registra una significativa transformación en lo que va corrido de la década de los años
noventa, a cuyo inicio, 70% del endeudamiento interno
2%se hallaba compuesto
por préstamos realizados
5% del gobierno
Gobiernos
por el Banco de la República y por títulos de Ahorro Nacional (TAN). A partir de 1992
comienza la emisión de
Proveedores
14%
41%
Títulos de Tesorería
(TES) con los cuales se empezaron a canalizar los excedentes del sector público
Bonos
descentralizado y el ahorro privado hacia el sector central, sin causar distorsiones económicas que afectaran el nivel
Otros
de precios.
11
Banca Comercial
33%
Banca Multilateral
23
DEUDA A AGOSTO 1999
Gobiernos
3% 2%
29%
Proveedores
38%
Bonos
Otros
Banca Comercial
21%
7%
Banca Multilateral
Fuente: Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda
CUADRO 2
DEUDA PUBLICA EXTERNA DE MEDIANO Y LARGO PLAZO
Saldos Vigentes según prestatarios y prestamistas (A marzo de 2000) Millones de dólares
Prestatarios
Organismos Internacionales
BIRF
BID Otros Subtot
al
Gobierno nacional
1.001
Ent. descentralizadas nales.
636
Deptos. y entidades
descentralizadas
3
departamentales
Deptos. y entidades
134
descentralizadas m/pales
Banco de la Republica
111
Subtotal deuda sector público 1.884
Ent. Privada con garantía del
0
sector público
Total deuda pública
1.884
Fuente: Banco de la República
Prestamistas
Agencias y gobiernos extranjeros
Bcos. Provee- Bonos Total
AID Exim- Exim- Otras Sub- cciales dores
de
bank bank
total y otras
deuda
E.U. Japón
inst.
pública
140
0
0
174
314 1.636
57
6.936 12.729
7
0
137
45
189 1.562
107
558 3.817
2.272
465
512
299
3.786
1.400
38
10
50
0
0
0
34
34
251
85
0
420
611
0
745
0
0
99
672
771
787
117
0
2.419
0
3.386
0
822
111
6.092
0
147
0
0
0
235
3
927
3
1.309
0
4.236
0
366
0
0
0
1
0
0
0
1
0
0
3.386
822
6.092
149
0
235
927
1.311
4.236
366
0
114
7.494 19.497
0
1
7.494 19.499
24
De igual manera, en la década de los noventa, la participación del sector
público en el endeudamiento total se redujo en dieciocho puntos del PIB en los
primeros siete años de la década12. Esta reducción es el resultado de una
disminución del déficit fiscal y un cambio en la composición de la deuda como
consecuencia de una serie de prepagos que fueron efectuados por el sector
público y por la sustitución de endeudamiento externo por interno. Vale la pena
señalar además que, la mayor parte de los recursos que obtuvo el sector
público se destinaron a inversiones en el sector de electricidad, gas, agua y en
el Gobierno Nacional. Por otra parte, el cambio en la composición de la deuda
se presentó también por el aumento de la deuda externa privada, las
obligaciones de los particulares con el exterior aumentaron en más de siete
veces pasando de un endeudamiento total en los años ochenta cercano a los
2.200 millones de dólares a más de 15.600 millones de dólares en 1999. Es
de anotar que, el endeudamiento externo privado en la mayoría de veces es
más costoso y a menor plazo que el endeudamiento público externo.
La deuda externa pública y privada a julio de 1999 asciende a 34.400 millones
de dólares, lo que lleva a concluir que en los últimos dieciséis años el total de
la deuda se ha cuadruplicado. Desafortunadamente, ha habido en los últimos
dos años un aumento sustancial, pues el sector público en el año 2000,
representa más del cincuenta por ciento del total del endeudamiento
12
REVISTA CARTA FINANCIERA No 12 de 1999 “ Colombia y su deuda externa” Asociación
25
alcanzando los 19.499 millones de dólares, por su parte el sector privado
conserva su endeudamiento de 15.000 millones de dólares.
No podemos desconocer que durante la década de los años noventa la deuda
total de Colombia cambió sustancialmente su composición, lo cual permitió
mejorar su perfil, sin embargo la actual situación de endeudamiento de nuestro
país es insostenible, pues representa más del cincuenta por ciento (50%) del
productor interno bruto, siendo el peor indicador que ha tenido Colombia desde
1930, para estos efectos resulta oportuno ver el Gráfico 2.
GRAFICO 2
Deuda pública total
Gobierno Central Nacional
(%del PIB)
(*) Proyectado
60%
50%*
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1990
1991
1992
1993
Fuente: Contraloría General de la República
Nacional de Entidades Financieras ANIF
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
26
De
esta
manera,
podemos
sintetizar
el
permanente
aumento
del
endeudamiento colombiano merece especial atención, pues si bien Colombia
no ha tenido problemas para acceder a los mercados internacionales y ha
cumplido cabalmente su obligaciones en los últimos veinte años, su situación
puede cambiar en cualquier momento, pues el endeudamiento excesivo y la
reducción de la calificación por parte de las agencias internacionales, se
traduce en una reducción en los plazos y una barrera para acceder a los
mercados internacionales.
27
CAPITULO SEGUNDO
EL CONTRATO DE EMPRESTITO
2.1. NOCION DE EMPRESTITO PÚBLICO
La palabra empréstito significa, etimológicamente “Acción de Prestar"13 y ha
sido utilizada para hacer referencia de manera indiferente en algunas
legislaciones a operaciones de crédito de particulares o de entidades públicas.
Para el tema que ocupa nuestra atención, es necesario limitar el término de
empréstito al concepto de préstamo en moneda nacional o extranjera que
reciben las entidades públicas de un Estado y en el cual su pago está sometido
al vencimiento de un plazo determinado.
13
Diccionario Enciclopédico H.A. Tomo VIII. Pag.268
28
2.2 ANTECEDENTES HISTORICOS DEL EMPRESTITO.
El endeudamiento mediante la figura del empréstito, se desarrolló a partir del
siglo XVIII, sin desconocer que existían en siglos pasados diferentes formas a
través de las cuales los Estados obtenían sus recursos, como eran los botines
de guerra, los producidos por beneficios eclesiásticos, los impuestos a las
ventas y a las sucesiones14. Sin embargo la mayoría de los créditos que
obtenían los Estados a partir del siglo XVIII, eran otorgados por los mismos
ciudadanos, quienes exigían a sus deudores la constitución de prendas sobre
objetos y terrenos e inclusive algunos gobernantes otorgaban ventajas
comerciales a sus acreedores como remuneración a los recursos que habían
obtenido en préstamo. Algunos Estados como Italia llegaron a constituir como
garantía de sus obligaciones el producto que obtenían de la explotación de las
minas de sal, de oro y de plata.
A medida que transcurrió el
siglo XVIII algunos Estados como Alemania
comenzaron a tomar empréstitos externos, es decir, aquellos cuyos recursos
provenían de ciudadanos de otros Estados.
De igual manera, países como Inglaterra se vieron en la necesidad de acudir a
los empréstitos, con el fin de obtener los recursos suficientes que le
29
permitieran sostener las guerras contra Napoleón, situación que dio origen a la
teoría que considera al crédito público como una carga que se impone a las
generaciones futuras de una Nación.
A partir del desarrollo de la figura de empréstito los autores de la hacienda
pública comenzaron a diferenciar los ingresos de toda Nación entre ingresos
ordinarios
e
ingresos
extraordinarios,
los
primeros
destinados
al
funcionamiento normal del Estado y sobre los cuales existe certidumbre y
regularidad en su obtención y los segundos se caracterizan por estar
destinados a actividades distintas del funcionamiento normal de una Nación y
no se puede calcular su obtención de una manera precisa. De esta manera, los
recursos que obtenían los Estados a través de la celebración de empréstitos
internos o externos eran catalogados como ingresos extraordinarios, a los
cuales solo debía acudir el Estado en situaciones imprevistas. Sobre el
particular algunos autores como DAVID HUME opinaban que una vez las
Naciones comenzaran a endeudarse serían incapaces de desistir de ese
camino y llegarían inevitablemente a la bancarrota.
Pero hoy los tratadistas modernos han acabado con esta diferencia entre
ingresos ordinarios y extraordinarios e incluso consideran que
14
MIRANDA TALERO, Alfonso “ El Derecho de la Finanzas Públicas” Editorial Agorá Editores Ltda. 1991
el
30
endeudamiento es una herramienta fundamental en el desarrollo social de un
país.15
2.3 ANTECEDENTES DEL EMPRESTITO EN COLOMBIA
Desde el momento en que nuestro país tomo la decisión de independizarse de
España, se vio en la necesidad de acudir a los empréstitos tanto internos
como externos. Su primer empréstito externo lo celebró en el año de 1817 con
el Estado Inglés, Nación que apoyaba la guerra de independencia de nuestro
país. Por su parte, el representante de Colombia y enviado especial por el
Libertador fue el señor Luís López Méndez, quien obtuvo los recursos para la
guerra. Después de un tiempo, nuestro Estado entró en una difícil situación
financiera, que trajo como consecuencia la morosidad en el pago de este
primer empréstito externo que obtuvo Colombia.
Nuevamente, en el año de 1820 nuestro país acudió a obtener recursos
mediante la celebración de empréstitos con el gobierno Inglés, en esta ocasión
se delegó esta misión diplomática en el señor Francisco Antonio Zea, quien
reconoció el empréstito que había celebrado Colombia en 1817 y
sus
intereses. Así mismo, obtuvo por parte del gobierno Inglés un nuevo crédito
15
LOW Murtra Enrique., y GOMEZ Ricardo Jorge. “Política Fiscal”. Universidad Externado de
Colombia . Santafé de Bogotá D.C.1986. pag. 298.
31
por la suma de dos millones de libras, recursos que serían destinados a
fomentar la explotación de las minas de oro, plata y sal.
Por su parte, la División de la Gran Colombia obligó a nuestro país a asumir el
cincuenta por ciento (50%) de los empréstitos que se habían celebrado hasta
ese entonces, esto produjo un deterioro en la capacidad de pago, y como
consecuencia de la difícil situación económica, se vio en la necesidad de
celebrar en varias ocasiones acuerdos con sus acreedores para obtener una
reducción en sus intereses.
El periodo comprendido entre 1817 y 1900, se caracterizó por el permanente
incumplimiento en el pago de los empréstitos contratados por nuestro país y
por consiguiente en impedimento para acudir al mercado internacional.
En 1906, Colombia había culminado la Guerra de los Mil Días y se encontraba
en una grave situación económica, situación que obligó al General Reyes a
realizar un acuerdo con los acreedores internacionales para obtener nuevos
recursos, los cuales fueron destinados a fomentar el desarrollo industrial, crear
vías de comunicación como los ferrocarriles de Girardot y el de Zipaquirá.
Desafortunadamente, la caída de la Bolsa de Nueva York en el año de 1929
sumado al alto endeudamiento de nuestro país, impidió que Colombia
32
cumpliera con sus obligaciones de crédito y entrara nuevamente en una etapa
de morosidad.
Solamente hasta mediados de 1940 Colombia obtuvo la
refinanciación de sus obligaciones.
Durante los setenta, el país celebró contratos de empréstito a mediano plazo
con organismos multilaterales. A partir de la década de los ochenta, nuestro
país ha aumentado los empréstitos con los bancos comerciales tanto
extranjeros como nacionales, y es importante destacar que en los últimos
treinta años, Colombia ha cumplido cabalmente sus obligaciones de crédito.
Como lo señalamos anteriormente, la política de endeudamiento de nuestro
país ha querido modificar la tendencia histórica en la cual el crédito público se
sostiene con recursos externos, para esto ha impulsado la contratación de
empréstitos con la banca comercial y así mismo a fomentado la emisión de
bonos como fuente de endeudamiento interno.
2.4. NATURALEZA JURIDICA DEL EMPRESTITO
La doctrina ha discutido permanentemente la naturaleza jurídica del empréstito,
a continuación se hará una corta mención de las teorías más importantes sobre
este tema:
33
2.4.1. El Empréstito como Acto de Soberanía
Para algunos autores, el empréstito no puede ser considerado como un
contrato, por ser de carácter unilateral, y porque además, sus condiciones son
establecidas por ley, siendo una manifestación del principio de soberanía de
una Nación. Algunos señalan además que, su cumplimiento está sometido a la
voluntad del deudor, pues no existen acciones que hagan efectivo el pago de la
deuda; esta teoría denominó el empréstito como un acto de soberanía, siendo
su principal expositor el profesor LUÍS MARÍA DRAGO, quien se opuso al
cobro compulsivo de la deuda pública, pues era fundamental el respeto de la
soberanía del Estado deudor.16 Autores como GIULIAN FONUROUGE, estaban
de acuerdo con esta corriente doctrinal y la
señalaron como la auténtica
tradición de Argentina. 17
2.4.2 El Empréstito Vinculado con la Soberanía Legislativa
Otra parte de la doctrina considera que la naturaleza del empréstito, se
determina a partir de las normas que lo regulan, diferenciando si es un
empréstito interno éste estará sometido a las normas del país deudor y si es un
empréstito externo el deudor estará sometido a las normas del país acreedor.
16
17
MIRANDA , Julia . El Crédito Público Pontificia Universidad Javeriana. Facultad de Ciencias Jurídicas. 1985
FONROUGE, Giuliani. “Derecho Financiero”. Editorial Depalma. Buenos Aires. Volumen II.
34
Esta teoría se denominó “Empréstito Vinculado con la Soberanía Legislativa”,
su aporte no fue importante en el desarrollo del concepto de empréstito.
2.4.3. EL Empréstito como Contrato
Finalmente, otra corriente doctrinal, considera que el empréstito es un contrato,
el cual nace del acuerdo de voluntades entre un Estado y sus acreedores,
generando entre las partes obligaciones recíprocas y además otorgando al
acreedor la posibilidad de exigir al deudor el cumplimiento de sus obligaciones.
En este sentido, las obligaciones que nacen del contrato de empréstito no
surgen de la voluntad exclusiva del Estado, ni de la exclusiva voluntad del
acreedor, sino del concurso real de ambas voluntades, desarrollando de esta
manera el postulado de la autonomía de la voluntad, en el cual las partes
intervinientes pueden pactar todas las cláusulas que consideren necesarias,
siempre que no contradigan la Constitución, la ley, la moral, el orden público y
las buenas costumbres.18
18
DAVILA , Luís Guillermo. “Estudios de Profundización en Contratación Estatal”. Cámara de
Comercio de Bogotá y Universidad Javeriana. 1997
35
2.5. NOCION JURIDICA DEL EMPRESTITO
La teoría del contrato de empréstito, ha sido la que ha predominado en
Colombia, sobre este particular es necesario anotar cómo el artículo 7 del
decreto 2681 de 1993, tomando la definición contenida en el decreto 222 de
1983 y en el decreto 150 del 1976, definió el Contrato de Empréstito como se
señala a continuación:
“ Los que tienen por objeto proveer a la entidad estatal contratante de
recursos en moneda nacional o extranjera con plazo para su pago”.
Esta definición ha sido aceptada por la doctrina en general, pues contiene los
rasgos fundamentales del contrato de empréstito, cuyo objeto consiste en
entregar una suma de dinero en moneda legal o en moneda extranjera a una
entidad estatal, estableciendo un plazo para su pago.
2.6. CARACTERISTICAS GENERALES DEL CONTRATO DE EMPRESTITO
INTERNO
Algunos autores han considerado que el contrato de empréstito es un contrato
de mutuo19 y como tal implica que una parte, denominada mutuante (acreedor),
19
ROSAS. Juan Pablo. Monografía “ El Contrato de Empréstito” Universidad del Rosario. 1996
36
transfiere a otra, llamada mutuario ( entidad estatal), cierta cantidad de cosas
fungibles, obligándose el mutuario a la restitución de igual cantidad identificada
por su género y calidad.
Pero no se debe aceptar esta tesis, pues el empréstito es un contrato diferente
al contrato de mutuo, con unas características especiales que se desprenden
de la naturaleza del acto jurídico que lo crea y de las normas que lo regulan. Sin
embargo, no queremos desconocer con esta afirmación que el contrato de
empréstito comparte muchos aspectos del contrato de mutuo.
El contrato de mutuo, es un contrato real20, unilateral, en el cual no se
desprenden obligaciones para el mutuante. Como lo señala el profesor
RODRIGUEZ AZUERO “En otras palabras, para presentar el problema en
términos prácticos, al entregar el banco la suma de dinero nace el contrato y a
partir de ese instante las únicas obligaciones corren a cargo del cliente21”.
Por el contrario, el contrato de empréstito como describiremos a continuación
es un contrato solemne, bilateral, oneroso, principal, nominativo, conmutativo y
de libre discusión.
20
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala de Casación Civil y Agraria. Sentencia del 27 de mayo de
1998 “ De tales textos (art. 2221 y 2222 del C.C) emanan los elementos esenciales del contrato de mutuo
civil, así como las características del mismo, aplicables por remisión señalada al mutuo mercantil. De
estas últimas se destaca su carácter de contrato real, por cuanto resulta medular para la definición de
este asunto, como antes se dijo, carácter por el cual solo se perfecciona con la tradición de la cosa
prestada, pues es así como se produce la transferencia de la propiedad de ella, del mutuante al
mutuario, quien por tanto queda obligado a la restitución de otra del mismo género y calidad”
21
RODRIGUEZ AZUERO, Sergio. “ Contratos Bancarios” Editorial Felaban. Cuarta Edición.
37
2.6.1. Solemne
Como podremos observar más adelante, la mayoría de contratos de empréstito
deben constar por escrito y ser autorizados previamente. Así mismo, se exige
que antes de su desembolso sean registrados en la Dirección General de
Crédito Público del Ministerio de Hacienda.
Por lo cual, tanto la entidad estatal como el acreedor deben manifestar su
voluntad
mediante
formalidades
absolutas y predeterminadas por el
legislador.22
Bilateral.
El contrato de empréstito es un contrato en virtud del cual ambas partes se
obligan recíprocamente desde el momento de su celebración. Así las cosas, la
entidad estatal se obliga a restituir al acreedor las sumas de dinero que han
sido prestadas y el acreedor por su parte se obliga a medir la capacidad de
endeudamiento de la entidad estatal.
22
OSPINA FERNANDEZ, Guillermo y OSPINA ACOSTA Eduardo. “Teoría General del Contrato y de los
demás Actos o Negocios Jurídicos” Editorial Temis.1994
38
2.6.3. Oneroso.
Por otra parte vale la pena señalar que, el contrato de empréstito tiene por
objeto la utilidad de ambos contratantes, pues el acreedor podrá percibir unos
intereses por las sumas de dinero que ha prestado a la entidad estatal y la
entidad tendrá la oportunidad de disfrutar de una suma de dinero que no se
encontraba en su patrimonio.
2.6.4. Principal
Igualmente, el contrato de empréstito se caracteriza por ser un contrato
principal, pues no requiere de otro acto jurídico para su conformación,
produciendo obligaciones principales.
2.6.5. Nominativo
El ordenamiento Jurídico desarrolla y define el contrato el contrato de
empréstito, otorgándole una serie de efectos jurídicos.
39
2.6.6. Conmutativo
La utilidad económica que perciben ambas partes, se puede apreciar desde el
mismo momento de la celebración del contrato de empréstito y no dependen
del azar o de la suerte.
2.6.7. Libre Discusión
El contrato de empréstito es un contrato de libre discusión, en la medida en que
son las mismas partes quienes determinan de manera conjunta los términos y
condiciones de cada contrato.
2.7. CARACTERISTICAS ESPECIALES DEL CONTRATO DE EMPRESTITO
El contrato de empréstito, tiene unas características especiales, que debemos
tener en cuenta al momento de su celebración y que se pueden deducir a partir
del artículo 7 del decreto 2681 de 1993, el cual expresa:
“Los empréstitos se contratarán en forma directa, sin someterse al
procedimiento de licitación o concurso de méritos.”
Siendo sus características especiales las siguientes:
40
2.7.1. Contratación Directa
La celebración de contratos de empréstito, como se había consagrado en
el artículo 24 del Estatuto de Contratación Estatal, no está sometido al
procedimiento de licitación o concurso,
su contratación se realiza en
forma directa. Sin embargo, ninguna entidad que celebra contratos de
empréstito puede desconocer la finalidad de la contratación estatal, que es
el interés público23 y el cual se ve reflejado en una selección objetiva24 del
Contratista por parte de la entidad estatal.
2.7.2. Selección Objetiva
La segunda característica especial de los contratos de empréstito, es la
selección objetiva de sus acreedores, la cual se da en términos generales,
como lo expresa HERRERA BARBOSA, “Cuando se escoge el ofrecimiento
23
RODRIGUEZ, Gustavo Humberto. “La Nueva Contratación Administrativa”. Editorial Cámara de
Comercio Bogotá. Santafé de Bogotá. 1996 Pag.17 Dice el autor “El interés público es el gran principio
que le sirve de causa, que le sirve de fundamento y también de finalidad a toda la administración
pública.”
24
MIER BARROS, Patricia. “Estudios de Profundización en Contratación Estatal”. Pontificia
Universidad Javeriana y Cámara de Comercio de Bogotá. 1996 Pag.149. Dice el autor “ Constituye
entonces la selección objetiva del contratista, imperativa obligación de orden constitucional y legal a
41
más favorable”25. De esta manera, los artículos 31 y 32 del decreto 2681 de
1993 consagraron los criterios mínimos para que exista una selección objetiva,
los cuales los podemos resumir así:
? ? La Entidad Estatal debe evaluar las diferentes alternativas de mercado.
? ? Si la operación lo permite solicitar al menos dos cotizaciones.
? ? Del acreedor con el cual celebrará la operación, deberá tener en cuenta su
organización, experiencia y cumplimiento.
? ? De la Operación deberá tener en cuenta el tipo de crédito, tasas de interés,
su plazo y comisiones.
2.7.3 Principio de Transparencia
Además de existir por parte de la entidad una selección objetiva, el contrato de
empréstito debe desarrollarse bajo el principio de transparencia, es decir, en
igualdad de oportunidades entre los futuros contratistas. Así mismo, la entidad
cuyo cumplimiento no puede sustraerse el ente estatal contratante, cualquiera que sea el procedimiento
de selección al que acuda para la escogencia del proveedor o prestador del bien o servicio requerido”
25
HERRERA BARBOSA, Benjamín. Régimen de Contratación Estatal. Segunda Edición pag. 43
Dice el autor “Hay selección objetiva cuando se escoge el ofrecimiento más favorable”
42
estatal debe escoger a sus acreedores de manera imparcial y pública.
2.7.4. Principio de Economía
Finalmente, la cuarta característica especial del contrato de empréstito, es que
su celebración debe tener en cuenta el principio de economía, entendiendo por
éste, la necesidad de reducir costos al momento de su celebración y suprimir
trámites innecesarios.
En materia de crédito público y en especial en contratos de empréstitos, se
hace necesario como lo veremos más adelante, algunas autorizaciones,
publicaciones, estudios de capacidad de endeudamiento e incluso registros
ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Igualmente, dada la orientación que tuvo el Estatuto de Contratación Estatal, se
deben tener en cuenta los principios de responsabilidad, moralidad y buena fe
en todos los contratos de empréstito.
2.8. CLASIFICACION DE LOS CONTRATOS DE EMPRESTITO
Los contratos de empréstito, han sido clasificados por la doctrina de diferentes
maneras, algunas de estas clasificaciones hoy solo tienen una importancia
43
histórica más no práctica, como podremos observar a continuación.
2.8.1. Empréstitos Según la Participación de Voluntad:
2.8.1.1.
Empréstitos Voluntarios.
Son aquellos en los cuales existe consenso o acuerdo de voluntades entre el
prestamista y el Estado, es decir ambas partes están en absoluta libertad de
establecer las condiciones bajo las cuales se desarrollará esta relación.
2.8.1.2.
Empréstitos Patrióticos.
Algunos autores consideran que esta clase de empréstitos son de carácter
voluntario, pero promovidos por un interés no económico sino por un interés de
solidaridad nacional26. En estos empréstitos son los mismos ciudadanos que
ante circunstancias de calamidad nacional se ven impulsados a entregar al
Estado recursos destinados a superar esa situación anormal. Ejemplo de esta
clase de empréstito son aquellos obtenidos por el gobierno Colombiano en el
año de 1932 y que se destinaron a superar las tensiones limítrofes.
26
PEÑA, Fernando Teodoro . Tratado de Hacienda Pública. Salamanca 1896
44
2.8.1.3.
En
Empréstitos Forzosos.
los empréstitos forzosos no existe acuerdo de voluntades entre el
prestamista y el Estado, siendo este último, quien de manera unilateral impone
el crédito, el tipo de interés, el plazo de amortización y reconoce su obligación
de pago. Esta clase de empréstitos es repudiado por toda la población y no
cumplen con las características de los contratos de empréstitos, pues no surgen
de un acuerdo de voluntades entre el deudor y el acreedor.
2.8.2. Empréstitos Según el Término de Vencimiento
2.8.2.1 Empréstitos a Largo Plazo.
Son aquellos contratos de empréstito donde se establece un plazo superior a
un año para su pago. El Estado acude a esta clase de empréstito cuando
busca destinar estos recursos a inversiones de largo plazo.
2.8.2.2. Empréstitos a Corto Plazo.
45
Son empréstitos a corto plazo todos aquellos que celebra el Estado con un
plazo inferior a un año y se destinan a sufragar gastos transitorios. En efecto, el
artículo 15 del decreto 2681 de 1993 ha dividido los contratos de empréstito de
corto plazo en dos tipos de operaciones: Empréstitos de Tesorería y
Empréstitos transitorios.
Pues bien, se entienden por empréstitos de Tesorería, aquellos que tienen por
objeto suplir las
deficiencias de tesorería27 permitiendo mantener la
regularidad de pagos de la entidad estatal. Estos empréstitos deben ser
cancelados con recursos diferentes del crédito y dentro de la misma vigencia
fiscal en la cual se suscribió dicho empréstito.
Por su parte, son
empréstitos de carácter transitorio o créditos puentes,
aquellos que son cancelados con recursos de otro crédito cuyo plazo es
superior a un año, respecto del cual existe una oferta en firme, pero su
desembolso se ha retardado por cualquier causa.
La importancia de entender la diferencia que existe entre los empréstitos de
corto y largo plazo, radica, como lo veremos a continuación, en los diferentes
requisitos que se deben cumplir en cada caso para que puedan ser suscritos
por la entidad correspondiente.
46
2.8.3. Empréstitos de Carácter Interno y Externo
El anterior régimen legal en materia de contratación administrativa era el
decreto 222 de 1983, el cual definía en su artículo 222 y 223 el contrato de
empréstito así:
“Como aquel que tiene por objeto proveer a la entidad contratante de
recursos en moneda nacional o extranjera con plazo para el pago; y que
puede ser de dos clases: Internos, los que son pactados en moneda
nacional o extranjera que se
paguen en pesos colombianos y bajo
ninguna circunstancia afecten en forma directa la balanza de pagos de la
Nación Colombiana por aumento de los pasivos en el exterior; y Externo
todos los demás”.
En efecto, como lo ha expresado la Sala de Consulta y Servicios del Consejo
de Estado28, esa condición que se había establecido para que fuera empréstito
interno, solo aquel contrato que no afectaba en forma directa la balanza de
pagos, fue objeto de diversas discusiones por parte de los economistas y de
27
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. Revista “ Doctrina Tributaria y Financiera
Territorial” No 13.
28
CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. 28 de enero de 1998. C.P. César Hoyos
Salazar.
47
difícil comprobación en su práctica.
Como podemos observar la nueva reglamentación contenida en la Ley 80 de
1993 y en el decreto reglamentario 2681 de ese mismo año, modificó en parte
el concepto de empréstito y precisó el concepto de operación interna y externa,
entendiendo por operaciones internas las que se celebran exclusivamente entre
residentes del territorio colombiano para ser pagaderas en moneda legal
colombiana y entendiendo por operaciones externas todas las demás.
En este orden de ideas, podemos señalar que se conservó el criterio de
exclusión en materia de empréstitos externos y se modificó el de empréstitos
internos.
De este modo, son empréstitos internos todos aquellos que cumplan con los
siguientes requisitos:
? ? Que sean celebrados exclusivamente entre residentes del territorio
colombiano, entendiendo por residentes todas aquellas personas naturales
que habitan en el territorio nacional, así como también las entidades de
derecho público, las personas jurídicas, incluidas las entidades sin animo de
48
lucro , que tengan domicilio en Colombia y las sucursales de sociedades
extranjeras que se encuentran en Colombia.
? ? Que sean pagaderas en moneda colombiana.
En este sentido, si un empréstito no cumple con estas dos condiciones se
considera como una operación de crédito externo, razón por la cual debe
entenderse que se está en presencia de un empréstito externo.
2.8.4. Empréstitos Presupuestales
De otra parte, hay lugar a incluir dentro de esta clasificación de los contratos de
empréstitos, los que celebren las entidades estatales con la Nación con cargo a
las apropiaciones presupuestales y que podríamos denominar con el nombre
de empréstitos presupuestales29.
29
Artículo 14 del Decreto 2681 de 1993
49
CAPITULO TERCERO
REQUISITOS LEGALES PARA LA CELEBRACIÓN DE CONTRATOS DE
EMPRESTITOS INTERNOS
Como se manifestó en la introducción de este trabajo, hace parte de sus
objetivos facilitar la celebración de contratos de
empréstitos internos,
especialmente aquellos entre entidades públicas y entidades financieras. En
este sentido, a continuación señalaremos los diferentes requisitos exigidos por
las normas legales vigentes para su celebración
Adicionalmente se desarrollará el concepto de pignoración de rentas y sus
consecuencias financieras para aquellos establecimientos de crédito que
desarrollan operaciones activas con base en esta “garantía admisible”.
Finalmente, analizaremos alternativas distintas al contrato de empréstito como
medio de financiación de las entidades territoriales.
50
3.1. EMPRESTITOS INTERNOS CELEBRADOS A NOMBRE DE LA
NACION Y DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN
NACIONAL
Los contratos de empréstito interno que se celebren a nombre de la Nación30 o
a nombre de las entidades descentralizadas del orden nacional31 estarán
sometidos al cumplimiento de los siguientes requisitos:
3.1.1. Concepto Favorable del Departamento Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de Planeación debe emitir un concepto donde
autoriza la celebración del contrato de empréstito interno , basado en un
30
Decreto 2681 de 1993 Artículo 2º “ Se celebran a nombre de la Nación, las operaciones de crédito
público, las operaciones asimiladas, las operaciones de manejo de la deuda y las conexas con las
anteriores, de las siguientes entidades estatales: los ministerios, los departamentos administrativos, las
superintendencias, las unidades administrativas especiales, el Consejo Superior de la Judicatura, la
Fiscalía General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Senado de la República, la
Cámara de Representantes y los demás organismos y dependencias del Estado del orden nacional que
carezcan de personería jurídica y a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos”
31
Ley 489 de 1998 Artículo 68 “ Son entidades descentralizadas del orden nacional los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades publicas y
las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con
personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las
demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de
funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades
industriales o comerciales con personería jurídica autonomía administrativa y patrimonio propio.”
32
Artículo 9 Decreto 2681 de 1993.
51
estudio financiero de la entidad estatal contratante, el cual debe tener en
cuenta su endeudamiento y los lineamientos macroeconómicos del País.32
3.1.2. Autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para
Suscribir el Contrato de Empréstito.
Esta autorización para suscribir el contrato de empréstito debe ser impartida
mediante resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien para
pronunciarse debe tener en cuenta las condiciones del mercado, la situación
financiera de la entidad que otorga el crédito, las fuentes de los recursos del
empréstito, así como el cumplimiento del servicio de la deuda por parte de la
entidad estatal.
Por otra parte, las modificaciones que se realicen a un contrato de empréstito y
que implique cambios en su plazo o en sus condiciones financieras o en la
destinación de los recursos contratados y cuya suscripción haya sido
autorizada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, debe contar con la
aprobación de la Dirección General de Crédito Público, para esto, el acreedor
presentará una solicitud motivada, acompañada de la autorización dada por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para modificado el contrato de
empréstito.
52
Igualmente, es importante señalar que los decretos y las resoluciones mediante
las cuales se autorizan las operaciones de crédito, de manejo de deuda y
conexas, solo regirán a partir del momento de su publicación en el Diario
Oficial.33
3.1.3. Registro del Endeudamiento ante la Dirección General de Crédito
Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Los contratos de empréstito deben ser registrados, antes de su primer
desembolso, en la Dirección General de Crédito Público del Ministerio de
Hacienda, organismo que cuenta con la facultad de exigir a la entidad
financiera toda la información que considere necesaria.
3.1.4. Informe ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Las entidades que otorguen crédito están en la obligación de presentar ante el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro de los primeros veinte
33
Artículo 18 Ley 185 de 1993.
53
(20) de días de cada mes y mientras permanezca vigente el crédito, un informe
que de a conocer la ejecución del préstamo.34
3.1.5. Publicación del Contrato de Empréstito.
Los contratos de empréstito que celebre la Nación o sus entidades
descentralizadas del orden nacional deben ser publicados en el Diario Oficial.
Este requisito se entiende cumplido en las operaciones a nombre de la Nación
con la simple orden de publicación impartida por el Director General de Crédito
Público y en las entidades descentralizadas este requisito se entiende
cumplido con el pago de los derechos correspondientes a su publicación por
parte de la entidad contratante.
3.2. EMPRESTITOS INTERNOS DE ENTIDADES TERRITORIALES Y DE
SUS DESCENTRALIZADAS.
Colombia a partir de 1991 ha acelerado el proceso de descentralización en
materia política, fiscal y económica. Como consecuencia de este proceso, las
entidades territoriales35 han asumido mayores responsabilidades, que se ven
reflejadas en un permanente aumento de sus gastos.
34
35
Ley 185 de 1995 Artículo 16, inciso 3.
Constitución Política de Colombia Artículo 286 “ Son entidades territoriales los departamentos,
54
De igual manera, los problemas de endeudamiento de las entidades
territoriales pone en evidencia la ausencia de una adecuada administración
pública y una debilidad en los organismos de control, pues muchos de los
empréstitos que han celebrado las entidades financieras han sido manejados
de manera desordenada y poco eficiente.
La actual situación de las entidades territoriales afecta sin duda alguna al
sistema financiero colombiano, toda vez que es el principal acreedor de los
contratos de empréstito que han celebrado las entidades territoriales, las
cuales a su vez han aumentado desde 1993 su endeudamiento interno en más
de tres veces.
Desde 1995, la situación fiscal de las entidades territoriales empezó a
deteriorarse, el gasto corriente creció en términos reales al cuarenta y siete por
ciento (47%), mientras los ingresos corrientes lo hacían al treinta y seis por
ciento (36%), esto produciendo una reducción en el ahorro de los entes
territoriales. En el año de 1997, la situación se tornó crítica, hasta el punto que
las entidades territoriales acudieron al endeudamiento para atender los pagos
de salarios, gastos generales e intereses de la deuda y comenzaron atrasarse
en el cumplimiento de sus obligaciones cuando no tuvieron quien les prestara.
los distritos, los municipios y los territorios indígenas ”
55
A pesar de la grave situación de los entes territoriales, éstos siguieron
acudiendo al crédito, pasando el endeudamiento neto de las entidades
departamentales del 0.22% en 1995 al 0.5% del producto interno bruto (PIB),
especialmente los departamentos de Amazonas, Casanare, San Andrés,
Antioquía, Caquetá y Valle del Cauca fueron los que registraron el mayor
crecimiento en su endeudamiento. Por otra parte, los departamentos que
registraron un menor endeudamiento presentaron una situación financiera poco
sana y la banca les negó los créditos por no tener capacidad de pago.36
De esta manera y con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado en el artículo
364 de la Constitución Política de Colombia, el cual dispuso: “ El
endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades territoriales
no podrá exceder su capacidad de pago. La Ley regulará la
materia”(Subrayado fuera de texto), el Congreso expidió la ley 358 de 1997
con el fin de dar los lineamientos necesarios para analizar la capacidad de
endeudamiento de las entidades territoriales, teniendo en cuenta su capacidad
real
para asumir sus créditos y de esta manera evitar una crisis fiscal y
financiera, pues las normas que regularon esta materia demostraron su poca
eficacia para medir la verdadera capacidad de pago de las entidades
territoriales.
36
RESTREPO, Juan Camilo . “La Problemática Fiscal de los Departamentos y La Posición del Gobierno
Nacional en la Búsqueda de Soluciones.” Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Febrero 19 de 1999.
56
Sin embargo, estas normas no tienen sentido si no son aplicadas por el
gobierno, por las entidades financieras y por los organismos de control. En el
año de 1997 de 15 departamentos que requerían autorización para
endeudarse, solo cinco (5) cumplieron con este requisito y solo dos (2)
cumplieron además con sus planes de desempeño.
El endeudamiento territorial con los establecimientos financieros asciende a
3.2 billones de pesos, de los cuales el 45.4% corresponde a departamentos, el
31.7% corresponde a las ciudades capitales, el 14.4% a los demás municipios
y el 8.3% respectivamente corresponden a otros entes territoriales. El total de la
cartera de entidades territoriales representa el 6.2% del total de la cartera del
sistema financiero colombiano, de este total solo el 63.5% corresponde a
créditos vigentes, el resto corresponde a créditos vencidos37. En Cuadro 3 se
puede apreciar el endeudamiento de los entes territoriales con el sector
financiero.
37
ASOBANCARIA. “Endeudamiento Territorial con los Establecimientos de Crédito de Colombia”.
Enero de 2000
57
CUADRO 3
Endeudamiento de los entes territoriales
(millones de pesos y porcentaje de la cartera total)
Ente
Territorial
Departamentos
Municipios
Capitales
Descentralizados*
Total entes
Total nacional
Fuente: Asobancaria
Sep-99
Valor
Porcentaje
1,481,886,612
2.82
471,250,087
0.90
1,035,423,995
1.97
273,257,293
0.52
3,261,817,987
6.21
52,558,000,000
100.00
El indicador de calidad de cartera de las entidades territoriales ( Cartera
vencida /cartera bruta) ha sufrido un fuerte deterioro, y se explica por dos
factores :el aumento en la cartera vencida y por la reducción en el saldo total de
la cartera. En el Cuadro 4 se puede observar la cartera vigente y la cartera
vencida de los entes territoriales.
CUADRO 4
Cartera vigente y vencida de los entes territoriales. septiembre de 1.999
(millones de pesos y porcentaje del total de la cartera nacional)
Ente
Territorial
Departamentos
Municipios
Capitales
Descentralizados
Total
Fuente: Asobancaria
Vigente
Valor
Porcentaje
900,991,357
43.48
346,679,729
16.73
603,852,240
29.14
220,868,462
10.66
2,072,391,788
100.00
Vencida
Valor
Porcentaje
580,895,255
48.84
124,570,358
10.47
431,571,755
36.28
52,388,831
4.40
1,189,426,199
100.00
Por otra parte, el 44.7% del total de la cartera esta calificada en cartera tipo B,
el 37.4% esta calificada en tipo C, el 11.8% esta calificada en tipo D y el 5.9%
esta calificada en tipo E.
58
Como podemos observar, el problema de endeudamiento es un problema muy
grave y representa un riesgo para el sistema financiero. De esta manera, es
importante que las entidades financieras den cumplimiento a las normas que
regulan el crédito interno de entidades territoriales y realicen estudios
completos que les permitan determinar las verdaderas condiciones financieras
de sus clientes, de lo contrario, un endeudamiento excesivo que supere su
capacidad de pago puede traer consecuencias que impidan la viabilidad
financiera y jurídica de estos créditos.
3.3. REQUISITOS PARA LA CELEBRACION DE CONTRATOS DE
EMPRESTITOS INTERNOS CON ENTIDADES TERRITORIALES.
A continuación señalaremos los requisitos exigidos por la ley para celebrar
contratos de empréstito interno con
entidades territoriales. Así mismo
analizaremos los principales criterios que deben tener en cuenta los
acreedores de estas entidades para calcular su capacidad de pago.
3.3.1. Tramite y Celebración del Contrato de Empréstito.
El contrato de empréstito interno debe ser tramitado y
representante legal de la correspondiente entidad territorial.
celebrado por el
59
De esta manera, los municipios, como los distritos especiales de Santafé de
Bogotá, Cartagena de Indias, Santa Marta y Barranquilla deben tramitar y
celebrar los contratos de empréstitos a través de sus alcaldes. En el caso de
los departamentos deben tramitar sus contratos de empréstito a través de sus
gobernadores.
3.3.2. Estudio Económico de las Obras o Inversiones
Toda celebración de contratos de empréstito debe estar acompañada por un
estudio previo que demuestre la necesidad y utilidad de las
obras o
inversiones que van a ser financiadas y su relación con los planes y programas
que esta desarrollando la administración a nivel departamental o municipal.
3.3.3. Autorización de Endeudamiento y Concepto Favorable.
Los contratos de empréstito que celebren los municipios deben ser autorizados
por el concejo municipal y los que celebren los departamentos deben ser
autorizados por las asambleas departamentales.
60
Así mismo, estas autorizaciones deben estar acompañadas por un concepto
favorable de la correspondiente dependencia a nivel municipal y departamental,
que tenga a su cargo el manejo del presupuesto.
3.3.4. Registro del Endeudamiento ante la Dirección General de Crédito
Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En materia de contratos de empréstitos internos de entidades territoriales debe
cumplirse el requisito exigido en los contratos de empréstito interno de la
Nación o de sus entidades descentralizadas, donde es obligación el registrar
estos contratos ante la Dirección General de Crédito Público del Ministerio de
Hacienda, atendiendo de esta manera lo dispuesto en el artículo 13 del decreto
2681 de 1993 y lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 41 de la ley 80 de
1993.
A su vez este registro debe realizarse antes del primer desembolso y para que
sea posible no puede en ningún momento exceder los montos máximos
individuales de endeudamiento.
61
3.3.5. Destinación Especifica de los Recursos.
En materia de endeudamiento público de entidades territoriales, es importante
señalar que los recursos que se obtengan por medio de operaciones de crédito
público
como son los contratos de empréstito, deben estar destinados a
financiar gastos de inversión salvo aquellos créditos de corto plazo, de
refinanciación de deuda vigente o los adquiridos para el pago de
indemnizaciones de personal en procesos de reducción de planta.
De esta manera, debemos entender como gastos de inversión, los dispuestos
en el Estatuto Orgánico del Presupuesto. En tal sentido, la Dirección General
de Apoyo Fiscal mediante concepto número 068 del 8 de octubre de 1998
explicó lo que debe entenderse por gastos de inversión y al respecto manifestó:
”En el Decreto 2767 del 20 de noviembre de 1997 por el cual se liquida el
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1998, se detallan
las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos. En su capítulo VII, literal
C, nos define los gastos de inversión en los siguientes términos: Son aquellas
erogaciones
susceptibles de causar réditos o ser de algún modo
económicamente productivas o que sean inversiones en bienes de utilización
perdurable, llamados también de capital por oposición a los de funcionamiento,
que se hayan destinado por lo común a extinguirse con su empleo. Así mismo,
aquellos gastos destinados a crear infraestructura social. La característica
62
fundamental de este gasto debe ser el que su asignación permita acrecentar la
capacidad de producción y productividad en el campo de la estructura física,
económica y social. Es decir, que el objetivo primordial de las entidades
estatales concordante con un estado social de derecho debe encaminarse a la
solución de las necesidades básicas insatisfechas de la población en materia
de salud, educación, saneamiento ambiental y de agua potable para tal efecto
el gasto público debe estar dirigido a estos sectores prioritarios. En
consecuencia, la celebración de contratos de empréstito solamente buscará la
satisfacción de tales necesidades”
Vale la pena agregar, que no es solo obligación de la entidad territorial destinar
los recursos obtenidos mediante contratos de empréstito a la financiación de
actividades de inversión, pues las entidades financieras a su vez deben
verificar que los recursos que obtengan las entidades territoriales deben ser
destinados a gastos de inversión, según lo ha dispuesto la Superintendencia
Bancaria mediante Circular Externa No 20 del 9 de marzo de 1998.38
3.3.6. Capacidad de Endeudamiento de Entidades Territoriales.
A partir de la expedición de la ley 358 de 1997, se hace necesario el manejo de
una serie de conceptos previos, señalados a continuación, los cuales nos
63
permitirán entender la forma cómo se calcula la capacidad de pago de una
entidad territorial.
Antes de la expedición de la ley 358, se entendía que una entidad territorial
tenía capacidad de pago cuando la relación del servicio de la deuda y los
ingresos corrientes, incluidas las transferencias no superaban el 30%. Sin
embargo, está relación no cumple con el requisito exigido en el artículo 364 de
la Constitución Política y deja una serie de vacíos en materia de evaluación del
endeudamiento.
En tal sentido, se hizo necesario estudiar detenidamente el artículo 364 de la
Constitución, y se llegó a la conclusión que la capacidad de pago de una
entidad está directamente relacionada con el ahorro operacional y no con sus
ingresos, razón por la cual a continuación se desarrollarán los conceptos de
ahorro operacional, ingreso corriente, gastos de transferencia e intereses de la
deuda.
3.3.6.1. Ahorro Operacional
La Ley 358 de 1997 incorporó el concepto de ahorro operacional, el cual se
traduce en la necesidad de medir el potencial de recursos de los cuales
38
CIRCULAR EXTERNA No 020 del 9 de marzo de 1998 de la Superintendencia Bancaria "En tal
sentido, las entidades deberán verificar que los recursos que se obtengan sean destinados a financiar
gastos de inversión de acuerdo con lo señalado en le parágrafo del artículo 2 de la ley 358 de 1997… .."
64
dispone una entidad territorial para cubrir el servicio de la deuda,39 dejando un
remanente para la inversión, una vez financiados los gastos fijos.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 de la ley 358 de 1997, el ahorro
operacional es el resultado de restar de los ingresos corriente, los gastos de
funcionamiento y las transferencias pagadas por la entidad territorial.
INGRESOS CORRIENTES
- Gastos de Funcionamiento
- Transferencias
AHORRO OPERACIONAL
3.3.6.2. Ingresos Corrientes
Para estos efectos, se considera que los ingresos corrientes son los que
corresponden a los ingresos presupuestados y efectivamente recibidos por la
entidad territorial en la vigencia fiscal anterior incluidos los de recuperación de
cartera tributaria y no tributaria40.
De esta manera, son ingresos corrientes:41
39
40
41
DIRECCIÓN GENERAL DE APOYO FISCAL. Revista Cabildo.1998
Artículo 2 del Decreto 696 de 1998.
Articulo 2o de la Ley 358 de 1997.
65
RUBROS
+ Compensaciones monetarias
+ Ingresos Tributarios
+ Participación en las rentas de la
Nación
+ Ingresos no Tributarios
+Recursos del Balance
+ Regalías
+Rendimientos Financieros
No se consideran para efectos de este calculo, como ingresos corrientes: los
recursos de cofinanciación, el producto de las cuotas de fiscalización percibido
por los órganos de control fiscal, los ingresos percibidos en favor de terceros
por mandato legal o convencional, los activos, inversiones y rentas titularizadas,
los recursos del situado fiscal cuando los municipios no hayan sido certificados
para administrarlos autónomamente, el producto de la venta de activos fijos, los
excedentes financieros de las entidades descentralizadas que se transfieran a
la administración central.
3.3.6.3. Gastos de Funcionamiento y Transferencias Pagadas
Por otra parte, los gastos de funcionamiento y las transferencias pagadas por
las entidades territoriales comprenden: los salarios, los honorarios, las
prestaciones sociales, los aportes a la seguridad social y las transferencias que
66
por todo concepto realice la entidad territorial incluidos aquellos gastos que se
encuentran presupuestados como gastos de inversión, como son pagos de
personal docente, de personal de la salud, subsidios a la seguridad social y a
servicios públicos.
3.3.6.4. Intereses de la Deuda
Son todos los intereses pagados por la entidad territorial durante la vigencia en
la cual se va a suscribir el empréstito, a estos intereses se suman todos
aquellos que se han causado durante esa misma vigencia y no han sido
pagados, y a esto se suma los intereses del nuevo empréstito los cuales deben
ser cancelados en la misma vigencia.
3.3.6.5. Saldo de la deuda de la Vigencia Anterior
Esta variable solo se tiene en cuenta cuando la relación intereses de la deuda
con el ahorro operacional superan el 40% y corresponde al saldo por concepto
de capital de los créditos adquiridos por la entidad territorial a 31 de diciembre
del año anterior.
67
3.3.7. Evaluación de la Capacidad de Pago
Según lo estipulado en el articulo 6 del decreto 696 de 1998, la celebración de
cada operación de crédito de una entidad territorial debe estar acompañado
del
calculo
de
dos
indicadores:
INTERESES/ AHORRO
OPERACIONAL Y SALDO DEUDA/ INGRESOS CORRIENTES, además del
cumplimiento de los requisitos establecidos para la celebración de contratos de
empréstito, los cuales han sido señalados anteriormente.
La evaluación de la capacidad de pago conduce a que la entidad territorial se
ubique en una situación de autonomía, intermedia o de endeudamiento crítico.
Por otra parte, la celebración de contratos de empréstito o de cualquier otra
operación de crédito público que viole los límites de endeudamiento de una
entidad territorial, constituirá falta disciplinaria y dará lugar a la aplicación de las
sanciones correspondientes. Así mismo, serán sancionadas todas las
entidades financieras que otorguen créditos a entidades territoriales sin haber
evaluado su capacidad de pago.42
68
3.3.7.1. Instancia de Endeudamiento Autónomo
Una entidad tendrá capacidad de pago cuando la relación entre los intereses
de la deuda y el ahorro operacional no superan el cuarenta por ciento (40%) y
la relación entre el saldo de la deuda y los ingresos corrientes no superan el
ochenta por ciento (80%).
Esta etapa se conoce como semáforo verde, pues la entidad territorial no
requiere de autorizaciones diferentes a las establecidas en el parágrafo 2 del
artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y los Decretos Ley 1333 Y 1222 de 1986.
3.3.7.2. Instancia Intermedia de Endeudamiento
Esta etapa se conoce como etapa intermedia o semáforo amarillo y se
presenta cuando, incluido el nuevo empréstito la relación entre los intereses de
la deuda y el ahorro operacional superan el cuarenta por ciento (40%) sin
exceder el sesenta por ciento (60%) y la relación entre el saldo de la deuda y el
ingreso corriente no supera el ochenta por ciento (80%).
42
Artículo 7 del Decreto 696 de 1998.
69
En este caso existe la posibilidad que se presente cualquiera de las siguientes
situaciones:
a) El nuevo empréstito produce un incremento del saldo de la deuda de la
vigencia anterior que no supera la meta de inflación fijada por el Banco de la
República para la vigencia actual, en este caso la entidad territorial podrá
contratar ese empréstito sin necesidad de autorización distinta a la
contemplada en las normas vigentes.
b) El nuevo empréstito produce un incremento del saldo de la deuda de la
vigencia anterior superior a la meta de inflación fijada por el Banco de la
República para la vigencia actual, en este caso la entidad territorial no
podrá celebrar ese nuevo contrato de empréstito, sin la autorización de
endeudamiento, condicionada además a suscribir un plan de desempeño.
2.2.7.3. Instancia de Endeudamiento Critico.
Esta tercera y última instancia se caracteriza porque la entidad territorial no
cuenta con la capacidad de pago suficiente que le permita celebrar un nuevo
contrato de empréstito, pues ha superado los límites de endeudamiento
sostenible y se conoce como semáforo rojo, la cual ocurre cuando la relación
entre los intereses de la deuda y el ahorro operacional superan el sesenta por
70
ciento (60%) o cuando la relación entre el saldo de la deuda y el ingreso
corriente superan el ochenta por ciento ( 80%).
3.3.8. Planes de Desempeño.
3.3.8.1. Aspectos Generales de los Planes de Desempeño.
Los planes de desempeño, son programas de ajuste fiscal, financiero y
administrativo, que tienen como finalidad establecer nuevamente la solidez
económica y financiera de una entidad. Estos planes surgen a mediados de los
años sesenta en Francia, con muy buenos resultados, luego se aplicaron en
algunos países de Africa y de América Latina.
Colombia por su parte adoptó este programa de planes de desempeño a partir
de 1990 y empezó aplicarlo en el sector eléctrico a partir de 1992, “permitiendo
concluir que los resultados suelen ser satisfactorios en el objetivo de mejorar la
situación financiera institucional de las entidades, en la medida en que su
ejecución y su efectiva evaluación estimulan el logro de los objetivos buscados
y permiten identificar y corregir los problemas a tiempo43”.
43
URREA Nestor, OLIVERA Fernando y LEGUIZAMON Luís “ Planes de Desempeño: Un
avance en la regulación del endeudamiento territorial” Revista Cabildo. 1998
71
Sin embargo, el concepto de planes de desempeño, solo se adoptó en materia
de entidades territoriales, a partir de la expedición de la Ley 358 de 1997 y se
hacen obligatorios cuando los indicadores de capacidad de pago de una
entidad territorial superan los límites de endeudamiento sostenible (semáforo
verde).
Estos planes como anotamos anteriormente, buscan ante todo recuperar la
solidez económica y financiera
de la entidad territorial, así mismo deben
garantizar el mantenimiento de la capacidad de pago
y
además deben
mejorar los indicadores de endeudamiento.
3.3.8.2. Características Generales
A continuación haremos mención a las principales características de los planes
de desempeño de las entidades territoriales:
3.3.8.2.1. Compromiso y Participación.
Para que los planes de desempeño se puedan cumplir, se requiere del
compromiso y de la participación activa de las autoridades del sector central,
de las asambleas departamentales y de los concejos municipales, además de
72
la participación de los organismos de control y de las entidades financieras.
De otra parte, los establecimientos de crédito no podrán otorgar un nuevo
crédito a una entidad territorial que ha incumplido sus planes de desempeño,
salvo que tratándose de una nueva administración cuente con la autorización
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de lo contrario será sancionado
ese establecimiento de crédito por la Superintendencia Bancaria44.
3.3.8.2.2. Realidad Financiera e Institucional de la Entidad.
Los planes de desempeño deben ser el resultado de un estudio serio,
elaborado bajo una metodología que permita su continuo análisis y
seguimiento, el cual debe incluir un diagnóstico financiero e institucional de la
entidad territorial; diagnóstico que debe estudiar entre otros los siguientes
aspectos:
44
Artículo 10 de la Ley 358 de 1997 y Circular Externa No 020 de 1999 de la Superintendencia
Bancaria.
73
? ? Evolución y compromiso de los ingresos y gastos, su balance financiero y
contable, la evolución de sus indicadores de ahorro corriente y su déficit
fiscal.
? ? Además debe analizar la estructura de personal de la entidad territorial, sus
niveles de ocupación, la antigüedad del personal, el tipo de contrato a través
del cual se encuentran vinculados y el régimen salarial y prestacional al cual
están sometidos.
? ? Finalmente, este diagnóstico debe describir las principales características
de su administración tributaria y financiera, sus principales deficiencias
tributarias, así como el registro de los contribuyentes y los mecanismos de
recaudo y cobranza utilizados hasta el momento.
3.3.8.2.3.
Metas, Acciones y Medidas.
Una vez estudiados todos los elementos que permitan identificar las causas
de la problemática financiera e institucional de la respectiva entidad territorial,
debe establecerse en ese plan de desempeño unas metas y unas acciones de
corto y largo plazo, tendientes a mejorar el perfil de la deuda, disminuir y
racionalizar todos los gastos de la entidad y generar ahorro operacional entre
74
otros aspectos. Así mismo, es necesario cuantificar el costo que implica el
implementar las acciones de ese plan de desempeño.
3.3.9.
Pignoración de Rentas de Entidades Territoriales
Actualmente,
son
muchas
las
entidades
territoriales,
como
las
descentralizadas, que acuden con mayor frecuencia a comprometer sus futuros
ingresos como garantía de los créditos otorgados por los establecimientos de
crédito.
En este sentido, son los establecimientos de crédito quienes deben tener en
cuenta, además de los criterios contenidos en el decreto 2360 de 1993, lo
señalado en el artículo 11 de la ley 358 de 1997. De esta manera solo se puede
considerar como garantía admisible para cupos individuales de crédito si la
inversión a financiar tiene como finalidad la provisión de los mismos servicios,
actividades o sectores establecidos en la ley para las rentas objeto de
pignoración. En otras palabras, debe existir una concordancia entre la
destinación de los recursos dados por el establecimiento de crédito y la
pignoración de las rentas de la entidad.
Finalmente, vale la pena señalar que la Superintendencia Bancaria mediante la
Circular Externa No 044 de 1999, dispuso en su Capítulo Segundo cómo deben
75
calificarse los créditos otorgados a entidades territoriales cuando han
pignorado sus rentas; sobre este tema se dispuso lo siguiente:
“ Deberán calificarse en categoría de riesgo “D” los créditos y contratos que se
encuentren en cualquiera de los siguiente supuestos :
16.1.1
garantía
Aquellos en los cuales la entidad territorial pignore rentas como
cuando
no
existan
mecanismos
adecuados
para
verificar
razonablemente que las mismas no han sido previamente pignoradas como
garantía de otra obligación. En este evento deberán efectuarse las provisiones
correspondientes sin tener en cuanta para tal efecto el valor o cobertura de la
garantía otorgada.
16.1.2 Aquellos créditos o contratos garantizados con pignoración de rentas
que resulten insuficientes para cubrir el monto de la obligación.
16.1.3 Cuando la entidad territorial haya dado a los recursos de los créditos o a
los bienes objeto del contrato una destinación diferente a la dispuesta en la
ley.......”
76
3.3.10. Contrato de Empréstito a Corto Plazo
En materia de contratos de empréstito a corto plazo, éstos tienen unas
características especiales y deben cumplir con unos requisitos distintos a los
señalados hasta el momento para los demás contratos de empréstito interno,
razón por la cual consideramos pertinente su estudio de manera independiente.
En este orden de ideas y teniendo en cuenta las características del contrato de
empréstito, es necesario recordar que los empréstitos a corto plazo son todos
aquellos que se celebran con un plazo igual o menor a un año para su pago, y
se pueden dividir en empréstitos de carácter transitorio o de tesorería.
Los empréstitos a corto plazo cualquiera que sea su tipo que celebren las
entidades territoriales o sus descentralizadas, no requieren de autorización del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público para su celebración.45 Sin embargo,
en lo referente a la destinación de los recursos obtenidos mediante la
celebración de contratos de empréstitos es necesario tener en cuenta que los
empréstitos de carácter transitorio solo pueden estar destinados a inversión,
mientras que los empréstitos de tesorería que celebren las entidades
territoriales o sus descentralizadas pueden estar destinados a cubrir gastos de
funcionamiento o de inversión según las necesidades del deudor.
77
Finalmente, es importante aclarar que como operaciones de crédito público
están sometidos los contratos de empréstito de corto plazo a cumplir con todos
los demás requisitos y autorizaciones.
3.4.
REQUISITOS PARA LA CELEBRACIÓN DE CONTRATOS DE
EMPRESTITO
INTERNO
POR
PARTE
DE
ENTIDADES
DESCENTRALIZADAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES.
Los empréstitos internos que celebren las entidades descentralizadas deben
ser tramitados por medio de sus directores o gerentes y deben ser autorizados
por sus juntas o por sus respectivos consejos directivos según sea el caso.
La celebración de contratos de empréstito interno por parte de las entidades
descentralizadas deben cumplir con
todos los requisitos señalados
anteriormente para celebrar contratos de empréstito interno con entidades
territoriales, excepto los criterios señalados para medir la capacidad de pago,
pues lo referente a este tema está pendiente de regulación por parte del
Congreso.
45
Artículo 5 Parágrafo 3 del Decreto 28681 de 1993.
78
Por otra parte, se exige que la celebración de empréstitos por parte de las
entidades descentralizadas del orden departamental o municipal deben contar
con el concepto favorable de su alcalde o de su gobernador.
3.5. ALTERNATIVAS
DE
FINANCIACIÓN
DE
LOS
ENTES
TERRITORIALES .
La actual situación financiera de los departamentos y de los municipios
colombianos, nos obliga a presentar en este trabajo, alternativas de
financiación distintas al contrato de empréstito. Dentro de las muchas
alternativas, existe una especialmente importante, y es la financiación a través
del mercado público de valores, alternativa que le permite a la entidad territorial
obtener unos recursos de manera ágil y con unas características diseñadas de
acuerdo a sus necesidades. Sin embargo, para que las entidades territoriales
como sus descentralizadas puedan acudir al mercado público de valores deben
adelantar importantes reformas institucionales, financieras y administrativas.
Las entidades territoriales que han acudido al mercado público de valores, lo
han hecho a través de la emisión de bonos o de procesos de titularización,
conceptos que expondremos a continuación.
79
3.5.1. Emisión de Bonos de Deuda Pública Interna
La emisión de bonos, es una operación de crédito público, mediante el cual una
entidad territorial emite unos títulos valores que incorporan un crédito a cargo
de la entidad y a favor de un tercero.
En 1999, se autorizó la emisión de bonos de las ciudades capitales como
Bogotá, Medellín, Barranquilla y Yopal, por valor de 803.3 mil millones de
pesos. De igual manera, departamentos como Cundinamarca acudieron al
mercado público de valores emitiendo bonos con excelentes resultados, pues
de los 150.000 millones de pesos autorizados por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, se colocaron en la primera emisión 85.350 millones de pesos.
Esta emisión de bonos por parte de Cundinamarca recibió de la calificadora
de riesgo Duff & Phelps de Colombia S.A. la calificación más alta de cualquier
otro departamento como es AA + (doble A más). Todos los recursos obtenidos
por el departamento de Cundinamarca fueron destinados a financiar el plan de
desarrollo del departamento, generando más de 75.000 nuevos empleos.
Esta clase de operación de crédito público, ha sido regulada especialmente
mediante la Resolución 400 de 1995 emitida por la
Superintendencia de
Valores, y debe contar con la autorización del concejo municipal o de la
asamblea departamental de la correspondiente entidad territorial. De igual
80
manera, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público participa activamente en
esta clase de operación de crédito, pues tiene la obligación de estudiar
detenidamente la oportunidad de la emisión, los costos de colocación, las
condiciones de mercado, los niveles de endeudamiento de cada emisor y
demás aspectos que considere necesarios.
Finalmente, la Superintendencia de Valores, analiza la información que será
suministrada por el emisor a los futuros inversionistas.
Dando cumplimiento a los anteriores requisitos, las entidades territoriales
pueden emitir bonos en el mercado público de valores, siendo una alternativa
de financiación mucho más estable, ágil y flexible que los contratos de
empréstito, pues permite que la entidad territorial obtenga recursos a unas
tasas de interés más bajas que las ofrecidas por el sector financiero y bajo
unos mejores plazos de pago.
3.5.2. Procesos de Titularización.
La titularización es un mecanismo establecido en Colombia desde 1905, sin
embargo, es solo a partir de 1991, cuando se empieza a desarrollar éste tema,
y es a través de la Resolución 51 del Conpes mediante la cual se permite
81
movilizar títulos de deuda pública acudiendo a los Fondos Comunes Ordinarios
y a los Fondos Comunes Especiales.
En todo proceso de titularización participa un originador, que en este caso sería
la entidad territorial, quien determina que bien será objeto de titularización, sus
condiciones financieras, las garantías o colaterales que garantizarán la emisión
y el compromiso frente al patrimonio autónomo. Por otra parte, participa un
agente de manejo, quien actúa como vocero del patrimonio autónomo y es el
encargado de recaudar los recursos de la emisión. Finalmente, participa un
administrador del activo objeto de titularización y colocador de los títulos.
El proceso de titularización al igual que la emisión de bonos esta regulado por
la Resolución 400 de 1995 de la Superintendencia de Valores y por la Circular
02 de 1997 de esa misma entidad. Los procesos de titularización deben ser
autorizados por la Dirección de Crédito Público, por la División de Contratación
Interna y por la Subdirección de Contratación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, quienes se encargan de enviar a las diversas entidades
especializadas en el mercado de capitales una minuta del contrato de
titularización para su estudio y revisión, cumplido este procedimiento es
finalmente el Ministro de Hacienda y Crédito Público quien autoriza la
titularización.
82
De igual manera, debe contar con la autorización de la Superintendencia de
Valores, quien debe analizar la situación del emisor, sus garantías y las demás
condiciones de la titularización que pretende realizar la entidad territorial.
La titularización presenta las siguientes ventajas frente a otras fuentes de
recursos:
? ? Existe un contacto directo entre el originador y la fuente de los recursos
eliminando la costosa intermediación financiera que solo se logra
acudiendo al mercado de valores.
? ? Las entidades pueden reducir sus niveles de endeudamiento, mediante la
transformación de activos de poca rotación e improductivos en títulos
negociables en el mercado público de valores, lo que permite a la entidad
obtener liquidez.
? ? Es una alternativa de bajo costo para la financiación e inversión en
proyectos de infraestructura.
83
3.6.
PROCESOS
DE
REESTRUCTURACION
DE
ENTIDADES
TERRITORIALES A PARTIR DE LA LEY 550 DE 1999.
Las entidades territoriales además de analizar diferentes formas de
financiación como las que hemos expuesto anteriormente, requieren realizar
importantes ajustes que les permitan sanear sus finanzas. Por esta razón, la
Ley 550 de 1999 creó un marco jurídico propicio para recuperar las finanzas
de las entidades territoriales, sin querer desconocer lo difícil que resulta su
aplicación, pues dicha ley fue elaborada por el legislador más como una
alternativa para superar la crisis económica del sector productivo del país.
En este sentido, la Ley 550 de 1999 pretende ser un mecanismo extrajudícial
distinto al proceso concordatario, pues no pretende resolver problemas
jurídicos sino económicos, sustituyendo por está razón los proceso judiciales
por acuerdos de reestructuración. Por su parte, dichos acuerdos de
reestructuración deberán estar basados en las verdaderas condiciones
patrimoniales del deudor, en ajustes administrativos y financieros con fin de
recuperar
su viabilidad financiera. De igual manera, los parámetros de
votación que dispuso la Ley 550 de 1999 son más flexibles y justos que los
señalados por la Ley 222 de 1995, permitiendo con solo el 50,01% de la
composición del capital llegar a un acuerdo .
84
El éxito de una reestructuración es el resultado de acuerdos entre el deudor y
sus acreedores, por está razón el legislador incorporó en la Ley 550 de 1999
una nueva figura denominada "promotores", quienes desempeñarán una papel
proactivo para llegar a un acuerdo, pues son quienes deben liderar y gestionar
la reestructuración de las obligaciones del deudor . En el caso particular de las
entidades territoriales se ha delegado en cabeza del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público la función de promotor, quien a su vez puede ser acreedor de la
entidad territorial, deudor y financista, lo cual ha sido criticado.
Otro aspecto importante de la Ley 550 de 1999 fue haber establecido un
procedimiento ágil, el cual puede ser iniciado por los diferentes actores que
tengan interés en la empresa o en la entidad territorial.
A pesar de la ventajas que tiene la Ley 550 de 1999 han sido muy pocas las
entidades territoriales que han acudido a procesos de reestructuración, esas
entidades son: a) Departamentos: CAUCA, MAGDALENA, BOLÍVAR, SAN
ANDRES Y TOLIMA. b) Municipios: RIOACHA. Por otra parte, vale la pena
señalar que de acuerdo con la información suministrada por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público ninguna de las entidades que se ha sometido a los
procesos de reestructuración han suscrito hasta el momento acuerdos con sus
acreedores.
85
3.7. LEY 617 DE 2000
Por su complejidad y ausencia de regulación hemos querido abordar de
manera general el estudio de la Ley 617 de 2000 la cual fue recientemente
expedida.
En este orden de ideas, debemos señalar que la Ley 617 de 2000 es el
resultado del importante esfuerzo que ha realizado el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público para racionalizar el gasto de la entidades territoriales y
fortalecerlas financieramente. De esta manera, y para alcanzar estos objetivos
la Ley 617 de 2000 ha dispuesto entre otras cosas lo siguiente:
a) Modifica la categorización de los municipios y de los departamentos, de
manera que su categoría se establecerá de acuerdo con la población de
cada entidad territorial y con base en sus ingresos corrientes de libre
destinación recaudados efectivamente en la vigencia anterior. Así
mismo, se dispuso que la destinación de recursos para gastos de
funcionamiento por encima de los límites descritos en la Ley 617 de
2000 ocasionan la reclasificación de la entidad territorial en una
categoría inmediatamente inferior, lo cual se traduce en una disminución
86
de los honorarios y/o salarios de los servidores públicos de la
correspondiente entidad territorial.
b) Los gastos de fucionamiento de las entidades territoriales deben
financiarse con los ingresos corrientes de libre destinación de forma tal
que sean suficientes para atender
sus obligaciones corrientes,
provisionar el pasivo pensional y financiar al menos parcialmente la
inversión. De igual manera, la Ley 617 de 2000 ha establecido unos
valores máximos de gastos de funcionamiento en que pueden incurrir los
departamentos, los municipios, las asambleas departamentales, los
concejos, las contralorías y las personerías, de acuerdo con su categoría.
Vale la pena anotar, que el país estaba en mora de establecer de alguna
manera un límite al crecimiento excesivo que ha tenido en los últimos
años los gastos de funcionamiento, los cuales representaron en el año
de 1998 el 9.7% del Producto Interno Bruto.
c) Igualmente, la Ley 617 de 2000 ha modificado los requisitos para la
creación y supresión de entidades territoriales, buscando ante todo que
existan municipios y departamentos económicamente viables.
87
d) Finalmente, es importante destacar que la Ley 617 de 2000 incluyó la
posibilidad que la Nación garantice las obligaciones contraídas por las
entidades territoriales con entidades financieras, siempre que cumplan
con algunos requisitos señalados por el legislador. De igual manera,
permite que para implementación de los programas de saneamiento las
entidades territoriales y sus descentralizadas puedan contratar créditos
en condiciones favorables con entidades de redescuento como Findeter.
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CONCLUSIONES
El crédito público es una herramienta que facilita el desarrollo de todas las
Naciones, siempre que sea manejado en forma oportuna y cuidadosa,
consultando la capacidad de pago del deudor y sus necesidades.
Vale la pena señalar, que América Latina no tiene la capacidad para obtener a
partir de su ahorro interno los recursos suficientes que le permitan satisfacer
sus planes de desarrollo, razón por la cual debe acudir al crédito público. En los
últimos años América Latina ha aumentado notablemente su endeudamiento a
partir del desarrollo de operaciones de crédito público distintas al empréstito, lo
cual si bien ha permitido obtener recursos, en
algunos casos se ha
desconocido la estructura de ingresos y gastos de algunos países deudores.
Por su parte, Colombia al igual que todos los países de América Latina han
aumentado notablemente su endeudamiento en los últimos tres años, lo cual ha
conducido a que su actual situación sea considerada como crítica, pues su
endeudamiento representa más del cincuenta por ciento (50%) del Producto
Interno Bruto (PIB).
89
En lo que se refiere al empréstito, hace parte de las operaciones de crédito
público más utilizadas por todas las Naciones, pues permite obtener recursos
en préstamo con la obligación
de devolverlos al vencimiento de un plazo
determinado. El empréstito se desarrollo a partir del siglo XVIII en Italia,
Alemania e Inglaterra y es a partir de ese siglo cuando comienza a
desarrollarse diferentes teorías, incluso algunos consideraron que el empréstito
conduciría a la bancarrota de los países deudores y que deberían clasificarse
como un ingreso extraordinario al cual las Naciones deberían acudir solo en
situaciones imprevistas, teorías que han sido superadas por los tratadistas
modernos de la hacienda pública, toda vez que como cualquier operación es
una herramienta que facilita el desarrollo de cualquier Estado, siempre que sea
utilizado de manera eficiente.
Por otra parte, el empréstito ha sido utilizado en nuestro país desde el año de
1817 y es considerado como un contrato principal, oneroso, conmutativo,
solemne y de libre discusión, cuya contratación se realiza en forma directa sin
estar sometido al proceso de licitación o concurso, sin embargo se encuentra
regulado por un abundante marco normativo. En efecto, está amplia pero
desordenada regulación ha conducido a la suscripción de contratos de
empréstito
de
manera
desordenada,
superando
la
capacidad
de
endeudamiento de las entidades estatales, por esta razón hemos considerado
90
oportuno describir en este trabajo los requisitos que se deben cumplir al
momento de celebrar contratos de empréstito con la Nación, con sus entidades
territoriales o con sus descentralizadas.
De acuerdo con el proceso de descentralización de nuestro país, hemos
estudiado especialmente los requisitos que deben cumplir las entidades
territoriales para suscribir un contrato de empréstito cuando el acreedor es el
sistema financiero colombiano. No podemos ocultar la complicada situación
que viven las entidades territoriales y el problema que representa para el sector
financiero el deterioro de esta cartera en los últimos dos años. Sin duda alguna,
los problemas de endeudamiento ponen en evidencia un desconocimiento de
las normas que regulan esta materia, la ausencia de controles efectivos y de
criterios de gerencia pública por parte de sus representantes legales, que les
permita mediante mecanismos distintos al empréstito obtener condiciones más
favorables de crédito.
91
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