Ejecutividad y ejecutoriedad del acto administrativo.

From the SelectedWorks of Jonnathan Bravo Venegas
November, 2011
Ejecutividad y ejecutoriedad del acto
administrativo.
Jonnathan Bravo
Rodolfo Miranda
Available at: http://works.bepress.com/jonnathan_bravo/4/
Área
Derecho y Procedimiento
Administrativo
X
X
Ejecutividad y ejecutoriedad del acto
administrativo
Ficha Técnica
Autor : Dr. Rodolfo Guillermo Miranda Miranda*
Juan Jonnathan Bravo Venegas**
Título : Ejecutividad y ejecutoriedad del acto
administrativo
Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 37 - Noviembre 2011
Sumario
1.
2.
3.
4.
5.
La autotutela administrativa
Ejecutividad y ejecutoriedad en la Ley del
Procedimiento Administrativo General
La ejecutividad del acto administrativo y la
tutela jurisdiccional efectiva
La ejecutividad del acto administrativo y la
presunción de inocencia
La ejecutoriedad y la ejecución forzosa de los
actos administrativos
1. La autotutela administrativa
Para poder entender de mejor manera
el tema materia del presente artículo, es
necesario señalar el marco bajo el cual se
encuentra teóricamente identificada la
ejecutividad y ejecutoriedad de los actos
administrativos. Así, debemos partir de
un principio básico por el cual la Administración cumple con sus finalidades
institucionales a las cuales debe servir.
Dicho instrumento ha sido denominado
como principio de autotutela.
Por dicho principio, la Administración está
capacitada como sujeto de derecho para
tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones
* Abogado del Estudio Navarro Sologuren, Paredes, Gray. Profesor
del curso Seminario de Derecho Administrativo de la Facultad
de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú y de
Contratos de Obra Pública en la Universidad Continental de
Ciencias e Ingeniería; con estudios de Diplomado en Derecho de
la Construcción y de Concesiones de la Universidad Peruana de
Ciencias Aplicadas y de la Universidad del Pacífico.
** Estudiante de la Facultad de Derecho por la Pontificia Universidad
Católica del Perú. Asistente Legal del Estudio Navarro Sologuren,
Paredes, Gray.
innovativas del status quo, eximiéndose
de este modo de la necesidad común a
los demás sujetos, de recabar una tutela
judicial1.
De esta manera, se debe entender que el
principio de autotutela comprende dos
potestades: la primera es la denominada
autotutela declarativa mediante la cual
la Administración Pública define una
situación jurídica que la enfrenta a un
particular o resuelve una controversia
entre dos o más particulares.
La segunda es la denominada autotutela
ejecutiva, que le permite a la Administración Pública disponer el cumplimiento de
aquellos asuntos jurídicamente relevantes
y que habían sido previamente decididos
o declarados por ella misma, aun en contra de la voluntad del sujeto administrado
obligado a dicho cumplimiento.
El reconocimiento de estas facultades le
otorga a la Administración Publica un estatuto jurídico particular, pues, a diferencia
de cualquier particular, la Administración
puede prescindir de los órganos jurisdiccionales para obligar a un particular a
la realización de determinada conducta
ajustada a derecho.
En consecuencia, la autotutela administrativa de la que venimos hablando está
configurada en función de salvaguardar
y dotar de eficacia aquella función esencial de la Administración Publica, como
es la satisfacción del interés general. No
obstante, la autotutela es únicamente un
instrumento técnico del que normalmente
goza la Administración Pública y por lo
mismo puede ser objeto de matizaciones
y/o limitaciones cuando el legislador lo
considere conveniente.
Cabe señalar que la autotutela declarativa
es también conocida como la ejecutividad
del acto administrativo, mientras que la
1 GARCÍA DE ENTERRÍA, eduardo y FERNÁNDEZ, Tomas-Ramón.
Curso de Derecho Administrativo. Volumen I, 10.a Edición,
Civitas: Madrid, 2000, pág. 505.
Actualidad Gubernamental
autotutela ejecutiva es conocida como la
ejecutoriedad del mismo. Ambas figuras jurídicas son manifestaciones de la
autotutela administrativa muchas veces
confundidas entre sí.
2. Ejecutividad y ejecutoriedad
en la Ley del Procedimiento
Administrativo General
Por ejecutividad se debe entender a
aquella característica que doctrinariamente se ha considerado como propia de
todo acto administrativo, en tanto manifestación de una potestad o atribución
pública, como es la de ser plenamente
eficaz y constitutivo de las situaciones
jurídicas por él definidos desde el momento mismo de su emisión sin que la
oposición del particular (a través de los
medios impugnatorios que la ley pudiera
habilitar) pueda impedirlo.
Por el contrario, la ejecutoriedad alude más bien a una característica que
únicamente es predicable de aquellos
actos administrativos que impongan una
obligación (de dar, hacer o no hacer) a
un administrado y que, en función de su
contenido obligacional, puede permitir,
llegado el caso, su ejecución forzosa en
caso de negativa del sujeto administrado.
De esta manera, si bien todos los actos administrativos son ejecutivos, solo algunos
(aquellos que contengan una obligación)
podrán ser ejecutorios y, justamente por
esta característica, aquellos actos administrativos ejecutorios que no sean cumplidos
voluntariamente por el obligado podrán
ser objeto de ejecución forzosa en la
medida en que esta última característica
nos remite a la potestad administrativa
de realización material para plasmar en
la realidad aquello que la Administración
ha decidido aun en contra de la voluntad
del obligado2.
2
TIRADO BARRERA, José Antonio. La ejecución forzosa de los
actos administrativos. Pág. 729.
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Informe Especial
Área Derecho y Procedimiento Administrativo
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Informe Especial
Por su parte, el Tribunal Constitucional al
respecto ha señalado lo siguiente:
“(…) 44. La ejecutividad del acto administrativo está referida al atributo de eficacia,
obligatoriedad, exigibilidad, así como al
deber de cumplimiento que todo acto regularmente emitido conlleva a partir de su
notificación; está vinculada a la validez del
acto administrativo.
La ejecutoriedad del acto administrativo,
en cambio, es una facultad inherente al
ejercicio de la función de la Administración
Pública y tiene relación directa con la eficacia
de dicho acto; en tal sentido, habilita a la
Administración a hacer cumplir por sí misma
un acto administrativo dictado por ella, sin la
intervención del órgano judicial, respetando
los límites impuestos por mandato legal,
así como a utilizar medios de coerción para
hacer cumplir un acto administrativo y a
contar con el apoyo de la fuerza pública
para la ejecución de sus actos cuando el
administrado no cumpla con su obligación
y oponga resistencia de hecho3”.
En la Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley N° 27444) se consagra
la eficacia de los actos administrativos4 y
su ejecutoriedad5, salvo para el caso de
los procedimientos administrativos de
carácter sancionador6.
Asimismo, para caracterizar la ejecutoriedad de los actos administrativos, dicha Ley
consagra como uno de sus requisitos el
de contener una obligación de dar, hacer
o no hacer a favor de la Administración
Pública7.
En primer lugar, la Ley determina de
manera categórica la eficacia de los actos
administrativos que favorecen al administrado, al extremo que no es necesario para
que surja dicha eficacia que el beneficiario
sea notificado de ello, bastando que el
acto se haya emitido para que la Administración Pública se encuentre obligada
a sus propias determinaciones.
En segundo lugar, aunque la Ley en cuestión establezca el carácter ejecutorio de los
actos administrativos, dicha regla no es de
aplicación en el caso de los actos emitidos en un procedimiento administrativo
3 Expediente N. º 0015-2005-PI/TC. Municipalidad Metropolitana
de Lima cc. Congreso de la República.
4 Artículo 19º.- Dispensa de notificación
19.1 La autoridad queda dispensada de notificar formalmente
a los administrados cualquier acto que haya sido emitido en su
presencia, siempre que exista acta de esta actuación procedimental donde conste la asistencia del administrado.
19.2 También queda dispensada de notificar si el administrado
tomara conocimiento del acto respectivo mediante su acceso
directo y espontáneo al expediente, recabando su copia, dejando
constancia de esta situación en el expediente.
5 Artículo 192º.- Ejecutoriedad del acto administrativo
Los actos administrativos tendrán carácter ejecutorio, salvo
disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que
estén sujetos a condición o plazo conforme a ley.
6 Artículo 237º.- Resolución
(…) 237.2 La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la
vía administrativa. La Administración podrá adoptar las medidas
cautelares precisas para garantizar su eficacia, en tanto no sea
ejecutiva. (…)
7 Artículo 194º.- Ejecución forzosa
Para proceder a la ejecución forzosa de actos administrativos
a través de sus propios órganos competentes, o de la Policía
Nacional del Perú, la autoridad cumple las siguientes exigencias:
1. Que se trate de una obligación de dar, hacer o no hacer,
establecida a favor de la entidad. (…)
X 2
sancionador sino hasta el momento en
que dicho procedimiento haya concluido
de manera definitiva, ya sea porque se
agotó la vía administrativa (no siendo
posible interponer ningún nuevo medio
impugnatorio) o porque dicho acto quedó consentido (el administrado afectado
pudiendo hacerlo no impugnó el acto
sancionador).
Esta última excepción está destinada, a
nuestro entender, a garantizarle a los sujetos administrados un debido procedimiento administrativo y evitar la ejecución de
una sanción administrativa por los efectos
que el ejercicio de dicha potestad puede
llegar a tener respecto de determinados
derechos fundamentales.
En la práctica, pueden presentarse situaciones en las cuales un procedimiento
administrativo que no sea de naturaleza
sancionadora pueda ocasionar perjuicios
y ocasionar la lesión de derechos de
terceros (a modo de ejemplo, el otorgamiento de una licencia de construcción
o la autorización para el funcionamiento
de determinado tipo de actividades), en
tales supuestos consideramos que el acto
administrativo mantiene su ejecutividad
y que los eventuales afectados tendrían
que transitar por la vía administrativa,
salvo que puedan demostrar que dicho
acto puede generar la eventual lesión de
un derecho fundamental.
ejecutado de manera forzosa, la necesidad
de contar con una tutela jurisdiccional
verdaderamente efectiva que impida que
la actuación material de la Administración,
cuando proceda a la ejecución de sus
actos, lesione los derechos de los ciudadanos resulta absolutamente necesaria y
esencial.
La jurisprudencia constitucional estableció,
en un primer momento, que el respeto del
derecho a la tutela jurisdiccional se satisfacía con permitir el acceso a los tribunales
y la tutela cautelar sin establecer mayores
precisiones respecto del momento oportuno para que la Administración pueda
disponer la ejecución de un acto administrativo. En consecuencia, con dicha postura
jurisprudencial, la Administración Pública
se encontraba habilitada para proceder a
la ejecución forzosa desde el momento en
que el acto administrativo cumpliera con
los requisitos legales para su ejecución sin
perjuicio que este pueda ser cuestionado
en sede jurisdiccional y, simultáneamente,
solicitar su suspensión cautelar.
Es importante señalar la finalidad de la Ley
del Procedimiento Administrativo General.
En el artículo III del Título Preliminar se
establece lo siguiente:
Al respecto, la doctrina ha llegado a
considerar que no basta únicamente con
que el acto administrativo y su ejecución
puedan ser cuestionados en sede jurisdiccional para considerar que se respeta
el derecho a la tutela jurisdiccional, sino
que debe darse un paso adelante, tratando de asegurar la plena efectividad de
dicho derecho, y se propone entender
que la Administración Pública no puede
ejecutar un acto administrativo hasta
que el órgano jurisdiccional no se pronuncie respecto de la solicitud cautelar
de suspensión del acto, una vez que
fuera presentado por el administrado,
garantizándole al extremo su derecho a
la tutela jurisdiccional efectiva.
“Artículo III.- Finalidad
La presente Ley tiene por finalidad establecer
el régimen jurídico aplicable para que la actuación de la Administración Pública sirva a la
protección del interés general, garantizando
los derechos e intereses de los administrados
y con sujeción al ordenamiento constitucional
y jurídico en general”.
La realidad peruana, al respecto, arroja un
resultado desalentador para algunos. El
Código Procesal Constitucional se inclina
a favor de la Administración cuando limita
la eficacia de la medida cautelar contra
actos de la administración municipal o
regional a su ratificación o confirmación
por parte de la segunda instancia.
3. La ejecutividad del acto administrativo y la tutela jurisdiccional efectiva
En ese sentido, es importante determinar
algunos alcances respecto de la tutela jurisdiccional efectiva (consagrada constitucionalmente) en relación con la ejecutividad
del acto administrativo8. Existen derechos
fundamentales que se ven limitados o
afectados por la ejecutividad de los actos
administrativos. Uno de ello es, por ejemplo, aquel mencionado anteriormente; a
saber, el de la tutela jurisdiccional efectiva.
Si entendemos que ante cualquier pronunciamiento de la Administración
Pública siempre tendremos la ocasión
de cuestionarla en sede jurisdiccional,
cuando dicho pronunciamiento pueda ser
8 Recordemos que el acto administrativo, ante todo, está destinado
a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o
derechos de los administrados dentro de una situación concreta.
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Al respecto, Morote señala lo siguiente:
“El problema que se debate en el fondo es
ya clásico y de difícil solución y no radica ni
más ni menos que en la obligación del juez
contencioso de tutelar dos intereses contrapuestos, como son, por una parte, el de los
particulares de encontrar una rápida protección frente a los excesos de la Administración
y, por otra parte, el interés público de evitar
que la actuación de la Administración sea
caprichosamente paralizada por los administrados que, conscientes de su falla de razón,
pueden utilizar el proceso contencioso y, en
concreto, el instituto de la tutela cautelar
con el único fin de retardar al máximo la
ejecución de un acto claramente adecuado
a derecho”. (Morote Sarrión, José Vicente)
Nótese, pues, la dramática diferencia
entre una regulación y otra, así como
Área Derecho y Procedimiento Administrativo
el evidente desequilibrio existente en
nuestro país entre el sujeto administrado y ciertas entidades integrantes de la
Administración Pública que gozan de un
verdadero privilegio lesivo de derechos
fundamentales.
En relación con ello, Betancor señala lo
siguiente:
“Tal privilegio posicional comporta una
excepcionalidad que no tiene por qué ser
aberrante. Ni la Administración debe transformarse en un sujeto justiciable igual que los
ciudadanos, ni la doble prerrogativa es por
naturaleza incompatible con una acabada
tutela judicial efectiva. La excepcionalidad
significa que ese estatus de poder debe
limitarse y condicionarse para servir a la realización de los cometidos que corresponden a
la Administración en el seno del Estado social
y democrático de Derecho. Una limitación
negativa y un condicionamiento positivo que
cercenan los poderes generales de ejecución
forzosa de los que goza la Administración Pública y que traen causa de la ejecutividad de
los actos administrativos, porque no puede
desconocer que la Administración es un poder público (…) La Administración Pública es
un poder público que puede, y debe contar,
al servicio de sus funciones constitucionales,
con poder limitado de ejecución forzosa
cuando sea razonable. Esta lógica requiere
no solo que el legislador razone de acuerdo
con la Constitución el cuándo y el cómo de
su habilitación y ejercicio, sino que también
arrumba definitivamente la ejecutividad
como cualidad propia de todos los actos y
por último, establece que la suspensión de
la eficacia de los actos debe ser una consecuencia general de la interposición de los
recursos, administrativos o jurisdiccionales,
excepcionalmente levantada cuando el
interés público así lo demande”. (Betancor
Rodríguez, Andrés)
4. La ejecutividad del acto administrativo y la presunción de
inocencia
Corresponde ahora señalar la problemática derivada de la posible ejecución de
los actos administrativos sancionadores y
la eventual lesión del derecho a la presunción de inocencia que suele ser uno de los
ámbitos más delicados de atender en la
medida en que se encuentra en juego el
ejercicio del poder punitivo del Estado y
los derechos de los ciudadanos.
En primer lugar, es necesario dejar establecido que la presunción de inocencia
es un derecho que resulta de aplicación
en toda manifestación del poder punitivo
del Estado y, en consecuencia, también lo
es en el caso del ejercicio de la potestad
sancionadora de la Administración Pública,
habiendo sido reconocida su aplicación en
términos generales por la nueva Ley de
Procedimiento Administrativo General9 y
9 Artículo 230º.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida
adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…)
Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los
administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no
cuenten con evidencia en contrario. (…)
que exige que al interior del procedimiento
administrativo sancionador, sea la Administración la que demuestre la existencia
de responsabilidad por parte del administrado en la comisión de una infracción.
Una vez establecida la aplicación del
derecho a la presunción de inocencia al
interior del procedimiento administrativo
sancionador debemos preguntarnos si la
eventual ejecución forzosa de un acto
administrativo que imponga una sanción
podría considerarse lesiva de dicho derecho constitucional.
En una primera aproximación al problema, podríamos sostener que no existe
violación o lesión del derecho a la presunción de la inocencia, en la medida
en que este debe aplicarse al interior del
procedimiento administrativo, el cual solo
después de haber concluido debidamente
es que habilita la posibilidad de la ejecución forzosa de una sanción.
En otra palabras, cuando se ejecuta una
sanción administrativa –asumiendo que al
interior del procedimiento se ha respetado
el debido procedimiento administrativo y
en él la presunción de inocencia, evidentemente– lo que se encontraría en juego
es el derecho a la tutela jurisdiccional
efectiva y ya no el derecho a la presunción
de inocencia, pues este habría sido respetado de manera suficiente y debidamente
desestimada dicha presunción en función
de los elementos probatorios aportados y
valorados al interior del procedimiento.
Ciertamente este tipo de delimitaciones
aparecen artificiales o poco prácticas
cuando es posible que el administrado
pueda alegar la violación de su derecho
a la presunción de la inocencia en el
proceso contencioso administrativo que
inicie contra la sanción impuesta, en su
opinión, ilegalmente.
5. La ejecutoriedad y la ejecución
forzosa de los actos administrativos
En este punto toca ver cuál es la relación
existente entre la ejecutoriedad y la ejecución forzosa de los actos administrativos.
Como se dijo al inicio del presente trabajo,
el acto administrativo tiene como característica común el de la ejecutividad. Es por
ello que algunos autores señalan que todo
acto administrativo tiene ejecutividad,
más no todo acto administrativo tiene
ejecutoriedad. Mientras el primero está
relacionado con la fuerza obligatoria como
efecto inherente a todo acto administrativo
frente a los administrados (por lo que el
administrado siempre tendrá derecho a
impugnarlo), el segundo está relacionado
con la ejecución forzosa como una potestad de la Administración Pública para
hacer valer su derecho de la autotutela
administrativa ante situaciones de orden
imperativo.
Actualidad Gubernamental
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No obstante, se debe realizar una diferenciación entre la ejecutoriedad y la ejecución forzosa de los actos administrativos.
La diferencia está relacionada con los
momentos y con la actuación del administrado frente a un acto administrativo
que le ordena hacer, no hacer o dar algo.
Es posible que un acto administrativo sea
ejecutorio y que no se recurra a la ejecución forzosa del mismo, por lo menos no
en el sentido de coacción por la fuerza.
Ello ocurriría cuando un administrado
decide por su propia voluntad acatar
lo dispuesto por el acto administrado,
situación que permitiría señalar al acto
emanado como ejecutable y ejecutorio,
mas no como de ejecución forzosa.
Es por ello que siempre se deberá requerir
al administrado a que cumpla con la prestación espontáneamente. Así lo dispone el
artículo 194º de la Ley de Procedimiento
Administrativo General:
“Artículo 194º.- Ejecución forzosa
Para proceder a la ejecución forzosa de actos
administrativos a través de sus propios órganos competentes, o de la Policía Nacional
del Perú, la autoridad cumple las siguientes
exigencias:
(…)
4. Que se haya requerido al administrado
el cumplimiento espontáneo de la prestación, bajo apercibimiento de iniciar el
medio coercitivo específicamente aplicable. (…)”.
En caso el administrado decida hacer
caso omiso al acto administrativo (ello
implica naturalmente que el mismo haya
sido debidamente notificado), entonces,
se podrá iniciar el medio coercitivo específicamente aplicable. Aquí, empieza a
surgir los efectos de la ejecución forzosa
en stricto sensu.
5.1. Requisitos para la ejecución forzosa de los actos administrativos
Son tres los requisitos fundamentales que
deben cumplirse para que un acto administrativo pueda ser ejecutado de manera forzosa10. Dichos requisitos son los siguientes:
a) Que el acto administrativo provenga de una relación de derecho
público
Si el fundamento de la potestad de
ejecución forzosa de los actos admi10 Artículo 194º.- Ejecución forzosa
Para proceder a la ejecución forzosa de actos administrativos
a través de sus propios órganos competentes, o de la Policía
Nacional del Perú, la autoridad cumple las siguientes exigencias:
1. Que se trate de una obligación de dar, hacer o no hacer,
establecida a favor de la entidad.
2. Que la prestación sea determinada por escrito de modo claro
e íntegro.
3. Que tal obligación derive del ejercicio de una atribución de
imperio de la entidad o provenga de una relación de derecho
público sostenida con la entidad.
4. Que se haya requerido al administrado el cumplimiento
espontáneo de la prestación, bajo apercibimiento de iniciar
el medio coercitivo específicamente aplicable.
5. Que no se trate de acto administrativo que la Constitución o la
ley exijan la intervención del Poder Judicial para su ejecución.
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Informe Especial
nistrativos se encuentra en la necesidad de satisfacer o salvaguardar los
intereses generales al servicio de los
cuales se encuentra la Administración,
únicamente es posible que los actos
administrativos emitidos con dicha
finalidad puedan encontrarse revestidos de la prerrogativa de autotutela
ejecutiva.
Para el adecuado cumplimiento de
las finalidades que constitucional y
legalmente tiene atribuidas el Estado,
doctrinariamente se le reconoce la
posibilidad de actuar tanto bajo un
régimen legal de derecho público o
a través de un régimen de derecho
privado. Actuará bajo un régimen de
derecho público cuando se encuentre
cumpliendo finalidades y funciones
que solo el Estado –a través de cualquiera de las modalidades en que éste
se manifiesta– puede ejercer como
consecuencia del ius imperium del
que está investido.
Por el contrario, cuando desarrolle
actividades que no sean exclusivas
del Estado o mejor dicho, cuando
desarrolle actividades ajenas a las que
constitucional o legalmente se encuentra avocada como razón fundamental
de su existencia, estas se desarrollarán
bajo el régimen legal del derecho
privado en la medida en que no se
encuentren comprometidos directamente intereses públicos y porque el
otorgamiento de facultades exorbitantes (propias de la Administración Pública para la satisfacción de intereses
públicos) resultan manifiestamente
irrazonables y desproporcionadas.
b) Que dicho acto contenga una obligación de dar, hacer o no hacer a
cargo del administrado
Por este requisito se debe entender que
el objeto de dicho acto administrativo
disponga directamente al sujeto administrado la ejecución de una conducta
susceptible de realización material11.
En la medida en que la ejecución
forzosa significa que la Administración
se sustituye en el obligado para llevar
a cabo aquello a lo que está obligado,
ello procederá únicamente cuando la
Administración haya dispuesto que el
ciudadano cumpla con la realización
de determinada conducta, situación
que no se presenta cuando el acto
administrativo impone una obligación a cargo de la Administración
o cuando simplemente proceda al
reconocimiento de situaciones de
hecho (constancias, certificados, etc.)
que constituyen meras declaraciones
de certeza no susceptibles de ejecución porque carecen de contenido
obligacional.
11 TIRADO BARRERA, José Antonio. La ejecución forzosa de los
actos administrativos. Pág. 729.
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Junto con el contenido obligacional,
es un requisito importante que el acto
administrativo cuya ejecución forzosa
se pretende, haya sido debidamente
notificado al ciudadano con la finalidad
de asegurar la posibilidad de su cumplimiento voluntario. De manera inherente a ello, se requiere que la notificación
contenga una descripción clara y precisa
del mandato que la Administración le
ha impuesto al ciudadano a efectos de
asegurar, de forma debida, su eventual
cumplimiento o cuestionamiento, de
ser el caso, determinación que incluye, ciertamente, la descripción de los
componentes de la obligación cuyo
cumplimiento se exige.
c) Que el administrado se haya negado a dar cumplimiento voluntario
al mandado administrativo
Es importante tener en cuenta que la
ejecución forzosa de los actos administrativos, en la medida en que significa
la limitación o restricción de derechos
del ciudadano, sea siempre la última
opción de la autoridad para dar plena
satisfacción a sus mandatos. Por esta
razón, constituye una exigencia ineludible que la Administración Pública
le dé al administrado la oportunidad
de dar cumplimiento voluntario a sus
mandatos.
d) Que el acto administrativo no haya
perdido ejecutoriedad
Por último, es importante precisar
que la Ley de Procedimiento Administrativo General contempla algunos
supuestos bajo los cuales el acto administrativo puede perder ejecutoriedad.
Ello está dispuesto en el artículo 193º
que señala lo siguiente:
“Artículo 193º.- Pérdida de ejecutoriedad del
acto administrativo
193.1 Salvo norma expresa en contrario, los
actos administrativos pierden efectividad y
ejecutoriedad en los siguientes casos:
193.1.1 Por suspensión provisional conforme a ley.
193.1.2 Cuando transcurridos cinco años
de adquirida firmeza, la administración no
ha iniciado los actos que le competen para
ejecutarlos.
193.1.3 Cuando se cumpla la condición resolutiva a que estaban sujetos de acuerdo a ley.
193.2 Cuando el administrado oponga al
inicio de la ejecución del acto administrativo
la pérdida de su ejecutoriedad, la cuestión
es resuelta de modo irrecurrible en sede
administrativa por la autoridad inmediata
superior, de existir, previo informe legal
sobre la materia”.
Esta disposición tiene por finalidad
limitar la facultad de la Administración
Pública para proceder a la ejecución
forzosa de un acto administrativo por
tres razones:
i) A consecuencia de la suspensión
provisional de su ejecución que se
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regula conforme al artículo 216º
de la Ley12.
ii) Por el transcurso de un plazo
amplio sin que se haya iniciado
el procedimiento de ejecución
forzosa.
iii) Cuando se haya cumplido la
condición resolutoria a la que se
encontraba sometido.
El primer supuesto constituye un mecanismo de garantía para asegurar que
la suspensión provisional (se entiende
que se trata de aquella dispuesta por
la propia autoridad administrativa y
regulada por el artículo 216º de la Ley)
sea plenamente eficaz y no se presenten contradicciones en este tema.
El segundo supuesto contemplado
en la Ley requiere una precisión adicional. Si la Administración, que se
encuentra legalmente interesada en
la ejecución de un determinado acto
administrativo, no inicia su ejecución
dentro del plazo señalado por la Ley,
y que resulta además excesivo, deberá
asumir la carga o responsabilidad por
la imposibilidad de ejecutar por ella
misma dicho acto.
Nótese que la norma no afecta la
validez del acto administrativo en
sí mismo, el cual no se ve afectado
en su objeto o contenido13 por el
transcurso del plazo para su ejecución
forzosa, solo pierde su ejecutoriedad
y, consecuentemente, la capacidad
de la Administración Pública para
proceder a su ejecución forzosa, pero
la obligación para el administrado
subsiste y podría serle exigible por la
vía jurisdiccional.
El tercer supuesto, el cumplimiento
de la condición resolutoria, constituye
una previsión plenamente conforme
con la doctrina general del acto o
negocio jurídico según las instituciones
de derecho privado.
12 Artículo 216º.- Suspensión de la ejecución
216.1 La interposición de cualquier recurso, excepto los casos
en que una norma legal establezca lo contrario, no suspenderá
la ejecución del acto impugnado.
216.2 No obstante lo dispuesto en el numeral anterior, la
autoridad a quien competa resolver el recurso podrá suspender
de oficio o a petición de parte la ejecución del acto recurrido
cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o
difícil reparación.
b) Que se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de
nulidad trascendente.
216.3 La decisión de la suspensión se adoptará previa ponderación suficientemente razonada entre el perjuicio que causaría
al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que
causa al recurrente la eficacia inmediata del acto recurrido.
216.4 Al disponerse la suspensión podrán adoptarse las medidas
que sean necesarias para asegurar la protección del interés
público o los derechos de terceros y la eficacia de la resolución
impugnada.
216.5 La suspensión se mantendrá durante el trámite del
recurso administrativo o el correspondiente proceso contenciosoadministrativo, salvo que la autoridad administrativa o judicial
disponga lo contrario si se modifican las condiciones bajo las
cuales se decidió.
13 Artículo 5º.- Objeto o contenido del acto administrativo
5.1 El objeto o contenido del acto administrativo es aquello que
decide, declara o certifica la autoridad. (…)