dictamen - Consejo Consultivo de Castilla

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DICTAMEN Nº 56
# Nº. 56/1997, de 23 de septiembre.
Expediente relativo a procedimiento de revisión de oficio incoado por el Ayuntamiento de la Nava
de Ricomalillo (Toledo), tendente a la declaración de nulidad del acuerdo plenario de fecha 13 de
septiembre de 1996.
ANTECEDENTES
El acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de la Nava de Ricomalillo de 13 de septiembre de 1996
dispone el pago de una factura por importe de 371.880 pesetas a una empresa, haciendo constar
que no existe reconocimiento alguno de tal factura ni, por consiguiente, consignación
presupuestaria para hacer frente a su pago.
La factura, según se desprende del expediente correspondía a unos trabajos que había realizado la
empresa para el Ayuntamiento, consistentes en la ampliación del alumbrado público, trabajos que
habían sido abonados parcialmente en 1991, con un mandamiento de pago por importe de
2.000.000 de pesetas, reconociéndose en el propio mandamiento que restaba por pagar la otra
factura de 371.880 pesetas por falta de crédito.
Se pretende la revisión del acuerdo plenario por entender que la empresa habría adquirido con él
un derecho careciendo de los requisitos esenciales para ello, aunque también se afirma en la
propuesta de resolución que el acuerdo podría ser anulable por infringir gravemente normas de
rango legal o reglamentario.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
- Aun cuando consta en el expediente haberse practicado el trámite de audiencia, la incertidumbre
que revela el expediente respecto a la causa de nulidad que pretende hacer valer el Ayuntamiento,
junto a la insuficiencia de las pruebas que sobre tal nulidad se ofrecen al destinatario, impiden
que este trámite haya cumplido su esencial función de garantía de la defensa del administrado
frente a la pretensión de la Administración de revisar un acto; acto que, en este caso, previamente,
le había reconocido un derecho. Por ello, y dada la importancia de este trámite en el
procedimiento, procedería acordar la nulidad del que se ha seguido por la Administración
consultante y la retroacción del expediente al tiempo en que se produjo la infracción, sin que el
dictamen del Consejo entrara en el fondo de la cuestión.
No obstante, dado el carácter obstativo al ejercicio de la potestad revisora que tiene el dictamen de
este Consejo, tal devolución supondría una demora injustificada en la adopción de una resolución
que, de no apreciarse tal causa, no podría acordar válidamente la revisión, por lo que se acuerda
entrar en el examen del acto objeto de revisión.
- Se reitera la doctrina jurisprudencial, la del Consejo de Estado y la del propio Consejo
Consultivo respecto a la interpretación restrictiva y moderación que deben regir el ejercicio de la
potestad revisora de la Administración por causas de nulidad de pleno derecho y respecto a la
causa de nulidad prevista en el apartado 1.f) del artículo 62 de la Ley 30/1992, causa cuya
apreciación requiere determinar cuál es la facultad o derecho que se ha adquirido por el acto
objeto de revisión y cuáles son los requisitos esenciales cuya carencia impediría su adquisición.
- La inexistencia de la causa de nulidad invocada por el órgano consultante no impide al Consejo
entrar a considerar la posible existencia de otros vicios en el mismo acto, sin perjuicio de que para
su apreciación por el órgano consultante deba tramitar nuevamente el oportuno expediente,
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dando audiencia al interesado.
- Dentro del apartado 1.g) del artículo 62 de la Ley 30/1992, cabe considerar lo dispuesto en el
artículo 154.5 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales que declara nulos de pleno derecho
los acuerdos, resoluciones y actos administrativos que comprometan gastos por cuantía superior
al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos. La apreciación de esta causa de
nulidad exige que el acto en cuestión afecte a la fase de compromiso del gasto, en el proceso de
ejecución presupuestaria.
La apreciación del vicio de nulidad previsto en el artículo 154.5 de la Ley reguladora de las
Haciendas Locales no conlleva un juicio sobre la existencia o inexistencia de la obligación de la
Administración frente al particular, por cuanto la falta de consignación presupuestaria no sería
un valladar inexpugnable para reconocer y hacer efectivas obligaciones que hubieran nacido
válidamente.
- La jurisprudencia ante situaciones irregulares en la contratación administrativa y para hacer
efectivos los principios de pacta sunt servanda, buena fe y equilibrio entre las prestaciones, ha
acudido a la doctrina del empobrecimiento sin causa, como mecanismo de cierre de la
contratación administrativa.
- Cuando la cuestión ha de situarse en términos extracontractuales, por haberse declarado la
nulidad radical de contrato, pero tras haberse llevado a cabo prestaciones recíprocas al amparo de
su aparente validez, la jurisprudencia establece que los trabajos realizados por el contratista
deben ser objeto de la correspondiente indemnización -vía negotiorum gestio, vía responsabilidad
patrimonial de la Administración- en cuantía que se ha de determinar contradictoriamente.
CONSIDERACIONES
I
Se solicita el dictamen de este órgano consultivo sobre el expediente de revisión de oficio descrito
en los antecedentes, con expresa invocación del artículo 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, artículo que establece la preceptividad y el carácter habilitante del
dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, en los
supuestos de revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho.
La mera invocación del artículo citado en la solicitud no bastaría, no obstante, para otorgar tal
carácter al dictamen de este órgano consultivo, si del examen del expediente no se desprendiera la
voluntad de la Administración consultante de utilizar el procedimiento de revisión previsto en el
citado artículo 102, esto es, si no apreciara, en el acto cuya revisión pretende, un vicio de nulidad
de los previstos en el artículo 62 de la misma Ley de Procedimiento.
En el presente caso, esa voluntad se pone de manifiesto en la propuesta de resolución del
expediente, aun cuando en los distintos documentos que lo componen (propuesta de la Alcaldía,
informe del Secretario y acuerdo de incoación), se aprecian en el acto objeto de revisión, de
manera alternativa, tanto un vicio de nulidad de pleno de derecho, como de anulabilidad por
infracción de normas de rango legal o reglamentario.
Existente no obstante la intención del Ayuntamiento de apreciar, al menos de manera alternativa,
un vicio de nulidad de pleno derecho y sin perjuicio de las consecuencias que, para enjuiciar la
validez del procedimiento seguido por el órgano consultante, se deriven de esa invocación
alternativa de los vicios del acto, procede emitir el presente dictamen con el carácter preceptivo y
habilitante al ejercicio de la potestad revisora de la Administración, que le confiere el artículo 102
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de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 57 de la Ley 7/1997, de 5 de
septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha.
II
Por lo que respecta al procedimiento seguido por la Administración consultante para la
tramitación del expediente de revisión de oficio sometido a dictamen, hay que decir que, según se
desprende de dicho expediente, el mismo comienza por un acuerdo de inicio adoptado por el Pleno
del Ayuntamiento, órgano competente para ello, por cuanto también lo era para dictar el acto
objeto de revisión. Este acuerdo de inicio tiene como antecedentes inmediatos una propuesta de la
Alcaldía, -en la que transcribiendo el acuerdo objeto de revisión, se afirma la posibilidad de que
pudiera ser nulo de pleno derecho al haberse adquirido un derecho careciendo de los requisitos
esenciales para ello o bien pudiera ser anulable por infracción grave de norma de rango legal o
reglamentario- y un informe del Secretario de la Corporación, que no sólo no añade nada
respecto a la concreción de los requisitos esenciales de que carece el acto, sino que ni siquiera
hace la mención de ausencia de expediente, contrato, acuerdo o decreto que figura en la
propuesta de la Alcaldía. Es significativo, además, que en ninguno de estos documentos se
contiene referencia alguna al mandamiento de pago que el Alcalde extendió en 1991 a la empresa
interesada en el expediente, ni a las obras que en el mismo se mencionan, que resultan ser las
mismas a las que se refiere la factura cuyo pago se acuerda en el acto objeto de revisión, así como
que, en todos ellos, se formula en términos de mera hipótesis la nulidad o anulabilidad del acto y,
así, en el acuerdo de inicio se afirma que éste "puede ser nulo de pleno derecho, ... o bien pudiera
ser anulable ...".
La tramitación de un expediente de revisión de oficio debe ajustarse a normas procedimentales
que, salvo por el carácter del dictamen del órgano consultivo, no difieren sustancialmente en lo
supuestos de nulidad o anulabilidad, siendo de aplicación, en ambos casos, las normas del Título
VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común. Con arreglo a estas normas, no cabe, ciertamente,
afirmar que la falta de suficiente motivación de los acuerdos e informes referidos anteriormente y
la ambigüedad de sus términos vician el procedimiento seguido, pero, en tanto que esta
ambigüedad revela una evidente falta de criterio cierto en el órgano revisor sobre la causa
fundante de la revisión de oficio -incertidumbre que ya de por sí genera una inseguridad jurídica
que se compadece mal con la naturaleza de la revisión de oficio-, exigiría la realización de los
trámites previstos en el artículo 78 de la citada Ley 30/1992, esto es, "los actos de instrucción
necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los
cuales deba pronunciarse la resolución", con lo que se hubiese podido llegar a una apreciación
más rigurosa y concreta de la causa de nulidad.
Pero ni estos actos de instrucción se han realizado en el presente expediente, ni tampoco se ha
acordado la apertura de un período probatorio, conforme prevé el artículo 80 de la Ley 30/1992,
actuación también procedente en este caso, incluso tras haberse realizado el trámite de audiencia,
por cuanto la Administración no tenía por ciertos los hechos alegados por el interesado y sobre los
cuales el órgano instructor no se había manifestado previamente de modo que pudiera así dar
ocasión a que el interesado lo hiciera contradictoriamente. Lejos de realizar estas actividades y a
pesar de haberse iniciado de oficio el expediente de revisión -lo que supone un evidente interés en
la anulación del acto- la Administración actuante invierte la carga de la prueba, exigiendo al
administrado que pruebe la existencia de un derecho que ella misma le había previamente
reconocido y que, sin otros fundamentos pretende ahora anular. Sirva como ejemplo de esta
defectuosa actuación, el tenor literal del acuerdo de inicio de expediente cuando concede trámite
de audiencia al interesado para que "... presente los documentos y justificantes que estime
pertinentes para demostrar la pertinencia del reconocimiento del derecho".
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Por lo que respecta al trámite de audiencia, consta en el expediente que se ha practicado, si bien
las carencias referidas en la fundamentación de la causa de nulidad, así como la propia
incertidumbre que revelan los acuerdos mencionados sobre su propia existencia repercuten,
obviamente, en la validez de este trámite. Así, en el acuerdo que se remite al interesado no se
concreta siquiera el vicio apreciado en el acto, manifestándose que bien puede ser de nulidad de
pleno derecho por carecer de los requisitos esenciales para su adquisición, o bien puede ser de
anulabilidad; y, por otro lado, no se le acredita el incumplimiento de los requisitos esenciales, ni
siquiera se le dicen cuales sean éstos sino que, al contrario, se le pone de manifiesto -según alega
el interesado- un mandamiento de pago en el que se reconoce que la empresa ha realizado una
obra cuyo importe no ha quedado totalmente satisfecho.
Por último, consta en el expediente la propuesta de resolución que resulta ser verdaderamente
reveladora de la inversión de la carga de la prueba que se ha producido en la tramitación del
procedimiento y de la escasa motivación de la concurrencia del vicio de nulidad invocado,
afirmando así, en el primero sus considerandos "que ninguna de las alegaciones presentadas por
el interesado demuestran la pertinencia del reconocimiento del derecho"; y, en el segundo,
limitándose a afirmar que el interesado ha adquirido un derecho careciendo de los requisitos
esenciales para ello, sin mencionar cuales sean estos.
En definitiva, tras el examen de la tramitación del procedimiento y ante las carencias e
incertidumbres puestas de manifiesto vulneradoras del principio de contradicción, estima este
Consejo que, aun cuando formalmente se ha otorgado trámite de audiencia al interesado, este
trámite no ha podido cumplir su esencial función de garantía de la defensa de éste frente a la
pretensión de la Administración de revisar un acto; acto que, en este caso, previamente, le había
reconocido un derecho. Por ello y dada la importancia de este trámite en el procedimiento,
procedería acordar la nulidad del que se ha seguido por la Administración consultante y la
retroacción del expediente al tiempo en que se produjo la infracción.
La existencia de este vicio de procedimiento debiera determinar, además, la devolución del
expediente al órgano consultante, para que realizara las actuaciones anteriormente descritas, sin
formular un pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión consultada. No obstante, ha de
tenerse en cuenta que, dado el carácter obstativo al ejercicio de la potestad revisora que tiene el
dictamen de este Consejo en el supuesto de no apreciar en el acto la causa de nulidad invocada,
tal devolución supondría una demora injustificada en la adopción de una resolución que, de no
apreciarse tal causa, no podría acordar válidamente la revisión.
Procede, en consecuencia, entrar en el examen del acto objeto de revisión, para determinar la
concurrencia o no del vicio alegado por la Administración consultante.
III
Frente al principio general de irrevocabilidad por la Administración, de sus propios actos
declarativos de derechos, tanto la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, como la vigente
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, han permitido que, en supuestos excepcionales, la
Administración pueda volver contra esos actos, utilizando para ello los procedimientos de revisión
de oficio previstos en dichas normas; potestad también de aplicación a la Administración Local,
conforme a lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen
Local.
Este carácter excepcional de la revisión de oficio, ampliamente recogido por la jurisprudencia del
Tribunal Supremo (entre otras, Sentencias de 7 de junio de 1982, R.J. 1982/3616, de 10 de octubre
de 1984, R.J. 1984/5092 y de 22 de marzo de 1991, R.J. 1991/2250) impone una interpretación
restrictiva de los supuestos que permiten dicha revisión, ya sea alguna de las causas de nulidad de
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pleno derecho del artículo 62 de la vigente Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya sea de carácter grave de la infracción de
la norma legal o reglamentaria que permite la anulación del acto según el artículo 103 de la
misma norma legal.
La interpretación restrictiva, así como la parsimonia y moderación que deben regir el ejercicio de
esta potestad revisora, por causas de nulidad de pleno derecho, atribuida a la Administración
responden a la necesidad de buscar el justo equilibrio entre el principio de seguridad jurídica que
postula el mantenimiento de derechos ya declarados, y el de legalidad que exige depurar las
infracciones del ordenamiento jurídico, y atienden también "al fin de evitar que con la nulidad
sólo se consiga un engrosamiento del expediente y ver dilatada la resolución del
problema" (Sentencia del Tribunal Supremo de 11-10-1979, R.J. 1979/3448).
La restrictiva dimensión desde la que hay que considerar los casos de actos nulos de pleno
derecho es aplicable sin distinción a todos los señalados en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, aunque se haga del modo específico que se corresponde a cada uno de
ellos de acuerdo a su enunciado legal y a su configuración jurisprudencial y doctrinal.
El supuesto que en el expediente sometido a dictamen se invoca como causante de la nulidad de
pleno derecho, es el enunciado en el apartado f) del artículo 62.1 "Los actos expresos o presuntos
contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se
carezca de los requisitos esenciales para su adquisición".
La doctrina ha valorado este supuesto del siguiente modo:
F. Garrido Falla y J.Mª. Fernández Pastrana en su obra "Régimen Jurídico y Procedimiento de
las Administraciones Públicas", afirman: "Se trata, sin duda, de la novedad más importante en la
relación de supuestos determinantes de nulidad de pleno derecho, frente al listado que contenía el
artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
No es difícil adivinar que en el origen del precepto se encuentra la preocupación de los redactores
de la Ley, por los efectos del régimen del silencio positivo que se trataba de generalizar, que
vendrían a corregirse en determinados casos límite atribuyendo a la Administración la posibilidad
de su revisión. Pero en la redacción final el precepto ha terminado por referirse, indistintamente,
a los actos presuntos y a las resoluciones expresas, de modo que nada autoriza a una diversa
interpretación en uno y otro caso.
El supuesto ha de ser objeto -como todos los de nulidad- de una interpretación restrictiva de lo
que haya que entender por "requisitos esenciales" para la adquisición de facultades y derechos. A
nuestro juicio, se trata de una especificación innecesaria o, si se quiere, de una tautología en
relación con los actos de "contenido imposible", respecto de los cuales se ha dejado dicho que
incluyen los supuestos en que falta el substrato fáctico, personal o material, que presupone el
acto, lo que, en ocasiones, afecta o puede afectar a la causa misma de aquél".
Jesús González Pérez y Francisco González Navarro en su obra "Comentarios a la Ley de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común":
"Congruentemente con el criterio restrictivo que debe presidir la aplicación de la regulación de
las nulidades de pleno Derecho -según jurisprudencia reiterada-, deben interpretarse con especial
rigor las exigencias de la norma y, muy especialmente, a la hora de concretar algo tan impreciso
como qué es requisito esencial.
La norma exige que se carezca de los requisitos esenciales para la adquisición de los derechos y
facultades. Por lo tanto, no bastará que no cumpla cualquier requisito de los que exige el
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Ordenamiento jurídico, aunque tales requisitos se exijan para la validez del acto que determina la
adquisición de la facultad o derecho. Es necesario que el requisito exigido pueda calificarse como
esencial, bien se refiera a las condiciones del sujeto o al objeto sobre el que recaiga la actividad.
Y, dados los términos de la norma, parece necesario que el acto determine el nacimiento del
derecho o facultad, no pudiendo aplicarse a aquellos actos que no den lugar al nacimiento del
derecho o facultad, sino que únicamente remueven el obstáculo existente al ejercicio de un
derecho preexistente".
Carmen Chinchilla que, junto con otros autores, ha coincidido en considerar la conveniencia de
introducir esta nueva fórmula general, no por ello deja de señalar la imprecisión del precepto y su
carencia de certeza y afirma que "Definir qué requisitos son esenciales para adquirir una facultad
o un derecho es algo que ... sólo cabe hacer ante los concretos derechos o facultades de que se
trate, sin que ni siquiera en tal caso sea una tarea fácil" ("Nulidad y Anulabilidad", en la obra
"La nueva Ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común" J. Leguina Villa y M. Sánchez Morón).
Belén Triana en la obra colectiva "Estudios y comentarios sobre la ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común" editada por el Ministerio
de Justicia: "En tanto la jurisprudencia no concrete el contenido del precepto, el mismo deberá
ser objeto de interpretación restrictiva en su aplicación".
El propio Consejo Consultivo, en sus dictámenes número 41 y 52 de 1997, ha mantenido el mismo
criterio restrictivo en la revisión de un acto que se considere incurso en este supuesto requiere
inexcusablemente determinar cual es la facultad o derecho que se ha adquirido por dicho acto, y
cuales son los requisitos esenciales correspondientes cuya carencia impediría su "adquisición".
El acuerdo sometido a revisión tomado por el pleno de la Corporación en el punto 8º. de su orden
del día "Reclamación pago factura por I.S." determina "que se pague el importe de la factura
reclamada ..." (y sin que sea preciso hacer cuestión de su naturaleza jurídica, y en su virtud, del
órgano competente para dar respuesta a la reclamación), por lo que el órgano que acuerda la
iniciación del expediente de revisión, está considerando que el reclamante ha adquirido con ese
acto el derecho a percibir del Ayuntamiento una cantidad determinada de 371.880 pesetas.
Nada hay en el acuerdo que vincule ese pago a contraprestación alguna, aunque en la
reclamación presentada en fecha 24 de abril de 1996, con referencia a la factura nº. 3/1991 y en
las alegaciones realizadas por el interesado, hay una inequívoca manifestación que vincula ese
pago a la liquidación total y definitiva de una obra que fue ejecutada y entregada al
Ayuntamiento.
Mas no son sólo las manifestaciones del interesado las que ponen en relación esa factura y su
importe con una obra ejecutada para el Municipio, sino que es también el propio Mandamiento de
pago del Alcalde al tesorero del Ayuntamiento el que da referencia de unos "trabajos de
ampliación en el alumbrado público" que se pagan a I.S.D., -reclamante e interesado en este
procedimiento de revisión de oficio- si bien dejando pendiente una factura -cuyo importe no se
citaba en dicho mandamiento- que no podía pagarse "de momento por falta de crédito"; y
justificada en el mismo concepto. Extremo éste que está en correspondencia con las dos facturas
que aparecen incorporadas en el expediente, y una de las cuales es la que ahora se reclama.
En la propuesta de la Alcaldía y en el acuerdo de inicio de la revisión de oficio sin ningún
fundamento de hecho o de derecho se desconecta esa factura pendiente -que originó la
reclamación y el acuerdo de su pago, sometido a revisión- de las obras de ampliación de
alumbrado público que dieron lugar al pago de los dos millones, y a partir de esa inaceptable
escisión, pretende que el interesado demuestre que hay algún "expediente contrato, acuerdo del
pleno, decreto", en que fundar la reclamación de la factura por importe de 371.880 pesetas.
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Pretensión que resulta de imposible realización pues el concepto y la causa por la que se emitió
son los mismos que se relacionan en el mandamiento del Alcalde al tesorero con el pago de los
dos millones, es decir la realización de unos "trabajos del alumbrado público", y por tanto con el
contrato del que estos eventualmente derivaran.
Es más, la misma propuesta de resolución, sometida a examen de este Consejo, aunque contesta a
las alegaciones del interesado desde la ficción de hacer objeto de la reclamación y del pago
acordado una obra inexistente (que no ha generado "expediente, contrato, acuerdo o decreto
alguno, y que, por tanto, tampoco podría dar lugar a que nadie adquiriera derechos en relación
con ella) reconoce que se realizó una obra por el reclamante y para el Ayuntamiento.
En relación a la misma, por un lado, deduce que "debió quedar liquidada" con el pago de los dos
millones, contradiciendo así literalmente lo expresamente declarado en el mandamiento de pago.
Por otro lado, considera una "simple presunción" del interesado su afirmación de que la obra fue
ejecutada en su totalidad.
Precisamente la realidad efectiva de estas dos circunstancias hubieran debido quedar acreditadas
en el expediente de revisión pues sólo probando que la obra quedó liquidada, que su precio se
pagó íntegramente o bien que no fue ejecutada en su totalidad se establece una base fáctica a
partir de la cual podría fundarse la carencia de requisitos esenciales para adquirir el derecho de
cobrar su íntegro precio. Pero ninguno de tales extremos han quedado demostrados. En
consecuencia la propuesta de resolución no puede resultar sino incongruente y carente de
motivación. De hecho en uno de sus considerandos se limita a intentar demostrar que "ninguna
de la alegaciones presentadas por el interesado demuestran la pertinencia del reconocimiento del
derecho", cuando la tramitación del expediente de revisión de oficio precisamente debía
demostrar que carecía de requisitos esenciales para su adquisición. Y, en el segundo, se limita a la
pura afirmación de que el interesado ha adquirido un derecho careciendo de los requisitos
esenciales. Es significativo que en esta propuesta de resolución ni siquiera se mencione ya como
expresión de esta carencia la inexistencia de "expediente, contrato, acuerdo o decreto".
En suma no cabe considerar que el acuerdo sometido a revisión esté incurso en el caso del
artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992. La invocación de esta causa de nulidad se hace desde una
ficción que contradice la realidad de los hechos: se realizaron unas obras de alumbrado
ejecutadas por el reclamante para el Ayuntamiento, obras que este recibió -y pagó en parte salvo
prueba en contrario-, y a las que está vinculada la factura cuyo pago se acordó. La realización de
las obras constituye una realidad fáctica irreversible cuyas consecuencias se dilucidan en la
Consideración V.
IV
La inexistencia de la causa de nulidad invocada por el órgano consultante no impide a este
Consejo entrar a considerar la posible existencia de otros vicios en ese mismo acto que pudieran
igualmente determinar su revisión de oficio, previa la tramitación del oportuno expediente.
Ha de tenerse en cuenta a este respecto que el artículo 62.1.g) de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común establece que serán nulos de pleno derecho los actos administrativos
cuando así lo establezca expresamente una disposición de rango legal y que, una disposición de
este rango, la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, dispone, en
su artículo 154.5 que "No podrán adquirirse compromisos de gastos por cuantía superior al
importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los
acuerdos, resoluciones y actos administrativos que infrinjan la expresada prohibición ...".
Prohibe la norma transcrita la adquisición de compromisos de gasto, que no cuenten con la previa
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consignación presupuestaria, refiriéndose así a una concreta fase de las que el artículo 165.1 de
la Ley de Haciendas Locales enumera como componentes de la gestión del Presupuesto de Gastos.
Por tanto, para apreciar la concurrencia de este vicio de nulidad en el acto objeto de revisión,
sería preciso determinar si éste efectivamente ampara un compromiso de gasto o se limita
únicamente al reconocimiento de una obligación de pago, previamente comprometida.
Ha de advertirse previamente a este examen que, para ello, únicamente se dispone, en el
expediente, del tenor literal del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 13 de septiembre de 1996;
no hay otro documento en el expediente, ni certificación del Interventor de la Corporación que
corrobore las afirmaciones contenidas en el mismo, por lo que el juicio que al respecto se emita ha
de ser necesariamente provisional, a reserva de su contraste con dichos documentos.
Pues bien, del examen del referido acuerdo y, en particular de las manifestaciones del Secretario
de la Corporación, se desprende que no existía un compromiso de gasto consignado en anteriores
presupuestos que pudiese amparar el pago pretendido, por lo que, el reconocimiento de esa
obligación debería llevar anejo también ese compromiso o disposición del gasto. Y siendo esto así,
en el propio acuerdo se afirma que aún no está aprobado el presupuesto para 1996, en el que
podría autorizarse un crédito para tal fin, y que para asumir ese gasto con cargo al presupuesto
vigente, debería realizarse una modificación presupuestaria, modificación que no consta haberse
realizado con anterioridad a la adopción del acuerdo.
A tenor de dichas manifestaciones, parece claro que, asumiendo el Ayuntamiento por ese acuerdo
un compromiso de gasto frente a un particular, no contaba con la previa y preceptiva
consignación presupuestaria, por lo que el acto en cuestión podría estar incurso en la causa de
nulidad prevista en el artículo 62.1.g) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en
relación con el artículo 154.5 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales.
Debe advertirse, no obstante, que la apreciación de este vicio de nulidad en el acto no conlleva un
juicio sobre la existencia o inexistencia de una obligación de la Administración consultante frente
al destinatario del acto, obligación que puede, haber nacido de un contrato válidamente celebrado
y que esté pendiente de liquidación o bien haber nacido en cualquiera de las otras fuentes de
obligaciones que señala el ordenamiento jurídico si el contrato adoleciera de irregularidades
invalidantes. La falta de consignación presupuestaria no sería un valladar inexpugnable para
reconocer y hacer efectivas esas obligaciones.
Así lo ha manifestado de manera reiterada la jurisprudencia del Tribunal Supremo, quien, por
ejemplo, en su Sentencia de 8 de octubre de 1986 (R.J. 1986/7650), manifiesta que la falta de
consignación presupuestaria, aun de ser cierta, no afecta a la efectividad de las obligaciones
municipales, pues en otro caso, se estaría dejando a su arbitrio el cumplimiento de las mismas,
contraviniendo así lo dispuesto en el artículo 1.256 del Código Civil. Igualmente, el Tribunal
Constitucional afirma en su sentencia 294/1994, F.J. 3º., que "los privilegios que protegen a la
Administración no la sitúan fuera del ordenamiento, no la eximen de cumplir lo mandado en
fallos judiciales, ni priva a los Jueces y Tribunales de medios eficaces para obligar a los titulares
de los órganos administrativos a llevar a cabo las actuaciones necesarias para ello. Si así no
fuera, el Estado podría demorar indefinidamente el pago o cumplimiento de sus obligaciones
legales y dejar sin efecto los derechos subjetivos de crédito de los particulares válida y legalmente
contraídos, escudándose siempre en la no inclusión en los Presupuestos Generales del Estado de
los fondos necesarios para ello. Y claro es que un Estado de derecho no puede desconocer una
situación jurídica perfecta o una obligación legalmente contraída por el mero hecho de que no
exista crédito presupuestario".
Por último, ha de señalarse que para que la Administración consultante pueda acordar la revisión
del acto por la causa de nulidad descrita anteriormente, debe instruir un nuevo expediente en el
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que quede debidamente acreditada la existencia del mencionado vicio y se otorgue nuevamente
audiencia al interesado, permitiéndole ejercer su derecho a defender la validez del acto que,
previamente, había declarado un derecho a su favor. Una vez tramitado el expediente deberá,
igualmente, solicitarse el dictamen de este Consejo, conforme a lo establecido en el artículo 102.1
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común, sin que pueda entenderse cumplido este trámite con la
emisión del presente dictamen, por cuanto éste va referido a un expediente que, por apreciar una
causa de nulidad distinta, parte de unos antecedentes y fundamentos jurídicos que pueden diferir
de los que pudiera contener el nuevo expediente que, de estimarlo procedente, decida instar la
Administración consultante.
V
No es objeto de la consulta establecer la realidad y validez de la adjudicación de la obra de
alumbrado público a la que está vinculada la reclamación del interesado y el acuerdo del
Ayuntamiento que se pretende revisar. Sin embargo, y, a los efectos de esclarecer el sentido del
dictamen, es necesario relacionar lo que ha sido puesto de manifiesto en el expediente de revisión
de oficio con las consecuencias que se derivan de esa situación fáctica, irreversible e indiscutida
creada por la realización de la obra. La carencia de prueba y las evidenciadas dificultades para
probar, por parte del reclamante, que su factura se corresponde al precio de un contrato
válidamente contratado con el Ayuntamiento, y por parte de éste, que se hizo el pago íntegro
correspondiente a la obra realizada, revelan cuanto menos irregularidades en aquella
contratación.
Pero, cualquiera que fuera la fuerza invalidante de las mismas, es un hecho cierto que el
Ayuntamiento no ha hecho cuestión de ellas, en ningún momento y que la obra puede
considerarse recepcionada, y por tanto correctamente ejecutada y adecuada al servicio público al
que se destinó. Esto es así con independencia de que ahora en la propuesta de resolución se ponga
en duda que la obra fuera ejecutada en su totalidad y se afirme que no existe acta de recepción.
Conviene a este respecto recordar la elaboración jurisprudencial de la categoría de la recepción
tácita. Esta se entiende producida cuando la obra se destina al servicio público a cuyo fin se
realizó. Ver, entre otras, las Sentencias del Tribunal Supremo de fecha 3-5-85 y 26-4-85,
(Aranzadi 2888 y 2234 respectivamente).
La jurisprudencia ante las situaciones irregulares en la contratación administrativa, para hacer
efectivos en estos casos los principios de pacta sunt servanda, buena fe y equilibrio entre las
prestaciones, ha acudido a la doctrina del enriquecimiento o empobrecimiento sin causa, "que
pasa a ser un verdadero mecanismo de cierre del sistema de contratación administrativa", según
expresión de J.A. Santamaría Pastor y L. Parejo Alfonso ("Derecho Administrativo. La
Jurisprudencia del Tribunal Supremo").
Cuando la cuestión ha de situarse en términos extracontractuales, por haberse declarado la
nulidad radical del contrato, pero tras haberse llevado a cabo prestaciones recíprocas al amparo
de su aparente validez, -o no discutida validez, como es el caso presente-, la jurisprudencia
establece que los trabajos realizados por el contratista deben ser objeto de la correspondiente
indemnización -vía negotiorum gestio, vía responsabilidad patrimonial de la Administración- en
cuantía que se ha de determinar contradictoriamente.
En conclusión, la eventual declaración de nulidad del acuerdo por la causa señalada por este
Consejo en su Consideración IV, aunque necesaria para evitar su ejecución, no dejaría zanjada la
cuestión planteada por el reclamante.
Los contratos deben cumplirse con sujeción a lo pactado, el contratista tiene derecho al pago de la
obra ejecutada con arreglo al precio convenido. Si se estimara que este no queda probado en el
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expediente administrativo por las facturas presentadas en su día y por lo manifestado en el
Mandamiento de pago en relación a las mismas, aún quedaría pendiente un acto liquidatorio del
quantum de las prestaciones realizadas. Y todo esto sin perjuicio de las consecuencias derivadas
del tiempo transcurrido entre la entrega de la obra, momento en el que surge la obligación de
pago de la Administración municipal, y la reclamación que el interesado formula el 24 de abril de
1996.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
"Que no procede la revisión de oficio del acuerdo por vulneración del artículo 62.1.f) de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común".
Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados
en el encabezamiento.