La trayectoria de la ciudadanía en Argentina

1
La trayectoria de la ciudadanía en Argentina. Derechos humanos y ciudadanía
Nora Britos 1
“Las perspectivas de extender el alcance de la
democratización más allá de las instituciones políticas, es
decir, para construir una ciudadanía democrática más
profunda, son condicionadas inevitablemente por las
estrategias seguidas con respecto al pasado, y por la
distribución de los recursos políticos que estas decisiones
generan”. E. Jelin; E. Hershberg
Introducción. Derechos y memorias
Nos proponemos reconstruir algunos momentos que consideramos clave para comprender
el desarrollo no lineal y accidentado de los derechos humanos y ciudadanos en Argentina.
Una consideración orienta la tarea de reconstrucción: la expansión de los derechos se
vincula con luchas sociales 2 ; y las luchas suponen procesos de organización de actores
políticos y sociales (procesos complejos que suponen la resolución de dilemas de acción
colectiva específicos para cada sector social, en los que intervienen diferenciales de acceso
a recursos de poder, componentes ideológicos, tradiciones de confrontación entre actores y
fundamentalmente pautas de intervención del Estado con respecto a estas luchas). Por otra
parte, es preciso reconocer que la institucionalización de los derechos y su vigencia plena
se transforma en el tiempo y para los distintos sectores sociales (lo que incluye, por
supuesto, retrocesos).
La lucha por los derechos, o mejor dicho, en palabras de Hannah Arendt, “la lucha por el
derecho a tener derechos”, incluye luchas relativas a lograr el estatuto público de cuestiones
que eventualmente no han sido politizadas anteriormente, luchas en las que los actores que
consideran necesaria su incorporación a la ‘agenda’ de asuntos vigentes reclaman sea
reconocido su carácter político 3 y en general, demandan en diversos grados y sentidos la
intervención estatal 4 . Los resultados de estas luchas definen el sentido, alcances y
contenidos de un estado democrático de derecho, y suponen asimismo disputas por la
efectiva disposición de los mecanismos y recursos que faciliten o promuevan el acceso a
ciertos bienes, incluyendo la justicia. Al tratarse de procesos en torno a los que se
1
Docente e investigadora, Escuela de Trabajo Social. Universidad Nacional de Córdoba. Dirección:
[email protected]
2
JELIN, E. (1997): “Igualdad y diferencia: dilemas de la ciudadanía de las mujeres en América Latina”, en
Agora Nº7, Año 3, Invierno de 1997, Buenos Aires.
3
FRASER, N. (1991): “La lucha por las necesidades”, en Debate Feminista, año 2, vol. 3, México.
4
OSZLAK; O.; O’DONNELL, G. (1984): “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una
estrategia de intervención”, en Kliksberg y Sulbrandt (comp.) Para investigar la Administración Pública,
INAP, Madrid.
2
constituyen actores colectivos, también incluyen formas de apropiación y resignificación de
identidades que van constituyendo la base para la configuración de memorias 5 .
La categoría de ciudadanía 6 ha adquirido una inusitada vigencia en el análisis político en la
década de 1990. La distinción entre dimensiones de la ciudadanía civil, política y social,
que realizara Marshall y en la que se basa el uso sociológico del concepto, puede resultar,
paradójicamente, el último bastión de las desigualdades, en particular, cuando su uso
representa el establecimiento de límites al disfrute de derechos para quienes no son
ciudadanos 7 .
Thomas Herbert Marshall distinguió entre derechos civiles, políticos y sociales, que en su
conjunto conformarían los ‘derechos de ciudadanía’ 8 . En contraposición a esta
clasificación, Luigi Ferrajoli, jurista italiano, sostiene enfáticamente que “semejante tesis,
que está en contradicción con todas las constituciones modernas –no sólo con la
Declaración universal de derechos de 1948, sino también con la mayor parte de las
constituciones estatales que confieren casi todos estos derechos a las ‘personas’ y no sólo a
los ‘ciudadanos’ – ha sido relanzada en los últimos años, precisamente cuando nuestros
acomodados países y nuestras ricas ciudadanías han comenzado a estar amenazadas por el
fenómeno de las inmigraciones masivas. En suma, llegado el momento de tomar en serio
los derechos fundamentales, se ha negado su universalidad, condicionando todo su catálogo
a la ciudadanía con independencia del hecho de que casi todos, exceptuados los derechos
políticos y algunos derechos sociales, son atribuidos por el derecho positivo –tanto estatal
como internacional- no sólo a los ciudadanos sino a todas las personas” 9 .
Ferrajoli sostiene que el concepto de derechos humanos o derechos fundamentales de la
persona es más abarcativo que el de ciudadanía. Ello es así en tanto los derechos humanos
deben ser reconocidos a todos en tanto persona humana, mientras que los derechos de
ciudadanía son restringidos a la pertenencia a un estado nación.
Propone clasificar los derechos en cuatro categorías: los derechos civiles, los derechos
políticos, los derechos de libertad y los derechos sociales. “La primera pareja de esta
clasificación cuatripartita –los derechos civiles y los derechos políticos- forma la clase de
los derechos- poderes o derechos de autonomía, respectivamente en la esfera privada y en
la esfera pública: se trata, en ambos casos, de derechos cuyo ejercicio consiste en
5
“Si es cierto que todo pensamiento se inicia con el recuerdo, también es cierto que ningún recuerdo está
seguro a menos que se condense y destile en un esquema conceptual del que depende para su actualización.
Las experiencias y las narraciones que surgen de los actos y sufrimientos humanos, de los acontecimientos y
sucesos, caen en la futilidad inherente al acto y a la palabra viva si no son recordados una y otra vez. Lo que
salva a los asuntos del hombre mortal de su futilidad consustancial no es otra cosa que la incesante
recordación de los mismos, la cual, a su vez, sólo es útil a condición de que produzca ciertos conceptos,
ciertos puntos de referencia que sirvan para la conmemoración futura.” En ARENDT H. (1992) Sobre la
Revolución, versión española de Pedro Bravo, Alianza Editorial, Buenos Aires.
6
La creciente invocación e interés por el concepto de ciudadanía en la última década es analizada por
KYMLICKA, W. y NORMAN, W. en “El retorno del ciudadano. Una revisión de la producción reciente en
teoría de la ciudadanía”; Agora n°7-inv.1997,pp.5-42.
7
CARO, R. (2003): “La isegoría de la razón comunicativa: notas sobre la política deliberativa de Jürgen
Habermas”, en Britos, Caro, Carrizo, Echavarría, Hunziker, Rufinetti, Teoría crítica de la ciudadanía. Notas
para una política democrática, Ediciones Letras de Córdoba, Córdoba.
8
MARSHALL, T.; BOTTOMORE; T.: Ciudadanía y clase social, Alianza. Madrid, 1998
9
FERRAJOLI, L. (1999): Derechos y garantías. La ley del más débil, Editorial Trotta, Madrid, pág. 55.
3
decisiones, es decir, en actos jurídicos que producen efectos por la acción de sus titulares, y
que presuponen la capacidad de obrar en el ámbito civil, en el primer caso, y político, en el
segundo. La segunda pareja –los derechos de libertad y los derechos sociales- forma la
clase de los derechos- expectativa, que consisten respectivamente en expectativas negativas
y en expectativas positivas e implican, por parte de los poderes públicos, prohibiciones de
interferencia en un caso, y obligaciones de prestación en el otro. Las dos clases de derechos
corresponden a dos diversas fuentes de legitimación del sistema político y a dos diversas
dimensiones, una formal y otra sustancial, de la democracia: los derechos –poder o de
autonomía, tanto civiles como políticos, son derechos formales o instrumentales, en cuanto
permiten fundar y legitimar las formas (el quién y el cómo) de las decisiones,
respectivamente en la esfera privada del mercado y en la pública de la democracia política
(o ‘formal’); los derechos- expectativa, tanto de libertad como sociales, son en cambio
derechos sustanciales o finales, ya que permiten vincular y legitimar el contenido o la
sustancia (el qué) de las decisiones, y por tanto, fundan una dimensión de la democracia
que bien podemos llamar ‘sustancial’. Del todo independiente de esta división cuatripartita
es la otra distinción que se establece en el campo de los derechos fundamentales: la que
permite distinguir entre derechos del hombre o de la personalidad y derechos del
ciudadano o de ciudadanía. A diferencia de la anterior, esta segunda distinción no está
basada ya en características intrínsecas o estructurales de los derechos, y depende
enteramente del derecho positivo, es decir, del hecho de que hayan sido conferidos por éste
a todos los individuos en cuanto personas, o sólo a las personas en cuanto ciudadanos. De
hecho, en los ordenamientos modernos, los derechos políticos suelen ser habitualmente
derechos de ciudadanía, y los derechos civiles suelen ser de la persona. Nada impide sin
embargo que un ordenamiento amplíe el derecho a voto a los no ciudadanos residentes o
restrinja en todo o en parte el ámbito de los derechos civiles sólo a los ciudadanos. Los
derechos de libertad son, en cambio, en su mayor parte, derechos de la persona. Pero
existen dos derechos de libertad (no contemplados por Marshall) –el de residencia y el de
circulación dentro del territorio de un estado- que han sido inexorablemente (Art. 16 de la
Constitución italiana) reservados a los ciudadanos. Los derechos sociales pueden ser, y
habitualmente lo son, en parte de la persona y en parte del ciudadano. En el ordenamiento
italiano, por ejemplo, son derechos de la persona, aunque de hecho quedan en entredicho
por la falta de ciudadanía, el derecho a la salud (Art. 32 de la Constitución), a la educación
(Art. 34) y a un salario justo (Art. 36); son de ciudadanía, en cambio, el derecho al trabajo
(Art. 4) y el derecho a la subsistencia y a la seguridad social (Art. 38)” 10 .
Esta extensa cita permite efectuar una clarificación sobre lo que está en juego en las luchas
por derechos, y en especial, en el carácter ciertamente problemático de la categoría
ciudadanía cuando se la utiliza en un sentido excluyente. En las controversias sobre la
categoría ciudadanía, un aspecto central, a nuestro entender, lo constituye la preocupación
por los sujetos de los derechos sociales, que, con variaciones nacionales plasmadas en
diversas constituciones, pueden ser los trabajadores, los ciudadanos, o los hombres y
mujeres que, aún no gozando de la ciudadanía, residan en un territorio. La amplitud o
restricción de las categorías de sujetos de derechos ilumina la tensión inherente al concepto
10
FERRAJOLI, L. (2000): “De los derechos del ciudadano a los derechos de la persona”, en Héctor Silveira
Gorski (Ed.) Identidades comunitarias y democracia, Editorial Trotta, Madrid. Pág. 244-245. Las cursivas y
comillas corresponden al original.
4
de ciudadanía: su uso puede representar una crítica inmanente a los arreglos institucionales
que se basan en el empleo formal para el acceso a la protección social, y excluyente cuando
la ciudadanía opera restringiendo prestaciones a los no ciudadanos, colisionando con los
derechos del hombre. En este sentido, especialmente las migraciones en el pasado y hoy
siguen interpelando la configuración de los derechos y los criterios de inclusión/ exclusión
que generan y admiten.
En nuestro caso, resulta de importancia destacar que la categoría ciudadanía favorece la
crítica a las políticas sociales restrictivas, orientando la discusión hacia un modelo de
protección social universalista, universalismo que requiere ser revisado a la luz de la
ampliación de los derechos sociales a todos los habitantes de un territorio, sean cuales sean
sus condiciones migratorias. Para pensar esta problemática de los migrantes, tan presente en
los procesos de integración regional, parece más apropiado reintegrar el debate de los
derechos sociales en la constelación de los derechos humanos, y no restringirlos a derechos
de ciudadanía. En este sentido, la perspectiva de los derechos de la personalidad o derechos
humanos (incluyendo en tal conjunto los derechos sociales), permitiría articular mejor que
la perspectiva de la ciudadanía el universalismo en cuanto a los sujetos concernidos en los
derechos, y el igualitarismo en cuanto a las prestaciones sociales.
En América Latina, se advierte que no se ha producido un desarrollo articulado de los
distintos conjuntos de derechos, antes bien, se observan luchas para lograr la plena vigencia
de los distintos derechos, luchas que son a veces contradictorias o enfrentan a distintos
actores colectivos. El logro de algunos derechos no ha sido necesariamente la base de
ampliaciones posteriores, por el contrario, en ocasiones el logro de algunos derechos se
contrapuso al disfrute de otros conjuntos de derechos y los derechos –especialmente los
sociales- no estuvieron disponibles en igual medida para todos los sectores sociales aún en
el período de su mayor alcance y ampliación.
La mayor tensión se verifica en lo que respecta a los derechos políticos y sociales. Los
derechos políticos a la participación en la vida pública se instituyeron tardíamente para
algunos grupos de la población, como es el caso de los derechos a la participación política
de la mujer (que recién a mitad del siglo XX pudo participar en elecciones en la Argentina)
y al igual que los derechos de libertad, sufrieron un permanente asedio materializado en las
dictaduras militares. Los derechos sociales no estuvieron ligados al desarrollo de la
democracia y los derechos políticos, creándose un hiato entre estos conjuntos de derechos.
En Argentina, y en relación con los derechos sociales, Lo Vuolo señala que la expansión
del Estado de Bienestar (y contraviniendo la experiencia de los Estado de Bienestar
europeos) se produjo en contextos de prácticas políticas autoritarias y dictaduras militares.
Como paradoja aparente señala (refiriéndose a la década de 1990) que “... uno de los
períodos de mayor perdurabilidad de las instituciones democráticas, se ve acompañado por
el desmantelamiento de aquéllas políticas públicas cuya función tradicional era proveer de
legitimación al poder político administrativo”. 11 El signo de los noventa en Argentina
parece ser el retroceso en los derechos sociales, al mismo tiempo en que se verifica una
ampliación formal de los derechos políticos.
11
LO VUOLO, R., BARBEITO, A. (1993): La Nueva Oscuridad de la Política Social. Del Estado Populista
al Neoconservador, Ciepp/Miño y Dávila, Buenos Aires. Pág. 155 y ss.
5
Proponemos a continuación una revisión de algunos momentos clave en el desarrollo de los
derechos en Argentina, que permita la identificación de tensiones y problemas sobre los
que, de modo contradictorio y parcial, se ha constituido la institucionalidad existente. El
recorrido propuesto no es exhaustivo, sino que intenta, desde la inquietud del presente,
‘tirar’ de algunas hebras que se mezclan en la actualidad pero cuyo origen puede iluminar
tensiones que se advierten hoy y puede también sugerir caminos que no fueron transitados.
Esta ‘reapropiación’ de la historia del desarrollo de los derechos forma parte de las
interpretaciones del pasado de luchas del cual este presente es tributario.
6
La ciudadanía y las exclusiones ‘constitutivas’: negros, indios, anarquistas (¿y
mujeres?).
La categoría de ciudadanía remite en primera instancia a la de Estado nación 12 . Tomaremos
en cuenta, entonces, los avatares de los derechos a partir del complejo proceso de
constitución el Estado nacional, evitando caer en anacronismos 13 . Si bien hay trabajos muy
importantes que están reconstruyendo la conformación de la ciudadanía a partir de la
independencia 14 , creemos que es posible comenzar nuestra reflexión desde el momento
clave que comienza en la década de 1880, período que se considera como el de la
12
AGAMBEN, G. (2001): Medios sin fin. Notas sobre la política, Pre-textos, Valencia.
“La cuestión de la ciudadanía en los Estados hispanoamericanos durante la primera mitad del siglo XIX nos
obliga a un nuevo esfuerzo de reordenamiento de los criterios de abordaje del problema de la formación de
esos Estados antes de reordenar los datos mismos. Ello es indispensable sobre todo porque la resonancia
moderna del concepto constituye de entrada el principal factor de confusión. Lo cierto es que el caso del Río
de la Plata muestra que si bien el propósito de constituir una ciudadanía moderna aparece en los comienzos
mismos del proceso de independencia y que el lenguaje del período registra un uso frecuente del término
ciudadano, las formas de participación política predominantes son distintas, y su historia, confrontada con los
intentos de conformar una ciudadanía rioplatense, merece mucho más interés que el de considerarlas simples
resabios del pasado interpuestos en el camino de lo nuevo. Sólo si examinamos lo ocurrido con estos recaudos
se hace comprensible la accidentada y poco exitosa historia de construcción de la ciudadanía argentina en esa
etapa” Véase CHIARAMONTE, J. (1999): “Ciudadanía, soberanía y representación en la génesis del Estado
Argentino (C. 1810-1852)”, en Hilda Sábato (coord.) Ciudadanía plítica y formación de las naciones.
Perspectivas históricas de América Latina, El Colegio de México, Fideicomiso Historia de las Américas,
Fondo de Cultura Económica, México, pág. 95.
14
“En su sentido revolucionario el concepto de ciudadano era nuevo en América, donde se usaba, al igual que
en España, el término vecino que significaba ‘buen hombre’, cabeza de familia habitante de una ciudad (...)
Durante la revolución independentista de principios del siglo XIX, no solamente se constituyen Estados, sino
también se sientan las bases de los símbolos, se forja el mundo imaginario y se define el lenguaje político que
ha marcado la vida de estas sociedades hasta el día de hoy. El discurso que así se fue formando tiene como
ámbito un enfrentamiento de significados alrededor de los conceptos de nación y ciudadanía” ANRUP, R.;
OIENI, V. (1999): “Ciudadanía y nación en el proceso de emancipación”, en Anales Nueva Época N° 2:
“Ciudadanía y Nación”, Anrup y Oieni Editores, Instituto Iberoamericano, Universidad de Göteborg,
Göteborg. Para la comprensión de la diferencia entre vecino y ciudadano, ver GUERRA, F. (1999): “El
soberano y su reino. Reflexiones sobre la génesis del ciudadano en América Latina”, en Hilda Sábato (coord.)
Ciudadanía plítica y formación de las naciones. Perspectivas históricas de América Latina, El Colegio de
México, Fideicomiso Historia de las Américas, Fondo de Cultura Económica, México. ANDRENACCI; L.
(2003): “Ciudadanos en los márgenes de la modernidad. Buenos Aires, entre la colonia y la república”, en
Villavicencio, Susana (editora) Los contornos de la ciudadanía. Nacionales y extranjeros en la Argentina del
centenario, Eudeba, Buenos Aires. Andrenacci señala “Entre fines del siglo XVIII y fines del siglo XIX se
forma en el espacio sociogeográfico argentino un Estado-nación capitalista moderno, con su autonomía
política, su autarquía económica, su monopolio de la coerción y la modneda, y sus ciudadadanos.
Jurídicamente, una sociedad triplemente diferenciada (súbditos y no súbditos de la Corona, castas, blancos
españoles y blancos criollos) se transforma en una sociedad formalmente diferenciada apenas por la posesión
de la ciudadanía argentina en el contexto de masiva inmigración transcontinental. Desde el punto de vista
socioeconómico, la fluidez limitada de la sociedad de castas dará paso al mundo a la vez homogéneo y
fragmentario de las relaciones salariales modernas. Políticamente, el status de vecino de los Cabildos locales,
basado en el rango socioeconómico, de relevancia limitada en una administración colonial centralizada y
cuasimonopolizada por delegados del rey, pasa a ser el núcleo central de la ciudadanía política en las nuevas
repúblicas. Tardará, como en todos los demás Estados-nación modernos, en implicar automáticamente la
plenitud de los derechos políticos republicanos (el carácter de elector y elegible)”. Pág. 51.
13
7
consolidación del Estado nación15 en Argentina, una vez resuelta la disputa con Buenos
Aires, lo que resuelve la unificación del territorio16 . Como contra cara de su constitución, el
Estado argentino se verá ante la extraordinaria tarea de ‘construir’ sus ciudadanos,
operación compleja que permite revelar el imaginario de la generación de 1880.
Entendemos que tal construcción se realizará a partir tres exclusiones “constitutivas” que
representan una secuencia a la que se puede agregar el status de la mujer, excluida de la
ciudadanía hasta muy avanzado el siglo veinte.
Las exclusiones “constitutivas” son, a nuestro entender y en orden de expresión y
concreción, las correspondientes a los negros, los indios y los anarquistas. En este sentido,
recordemos que la población negra fue sistemáticamente obligada a participar en las
distintas guerras que se produjeron antes de la unificación del país. La sangría poblacional
que las diversas guerras provocaron en esta población representó un hecho fundacional:
para el período de consolidación del Estado nación, los negros ya habrán perdido
significado en cuanto a su cantidad 17 . Este proceso de eliminación del componente negro
comenzó durante el período colonial, pero se puso de manifiesto en el siglo XIX. Las
guerras de la independencia contra los españoles, las prolongadas guerras civiles, la guerra
contra Brasil y la guerra contra Francisco Solano López (así llamada guerra del Paraguay),
fueron ocasiones en las que los negros fueron enviados a los frentes de batalla, con
consecuencias directas para su supervivencia como grupo étnico. Para 1850 se estimaba
que el 40% de la población porteña era negra o derivada de ella. En contraste con ese alto
porcentaje, las cifras censales de 1887 señalan una violenta y acentuada merma en la
población negra, al grado de no significar siquiera el 2% de la población porteña.
En cuanto a los derechos de esta población, en 1813 18 se sancionó la libertad de vientres,
esto es, el nacimiento libre de los hijos de esclavas, pero poco a poco se fue regresando a
conceptos restrictivos (no tan severos como los iniciales de la época española) pero lejos de
15
Véase OSZLAK, O. (1978): Formación histórica del Estado en América Latina: elementos teóricometodológicos para su estudio, Estudios CEDES- Vol 1 N°3, Buenos Aires.
16
ISUANI, E. (1985): Los orígenes conflictivos de la seguridad social argentina, Centro Editor de América
Latina, Buenos Aires. A partir de 1880, se aumentarán las atribuciones del gobierno federal, se centralizará el
control de las rentas provenientes de la aduana del puerto de Buenos Aires, ciudad que será elegida como
capital federal. El Estado nacional comenzará a emitir moneda y a efectuar el control del crédito público.
Asimismo, se sancionará el código civil, la ley nacional de educación y se creará el registro civil. El gobierno
nacional logrará paulatinamente un control sólido sobre las provincias, basado sobre el recurso constitucional
de la intervención federal, la eliminación de las milicias provinciales y el respaldo de un ejército
modernizado.
17
CORIA, J. (1997): Pasado y presente de los Negros en Buenos Aires, mimeo, Buenos Aires.
18
Andrenacci señala “(...) la Asamblea del año XIII, punto culminante de la Revolución de Mayo y momento
de mayor radicalidad liberal y republicana del proceso revolucionario, nunca declarará la independencia ni
redactará una constitución. En su interior se reproducirá la guerra de facciones radicales y moderadas. Sin
embargo, abolirá parcialmente la esclavitud (con la ley de Libertad de Vientres), los títulos de nobleza, la
Inquisición y los métodos de tortura en procesos judiciales; declarará la libertad religiosa y de conciencia;
colocará a las iglesias locales bajo su patronato; instituirá el primer estatuto legal de ciudadano de las
Provincias Unidas del Río de la Plata (que servirá fundamentalmente para asestar el golpe definitirvo a las
capacidades jurídicas de los peninsulares); redactará la primera Declaración local de Derechos del Hombre y
del Ciudadano; y dotará a las flamantes Provincias Unidas de una bandera (la que Belgrano utilizaba hasta
entonces sin autorización oficial) y de un himno abiertamente independentista, igualitarista y hostil a España.”
En Andrenacci, op. cit., pág. 68.
8
la libertad del ciudadano 19 . La Constitución de 1853 abolió la esclavitud al manifestar que
los pocos esclavos que había quedaban libres desde el momento de su jura. La libertad
significó el trabajo libre, lo cual representó para estos sectores la pérdida de los marcos
tradicionales de protección. Libertad y pobreza extrema o esclavitud y protección patronal
constituyó entonces la tensión en la que estos pobladores se encontraron con respecto a la
ciudadanía 20 .
En lo que respecta a los pueblos originarios, resulta de interés reflexionar sobre el lugar de
los indios en el imaginario independentista. “La Revolución se festejó desde su primer
aniversario. Las celebraciones de 1811 que duraron cuatro noches (...) (incluyeron) la
construcción de una pirámide en celebración de la Revolución. Una vez más, es el símbolo
del indio probablemente el de mayor significación. En esos primeros años se fundieron
morteros con el nombre de Túpac Amaru y en las fiestas públicas no faltaban las
referencias al pasado indígena.” 21
En 1879 la “conquista del desierto” había concluido 22 . La denominación de desierto a
tierras habitadas, por otra parte, remite a los complejos procesos discursivos a partir de los
cuales se construyó un ‘nosotros’ 23 . La ocupación de las tierras y, por tanto, el
desplazamiento de la población que las habitaba permitió ensanchar las fronteras de las
tierras productivas.
Dos modalidades de gestión de la cuestión indígena se contrapusieron en el período,
transformándose sucesivamente en las formas dominantes de abordaje de tal cuestión.
La primera modalidad, denominada ‘sistema de distribución’, surgió en relación con los
prisioneros que fueron capturados durante la guerra, entre mediados de 1870 y 1880. En
dicho período fueron hechos prisioneros aproximadamente 13.000 indios 24 de la frontera
19
Coria señala que los hijos de las mujeres esclavas eran libertos y debían permanecer en la casa del amo
hasta que se casaban o llegaban a los 20 años, los varones y a los 16 años las mujeres, que eran los límites
para adquirir la mayoría de edad. En esos años en que permanecían en la casa del amo tenían la obligación de
servirle, sin recibir salario hasta los 15 años. A partir de esa edad, debían entregar al amo $ 1 al mes hasta que
eran libres. Ese dinero lo obtenían trabajando por su cuenta o alquilados por el amo. Ese pago mensual se
depositaba en la policía, quienes tenían la obligación de custodiarla y entregarla al llegar a la mayoría de
edad. CORIA, J., Op. Cit.
20
Para ilustrar el silenciamiento del componente negro en el ‘crisol de razas’, un hecho resulta significativo: a
mediados del año 2002 una mujer negra fue detenida por agentes de migraciones cuando intentaba salir del
país. Los agentes de migraciones consideraron altamente sospechoso que la mujer contara con un pasaporte
argentino, lo que era inverosímil para estos funcionarios. Sin embargo, se trataba de una ciudadana argentina,
nacida en el país. (Agradezco a Nora Aquín la información sobre el caso).
21
ANRUP y OIENI, op. cit., pág. 34 y 35.
22
MASES, E. (2000): “Estado y Cuestión Indígena: Argentina 1878-1885”, en Juan Suriano, Op. Cit.
23
TODOROV, T. (1991): La Conquista de América. El problema del otro, Siglo XXI, Ed. al cuidado de
Martí Soler, México.
24
“En efecto, las diferentes incursiones que se llevaron a cabo contra los indios, en el período que va desde
agosto de 1878 a mayo de 1879, y que culmina con la expedición del General Roca al río Negro, arrojaron las
siguientes cifras: 1271 indios de lanza prisioneros; 1313 muertos en combate; 10539 no combatientes
prisioneros y 1049 reducidos voluntariamente. Sumando la cantidad de indios prisioneros o reducidos
voluntariamente, tenemos más de 2000 indígenas de pelea y 10500 no combatientes; es decir, casi trece mil
individuos que, a partir de ese momento, dejaban sus vidas y sus destinos en manos de las autoridades
nacionales... Conviene señalar que a estas cifras hay que agregarles los indios que fueron tomados prisioneros
o se redujeron voluntariamente en los años siguientes hasta el final de los enfrentamientos en 1885 y que, si
9
sur y se planteaba la cuestión de cómo civilizarlos, como convertirlos en fuerzas
productivas: en esta modalidad de gestión se optó por el desmembramiento de las tribus y
familias. La sumisión implicó su distribución en diferentes destinos: mujeres, ancianos y
niños en casas de familia porteñas, separándose a los niños de sus madres; los hombres en
el ejército y en establecimientos rurales, así como en otras provincias como Tucumán y
Entre Ríos. Esta práctica relevaba al Estado de los gastos de reproducción que hubiera
implicado la organización de reducciones o el mantenimiento de los indios como
prisioneros. La oposición al Partido Autonomista Nacional (y particularmente la Iglesia),
entendían que había que promover la conversión de los indios al catolicismo y a través de la
escuela y el trabajo, integrarlos social y económicamente. Planteaban la creación de
colonias mixtas conformadas por inmigrantes e indígenas, para que estos últimos
aprendieran a cultivar la tierra. Asimismo, algunos periódicos denunciaban que el indio se
encontraba fuera de las leyes que rigen el estado civil de las personas, en tanto no eran
peones libres de ejercer su trabajo y de ‘contratar’, tampoco eran condenados, ya que no
habían cometido delitos ni habían sido juzgados, por tanto, no estaban cumpliendo penas en
los campos de quienes los retenían. No eran esclavos en tanto la esclavitud había sido
abolida... su status era, cuando menos, ambiguo.
En la segunda etapa (a partir de 1885) se promoverá la formación de colonias agrícolas con
lo que queda de las tribus. Ello a partir de disputas parlamentarias, en las que se discutía si
eran dignos de la ciudadanía (algunos intelectuales como Lucio V. Mansilla consideraban
que no), pero en este período, con la llegada masiva de inmigrantes, los indios pasan a ser
considerados pasibles de ciudadanía argentina. Contra los inmigrantes, se los quiere
incorporar a la nación. Pero serían considerados ciudadanos en tanto trabajadores rurales o
peones. Por el contrario, si volvían a su modo de vida errabundo o ‘no civilizado’, serían
castigados como vagos o delincuentes, figura central en los procesos de conformación
estatal de los mercados de trabajo libre 25 .
Ansaldi señala que los inmigrantes y los indígenas recibirán un trato diferenciado con
respecto a la ciudadanía y a la relación con el Estado. Para los indígenas el Estado
argentino era un antagonista: “Sus relaciones con él son, durante largo tiempo, de
resistencia (esto es, del orden del conflicto), trocadas, luego, en relaciones de sumisión, las
cuales se insertan en un contexto de verdadera lucha por la supervivencia, ya no cultural
sino física. El Estado no tiene, para con los indígenas, una efectiva política de adaptación –
integración. La exclusión social se acentúa con la exclusión política: toda vez que ellos
viven predominantemente en los territorios nacionales (patagónico – fueguinos y
chaqueños), no reciben, ni siquiera nominalmente, la condición de ciudadanos, aun cuando
el Estado los considere argentinos. A italianos, españoles, chilenos, etc., se les reconoce su
respectiva condición nacional de origen, es decir, el Estado argentino reconoce las naciones
Italia, España, Chile, etc.. En contrapartida, niega la existencia de las naciones toba,
mocoví, araucana. El Estado central no se plantea, entonces, tornar ciudadanos argentinos –
bien no contamos con datos totales, igualmente podemos concluir que aumentan considerablemente esta cifra
inicial.” MASES, E., Op. Cit., Pág 305.
25
Para la discusión acerca del significado de la figura del vagabundo, ver CASTEL, R. (1997): Las
metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salariado. Edit. Paidós, Trad. Jorge Piatigorsky, Buenos
Aires. OFFE, C. (1990): Contradicciones en el Estado del Bienestar. Edit. Alianza, Edición a cargo de John
Keane, Madrid. POLANYI, K. (1997): La gran transformación. Crítica del liberalismo económico. Editorial
La Piqueta, Presentación y traducción de Julia Varela y Fernando Álvarez Uría, Madrid.
10
en pleno uso de sus derechos civiles y políticos- a los indígenas (...) Ni en 1853 ni en 1880
(ni nunca hasta hoy inclusive) se plantea la cuestión de un Estado multinacional (...) En
cambio, para los inmigrantes – excepto para los anarquistas, que pretenden destruirlo (por
Estado)- el Estado no es un antagonista con el cual se disputa un territorio. Para con ellos sí
se procura e impulsa un proceso de adaptación- integración del tipo melting- pot, sin
perjuicio de actitudes xenófobas o persecutorias que aparecen en caso de exacerbación de la
protesta obrera.” 26 .
Los inmigrantes y la ciudadanía constituyen un modelo para armar. El censo de población
de 1869 arrojó un total de 2.000.000 de habitantes, y entre 1880 y 1920 un total de
4.500.000 de inmigrantes ingresaron al país.
En las primeras décadas del siglo XX la cuestión social se traducía en un movimiento ajeno
a la esfera de derechos políticos. La inmigración fue concebida como una necesidad para
lograr el desarrollo del país, especialmente, para lograr que el sector agrícola tuviera la
mano de obra necesaria para su ‘despegue’. Como es conocido, estos inmigrantes
encontraron una concentración de la tierra en grandes latifundios, propiedad de la
oligarquía, por lo que en su mayoría permanecieron en los centros urbanos, sin poder lograr
su acceso a la propiedad de la tierra. El desarrollo de un sector industrial incipiente y de una
clase obrera fue una de las consecuencias de la inmigración europea. A pesar de los
enormes obstáculos que el impulso a la inserción de Argentina como proveedora de
productos primarios derivados de la agricultura y ganadería le opondrían al desarrollo
industrial, entre 1895 y 1914 los establecimientos industriales habían pasado de 22.000 a
48.000. Los primeros sectores obreros de los centros urbanos eran mayoritariamente
inmigrantes, y no eran ciudadanos, careciendo de derechos políticos (además de que la
concesión de la ciudadanía se basaba en la Ley de Residencia de 1902 27 , que constituía un
modo represivo de abordar al mismo tiempo la cuestión social y la cuestión política).
Esta carencia de derechos políticos configurará un primer hiato entre cuestión social y
cuestión política: la lucha por los derechos sociales no estará acompañada por la creación
de partidos políticos que representen a la clase obrera emergente en sus demandas y en
general, los obreros no considerarán viable la lucha parlamentaria.
La represión estatal del anarquismo 28 y de la cuestión obrera fueron los elementos
constitutivos de la erosión de la institucionalidad democrática en las primeras décadas de
26
ANSALDI, W. (1998): “Crear el sufragante: la universalización masculina de la ciudadanía política en
Argentina. La reforma electoral de 1912”, en Anales Nueva Época N° 2: “Ciudadanía y Nación”, Anrup y
Oieni Editores, Instituto Iberoamericano, Universidad de Göteborg, Göteborg, pág. 187 y 188.
27
A fines de 1902 se produjo la primera huelga importante paralizando el transporte y el trabajo portuarios.
Frente a esa huelga el gobierno sancionará el Estado de Sitio y enviará al congreso un proyecto de Ley de
Residencia: el proyecto establecía que el gobierno nacional podía deportar a todo extranjero por “crímenes o
delitos de derecho común” o todo aquél “cuya conducta comprometa la seguridad nacional o perturbe el
orden público”. También facultaba al gobierno para impedir el ingreso al país e aquéllos extranjeros que
fueran considerados incluidos dentro de aquéllas disposiciones. Muchos dirigentes anarquistas fueron
deportados en base a esa legislación.
28
Es muy interesante la lectura que realiza Nora Wolfzun de los debates parlamentarios referidos a las Leyes
de Residencia y de Defensa Social, señala que “Cuando el debate parlamentario focaliza en la persona del
extranjero, se produce una suerte de divorcio entre lo político y lo racional, que se manifiesta en el
desplazamiento de la argumentación de tipo racional en beneficio de las imágenes sugestivas. Como cada
imagen que se utiliza evoca múltiples representaciones, y ésatas, a su vez, otras, se produce en algún
11
1900. Al tiempo que los anarquistas en su mayoría carecían de ciudadanía argentina, y por
su ideología consideraban nociva tanto la intervención estatal como la participación a través
de partidos políticos, el hiato entre cuestión social y arreglos políticos democráticos se vio
tempranamente agudizado en nuestro país 29 .
Aquí queda de manifiesto que lo nacional no incluía al anarquismo 30 ni las formas clasistas
más agudas de plantear la cuestión obrera31 . A partir de la Ley de Residencia y de la Ley de
Defensa Social de 1910, la represión sistemática hacia el anarquismo derivará en su virtual
desaparición en la década de 1930 32 .
La situación de la mujer constituye un aspecto central en cuanto a la ciudadanía, ya que los
patrones de su inclusión a este status y el orden en que se desarrollaron los derechos
configuran un itinerario muy especial 33 . “Una mujer trabajadora inmigrante o indígena es el
grado máximo de exclusión ciudadana” 34 . En 1907 aparece la primera legislación para
mujeres y niños que trabajaban, y fue la primera legislación obrera 35 . Configuró a la mujer
momento de la cadena una ruptura entre los significantes, lo que beneficia la operación de construcción de un
nadie. Veamos: cuando se ubica a la figura del extranjero dentro del ámbito de la salud pública
(equiparándolo con el loco o el alcohólico), se lo considera una ‘enfermedad’ a extripar. El encadenamiento
discursivo lo traslada, en otro momento, al ámbito de la naturaleza, como una ‘planta’ que infecta los suelos y
que se debe extirpar de raíz (...) En las creencias que nutren el trasfondo ideológico de la redacción oficial de
las leyes de Residencia de Extranjeros y de Defensa Social, un adentro enmarcado en lo humano y lo
nacional, se contrapone con un afuera de tigres extranjeros, a partir de un juego de ficciones cuyo efecto
político culminó con el encarcelamiento y deportación de militantes y dirigentes de las federaciones obreras.”
En WOLFZUN (2003): “El extranjero real, un híbrido entre tigre y planta”, en Villavicencio, Susana (editora)
Los contornos de la ciudadanía. Nacionales y extranjeros en la Argentina del centenario, Eudeba, Buenos
Aires.
29
Como señala JMELNIZKY, “Cabe también destacar que la mayoría de las asociaciones de colectividades
se encontraban poco interesadas por la política del país, por las festividades patrias argentinas y sobre todo
expresaban hostilidad por adquirir la ciudadanía argentina, lo que implicaba –en particular para los
inmigrantes italianos- perder todos los derechos sociales y mutuales de la colectividad a la que pertenecían.”
En JMELNIZKY, A. (2003): “Del proyecto inmigratorio argentino al modelo de absorción”, en Villavicencio,
Susana (editora) Los contornos de la ciudadanía. Nacionales y extranjeros en la Argentina del centenario,
Eudeba, Buenos Aires.
30
JMELNIZKY señala que “La doctrina criminológica rápidamente incluyó los conflictos obreros como otra
causa del agravamiento de la criminalidad. Particularmente, el anarquismo quedó convertido en un ‘problema
de orden público’ que excedía el marco del debate sobre la cuestión social. Se construyó un proceso de
criminalización del anarquismo. Excluido del debate, el anarquismo era considerado un elemento que debía
ser marginado del cuerpo social, a fin de conservar el ‘orden público’”. Op. Cit., pág. 38 y 39.
31
Para una revisión de la inquieta vida pública obrera manifestada en periódicos, ver GARCÍA COSTA, V.
(1985): El Obrero: selección de textos, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires. También REINOSO,
R. (comp.) (1985): Bandera Proletaria: selección de textos 1922- 1930, Centro Editor de América Latina,
Buenos Aires.
32
Un estudio relevante es el de SURIANO, J. (2000): “La oposición anarquista a la intervención estatal en las
relaciones laborales”, en Suriano (comp.) La cuestión social en Argentina 1870-1943, La Colmena, Buenos
Aires.
33
LOBATO, M. (2000): “Entre la protección y la exclusión: discurso maternal y protección de la mujer
obrera, argentina 1890-1934”, en Juan Suriano (comp.), La cuestión social en Argentina 1870-1930, La
Colmena, Buenos Aires.
34
ANSALDI, W.; op. cit. pág. 193.
35
MERCADO, M. (1988): La primera ley de trabajo femenino “La mujer obrera” (1890-1910), Centro
Editor de América Latina, Buenos Aires. Ver también NARI, M. (2000): “El feminismo frente a la cuestión
de la mujer en las primeras décadas del siglo XX”, en Suriano (comp.), Op. Cit.
12
obrera como sujeto de derechos sociales en relación con el trabajo, al tiempo que carecía de
derechos civiles y políticos. 36
En cuanto a los derechos civiles, el Código Civil de 1870 se caracterizaba por asumir la
subordinación de la mujer casada a su marido. “(...) Vélez Sársfield convalidó
jurídicamente el modelo de relaciones familiares de raíz hispana, definido por la fuerte
contextura de la autoridad del varón, en sus dos manifestaciones: hacia la esposa (autoridad
marital) y con respecto a los hijos (patria potestad). El Código Civil consagraba al hombre
como jefe indiscutido, asignándole la obligación de subvenir con sus propios medios a las
necesidades del hogar; lo investía, además, del derecho de fijar el domicilio conyugal,
confiriéndole también el de administrar los bienes familiares”. 37 El Código impuso fuertes
restricciones a los derechos de las mujeres casadas: éstas, sin autorización del marido, no
podían ejecutar ningún acto jurídico. “Es así que el esposo es constituido ‘administrador
legítimo de todos los bienes del matrimonio, incluso los de la mujer, tanto los que llevó al
matrimonio como de los que adquirió después por título propio’ (...); prohibiéndose a la
mujer comparecer en juicio (Art. 30); contratar; adquirir o enajenar bienes o contraer
obligaciones sobre ellos (Art. 31); ejercer públicamente alguna profesión o industria (Art.
32)” 38 . Se presumía la autorización del marido para las compras cotidianas, aunque para
otras habilitaciones la autorización debía ser expresa y era revocable. La mujer no podía ser
tutora, y en caso de segundas nupcias, perdía la patria potestad sobre los hijos del primer
matrimonio. Tampoco podía aceptar donaciones ni intervenir en particiones testamentarias
sin autorización de su marido.
Recién en 1926 cambia el status civil de la mujer, que era, como vimos, incapaz de
derecho. A partir de entonces, la mujer soltera mayor y las viudas eran capaces civilmente
aunque si se casaban disminuía su capacidad. Será recién en 1970, bajo la dictadura de
Onganía, cuando a la mujer mayor de edad, cualquiera sea su estado civil, se le reconocerá
capacidad plena. 39
En cuanto a la posibilidad de elegir y ser elegidas para ocupar cargos públicos y participar
en la conformación de la ‘voluntad general’, las mujeres deberán esperar aún más de treinta
años para poder ejercer derechos políticos. Recién en 1947 la ley 13.010 concederá el
derecho
a
elegir
y
ser
elegidas
a
las
mujeres 40 .
36
PAUTASSI, L. (1995): “¿Primero...las damas? La situación de la mujer frente a la propuesta del ingreso
ciudadano”, en Lo Vuolo (comp.) Contra la exclusión, Ciepp- Miño y Dávila Editores, Buenos Aires.
37
RECALDE, H. (1986): Matrimonio civil y divorcio, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, pág.
70.
38
RECALDE, Op. Cit., pág. 71.
39
NOVICK, S. (1993): Mujer, estado y políticas sociales, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires.
40
Cabe señalar que hubo algunos antecedentes tempranos de participación femenina en la ciudadanía política
en algunos municipios y en una provincia. “Así, las mujeres de la ciudad de San Juan acceden al derecho de
sufragio municipal, calificado, en 1862, durante la gobernación de Domingo Faustino Sarmiento. En 1927, la
misma provinicia extiende el derecho de las mujeres a votar en las elecciones provinciales. (...) También la
progresista Constitución santafesina de 1921 otorga a las mujeres el derecho a sufragar, aunque sólo en el
plano municipal y con el agravante de la mora con que ella entra en vigor, en 1932, once años después de su
sanción, y por poco tiempo, pues rápidamente se retorna al imperio de la Constitución de 1907, que no
concede tal derecho”. ANSALDI, , op. cit., pág. 192.
13
Derechos políticos: el voto universal masculino temprano y el fraude electoral. Hacia el
voto secreto y obligatorio.
“Los alcances y los límites de la ciudadanía definidos a partir de la extensión de los
derechos políticos y en particular del derecho a voto fueron muy variables. Lejos de
producirse un proceso gradual de ampliación de ese derecho a partir de una ciudadanía
restringida por requerimientos de propiedad o calificación, como prescribe el modelo
marshalliano, en buena parte de Ibero América la Independencia introdujo un concepto
relativamente amplio de ciudadano, que tendía a incluir a todos los varones adultos, libres,
no dependientes, lo que lo acercaba más al citoyen de la Francia revolucionaria que al
ciudadano propietario propuesto por Locke.” 41
Ya desde los primeros ensayos constitucionales se contaba con un sistema de elección de
representantes por sufragio universal (de hombres). Las limitaciones vinculadas a la fortuna
personal (censo) sólo funcionaban para determinar ciudadanos elegibles y no a los electores
(según la Constitución de 1853). 42 La limitación más frecuente era en la práctica: el
sufragio universal se limitaba por ausentismo electoral (votaba sólo del 10 al 20 % del
electorado) 43 o por cooptación-coerción de votantes a través de caudillos locales o
regionales. Por tal motivo, las primeras reivindicaciones de derechos políticos no tuvieron
como eje el sufragio universal, sino el sufragio secreto y obligatorio. Precisamente el
sufragio secreto permitiría luchar contra la violencia organizada por los caudillos. La
negativa de la élite a abrir el juego culminó en 1890 con el inicio de una serie de revueltas
civiles y la formación del primer partido político moderno del país, la Unión Cívica
Radical. Recién en 1912, con la sanción de la Ley Sáenz Peña, el voto de los hombres será
universal, obligatorio y secreto. “En 1914- 1916, dos de cada tres habitantes –nativos o
extranjeros- de todo el país, con la edad establecida para ser ciudadanos, están excluidos,
por razones étnicas o de género, del acceso a tal condición. Hay, pues, ciudadanía política,
pero ella es aún incompleta o inconclusa.” 44
Como señala Ansaldi, “la ley Sáenz Peña tiene un doble efecto importante: crear un sistema
de partidos y tornar efectiva la universalización de la ciudadanía política masculina.” 45
La cuestión social y la cuestión democrática: ¿trayectorias divergentes?
La represión de los obreros en las primeras décadas del siglo XX fue la modalidad
dominante de tratamiento de la cuestión social. No sólo se manifestará esta forma de
resolver la cuestión en las deportaciones y represión de las huelgas de 1910, sino que a
partir de 1916, cuando Yrigoyen es electo presidente, la creciente ola de huelgas será
acompañada por una represión brutal que culminó en los hechos conocidos como Semana
41
SÁBATO, H. (1999): “Introducción”, en Sábato (coord.) Ciudadanía plítica y formación de las naciones.
Perspectivas históricas de América Latina, El Colegio de México, Fideicomiso Historia de las Américas,
Fondo de Cultura Económica, México. Pág. 19.
42
ANDRENACCI, L. (1997): “Ciudadanos de Argirópolis”, en Agora Nº7, Buenos Aires, Invierno de 1997.
43
ISUANI, E. (1985): Los orígenes conflictivos de la seguridad social argentina, Centro Editor de América
Latina, Buenos Aires.
44
ANSALDI, op. cit., pág. 193.
45
ANSALDI, op. cit.; pág. 185.
14
Trágica de 1919 y los sucesos similares ocurridos en la Patagonia 46 . El modelo de
intervención estatal sobre la naciente clase obrera contó con dos características: represión
del sector anarquista y fortalecimiento del sector sindical moderado 47 . La simultaneidad de
las demandas políticas y sociales encontrará caminos muy diversos para su concreción. La
derrota de los sindicatos anarquistas y comunistas, el aislamiento relativo del Partido
Socialista, impedirán que los obreros cuenten con herramientas políticas para la ampliación
de los derechos, y los derechos sociales serán, las más de las veces, reintegrados a un orden
estatal que utilizará la legislación social para controlar a los obreros.
Como señala Isuani 48 , las primeras instituciones de seguro social surgieron no como
respuestas a demandas y conflictos desarrollados por el movimiento obrero para obtener
este tipo de beneficios, sino como iniciativa estatal para cumplir determinados objetivos
respecto del movimiento obrero, entre los que destacan los intentos de frenar conflictos
provocados por otro tipo de demandas y para lograr control ideológico.
La demanda por seguridad social no parece haber poseído una naturaleza conflictiva en las
primeras etapas del desarrollo del movimiento obrero, sí en cambio la lucha por aumentos
en los salarios y mejoras en las condiciones de trabajo (especialmente reducción de jornada
laboral) y derechos sindicales. Los primeros seguros, por lo tanto, poco tenían de respuesta
a la cuestión obrera, pero fueron la base sobre la que se estructuró el modelo de bienestar en
Argentina.
La creciente organización de los obreros se vinculaba con un alto nivel de politización y
desarrollo ideológico, siendo las corrientes más importantes, como ya señaláramos, el
anarquismo, el socialismo, y el sindicalismo revolucionario o anarcosindicalismo. En
menor medida, los círculos de obreros católicos formaban parte del universo organizacional
obrero 49 .
Durante los primeros años del siglo XX, se comenzarán a discutir en el Congreso medidas
generales de protección de la condición obrera, especialmente en lo referente a los
accidentes de trabajo, y al trabajo de mujeres y niños 50 .
En 1915 se aprueba la primer ley de jubilaciones a trabajadores de los Ferrocarriles
privados, aunque desde finales del siglo XIX los militares y los empleados públicos
contaban con sus cajas de jubilación.
En este período se conformó también otra política social de central importancia, aunque
organizada según principios universalistas. En virtud de la relación numérica entre
población nativa e inmigrantes, con una importancia creciente de los inmigrantes, el Estado
46
FALCÓN, R. (2000): “Políticas laborales y relación Estado-sindicatos en el gobierno de Hipólito Yrigoyen
(1916-1922)”, en Suriano (comp.), Op. Cit.
47
PLÁ, A. (1988): “La internacional Comunista y el Partido Comunista Argentino 1918-1928”, En
Cuadernos del Sur Nº 7, Abril 1998.
48
ISUANI, op.cit.
49
RECALDE, H. (1985): La Iglesia y la cuestión social (1874-1910), Centro Editor de América Latina,
Buenos Aires.
50
En esta época se producen importantes estudios de las condiciones de vida de los trabajadores, impulsados
por el higienismo. Al respecto, pueden consultarse FALCÓN, R. (1986): El mundo del trabajo urbano (18901914), Centro Editor de América Latina, Buenos Aires. RECALDE, H. (1988): La higiene y el trabajo/2
(1870-1930), Centro Editor de América Latina, Buenos Aires. TRONCOSO, O. (comp.) (1985): Informe
Bialet- Massé sobre el estado de las clases obreras argentinas a comienzos del siglo, Centro Editor de
América Latina, Buenos Aires. SURIANO, J. (1983): Movimientos sociales. La huelga de inquilinos de 1907,
Centro Editor de América Latina, Buenos Aires.
15
tuvo que ser educador para constituirse como Estado nacional formando a los ciudadanos.
La educación nacional se convirtió en un asunto de Estado. En este sentido, y orientada a
unificar la ciudadanía, en 1884, por ley 1420 se instituye la educación obligatoria, gratuita,
laica, común a todos y graduada. La política educativa será la política universalista por
excelencia, menos por una orientación ideológica de las elites gobernantes, que por la
necesidad de crear un demos homogéneo 51 .
La crisis capitalista de 1930 representó un punto de inflexión para la economía y la política
argentinas. El primer golpe de Estado ‘moderno’ se produjo en este contexto de crisis
económica, y como un modo de reasegurar el dominio de los sectores oligárquicos. Los
derechos políticos quedarán subordinados al recurrente recurso a la fuerza, constitutivo del
régimen político argentino. La década infame que se inicia en 1930 supondrá no sólo un
nuevo embate contra el conjunto de los trabajadores, y la persecución sistemática contra los
anarquistas, sino el fraude electoral como sistema. Ello seguirá marcando la debilidad de la
democracia para articular la voluntad política.
En la década del 40, se redefinieron tanto el concepto implícito de Estado como las
funciones que éste desempeñó. Los componentes más explícitos en éste cambio fueron la
intervención del Estado en la economía y la forma en que las instituciones estatales
intervinieron en política, lo que Cavarozzi denomina “patrón estatista de politización” 52 . La
especificidad de este modelo se encuentra en que la acción política se canalizó y organizó
en torno a un poder ejecutivo fuerte, frente a una debilidad simétrica del parlamento, el
sistema de partidos y las instituciones del estado de derecho. El peronismo aparece como
un fenómeno de articulación novedosa entre inclusión de las masas a la vida política y a los
derechos sociales. La cuestión social se tornó una cuestión de Estado, al mismo tiempo que
los arreglos políticos se basaron más en la negociación colectiva de intereses (en el marco
del arbitraje estatal entre capital y trabajo). Al mismo tiempo, el modelo de democracia de
masas basada en la competencia entre partidos se desdibuja del horizonte político. “En el
pensamiento de Perón, un esquema de desarrollo nacional independiente y de distribución
menos desigual (social y geográficamente) de la riqueza nacional permitirían hacer frente al
doble desafío de la época: la vulnerabilidad económica y el socialismo” 53 .
El énfasis en el Estado como proveedor de servicios sociales durante el peronismo hizo que
los temas de la democracia política y los derechos políticos y de libertad fueran relegados a
un segundo plano.
La legislación laboral y la seguridad social fueron instrumentos básicos de la integración de
la población a un orden en el que los partidos políticos eran muy endebles. Es preciso
recordar, por otra parte, que la legislación laboral más importante fue impulsada y
51
Jmelnizky señala la presencia de escuelas comunitarias especialmente de inmigrantes italianos, instituídas a
partir de 1866, que buscaban mantener la lengua y las tradiciones culturales particulares. En 1901 había 50
escuelas italianas en el país. Estas iniciativas fueron duramente atacadas por la élite dominante, ya que se
consideraba que mantener dichas escuelas impediría conformar la nación. Véase JMELNIZKY, Op. cit., pág.
42 y ss.
52
CAVAROZZI, M. (1991): “Más allá de las transiciones a la democracia en América Latina”, en Revista de
Estudios Políticos, Nº 74, Madrid.
53
Véase ANDRENACCi, L., op. cit.
16
sancionada por el Estado bajo el gobierno militar con Perón como Secretario de Trabajo.
Así, “regímenes democráticos con prácticas políticas autoritarias, proscripción de grupos
políticos, dictaduras militares y violencia política son elementos distintivos de la expansión
del Estado de Bienestar en Argentina” 54 Diversos autores señalan que el populismo
promovió arreglos contradictorios tendientes a asegurar la participación y la redistribución,
a través de mecanismos de cooptación y regulación. Estos arreglos generaron un patrón de
políticas sociales basado en la incorporación fragmentaria y cooptativa de la clase obrera.
Esta institucionalidad ligada a la experiencia política de un liderazgo personalista, va a
dificultar la constitución de ciudadanos. 55
El patrón de politización estatista y la debilidad del régimen político fueron los rasgos
fundamentales de la matriz estado céntrica argentina. La idea de un Estado con capacidad
de arbitrar entre los intereses organizados del capital y el trabajo, la negociación como
forma de acción colectiva, la intervención estatal en los mecanismos de distribución
económicos, fueron aspectos inherentes al proceso de incorporación de los sectores
populares a un sistema político débil. En el modelo de sustitución de importaciones, el
Estado estructuró la negociación capital trabajo sin mediación partidaria, con un creciente
peso de los intereses sectoriales y un modelo que implicaba menos concertación
institucionalizada que presiones. El Estado se postulaba como “árbitro” protegiendo el
salario y el empleo. Este modelo corporativo funcionó en ciclos cívico- militares como
sistema basado en organismos intermedios, altamente inclusivo, con fuerte jerarquización,
participación obligatoria y arreglos institucionales con el Estado 56 .
El Estado se apropió durante el período 1946-1950 de parte importante de lo producido por
las exportaciones pampeanas 57 , manteniendo al mismo tiempo deprimidos los precios
internos de dichos productos, favoreciendo así la capacidad de demanda efectiva de los
salarios sobre estos productos y aún sobre los productos industriales. Esta tendencia se
invirtió entre 1952 y 1955, agudizándose los conflictos distributivos en esta “relación
diagonal” 58 entre capitalismo pampeano, capital industrial, clase obrera industrial urbana y
Estado. La idea de una relación diagonal hace referencia en el caso argentino a la
paradójica coexistencia de una burguesía agraria poderosa con una clase obrera industrial
poderosa, lo que representó una modalidad de articulación entre actores específica: la
articulación trabajadores- ‘capital nacional’ que representó el peronismo se basó en esta
peculiar característica de poder de los actores locales.
54
LO VUOLO, R. (1993): “¿Una nueva oscuridad? Estado de Bienestar, crisis de integración social y
democracia” en Barbeito, A. y Lo Vuolo, R., op. cit.
55
FLEURY, S. (1997): Estados sin ciudadanos. Seguridad social en América Latina, Lugar Editorial,
Buenos Aires.
56
O’ DONNELL, G. (1997): “Estado y alianzas en la Argentina, 1956-1976”, en O’ Donnell, Contrapuntos.
Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización, Paidós, Buenos Aires.
57
NEFFA, J. (1998): Modos de regulación, regímenes de acumulación y sus crisis en Argentina (1880-1996).
Una contribución a su estudio desde la teoría de la regulación, Eudeba, Asociación Trabajo y Sociedad,
PIETTE, Buenos Aires.
58
ANDERSON, P. (1988): “Dictadura y democracia en América Latina” en Democracia y socialismo, Fichas
temáticas de Cuadernos del Sur, Editorial Tierra del Fuego. Buenos Aires.
17
La tensión entre el sector exportador agrícola y el sector industrial (que no llegó a adquirir
una autonomía con respecto a las transferencias de recursos del agro) dieron lugar a una
impasse económico que constituyó la base de las crisis políticas 59 .
Las políticas sociales, se expandieron y consolidaron en este período, expresando una
tensión entre pretensiones universalistas y particularismo. El ejemplo más evidente de la
compleja relación establecida con los sindicatos quedará plasmado en el impulso de
Carrillo a un sistema de salud pública con una impronta beveridgeana, y la creación de las
obras sociales por rama de actividad, diferenciando prestaciones según el nivel de ingresos
y el sector del empleo, organizadas por los sindicatos. 60 En Argentina, la expansión de los
derechos sociales no está ligada, entonces, a la expansión de la ciudadanía sino a la
constitución misma de otra categoría: los trabajadores formales. La expansión de la
legislación protectora y regulatoria del trabajo favoreció la incorporación en esta instancia
identificatoria de un conjunto extenso de categorías ocupacionales. La universalización se
derivó de la amplitud de la categoría por el pleno empleo, no de la ampliación de los
derechos ciudadanos 61 .
Siguiendo la tipología propuesta por Esping- Andersen, podemos señalar que en Argentina
se configuró un híbrido institucional 62 centrado sobre un modelo conservador o
corporativista de protección social, al que se asociaron rasgos del modelo
socialdemócrata 63 . Durante el período de maduración de este complejo institucional, las
59
LATTUADA, M. (1986): La política agraria peronista (1943-1983)/1, Centro Editor de América Latina,
Buenos Aires.
60
ISUANI, E.; MERCER, H. (1988): La fragmentación institucional del sector salud: ¿pluralismo o
irracionalidad?, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires.
61
En lo que sigue retomamos la discusión presentada en BRITOS, N. (2003): “Astucias de la razón
neoconservadora: del silencioso desplazamiento de los derechos a las obligaciones en el campo de la
asistencia social”, en Britos, Caro, Carrizo, Echavarría, Hunziker y Rufinetti: Teoría crítica de la ciudadanía.
Notas para una política democrática, Ediciones Letras de Córdoba, Córdoba.
62
Para una fructífera utilización del concepto de ‘híbrido institucional’, véase BARBEITO, A.; LO VUOLO,
R. (1993), op cit.
63
“Los modelos que Esping-Andersen reconstruye son el modelo socialdemócrata, el modelo conservador y
el modelo liberal- residual, diferenciados a partir de a) los tipos de estratificación social que producen, b) los
niveles de desmercantilización que favorecen y c) del tipo de articulación entre Estado- mercado – familias en
la producción de bienestar social. El régimen socialdemócrata (asimilable al modelo de seguridad social o de
estado de bienestar institucional) promueve la unificación de las diversas políticas, la uniformidad de las
condiciones de adquisición de derechos, la cobertura total de la población en base al status de ciudadanía y la
cobertura de todos los riesgos sociales. El financiamiento se realiza en base a impuestos progresivos, y se trata
de prestaciones mínimas básicas pero suficientes (no relacionadas con contribuciones). Produce una
disminución de la estratificación social existente, al basarse en esquemas tributarios progresivos y favorece
niveles de desmercantilización elevados, esto es, habilita a los ciudadanos a recibir prestaciones sociales que por sus condiciones de acceso y su garantía de sustitución de ingresos- en ciertos momentos del ciclo vital les
permiten mantener niveles de vida socialmente aceptables fuera del mercado de trabajo. Predomina la
prestación a través de las instituciones estatales, con un amplio desarrollo de servicios que sustituyen labores
asignadas tradicionalmente a la mujer y las políticas promueven una independencia significativa tanto del
mercado como de la familia, por lo que es un modelo tanto desmercantilizador como desfamiliarizador.
Constituye un conjunto de arreglos institucionales que supone y al mismo tiempo promueve elevados niveles
de empleo, especialmente de las mujeres, aunque presenta un sesgo de género en cuanto a que existe una
marcada ocupación femenina en el sector público (especialmente, en los servicios sociales). El régimen
conservador (también descripto como corporativista y basado en el seguro social) promueve el mantenimiento
18
políticas de asistencia y promoción fueron residuales. “Las políticas que en nuestro
contexto asumieron rasgos típicos del modelo corporativista fueron previsión social,
asignaciones familiares y obras sociales (a las que se agregan en la década de 1990 el
seguro de desempleo y el seguro de riesgos del trabajo). Estas políticas se basaban en la
trayectoria laboral formal de los destinatarios, que se constituían en derechohabientes al
realizar aportes basados en su inserción laboral. Este núcleo de políticas se asentaba sobre
la “normalidad salarial”, representada típicamente por la participación en relaciones
laborales asalariadas del varón cabeza de familia, y la cobertura de la mujer e hijos como
dependientes de la cobertura del sujeto de la relación laboral.” 64
En lo que respecta a las políticas universalistas, en Argentina contamos con el sistema de
educación pública, desarrollado, entre otros factores, a partir de la necesidad de constituir
los ciudadanos del naciente estado- nación, ante la compleja heterogeneidad derivada de las
migraciones de fines del siglo XIX y principios del siglo XX 65 . Se trata de la “política
universalista más antigua y de mayor peso, y en ese sentido, para Argentina se la podría
considerar el núcleo del Estado de Bienestar” 66 .
La política de salud pública se desarrolló también según principios universalistas, aunque
los arreglos políticos corporativistas tomaron para sí parte de la política de salud, con el
surgimiento y desarrollo de las obras sociales. Estas políticas tuvieron como destinatarios al
de las diferencias de status entre los distintos grupos ocupacionales para la organización de las políticas que
conforman el núcleo de la cobertura social. La cobertura está basada en la relación formal de empleo, y
organizada en distintos programas separados para cada riesgo social. Las cotizaciones en general son
tripartitas (empleador, empleado y Estado) y las prestaciones están directamente relacionadas con las
cotizaciones. Las políticas sociales y los derechos a la prestación se basan en la cobertura del varón cabeza de
familia, siendo también cubierto su grupo familiar dependiente, esto es, ni la esposa ni los hijos son derechohabientes en su carácter de ciudadanos, sino en base a su condición de familiares directos y dependientes del
trabajador, que es el titular de los derechos. Este modelo de protección social mantiene la estratificación
existente, y no aporta demasiado a la desmercantilización, al tiempo que es característicamente familiarista en
su organización institucional. No provee servicios sociales que faciliten la participación femenina en el
mundo del trabajo. Por último, el régimen liberal (o liberal- residual, también conocido como modelo de
asistencia social), se caracteriza por la escasa institucionalización de la protección social, que está basada en
la existencia de seguros con una importante participación del sector privado en la gestión de los mismos, con
acuerdos a nivel de empresas. Existe asimismo una cobertura pública de pensiones por vejez y servicios de
salud organizados a nivel nacional, y una considerable dispersión de programas de asistencia formulados e
implementados a nivel de estados y localidades. La asistencia se organiza en base a criterios de ‘menor
elegibilidad’, es decir, promueven el empleo mercantil antes que formas desmercantilizadas de subsistencia
para quienes no alcanzan los umbrales socialmente considerados mínimos. La asistencia se brinda
restrictivamente en base a test de medios, siempre por tiempo limitado y para algunos riesgos específicos, que
configuran condiciones de pobreza (como los programas para mujeres solas con hijos dependientes). Este
modelo promueve una dualización de la sociedad, entre quienes pueden resolver sus necesidades a partir de su
participación en el mercado de trabajo y quienes dependen de la asistencia. Produce asimismo la
estigmatización de los beneficiarios de los programas de asistencia, y las prestaciones no generan derechos,
sino que su concesión depende de criterios técnicos y políticos no siempre explícitos y muchas veces
cambiantes. Es un modelo que no aporta a la desmercantilización.” BRITOS; op. cit., pág. 102 y ss.
64
BRITOS, op. cit., pág. 103.
65
Es preciso señalar que aún las políticas universalistas presentan déficits en relación con los sujetos a los que
asiste el derecho a la prestación de servicios de educación y salud: los niños hijos de migrantes en situaciones
de irregularidad con respecto a la residencia tienen el derecho de asistir a la escuela primaria pero en la
práctica se les niega la acreditación de la finalización de sus estudios. En este sentido, el concepto de
ciudadanía como base para la consagración de derechos resulta excluyente.
66
GRASSI, E.; HINTZE, S.; NEUFELD, M. (1994): Políticas Sociales. Crisis y ajuste estructural, Espacio
Editorial, Buenos Aires, pág. 109.
19
conjunto de los ciudadanos, ya que no presentan requisitos de aportes previos para el
acceso a las prestaciones, se financiaron con rentas generales y establecieron prestaciones
uniformes.
Las políticas de promoción y asistencia social, dirigidas a poblaciones delimitadas sobre la
base de cambiantes concepciones sobre la pobreza, tuvieron una trayectoria errática,
derivada de la escasa institucionalización, la alta dependencia de los ciclos políticos y
electorales, la escasez de los presupuestos a ellas destinadas y la volatilidad de dichos
recursos en los ciclos de ajuste del gasto público (sin fuentes de financiamiento
específicas, ni programas claramente establecidos y legitimados socialmente).
Así, en el período de consolidación del Estado de bienestar, se consolidan también las
divisiones entre los distintos sujetos de la intervención estatal: a) Ciudadanos. La
educación y la salud pública son los casos típicos de política cuyo derecho de acceso
constituyó ciudadanos, cualquiera fuere la ubicación de estos en la estructura social;
b)Trabajadores: La lógica meritocrática del sistema de seguro social se introdujo en las
más importantes políticas sociales: obras sociales, previsión, asignaciones familiares,
vivienda. Este modelo de políticas que configuró la identidad de los trabajadores, se basaba
en el trabajo asalariado como fuente central de percepción de recursos, y en el aporte
individual a diversas cajas, para la obtención de coberturas, diferenciándose las coberturas
por el status ocupacional del sujeto. c) Pobres. Como en el primer período de sustitución de
importaciones el empleo se expandió, la desocupación tuvo un carácter estigmatizante,
como desajustes personales. El concepto de pobre y las políticas dirigidas a este grupo, se
consideraron residuales, aunque en diversos períodos tuvieron un peso significativo en la
distribución de recursos (en particular, el período de vigencia de la Fundación Eva Perón).
La pobreza consistía en la incapacidad de integrarse al mercado de trabajo por razones
particulares, pero ajenas a la voluntad (invalidez, viudez, madres solteras). Las políticas
dirigidas a la pobreza tuvieron como referencia a las mujeres, ancianos y niños, nunca a los
adultos hombres en edad productiva.
Resulta ilustrativa del nuevo lugar que asumía la defensa del trabajo asalariado la reforma
constitucional realizada en 1949. Esta reforma, además, introdujo las siguientes
innovaciones: en cuanto a los derechos de libertad, se incorporó el hábeas corpus, que es
fundamental para garantizar la libertad de movimiento frente a las detenciones.
El artículo 35º señalaba que los abusos de los derechos que llevaran a cualquier forma de
explotación del hombre sobre el hombre configuraban delitos, con lo que se producía una
restricción de los derechos de propiedad frente a la función social de la producción. En el
Capítulo IV se establecía la función social de la propiedad, el capital y la actividad
económica y que los servicios públicos pertenecían a la Nación.
En el Capítulo III se incluyeron los novedosos derechos “del trabajador, la familia, la
ancianidad, la educación y la cultura”: estos configuraron una modificación muy importante
e instituyeron el modelo de derechos sociales que, a pesar de la derogación de esa
constitución en 1956 y la sanción de una nueva constitución en 1957, se basaría en un
modelo de relaciones institucionales del trabajo, bajo principios protectorios. Es decir, la
nueva constitución de 1957 incorporaría a la constitución de 1853 los derechos sociales en
el artículo conocido como 14 bis. Los derechos instituidos en 1949 eran: el derecho a
trabajar y la obligación de proveer trabajo, el derecho a una retribución justa, a la
20
capacitación, a condiciones dignas de trabajo, a la preservación de la salud, al bienestar, a
la seguridad social, a la protección de la familia y a la defensa profesional.
El golpe de estado de 1955 inauguró un período complejo. Mientras el núcleo de las
instituciones socio- económicas ligadas a los derechos sociales será conservado, los
inestables gobiernos sucesores intentarán recrear un régimen político liberal democrático
sin participación central de los sectores obreros y sindicales. Pero la caída de Perón no
produjo la desaparición del peso político de los sectores obreros ni su identificación con el
peronismo. La proscripción del partido impidió la estabilidad de los gobiernos de Frondizi
(1958-1962) y de Illia (1963-1966). Los gobiernos no podían gobernar sin el apoyo del
peronismo, pero tampoco con él.
Entre 1955 y 1966 la exclusión de la fuerza política mayoritaria despojó de legitimidad a la
democracia. Los conflictos distributivos que se habían encauzado en el marco de la
concertación, al proscribirse el partido, no podían ser articulados políticamente. A partir de
1955, con la mayoría proscripta, se tornará más pesada la herencia corporativista y la
capacidad organizativa de penetración y de representación por parte de las corporaciones,
en particular, del capital y el trabajo. El cuestionamiento al papel del Estado y las
propuestas privatizadoras comenzaron a discutirse en el país ya a partir de 1955. Sin
embargo, a pesar de la inestabilidad política, las condiciones básicas del modelo se
sostuvieron: aún bajo gobiernos dictatoriales, transgresores sistemáticos de los derechos
políticos, se mantuvieron los “derechos del trabajo” y las políticas sociales en general.
Los derechos humanos en la agenda: la violencia estatal y el debate no cerrado sobre las
violaciones a los derechos humanos de la dictadura militar 1976-1983.
La contribución de las luchas por los derechos humanos iniciadas durante la dictadura
militar 67 sigue siendo central en las actuales luchas por los derechos, “el hecho de que las
violaciones de los derechos humanos afectaran a todo el espectro del tejido social, aunque
siempre con intensidades que variaron según dimensiones de clase y otras, abrió camino a
una preocupación más amplia con respecto a los derechos, a las demandas de que fuesen
respetados, y a la solidaridad entre las diversas víctimas de abusos cometidos o sancionados
por el Estado”. 68
67
Las organizaciones de derechos humanos en Argentina tienen una larga trayectoria de trabajo. La Liga
Argentina por los Derechos del Hombre fue fundada en 1937; el Servicio de Paz y Justicia, comenzó a
trabajar en nuestro país a partir de 1974; la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos fue fundada en
1975; el Movimiento Ecuménico por los Derechos Humanos fue creado en 1976; Familiares de desaparecidos
y detenidos por razones políticas data de 1976; Madres de Plaza de Mayo fue creada en 1977; Abuelas de
Plaza de Mayo en 1977; el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) se creó en 1980. Ver
SONDERÉGUER, M. (1985): “Aparición con vida. (El movimiento de derechos humanos en Argentina), en
Elizabeth Jelin (comp.) Los nuevos movimientos sociales/ 2. Derechos humanos. Obreros. Barrios, Centro
Editor de América Latina, Buenos Aires.
68
JELIN, E.; HERSHBERG, E. (coords.) (1996): Construir la democracia: derechos humanos, ciudadanía y
sociedad en América Latina, Nueva Sociedad, Caracas. Pág. 16
21
En los años que fueron del 1971 al 1975, en Argentina se agudizaron los conflictos
distributivos 69 , proceso que coincidió con la intensificación del conflicto políticoideológico vinculado a la confrontación capitalismo- socialismo, manifestado, además en la
emergencia de movimientos armados de izquierda. A comienzos de la década del 60 se
produce una radicalización política de los elementos más activos de las antiguas coaliciones
populistas, una radicalización hacia un socialismo revolucionario incipiente. Dos rasgos del
peronismo contribuyeron a esta evolución: su falta de una ideología precisa y su falta de
respeto por las instituciones parlamentarias de una democracia capitalista.
Como sostiene Anderson, las dictaduras militares del 60 y del 70 fueron
contrarrevoluciones preventivas, cuya función primordial fue la de traumatizar a la
sociedad civil en su conjunto, para romper cualquier aspiración o idea de un cambio social
cualitativo desde abajo. Al mismo tiempo, restaurar las condiciones de una acumulación
viable requería el disciplinamiento de fuerza de trabajo con represión, bajos salarios y
desorganización del sindicalismo más combativo.
La dictadura militar de 1976 combinó el objetivo de eliminar los sectores más organizados
de la clase obrera, así como a los sectores más comprometidos de la sociedad civil en las
luchas populares, junto con la erradicación del intervencionismo estatal.
La diferencia entre las dictaduras militares del ‘60 y ‘70 con sus antecesoras es que
programaron una reintroducción de una democracia capitalista controlada al fin de su obra
de “reconstrucción”. Por lo que la democracia capitalista estable es construida aquí sobre la
derrota de las clases populares. La crisis y el ajuste estructural no se plantea solamente
como un problema de índole económica, sino que es parte de una redefinición global del
campo político-cultural y del carácter de las relaciones sociales, expresión, a su vez, de los
resultados de la lucha social y parte de un proyecto de “reintegración social” con
parámetros distintos a aquellos que entraron en crisis desde los años ‘70.
La forma de la ‘salida’ del proceso militar será una transición no pactada, con rasgos de un
derrumbe a partir de la derrota en la guerra de Malvinas. Ello impidió que llegara a
realizarse un pacto que garantizara la impunidad a los militares. Oscar Landi e Inés
González Bombal señalan que a partir del derrumbe del gobierno militar, se produjo una
‘guerra de los relatos’ sobre ese período 70 . El relato oficial de los militares contemplaba la
“lucha antisubversiva” como un acto de guerra; y algunos hechos represivos fueron
interpretados como “excesos” característicos de la contienda armada. Con la apertura
política no pactada, que originó la particular transición a la democracia en nuestro país, “se
fue imponiendo en la sociedad la interpretación que hablaba de las violaciones a los
derechos humanos por sobre las versiones de la ‘guerra’ propias del gobierno militar.
Comenzaba un conflicto frontal de relatos sobre el pasado, de construcción del sentido de
69
TORRE, J. (1983): Los sindicatos en el gobierno 1973-1976, Centro Editor de América Latina, Buenos
Aires.
70
LANDI, O.; GONZÁLEZ BOMBAL, I. (1995): “Los derechos en la cultura política”, en AAVV, Juicio,
castigos y memorias. Derechos humanos y justicia en la política argentina, Nueva Visión, Buenos Aires. Los
autores señalan que una encuesta realizada hacia fines de 1982 indicaba que el tema de los desaparecidos
afectaba más a mujeres que a hombres y que “era mencionado por todos los sectores sociales, aunque con un
poco menos de frecuencia por los sectores sociales más bajos”. Véase pág. 153.
22
los acontecimientos vividos: el paradigma de la guerra vs. el de los derechos humanos” 71
Un relato con significativa perdurabilidad fue el que Alfonsín articuló en su campaña
electoral de 1983 y que se conoció como la “teoría de los dos demonios”: el pasado de
violencia tenía como responsables tanto a los militares como a los grupos políticos
armados.
El Juicio a las ex Juntas militares realizado en 1985, constituyó un momento significativo:
las narraciones testimoniales sobre el pasado inmediato se transformaron en pruebas
jurídicas, y el juicio (así como el acceso a la justicia) constituyó un hito en las luchas de los
organismos de derechos humanos. Sin embargo, los autores consultados destacan que,
paradójicamente, luego del juicio comenzó un declive del movimiento de derechos
humanos como actor político. Vacchieri señala que el Juicio fue al mismo tiempo, un
“juicio cultural” de la sociedad argentina sobre el pasado 72 .
En 1986, el gobierno del presidente Alfonsín envió al Congreso la Ley 23492, denominada
comúnmente ley de Punto Final, ley que extinguió la persecución penal por participación
presunta en violaciones de derechos humanos. Dicha ley, junto a la Ley 23521
(comúnmente denominada ley de Obediencia Debida) por las cuales se desprocesó a
centenares de militares acusados (e incluso declarados culpables) de violaciones de los
derechos humanos fueron puntos de inflexión en la lucha por la justicia con respecto a ese
pasado. “Razones de Estado” incomprensibles para la opinión pública fueron invocadas
para desandar el camino que, como una de las principales promesas, se inició con la
democratización de las instituciones políticas del país.
En relación con el pasado de terrorismo de Estado, en 1989 el presidente Menem decidió
indultar a los militares que quedaban procesados, y en 1990 finalmente indultó a los ex
comandantes del proceso de reorganización nacional y al dirigente montonero Mario
Firmenich. La decisión fue sustraída de la esfera de discusión pública, ya que el indulto es
una facultad presidencial y fue asumida reforzando los componentes delegativos de la
democracia argentina.
El discurso de fundamentación de estas medidas se organizó sobre la base de términos tales
como “reconciliación”, “perdón”, “pacificación del país”. Si pacificación remite a una
situación de guerra, se verifica una continuidad en la representación del pasado por parte de
los dos presidentes constitucionales: la teoría de los dos demonios será el discurso oficial de
los gobiernos. 73
Los organismos de derechos humanos prosiguieron con su labor orientada a la obtención de
justicia. Como ciertos delitos no fueron alcanzados por las leyes de Obediencia Debida y
Punto Final, dichos organismos se orientaron a lograr el esclarecimiento y juzgamiento de
71
LANDI; GONZÁLEZ BOMBAL, Op. Cit., pág.153.
VACCHIERI, A. (1991): Derechos humanos y la construcción cultural de la memoria política, CEDES,
Buenos Aires.
73
FILC, J. (1998): “La memoria como espacio de conflicto político: los relatos del horror en la Argentina”, en
Apuntes de investigación del CECYP, Año II, Nº2/3, Noviembre de 1998, Buenos Aires. Filc, en su trabajo,
analiza los relatos de la experiencia carcelaria de un grupo de ex presas políticas. Señala que las
interpretaciones sobre los dos demonios fueron asimiladas socialmente, como continuidad de los pares de
opuestos amigo/enemigo que había configurado la dictadura en relación con la inclusión/ exclusión de la
‘argentinidad’.
72
23
los responsables de esos delitos. Los delitos no alcanzados fueron: sustitución de estado
civil, sustracción y ocultamiento de menores y expropiación extorsiva de inmuebles. A
partir de estas excepciones, se logró un significativo avance en la justicia: la recuperación
de los hijos de detenidos- desaparecidos a partir del trabajo sistemático realizado por las
organizaciones de derechos humanos (especialmente Abuelas de Plaza de Mayo), y la
reconstrucción de historias de apropiación y sustitución de identidades configuraron un hito
en el que la justicia vuelve a ocupar un lugar central en la disputa: la memoria se vuelve
necesariamente parte de un movimiento de reclamo por la identidad y la justicia, que
formula el movimiento H.I.J.O.S. (Hijos por la Identidad y la Justicia contra el Olvido y el
Silencio). A partir del juzgamiento de responsables de esos delitos, se ha llegado a la
posibilidad de que las leyes de impunidad sean declaradas inconstitucionales. No obstante,
la idea de “derechos humanos” que había quedado asociada en el sentido común a la
defensa de la vida frente a violaciones extremas por parte de un estado autoritario, y
ligada a la figura del “desaparecido”, recuperó su capacidad para que otras categorías de
víctimas fueran representadas a partir de esta idea.
Sigue vigente entonces la contribución central de los organismos y movimientos de
derechos humanos a la vida democrática, que consiste en la objeción que plantean: no hay
vigencia posible de un estado democrático de derecho sin justicia con respecto a ese
pasado, en la medida en que el tratamiento de ese pasado define los límites de la
democracia futura 74 .
Nuevos derechos políticos: la democracia semi- directa y nuevas formas de participación
ciudadana.
La presidencia de Menem se inició en un marco traumático: a las promesas incumplidas del
primer período de la democracia se agregaba un proceso hiperinflacionario, que favorecería
la profundización de una forma delegativa de democracia. 75 Durante el período de gobierno
de Menem se reorganizó la agenda política del país. La cuestión económica ingresó a un
lugar central de la política, convirtiendo a la estabilidad económica en la prioridad
principal, a partir del control del cambio, ante la violencia de la moneda 76 . La emergencia
económica habilitó una particular emergencia jurídica, a partir de la cual la actividad
legislativa quedó erosionada: el poder ejecutivo asumió a través de la firma de decretos de
74
Resulta de la mayor importancia señalar que la lucha por la declaración de inconstitucionalidad de dichas
leyes no ha concluído, y que la definición de la Corte Suprema de Justicia sobre estas leyes será trascendente
para la posibilidad de recrear las bases de la democracia, aunque precisamente éste poder se halla severamente
cuestionado en su legitimidad. Al momento de concluir este trabajo, se han presentado pedidos de detención
para su posterior extradición de militares acusados en España por el genocidio cometido en la década de 1970
en la Argentina. Como el genocidio puede ser perseguido internacionalmente, se abre una posibilidad de
juzgamiento a los militares por los delitos de lesa humanidad cometidos. Esta posibilidad de apelar
internacionalmente para que se enjuicie y castigue a los responsables de tales delitos es fruto del trabajo de
tantos años de las organizaciones de derechos humanos, y es preciso destacar el precedente histórico que
sienta esta posibilidad en cuanto a que sea posible la garantía de derechos humanos más allá de las decisiones
domésticas de los Estados nacionales.
75
O’ DONNELL, G. (1997): “¿Democracia delegativa?”, en O’ Donnell, Op. Cit.
76
BASUALDO, E. (2001): Sistema político y modelo de acumulación en la Argentina. Notas sobre el
transformismo argentino durante la valorización financiera (1976-2001), Universidad Nacional de Quilmes/
IDEP/ FLACSO, Bernal.
24
‘necesidad y urgencia’ una actividad central del poder legislativo. Ello llevó a una
acentuación del presidencialismo.
La reforma constitucional de 1994 incorporó con rango de leyes diversas convenciones y
declaraciones internacionales a las que el país había suscripto 77 . La reforma sostuvo el Art.
14 bis (originado en la reforma constitucional de 1949), que había sido incluido en la
reforma de 1957. Además, estableció nuevos derechos y garantías, como el derecho de
iniciativa popular, los derechos sobre el ambiente saludable, los dderechos de los
consumidores y usuarios de servicios públicos. Resulta de gran relevancia para la historia
de nuestro país la incorporación de los derechos de resistencia civil a intentos de violación
de la constitución y el establecimiento de la nulidad de los actos realizados en condiciones
de violación de la constitución. Se incorporaron delitos de carácter económico contra el
Estado, que permitirán contar con herramientas para la lucha contra la corrupción.
Se estableció la acción de amparo y hábeas corpus (incluyendo la figura de desaparición
forzada de personas). Se estableció asimismo la figura de la defensoría del pueblo. 78
Sin embargo, pese a la expansión de la legislación a la que los ciudadanos pueden recurrir
ante sus reclamos, los procedimientos parecen hallarse fuera del alcance de los sectores que
con mayor urgencia requerirían su protección. No obstante, la incorporación de dichos
tratados y convenciones ha permitido nuevas formas de lucha ligadas a la vigencia de
algunos derechos, transformándose la justicia en un ámbito público central para algunos
movimientos, como es el caso de los movimientos y organizaciones de derechos humanos.
Antes de la reforma constitucional, y durante el gobierno de Menem, los organismos de
derechos humanos en su lucha por los derechos de libertad apelaron a organismos supranacionales en virtud de que el Estado argentino había suscripto convenciones
internacionales. Sobre la base de la extraordinaria resolución del así llamado “Caso
Córdoba”, (caso que llegó a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos) 79 , el
77
Entre los más importantes cabe destacar los siguientes: Declaración Universal de los Derechos Humanos,
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales; Convención sobre eliminación de toda forma de discriminación contra la mujer; Convención
Americana sobre Derechos Humanos. Si bien las distintas declaraciones, pactos y convenciones tenían
vigencia en virtud de la firma de nuestro país, ahora tienen rango constitucional, lo que implica que toda ley
de menor rango debe adecuarse a estas. Cfr. PÉREZ GALLART, S. (1998): “El debate actual sobre los
derechos humanos” en Tribunal permanete por los derechos de las mujeres a la salud- Jornada preparatorioa,
8 de Setiembre de 1997, Foro Permanente por los derechos de las mujeres, Buenos Aires.
78
MECLE ARMIÑANA, E. (2001): “Los derechos sociales en la Constitución Argentina y su vinculación
con la política y las políticas sociales”, en Alicia Ziccardi (comp.) Pobreza, desigualdad y ciudadanía. Los
límites de las políticas sociales en América Latina, CLACSO, Buenos Aires.
79
“Tras las peticiones ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (febrero de 1989) y después de
las audiencias internacionales del 11 de mayo y del 3 de octubre de 1990 y del 8 de febrero de 1991, el
Gobierno Argentino y los representantes de los peticionarios acordamos una fórmula legal de salida del
proceso jurisdiccional internacional. En la sesión 1975 del 83 período de Sesiones, la CIDH aprueba el
informe Nº 1/93 por el cual se pone fin a la litis. Luego de más de cuatro años, el proceso se cierra por la vía
del art. 49 del Pacto de San José, esto es ‘solución amistosa del asunto fundada en el respeto a los
DERECHOS HUMANOS. Un nuevo camino se había abierto. Habíamos sido protagonistas de una inédita y
difícil estructura jurídica de demanda a través de la cual habíamos buscado contribuir a la recuperación de la
verdad histórica y de la memoria colectiva mediante el uso riguroso del instrumental jurídico, en un primer
momento el Código Civil Argentino y en una segunda etapa el Pacto de San José de Costa Rica. El resultado
del acuerdo fue el decreto 70/91, posteriormente se sancionaría la ley 24.043 que conforman los primeros
cuerpos normativos jurídicos, emanados de un gobierno democrático, reparatorios de violaciones masivas a
25
Estado argentino debió sancionar las siguientes leyes y decretos reparatorios de las
violaciones a los derechos humanos 80 :
• Decreto 70/91, en el que se reconoce la reparación económica a los detenidos a
disposición del Poder Ejecutivo Nacional.
• Ley 24.043, promulgada el 23 de diciembre de 1991, que establece beneficios a
personas que hubieran sido puestas a disposición del Poder Ejecutivo Nacional durante
la vigencia del Estado de sitio, o que hubiesen sufrido detención en virtud de actos
emanados de tribunales militares.
• Ley 24.321, promulgada 8 de junio de 1994 en la que se otorga estatuto jurídico a la
desaparición forzada de personas y se establecen los procedimientos, plazos,
jurisdicciones pertinentes para realizar tal declaración.
• Ley 24.411, correspondiente a la reparación económica a familiares de personas en
condiciones de desaparición forzada, ley promulgada el 28 de diciembre de 1994.
El camino de la reparación de la violación de derechos de libertad y civiles debe orientar la
reflexión sobre la posibilidad de recorrer un camino similar para garantizar los derechos
económicos y sociales, cuya vigencia está lesionada para vastos sectores. Este constituye,
sin dudas, uno de los mayores desafíos a la imaginación política en la década de 2000.
En cuanto a la reforma política, en Argentina, la Constitución sancionada en 1853
establecía claramente en el artículo 22 que “el pueblo no gobierna ni delibera sino por
medio de sus representantes”, por lo que la introducción de mecanismos de democracia
directa o semidirecta se consideraba inconstitucional.81 La reforma de 1994, si bien no
modificó el artículo 22, incorporó en el texto la iniciativa de leyes y la consulta popular.
Molteni señala que la iniciativa sólo asegura el derecho de los ciudadanos a presentar
proyectos de leyes que deberán ser tratados por los órganos representativos, sin ser puestos
a consideración del electorado. Adicionalmente, la Constitución limita las materias que
pueden ser objeto de iniciativa, “... excluyendo justamente materias que pueden afectar
esencialmente el marco institucional en el que actúan los ciudadanos (reformas
constitucionales o aprobación de tratados internacionales), o aquellas que podrían proveer
un mecanismo de control sobre el gobierno (relativas a tributos o presupuesto). Mientras
Derechos Humanos. Por eso decimos, con todo fundamento, que después de Nuremberg esta es la primera
legalidad sancionada que reconoce la existencia de violaciones masivas a Derechos Humanos y fija
reparaciones compensatorias de daños causados por la tortura y privaciones ilegítimas de libertad. No cabe
duda que la legalidad argentina reparatoria de violaciones a Derechos Humanos es consecuencia directa del
‘Caso Córdoba’ y de modo particular del procedimiento y del contenido de la ‘solución amistosa’ a la que se
arribara en la Sede de la C.I.D.H. en el año 1993. Decreto Nacional 70/91; Ley 24043; Decreto 2722/91;
Decreto Nacional 1023; Resolución Conjunta M.I. Nº 15; Decreto Nacional 1313/94; Ley 24321; Ley 24411;
Resolución 1768 M.I.; Ley 24436; Ley 24499; Decreto Nacional 403/95; Reglamentación de la Ley 24411;
Ley Nac. 24823/97; Ley Nac. 24906/97.”, VEGA, J. (1998): La justicia en la transición democrática
argentina. Una investigación sobre la Justicia Argentina y los Derechos Humanos, Marcos Lerner Editora
Córdoba, Córdoba. Págs. 251 y 252.
80
Véase VEGA, J. (1995): Leyes Reparatorias de Violaciones a las Derechos Humanos, Marcos Lerner
Editora Córdoba, Córdoba.
81
MOLTENI, M. (1997): “Mecanismos de democracia directa en la Argentina”, en Molteni y Krause (coord)
Democracia Directa, Abeledo Perrot, Buenos Aires.
26
tanto, las consultas sólo pueden ser promovidas a instancias de los poderes Ejecutivo o
Legislativo” 82 .
Derechos sociales hoy
El componente social de la ciudadanía remite a las políticas sociales como la concreción en
bienes y servicios de un conjunto de derechos, y las trayectorias que las políticas trazan
interrogan sobre este particular status en el tiempo y para los distintos sectores sociales.
La disputa por los alcances de este conjunto de derechos sociales es una disputa abierta, no
constituye una historia lineal de logros, sino, por el contrario, presenta avances y
retrocesos, que se vinculan a la vigencia de la democracia, pero también, a la capacidad de
las instituciones democráticas de incorporar demandas y problematizaciones sociales.
En nuestro contexto, podemos señalar que el campo de la ciudadanía social se desplegó
contradictoriamente. Los llamados derechos sociales en su articulación con políticas
corporativistas o conservadoras, sólo alcanzaron a los trabajadores asalariados formales
urbanos. No constituyeron, en todo caso, una habilitación para el ejercicio de derechos
basados en la pertenencia o en el status de ciudadanía, sino que se configuraron conjuntos
de derechos a prestaciones incluso diferenciados al interior mismo del sector asalariado
formal, en tanto las posiciones relativas de cada rama de producción se reflejaban en
conquistas diferenciadas que, a su vez, generó un modelo de ‘imitación de privilegios’. Para
los distintos actores involucrados en el desarrollo de las políticas (sindicatos y Estado,
especialmente) se tornó más relevante obtener mejoras para el sector representado, que la
expansión de la cobertura a toda la población. Por el carácter corporativista y por la tutela
estatal de los intereses de los trabajadores durante el período de maduración de las políticas,
Fleury ha señalado que el modelo conservador produjo una “ciudadanía regulada” 83 .
Incluso en el período de mayor desarrollo de las políticas, permaneció un sector no
cubierto, especialmente, el sector informal urbano y los sectores de trabajadores rurales más
desfavorecidos. En este sentido, la separación entre políticas basadas en el seguro y la
asistencia pueden interpretarse como estrategias de gestión diferenciada de la fuerza de
trabajo que producen una arbitraria distinción entre el trabajador y el pobre. El pobre no es
otro que una designación del trabajador desempleado o subocupado, figura siempre
virtualmente posible ubicada en un continum con el trabajador ocupado. Como señala
Marx, “en el concepto de trabajador libre está ya implícito que el mismo es pauper:
pauper virtual...” 84
La actual crisis del vínculo seguridad laboral- seguridad social pone en cuestión la especial
construcción de los derechos sociales, y la crisis del empleo evidencia la debilidad de la
posición de los trabajadores frente a los derechos, en tanto esos derechos se organizaron
como derechos de los trabajadores, no de los ciudadanos, ni menos aún, de las personas.
82
MOLTENI, M., op.cit., pág. 62.
FLEURY, S., Op. Cit., pág. 143.
84
MARX, K. (1982): Elementos fundamentales para la crítica de la economía política (Grundrisse) 18571858, vol. 2, Siglo XXI, México. (Pág. 110)
83
27
Encontramos entonces que las intervenciones sociales que contribuyen a la constitución de
ciudadanía son las políticas basadas en principios universales de cobertura, que apelan
precisamente a la condición ciudadana como base para la prestación.
Las políticas de asistencia y promoción no contribuyen a la constitución de la ciudadanía.
Fleury señala que, por el contrario, suponen una inversión de la ciudadanía: “la asistencia
social tiene un carácter más propiamente preventivo y punitivo que una garantía de los
derechos de la ciudadanía, lo que se evidencia tanto en los rituales de descalificación que
envuelven las prácticas asistenciales por el hecho de que, tanto en el pasado como en sus
variaciones más actuales, la concesión del beneficio será acompañada de la pérdida de otros
derechos de la ciudadanía” 85 .
Más aún, en nuestro contexto actual, la asistencia social ha adquirido crecientemente la
forma de workfare, esto es, la exigencia de realizar contraprestaciones laborales para
‘merecer’ este “derecho” 86 . Este giro conservador generalizado en el campo de las políticas
sociales requiere nuestra mayor atención: no sólo vastos sectores sociales no pueden ejercer
derechos sociales, sino que, además, algunas prestaciones penalizan a los desempleados con
nuevas figuras que representan lo más viejo de las distinciones entre pobres merecedores y
pícaros: el trabajo forzado (que se basa en el supuesto de que el desempleo es voluntario).
Trayectoria abierta
El recorrido que hemos trazado muestra los avatares de los derechos en nuestro contexto.
Muchos interrogantes deberían plantearse sobre la ciudadanía, como principio articulador
de una crítica a los arreglos institucionales en nuestro país, en especial, relacionados con la
situación de inmigrantes latinoamericanos en la actualidad, con la siempre frágil situación
de las mujeres, en especial, las que se encuentran en condiciones de mayor pobreza. No es
sencillo arribar a una conclusión sobre el estado actual de los derechos, en la medida en que
involucran también los medios institucionalizados para su ejercicio y la actividad creativa
de los movimientos sociales. En este sentido, insistimos en que se trata de una trayectoria
abierta, que exige, además, un ejercicio de crítica conceptual y política permanente. Sin
embargo, querríamos destacar que especialmente para el campo de los derechos sociales se
torna urgente la discusión sobre garantías específicas, que permitan contar con herramientas
para lograr su vigencia plena para todos. Pensar en garantías para los derechos sociales
implica revisar en primer lugar las distinciones arbitrarias en cuanto a los sujetos de los
derechos, y remediar las inequidades históricamente consolidadas entre sujetos con
derechos, cobertura real de las prestaciones y disparidades regionales. Además,
seguramente requiera de la imaginación sociológica, política, económica y jurídica para
discutir qué prestaciones deberían ser objeto de garantía. En esta dirección, consideramos
que las prestaciones universales, gratuitas y generalizadas en salud y educación, deben
complementarse con la instauración de un ingreso ciudadano o renta mínima, que efectivice
“los derechos sociales a la subsistencia y a la asistencia social por medio de la atribución de
un salario mínimo garantizado a todos los mayores de edad, incrementado, si procede,
según el número de hijos menores y completado, a partir de una determinada edad, con una
pensión de ancianidad” 87 . Diversos estudios aportan a la discusión sobre la oportunidad y
85
FLEURY, S., Op. Cit., pág.142.
BRITOS, N.; CARO, R. (2002): “Workfare, sufrimiento social y disciplinamiento laboral”, en Primer
Congreso Nacional de Políticas Sociales, Quilmes, publicación en CD.
87
FERRAJOLI, op. cit.
86
28
viabilidad de un ingreso ciudadano o renta mínima en nuestro país 88 , a lo que queremos
agregar que una propuesta de esa naturaleza permitiría la tutela y garantía eficaz de los
derechos sociales.
88
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