TEMA 7

TEMA 7
POLITICA DE COHESIÓN ECONOMICA, SOCIAL Y TERRITORIAL
1.- Aproximación al concepto de política de cohesión económica, social y
territorial.
Con carácter previo, debemos indicar que resulta difícil determinar en la
práctica, sobre todo por los problemas que plantea, el examen del significado
de los términos “cohesión”, “económico” y “social”, y por otro lado la
delimitación de las concretas medidas que puedan ser incluidas en esta
política.
Antes de proceder a dar una definición de política de cohesión económica y
social, se hace preciso realizar las siguientes consideraciones previas.
1. Respecto al término “cohesión” está íntimamente ligado a la idea de
igualdad que caracteriza transversalmente a las políticas sociolaborales.
2. Los términos “social” y “económica” no son términos excluyentes sino
que conforman un conjunto inseparable, de tal manera que mientras que
las medidas tendentes a conseguir la cohesión económica tendrán
importantes repercusiones en el ámbito social, las medidas sociales
siempre necesitarán de apoyo económico.
3. La consecución de de la cohesión, es un objetivo político, por lo que las
medidas tendentes a conseguir la eliminación de disparidades o
diferencias entre territorios o grupos poblacionales tendrán que ser
adoptadas por organismos con capacidad para tomar decisiones
económicas y/o sociales.
4. La íntima conexión entre cohesión económica y social y el bienestar
económico y social.
Por lo tanto, uniendo todas las anteriores precisiones, la política de cohesión
económica es entendida como “el conjunto de actuaciones de las
autoridades publicas destinadas a paliar las
disparidades entre
diferentes regiones y entre diferentes grupos de población”.
Una vez nos hemos acercado al significado será preciso estudiar si la misma
puede ser considerada como una política económica o una política social sin
más, o por el contrario se compone de aquellos elementos que la caracterizan
como sociolaboral.
La particularidad de esta política es que en ella se acentúa de forma
extraordinaria la intervención pública en forma de transferencia de recursos
monetarios para la eliminación de dichas disparidades o desigualdades, hasta
el punto de considerar a al misma como una política de cohesión económica
(además de social). Sin embargo, el que ésta sea una política social no nos
delimita, por sí misma, que sea una política sociolaboral, puesto que para ello
será preciso que a su vez esta tenga una repercusión laboral, en el sentido de
influenciar el desarrollo de actividades productivas.
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Es por ello que no se estudiarán la totalidad de las medidas de cohesión
económica y social, sin sólo aquellas que afecten a ese punto de confluencia
entre lo social y lo laboral que caracteriza a las políticas sociolaborales.
Quedarán por lo tanto fuera del objetivo de nuestro estudio, todas la medidas
tendentes a la eliminación o disminución de las disparidades socioeconómicas
socialmente inaceptables, que en poco o en nada afectan al ámbito
sociolaboral, (por ejemplo las medidas tendentes a mejorar las infraestructuras
de transportes para eliminar las disparidades regionales), centrándose el
análisis en medidas, fundamentalmente económicas, que pretenden la
incentivación de las posibilidades económicas y sociales en las regiones más
pobres y a favor de los grupos sociales más desfavorecidos, sin que esto
repercuta de forma negativa en el crecimiento o en el empleo de las demás
regiones.
En resumen, solamente cuando estas acciones gubernamentales incidan
directamente en el desarrollo de actividades productivas, estaremos ante una
política sociolaboral en materia de cohesión económica y social. Es por ello
que, el estudio de la política de cohesión económica y social será el estudio de
las concretas medidas adoptadas por las instituciones comunitarias o
nacionales, que basándose en la idea de solidaridad entre las regiones,
pretendan, a través de la transferencia de recursos económicos, acabar con
aquellas disparidades que colocan a unas regiones en desigualdad con
respecto a otras, teniendo efectos negativos en el ámbito sociolaboral, es decir,
en el ámbito del desarrollo de las actividades productivas
La política de cohesión económica y social, si bien esta es entendida como una
política que tiende a acabar con las disparidades regionales, las particulares
mediadas que se adoptan tenderán a fomentar el empleo (política de empleo),
a mejorar la educación (política de formación) tiene la suficientes sustantividad
como para ser considerada, por sí misma, como una política sociolaboral y ser
susceptible de estudio independiente de otras políticas sociolaborales – Ej.
Exclusión social, juventud, etc… -.
II.- La cohesión económica y social en el marco comunitario
El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea establece en sus artículos 2 y
3 que la Comunidad tendrá, entre otras misiones, la de “promover un desarrollo
armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el
conjunto de la Comunidad, un alto nivel de empleo y de protección social, la
elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la
solidaridad entre los Estados miembros”. Más concretamente, el Título XVII
(artículos 158 a 162) titulado «Cohesión económica y social» estipula que «la
Comunidad se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre los niveles
de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas
menos favorecidas, incluidas las zonas rurales»
El desarrollo armonioso del conjunto de países y regiones que integran el
territorio comunitario es un objetivo básico de la Unión Europea, que dedica
aproximadamente una tercera parte de su presupuesto a la política de cohesión
económica y social. Así, la dotación de la Política de Cohesión para el periodo
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2007-2013 (308,0 miles de millones de euros), representa un 0’36% de la RNB
comunitaria.
La cohesión económica y social es un concepto relativo que se basa en la
comparación entre el nivel de renta de un Estado Miembro o una región con la
renta media comunitaria. La noción de cohesión surge ligada a la idea de la
"convergencia real", que implica el acercamiento de los niveles de renta per
cápita y otras variables indicativas de desarrollo hacia la media comunitaria.
Así, la política de cohesión, conocida también como política regional, está
destinada fundamentalmente a reducir las diferencias entre los niveles de
desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos
favorecidas.
La política de cohesión se desarrolla a través de los Fondos Estructurales y el
Fondo de Cohesión, instrumentos de solidaridad financiera que tienen una
importante función de redistribución y un impacto significativo en la
competitividad de las regiones, contribuyendo a la mejora de las condiciones de
vida de sus ciudadanos. Se calcula que aproximadamente un tercio del
incremento del PIB en las regiones más pobres es atribuible a las inversiones
de los instrumentos estructurales.
2.1 Antecedentes
Aunque la idea de promover el desarrollo de las regiones más pobres está
ligada a la creación de la Comunidad Económica Europea, la política de
cohesión actual es fruto de un largo proceso del que España ha sido firme
impulsora.
La noción de cohesión económica y social aparece en el derecho derivado a
mediados de los años setenta, con la creación del Fondo de Desarrollo
Regional (FEDER). En el Tratado Roma (1957) sólo se hace referencia a las
regiones más desfavorecidas en el artículo 92.3.a) relativo a ayudas de estado.
El concepto de cohesión económica y social como tal se introdujo en los
Tratados por primera vez en el artículo 23 del Acta Única Europea en 1985,
vinculado a la última fase de la realización del Mercado Único, y fue
posteriormente recogido en el Tratado de Maastricht en 1992, en el título XIV
artículos 130 A, a 130 E; así como en el Protocolo sobre la cohesión
económica y social.
El Tratado de Amsterdam (1997) confirmó la importancia de la cohesión e
incluyó un título sobre el empleo que destaca la necesidad de actuar
conjuntamente para reducir el paro.
El Consejo Europeo de Berlín (marzo de 1999) reformó los Fondos
Estructurales, modificó en parte el funcionamiento del Fondo de Cohesión y
acordó que con vistas al periodo 2000-2006 dichos fondos se dotarían de más
de 30.000 millones de euros anuales, es decir, 213 000 millones de euros en
siete años.
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2.2 INSTRUMENTOS AL SERVICIO DE LA COHESIÓN.
Con el fin de contribuir al esfuerzo de cohesión económica y social, la Comisión
ha creado una serie de instrumentos financieros: los Fondos Estructurales y
el Fondo de cohesión, destinados a cofinanciar en los Estados miembros las
intervenciones regionales u horizontales.
2.2.1. Los Fondos Estructurales
Así, para promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Unión Europea,
las instituciones comunitarias, en colaboración con los Estados miembros y sus
regiones, desarrollan acciones e intervenciones encaminadas a reforzar la
cohesión económica y social de la Unión. La Comunidad persigue, en
particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas
regiones y el retraso de los territorios menos favorecidos, incluidas las zonas
rurales o las islas. En la consecución de este objetivo, la Comunidad se sirve
de dos Fondos Estructurales: El Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el
Fondo Social Europeo
A través de ellos, canaliza su ayuda financiera a los estados miembros para la
resolución de obstáculos estructurales de naturaleza económica y social, que
impiden o retardan el proceso de reducción de las desigualdades entre las
distintas regiones y grupos sociales. Dichos fondos estructurales se componen
de los siguientes instrumentos financieros.
•
El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). Con fundamento
jurídico en el art. 235 del TCEE, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional
(FEDER) se estableció en 1975 para financiar la ayuda estructural mediante
programas de desarrollo regional destinados a las regiones más
desfavorecidas con el fin de contribuir a reducir los desequilibrios
socioeconómicos que se dan entre las regiones de la Unión. El Fondo
Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) concede ayuda financiera
principalmente para apoyar programas que son presentados y gestionados
directamente por las autoridades competentes de los Estados miembros.
Las empresas, organizaciones y particulares por lo tanto, no tienen acceso
directo al FEDER, sino a través de los diferentes proyectos y actuaciones
que realizan las administraciones públicas. Los recursos de estos fondos
estructurales europeos sirven principalmente para cofinanciar:
-
-
-
•
Ayudas directas a las inversiones realizadas en las empresas (en
particular las PYME) para crear empleos sostenibles.
Infraestructuras vinculadas especialmente a la investigación y la
innovación, a las telecomunicaciones, al medio ambiente, a la energía
y el transporte.
Instrumentos financieros (fondos de capital de riesgo, fondos de
desarrollo local, etc.) para apoyar el desarrollo regional y local y
favorecer la cooperación entre las ciudades y las regiones.
Medidas de asistencia técnica.
El Fondo Social Europeo (FSE). Con fundamento en los Arts. 123 a 128
del Capitulo II del Tratado de Roma, el mismo fue creado en 1960. El FSE
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es el principal instrumento de la política social de la Comunidad. El gasto
del FSE representa aproximadamente el 10% del presupuesto total de la
UE. El FSE forma parte de los Fondos Estructurales de la UE, cuya
financiación se destina a mejorar la cohesión social y el bienestar
económico en todas las regiones de la Unión. Los Fondos Estructurales
son instrumentos financieros de redistribución que contribuyen a mejorar
la cohesión dentro de Europa, ya que concentran el gasto en las regiones
menos desarrolladas. Concretamente, las ayudas del FSE pretenden
respaldar la creación de un mayor número de puestos de trabajo y la
mejora de las condiciones laborales dentro de la UE. Para ello, el fondo
cofinancia proyectos nacionales, regionales y locales que mejoran los
niveles de empleo, la calidad de los trabajos y las posibilidades de
integración en el mercado laboral en los Estados miembros y sus
regiones. Concede ayuda financiera, con arreglo a las antiguas regiones
catalogadas como objetivos nº 3 y 4 de los Fondos Estructurales, a planes
de formación profesional, reciclado y creación de empleo, destinados
principalmente a los desempleados jóvenes, a los desempleados de larga
duración, a grupos sociales marginados y a las mujeres.
El FSE se gestiona a través de ciclos de programación de siete años. La
estrategia y el presupuesto del FSE se negocian y deciden entre los
Estados miembros de la UE, el Parlamento Europeo y la Comisión
Europea.
El FSE se lleva a la práctica a través de proyectos solicitados o realizados
por una gran diversidad de organizaciones del sector público y privado.
Entre estas se incluyen administraciones nacionales, regionales y locales;
instituciones de enseñanza y formación; organizaciones no
gubernamentales (ONG) y voluntariado; agentes sociales, tales como
sindicatos y comités de empresa; asociaciones industriales y
profesionales; e incluso empresas individuales.
Los beneficiarios de los proyectos del FSE pueden ser muy distintos:
trabajadores individuales, grupos de personas, sectores industriales,
sindicatos, administraciones públicas o empresas. Uno de los principales
grupos a los que se dirigen estas iniciativas son las personas que tienen
más dificultades para encontrar trabajo o conservar su puesto, como los
desempleados de larga duración y las mujeres. A modo indicativo, se
calcula que cada año más de 9 millones de personas pertenecientes a
estos grupos vulnerables reciben ayuda a través de la participación en los
proyectos del FSE.
El ciclo de programación del FSE actual se inició en 2007 y concluirá en
2013 bajo el lema “Invirtiendo en las personas”. Durante este período, se
están invirtiendo alrededor de 75 000 millones de euros (casi el 10% del
presupuesto de la UE) en proyectos de mejora del empleo.
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2.2.2. El Fondo de Cohesión
A los anteriores instrumentos se añade el Fondo de Cohesión, destinado a
aquellos Estados miembros que cuentan con un PNB per cápita inferior al 90%
de la media comunitaria. La creación de los mismos fue a través de la
aprobación del Reglamento 1.164/1994/CE, del Consejo, de 16 de marzo. Es
un instrumento estructural que, desde 1994, ayuda a los Estados miembros a
reducir las disparidades económicas y sociales así como a estabilizar sus
economías.
Pueden beneficiarse de las ayudas del Fondo de Cohesión los Estados
miembros:
-
Cuyo producto interior bruto per cápita (PIB), calculado con arreglo a las
paridades en poder de compra, sea inferior al 90% de la media comunitaria,
Que sigan un programa que les permita cumplir con las condiciones de
convergencia económica tal como se estipula en la letra c) del artículo 104
del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (evitar déficits públicos
excesivos).
A partir del 1 de enero de 2000, fueron cuatro los Estados miembros que
podían ser subvencionados en el marco del Fondo de Cohesión: España,
Grecia, Portugal e Irlanda. El 1 de mayo de 2004, fecha de la ampliación de la
UE, todos los nuevos Estados miembros (Chipre, República Checa, Estonia,
Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia) cumplían
con las condiciones para recibir la ayuda del Fondo de Cohesión.
La ayuda del Fondo de Cohesión es una ayuda condicionada. La financiación
concedida a un Estado miembro puede ser suspendida en caso de que éste no
cumpla con la ejecución de su programa de convergencia para la unión
económica y monetaria (pacto de estabilidad y crecimiento), es decir, un déficit
público excesivo (más del 3% del PIB para España, Portugal y Grecia, este
límite se está negociando por separado con cada uno de los diez nuevos
Estados miembros, con arreglo a su propio déficit público en el momento de la
adhesión). No podrán aprobarse nuevos proyectos hasta que no se haya
controlado el déficit.
Sectores de actividad subvencionables:
Las ayudas regionales se conceden en todos los sectores de actividad, salvo la
producción, transformación y comercialización de productos agrícolas,
pesqueros y carboneros, sometidos a disposiciones específicas. A estas
directrices se añaden normas especiales para los sectores siguientes:
transporte, siderurgia, construcción naval, fibras sintéticas e industria del
automóvil. Por otro lado, las ayudas ad hoc en favor de las empresas en crisis
se rigen por disposiciones específicas y no se consideran ayudas de finalidad
regional. Por su parte, el Reglamento precisa que el Fondo de Cohesión
no puede subvencionar los siguientes gastos:
-
el impuesto sobre el valor añadido (IVA) recuperable;
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-
los intereses adeudados;
la adquisición de terrenos por un importe superior al 10 % del
total de los gastos subvencionables;
la vivienda;
el desmantelamiento de centrales nucleares.
Zonas subvencionables
Las regiones que pueden beneficiarse de estas ayudas son las zonas
geográficas cuyo producto interior bruto (PIB) por habitante sea inferior al 75%
de la media comunitaria. Como tales, corresponden a las regiones
subvencionables incluidas en el antiguo objetivo nº 1 de los Fondos
Estructurales.
2.3 La política de cohesión durante el marco financiero 2007-2013
Finalmente, tras más de dos años de negociación, el Consejo Europeo de
diciembre de 2005, alcanzó un acuerdo para establecer el nuevo marco
financiero para el periodo 2007-2013. Para la Política regional se establece un
importe total de 308,0 miles de millones de euros.
Las diferentes regiones de la Comunidad Europea quedan agrupadas en
función de uno de los siguientes tres objetivos:
-
El Objetivo Convergencia, al que contribuirán los siguientes instrumentos
financieros: Fondos Estructurales (FEDER y el FSE) y el Fondo de
Cohesión;
-
El Objetivo Competitividad regional y empleo, al que contribuirán los
siguientes instrumentos financieros: FEDER y el FSE, y
-
El Objetivo Cooperación territorial europea, al que contribuirá el siguiente
instrumento financiero; FEDER.
Estos objetivos sustituyen a los actuales Objetivos 1, 2 y 3, así como a las
iniciativas comunitarias LEADER +, INTERREG y URBAN. Una vez fijados
estos objetivos, se divide el espacio comunitario en zonas (en el caso de
España se corresponde con el espacio de las CC.AA.) y se limitan
temporalmente periodos de actuación de las medidas consideradas de
cohesión, así como la fijación de ayudas
1.
Objetivo "convergencia", que sustituye al antiguo Objetivo 1,
pretende acelerar la convergencia de los Estados miembros y regiones
menos desarrollados, creando condiciones más favorables para el
crecimiento y el empleo mediante el aumento de la inversión en capital
físico y humano, y la mejora de su calidad, el desarrollo de la
innovación y de la sociedad del conocimiento, la adaptabilidad a los
cambios económicos y sociales, la protección y mejora del medio
ambiente y la eficiencia administrativa. Las regiones españolas que se
benefician de estas ayudas son; Andalucía, Galicia, Castilla la Mancha
y Extremadura. .
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Aquellas regiones incluidas dentro del objetivo de “convergencia”, esto
es, entre aquellas regiones menos desarrolladas, con una renta per
cápita inferior al 75% de media comunitaria, les serán de aplicación los
Fondos Estructurales (FEDER y el FSE) y los Fondos de Cohesión.
Ejemplos de proyectos financiados bajo estos objetivos incluyen la
mejora de infraestructuras básicas, asistencia empresarial,
construcción y modernización de plantas de residuos y de tratamiento
de aguas, y mejora del acceso a las conexiones de Internet de alta
velocidad
Ahora bien, se han establecidos dos mecanismos para todas aquellas
regiones que se encontraban encuadradas dentro del Objetivo 1, y que
como consecuencia del efecto de la ampliación de la UE, su nivel de
renta supere el 75% del PIB nominal per capita en la UE-25. Para ello
se definen dos tipos de países.


2.
Regiones “Phased Out”: Son aquellas regiones que habiendo sido
elegibles del dentro del objetivo de convergencia por no superar el
75% del PIB medio de la UE-15, pierden tal condición por superar el
75% del PIB nominal del PIB nominal respecto a la UE-25. Son las
regiones afectadas por el efectos estadística; Ej. Asturias, Murcia,
Ceuta y Melilla. Estas regiones obtendrán fondos a través del
régimen de phasing-out, dotado en 12,52 miles de millones de
euros. El phasing out consiste en una ayuda decreciente durante un
período transitorio que finalizará en el 2013, con un nivel medio de
ayuda de alrededor del 67% de lo recibido actualmente.
Regiones “Phased Into”. Se corresponde con todas aquellas
regiones que, aunque integradas en las regiones Objetivo 1, dejan
de serlo debido a que, por su crecimiento económico, superan el
75% del PIB per capita de la media de la UE-15, que corresponde al
82,19% del promedio de la UE-25. Son las regiones afectadas por
el llamado efecto crecimiento. Entre las regiones españolas
incluidas en este grupo se encuentran Castilla y León, Comunidad
Valenciana y Canarias.
El objetivo de "competitividad regional y empleo". Con el 16% del
presupuesto de política regional de la UE dirigido a este objetivo, su
principal finalidad es crear puestos de trabajo mediante la promoción de
la competitividad, y en hacer a las regiones más atractivas para las
empresas e inversores. Algunos proyectos posibles incluyen el
desarrollo de un transporte, medio ambientalmente más limpio, el apoyo
de centros de investigación, universidades, pequeñas empresas,
proporcionando formación y creando empleos. Los fondos son
gestionados tanto por el FEDER como por el FSE. Las regiones
elegibles serán aquellas que no estén comprendidos en el objetivo
anterior de “convergencia” pero que pueden presentar importantes
necesidades de competitividad y/o de empleo. Se destina a dos tipos de
programas: regionales y de empleo:
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-
-
Los programas regionales, financiados con cargo al FEDER,
estarán enfocados hacia las regiones que abandonan por crecimiento
natural el objetivo de convergencia (denominadas regiones en
régimen de “phasing-in”), y al resto de regiones. En cuanto al
phasing-into, en el que están comprendidas las regiones españolas
de Valencia, Canarias y Castilla-León, se propone un volumen de
ayuda similar al mecanismo de salida o phasing-out establecido en
Berlín en 1999 para las regiones que salían de Objetivo 1
(empezando con un 75% de la ayuda recibida en el periodo anterior
para posteriormente ir disminuyendo, hasta percibir un 15% en los
tres últimos años). Está dotado con 10,4 miles de millones de euros.
En segundo lugar, a través de los programas nacionales, este
objetivo ayudaría a la población a anticipar y a adaptarse al cambio
económico, de acuerdo con las prioridades de políticas de la
Estrategia Europea de Empleo (EEE).
Actualmente son subvencionables las siguientes comunidades
autónomas españolas; Aragón, Islas Baleares, País Vasco, Cantabria,
Cataluña, La Rioja, Comunidad de Madrid, Navarra.
3.- Por último, el objetivo de "cooperación territorial europea". Este objetivo
está dirigido a intensificar cooperación dentro de Europa —tanto entre como
dentro de los países— mediante la mejora de la cooperación regional. Esto
permite tres tipos diferentes de cooperación: fronteriza, transnacional e
interregional. Este objetivo es con diferencia el menos importante en términos
puramente financieros, representando solamente el 2,5% del presupuesto para
política regional de la UE. Está financiado exclusivamente mediante el FEDER.
2.4 Cohesión 2007-2013. Los Objetivos e Instrumentos por la CE.
2000-2006
OBJETIVOS
Objetivo 1
Objetivo 2
Objetivo 3
INSTRUMENTOS
FINANCIEROS
FEDER (URBAN)
FSE
FEOGA – Garantía
FEOGA – Orientación
(LEADER)
FEDER ( URBANINTERREG)
FSE
FSE
2007-2009
OBJETIVOS
Convergencia
Competitividad
Regional y Empleo
Cooperación
Europea
Territorial
INSTRUMENTOS
FINANCIEROS
FEDER
FSE
Fondo de Cohesión
FEADER
FEDER
FSE
FEDER (AECT)
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