MECANISMO INDEPENDIENTE DE CONSULTA E INVESTIGACION

MECANISMO INDEPENDIENTE DE CONSULTA E
INVESTIGACION
PROCESO DE CONSULTA PÚBLICA 2013 - ETAPA I
COMENTARIOS SOBRE LA POLÍTICA VIGENTE Y LA OPERACIÓN DEL
MECANISMO DURANTE EL PERIODO 2010 - 2013
Antecedentes
En agosto de 2013 inició el proceso de consulta pública vinculado a la revisión de la
Política de Establecimiento del Mecanismo Independiente de Consulta e Investigación
aprobada por el Directorio Ejecutivo del BID el 17 de febrero de 2010.
El proceso de consulta pública previsto consta de dos etapas: a) etapa 1 - recepción de
comentarios respecto a la política vigente y la operación del Mecanismo a la fecha; b)
etapa 2 – recepción de comentarios respecto a la propuesta de política revisada.
La etapa 1 llevada a cabo del 1 de agosto al 15 de noviembre de 2013 ha incluido
recepción de comentarios por vía escrita, sesiones vía videoconferencia con grupos de la
sociedad civil en la Región, sesiones presenciales en Washington y Colombia,
entrevistas en persona y telefónicas con Solicitantes, Administración del BID y
miembros de otros Mecanismos Independientes de Rendición de Cuentas.
El presente documento presenta los comentarios recibidos por escrito hasta la fecha en
el contexto de la consulta pública relativa a la revisión de la política por la que se
establece el Mecanismo Independiente de Consulta e Investigación. Dichos
comentarios se facilitan en el idioma y tal y como se recibieron y su transmisión no
implica necesariamente que el Banco esté de acuerdo con cualquiera de las
observaciones. El Banco está analizando estos comentarios, prosigue con el proceso de
consulta pública y publicará un borrador de política del MICI revisada en respuesta a
estas y otras consideraciones como parte de la etapa 2 tan pronto se cuente con el
mismo.
Los comentarios escritos recibidos se han agrupado en dos categorías:
•
•
Categoría I. Comentarios enviados por Solicitantes o sus Representantes;
Categoría II. Comentarios enviados por Terceros Interesados, pudiendo ser éstos
individuos u organizaciones de la sociedad civil.
En todos los casos se han eliminado los nombres y datos de contacto de los remitentes,
así como referencias a personas en particular.
1
Categoría I. Comentarios de Solicitantes o sus Representantes
Durante la primera etapa de la consulta pública, se enviaron correos electrónicos a
todos los Solicitantes y/o Representantes de casos registrados para coordinar
entrevistas telefónicas. Como guía para esas entrevistas, se incluía una batería de
preguntas. Algunos de los comentarios recibidos por escrito utilizaron dicha batería de
preguntas como guía a sus comentarios. A continuación enlistan los comentarios
recibidos por país.
Argentina
1. Comentario enviado por Solicitante
1.
¿Cómo conoció de la existencia del MICI? ¿Está usted familiarizado con la
política y el trabajo del MICI?
Bueno la mayoría de las preguntas las respondí hace unos días cuando llamaron desde
Washington, conocí al MICI entrando al préstamo otorgado al Senasa, y allí denuncié
las irregularidades.
2.
¿Cuál era su expectativa al presentar un reclamo?
Una respuesta y por cierto la tuve, había enviado dos denuncias una al BID y otra al
Parlamento Europeo, el MICI contestó primero
3.
¿se cumplió su expectativa? Por qué si o por qué no?
Si aunque no era lo deseado, fue una respuesta aceptable. Lograr, obligar al Senasa para
que contestara los resultados de la Consulta Pública fraudulenta, que dictara la
Resolución 302/2012 que vino a suplantar a la Resolución 350/1999 obsoleta y donde la
clasificación de los agroquímicos distan mucho de los estudios y resultados a largo
plazo de los venenos disponibles en el mercado, fue una respuesta aceptable. La nueva
Resolución se basa en lo que la OMS da como aceptable, que es solo una guía de cómo
manejar los mal llamados fitosanitarios, porque hay estudios que demuestran la
gravedad en el tema y la toxicidad que muchos de ellos contienen pese a ser clasificados
como inofensivos o banda verde.
Además de la Resolución el Senasa se vio obligado a editar tres libros, uno para la
enseñanza en las escuelas, otro de legislación nacional y el tercero sobre el manejo para
profesionales , ing agrónomos etc.
4.
¿Recibió información continua durante este proceso?
Recibo continuamente, consultas y test de evaluación de parte del Bid pero no han
cumplido con el Monitoreo cada seis meses que prometió el ombudsman. Desde el
Sensa me han enviado un bibliorato completo de legislación, adelantos, nuevos estudios
y nuevas conclusiones de la Comisión Nacional de Investigación sobre Agroquímicos
(CNIA) y los manuales que me sirven para las charlas en las escuelas donde los entrego.
5.
¿Tiene alguna opinión sobre el proceso?
2
Muy buena, conforme. Se han preocupado en llamarme una decena de veces desde USA
para darles mayores datos de la denuncia, han viajado con el ombudsman en dos
oportunidades para reunirse conmigo, por separado y en conjunto con el Senasa, luego
la firma y el acuerdo cerrado que se difundió. No necesité ayuda de terceros ya que me
sentía segura, apoyada y cuidada cuando las reuniones se realizaban en la sede del BID,
o del Senasa. Pude exponer en el Senasa frente a varios ingenieros jóvenes mis videos y
nuevas denuncias sobre basurales a cielo abierto de bidones vacíos de agroquímicos y
fotos de afectados y malformaciones, dejando estupefactos a los presentes.
6.
¿Qué tipo de cambios propondría para mejorar el proceso?
Mejoraría en lo que a adelantos científicos representan para la salud y la vida, así
también la diversidad toda con respecto a la política del banco de tener como guía solo
la opinión de la OMS, ya que la EPA o la EFSA, Comunidad Europea y altas casas de
estudios de todo el mundo ya han demostrados las consecuencias en la salud que
provocan los agroquímicos más usados en el mundo. Mientras que la OMS solo debería
tomarse como una GUÍA, pero que debe complementarse con las nuevas
investigaciones que han demostrado la gravedad de lo que nos ocupa, incluso la FAO y
la ONU.
- en cuanto a los requisitos para presentar el reclamo
En lo general bien, salvo la respuesta que antecede (6) que son los cambios que
implementaría, más acorde al lema de lucha "Cuidado del Medio Ambiente y políticas
Sustentables" que el banco apoya y pregona.
- las fases de consulta y de verificación de la observancia
Bien, y aquí me han comentado telefónicamente que gracias a la documentación que
envié y que fui recolectando minuciosamente, ello posibilitó que la consulta terminara
rápidamente y en buenos términos. No había nada disperso sino por el contrario, todo
ordenada y sabía lo que pedía y el resultado que quería.
Es por ello que les adjunto dos PDF de las Auditorías que desde el Estado se han
realizado al Senasa con resultados negativos, (auditoría por irregularidades en
otro préstamo del BID n°1950/2012 OC-AR) y (auditoría al Senasa con resultados
vergonzosos) y otra al organismo completo) lo que demuestra que mi denuncia fué
FIDEDIGNA y de un interés LEGÍTIMO, de un ciudadano, un particular sin la ayuda
de ninguna ong ni de ningún equipo de respaldo, y siento orgullo de que así fuera.Por
otra parte también queda claro sobre mi denuncia acerca de las irregularidades de las
Consultoras argentinas contratadas para ese préstamo, la tercerización de laboratorios de
dudosa legitimidad en sus aprobaciones de cada evento o veneno que se aprueba, y el
Conflicto de Intereses que existe en muchos de los que trabajan para el Senasa para la
CNIA y como toxicólogas , con la manifiesta falta de ética profesional.
- el tiempo que toma el proceso
Bien, suficiente y rápido para mi experiencia ya que nunca lo había hecho antes.
3
Bolivia
1. Comentario enviado por organización representante
a.
¿Cómo conoció de la existencia del MICI? ¿Está usted familiarizado con la
política y el trabajo del MICI?
Hemos formado parte de campañas que buscan transparencia y rendición de cuentas de
los organismos financieros. Tuvimos en el pasado experiencia con la ombudsperson del
Banco Mundial, también en reuniones del BID en las que la sociedad civil
permanentemente ha reclamado un mecanismo de evaluación de responsabilidad del
Banco en los proyectos que financia.
Adicionalmente hacemos seguimiento a proyectos, por lo cual estamos suscritos a
noticias e información de la banca multilateral. De esta forma conocimos de la
aprobación por parte del Banco de la política del MICI y la puesta en marcha del
mecanismo.
Inicialmente no estuvimos familiarizados con la política y el trabajo del MICI, el
reclamo que presentamos fue el primero en Bolivia y el único hasta ahora; sin embargo,
las necesidades del caso nos exigieron la revisión permanente de los documentos
relacionados que se encuentran en la página web del Banco y también de las Políticas
Operativas del BID.
b. ¿Cuál era su expectativa al presentar un reclamo?
Al presentar el reclamo al MICI pretendíamos:
a. Cumplimiento de las Políticas Operativas del BID
Que el MICI sea un instrumento que sirva para que el BID cumpla plenamente sus
políticas operativas y obviamente la legislación del país al que financia. En esas
condiciones esperábamos que a través del MICI y las acciones que realizaría, el BID
junto a las instituciones estatales relacionadas con el proyecto, corregirían las acciones y
omisiones de su administración que generaron el reclamo, todo esto con el fin principal
de llevar adelante un proyecto que satisfaga los objetivos de desarrollo que la población
del área del proyecto espera, respetando la visión de desarrollo local y poniendo todos
los esfuerzos y compromiso en el respeto a derechos humanos, legislación internacional
y nacional y Políticas Operativas del Banco.
b. Acceso a información
Esperábamos que el MICI sea el mecanismo que permita el acceso a información del
proyecto que debía ser publicada oportunamente, además que repetidas veces la
habíamos solicitado a la administración del Banco sin recibir respuesta positiva.
El MICI logró cumplir parcialmente este objetivo en un periodo de tiempo tan largo que
superaba cualquier previsión. Esta situación restó eficiencia al trabajo del MICI e hizo
ver al mecanismo como una instancia poco eficaz.
4
Entendemos que lo señalado se dio particularmente por la escasa disposición de las
instancias correspondientes del BID de proporcionar información, de esta forma el
Banco avanzaba con el proyecto aprovechando la desinformación de la población, pero
que en los hechos significó mayor situación de desconfianza y conflictividad.
Lo señalado llevó a suponer que en diferentes sectores del Banco hay escaso
compromiso en relación a los objetivos de responsabilidad y transparencia que pretende
el BID con la creación del MICI y también la escasa capacidad del MICI de cumplir sus
propios objetivos cuando hay poca predisposición interna, con lo que se debilita este
mecanismo.
c. Revisión de la decisión del Banco de financiamiento del proyecto determinado
por el BID y gobierno
Esperábamos que con la aceptación del reclamo fundamentado en argumentos que
sustentaban claras vulneraciones a las Políticas del BID, además de hechos de
vulneración a derechos humanos motivados por la decisión y participación de
funcionarios del BID en la imposición del proyecto rechazado por la población y la
situación de conflictividad y amenaza a las personas y población, el MICI tuviera una
acción rápida para evitar mayores conflictos y establezca con claridad la obligación de
las partes de cumplimiento de la legislación y las Políticas del Banco, lo que
obviamente hubiera llevado a la revisión de la decisión del Banco de financiar el
proyecto o al menos a postergar la decisión hasta que se cumplan las condiciones
necesarias.
c. ¿Se cumplió su expectativa? Por qué si o por qué no?
Hasta ahora el MICI en la etapa de consulta logró algunos avances pero acciones
posteriores del propio Banco restaron fuerza a lo avanzado. Sin embargo, estamos
convencidos de la necesidad de impulsar este mecanismo y fortalecerlo a través de
mejoras en sus diferentes etapas. Actualmente estamos a la espera del memorándum de
elegibilidad del Panel de Verificación de la Observancia, lo que significa que aún
tenemos expectativas en relación al MICI.
Algunos aspectos que aclaran lo señalado:
a. Cumplimiento de las Políticas del BID
Durante el proceso inicial de la Fase de Consulta, el MICI tuvo un papel de árbitro o
conciliador, evitando en todo momento emitir opinión sobre las acciones y omisiones de
la administración del Banco en relación a las Políticas Operativas, por tanto, no
consideramos que el MICI haya tenido un papel de instancia que vele por el
cumplimiento de las condiciones de aprobación y financiamiento de proyectos del
Banco.
b. Acceso a información
El MICI logró solo objetivos parciales en relación al acceso a información del Banco.
Aparentemente el acceder a información de la administración del Banco fue también un
problema para el MICI. El MICI tardó varios meses para conseguir documentación de la
5
administración del Banco e inclusive la información lograda fue parcial, tampoco logró
que se nos informe los motivos por los que hasta ahora hay documentos que no son de
acceso público cuando no forman parte de la cláusula de exclusión de la Política de
Acceso a Información.
Al mismo tiempo, el MICI mostró ciertas debilidades al exigir a los reclamantes que
señalen los motivos por los cuales se solicitó determinada información, cuando es el
Banco el que establece los documentos que no son de acceso público, entendiendo que
los que no corresponden a esa categoría deberían estar disponibles.
El acceso a información del BID de manera oportuna (cuando se planifican programas,
se emiten informes de evaluación, se cuenta con los estudios, etc.) que permita la
participación activa en los proyectos que financia el Banco es un tema permanente no
solucionado por la administración.
c. Revisión de la decisión del Banco de financiamiento del proyecto
El que exista un caso abierto en el MICI no ha significado para la administración del
Banco disposición a mejorar el desempeño de un programa. Percibimos al contrario
mayor reserva en las decisiones y esfuerzos por acelerar los procesos.
El MICI tampoco ha logrado dentro del Banco y con el país prestatario la fuerza
suficiente para frenar calificaciones y adjetivos vertidos al proyecto o sobre las personas
por los funcionarios del Banco y autoridades del país. Sin embargo y paralelamente ha
sido contundente la posición del MICI de abandonar el proceso de preparación a la
consulta y de dialogo si es que la población y reclamantes dan declaraciones e
información a la prensa en relación a la marcha del proceso.
La etapa del MICI de preparación de la consulta llega a ser demasiado larga, es el MICI
quien decide tiempos que no son claros, desgastando a los reclamantes y afectados y
permitiendo que la administración del Banco continúe con el programa en las
condiciones que llevaron al reclamo.
El papel de negociador/conciliador del MICI y su compromiso de cumplimiento de los
acuerdos alcanzados no son claros en el momento de las acciones a pesar que la Política
del MICI establece la obligación de monitoreo. El MICI dio por concluido el proceso de
consulta, retirándose del mismo de manera unilateral cuando un acuerdo entre el BID y
el gobierno decide la no financiación del Banco al proyecto. Entonces, sin mayores
explicaciones y sin consulta con los reclamantes, el MICI abandona el monitoreo y
compromiso de cumplimiento del acuerdo alcanzado que fue publicitado por el MICI
como “éxito” del mecanismo (Informe 2012 del MICI). Esto ha dejado una impresión
de poca seriedad del MICI y ha restado validez e importancia a su participación a pesar
de los esfuerzos realizados para alcanzar el acuerdo.
El mismo Banco y el MICI afectan su imagen al retirarse de un proyecto en el que sus
acciones y omisiones habrían causado conflictividad y afectación a la población, cuando
los compromisos alcanzados en el marco del MICI han permitido avanzar en el proyecto
en conflicto sin que se resuelvan los problemas de los que el Banco sería
corresponsable.
6
Al mismo tiempo esta situación da una señal de debilidad del MICI hacia la
administración del propio Banco y los países prestatarios al no tener disposición de
seguimiento a acuerdos, permitiendo que los programas y proyectos continúen
avanzando vulnerando políticas, leyes y acuerdos, dejando a las poblaciones en
situación de mayor vulnerabilidad.
d. ¿Recibió información continua durante este proceso?
Una de las grandes debilidades del proceso del MICI ha sido la dificultad en acceso a la
información sobre el proyecto la misma que debería estar disponible en la página web
del Banco. La información ha sido muy limitada y solo se logró conseguirla a través del
MICI pero sin la oportunidad adecuada.
Si bien a través del MICI logramos cierta información, la obtención de la misma tardó
muchísimo y fue incompleta. Hubieron circunstancias en las que la administración del
Banco modificó el Contrato de Préstamo, dio la no objeción para la contratación de
empresas, realizó desembolsos sin que siquiera el MICI pudiera acceder oportunamente
a esta información y menos aún conocer los avances en los procesos de negociación.
e. ¿Tiene alguna opinión sobre el proceso?
Tenemos algunas preocupaciones y comentarios en relación al proceso del MICI:
a. Vemos la necesidad de que el BID informe sobre el Mecanismo a las poblaciones y
comunidades donde se planifique llevar a cabo proyectos, antes de dar inicio a las
operaciones.
b. Son necesarias reglas claras en relación a plazos y tiempo para las decisiones de
elegibilidad para las Fases de Consulta y de Verificación de la Observancia. Es
normal que la elegibilidad de los casos sufra postergaciones sobre las que no se dan
explicaciones, mientras los proyectos continúan en marcha.
c. La elegibilidad para la Fase de Consulta responde a la vulneración de Políticas
Operativas del BID, de la misma manera que la elegibilidad de la Fase de
Verificación de la Observancia. En este sentido y teniendo en cuenta que uno de los
objetivos del Mecanismo es fortalecer las Políticas Operativas del Banco, la
elegibilidad a la Fase de Consulta debería significar automáticamente que el caso
pase a la Fase de Verificación de la Observancia.
d. La Política del BID sobre el MICI no es clara cuando el Banco ha acordado/decidido
no financiar un programa/proyecto que sea un caso del MICI. Esta situación permite
al Banco y al MICI retirarse del caso sin considerar la responsabilidad por las
acciones y omisiones que el Banco hubieran cometido antes de la decisión de no
financiamiento. Es indispensable que el Banco y el MICI asuman la responsabilidad
de formar parte activa en la solución de todo caso en el que hubiera intervenido, así
el BID decida retirar el financiamiento.
e. En todos los casos, en los que se haya alcanzado un acuerdo, el MICI debe tener la
obligación de dar seguimiento y monitorear el cumplimiento del acuerdo, así el
Banco decida/acuerde retirar el financiamiento.
f. La información de todo proceso que este en cualquiera de las Fases del MICI debe
ser publica y el Banco debería asumir mayores esfuerzos para la difusión de la
situación de cada caso entre la población con el fin de que haya mayor conocimiento
7
no solo sobre los proyectos que financia el Banco, sino también sobre los reclamos,
las Políticas Operativas y el MICI.
g. Nos preocupa el cumplimiento de plazos establecidos en la Política del MICI por
parte de las instancias correspondientes y la posibilidad que se establece de ampliar
estos plazos sin que existan límites claros. Esto permitiría que el MICI intervenga en
muchos casos cuando ya pocas acciones preventivas, de dialogo y acuerdos se pueda
alcanzar para el adecuado desempeño de un programa.
h. Para el accionar del MICI es necesario que las reglas para la reasignación de
recursos de un programa hacia otro deben ser claras y sujetas a un nivel de
evaluación similar a las condiciones de aprobación de un préstamo.
f. ¿Qué tipo de cambios propondría para mejorar el proceso?
- en cuanto a los requisitos para presentar el reclamo
No debería ser necesario exigir que los reclamantes hayan intentado llamar la
atención del Banco, la sola justificación de incumplimiento o vulneración de las
Políticas del Banco debería permitir la elegibilidad de un reclamo.
Así el Banco haya decidido no financiar un programa/proyecto, las acciones para
llevar adelante el mismo podrían haber generado un reclamo, por lo tanto no debería
ser considerada como requisito para la elegibilidad, que el Banco este financiando el
proyecto/programa en el momento del reclamo. La elegibilidad de un caso debería
responder a los efectos producidos y que puedan producirse como consecuencia de
acciones que se hayan dado para financiar un proyecto.
- las fases de consulta y de verificación de la observancia
Establecer plazos y márgenes claros de ampliación de los mismos que sean de
cumplimiento obligatorio para la emisión del memorándum de elegibilidad.
La población y reclamantes deben tener la posibilidad de acordar con el MICI el
perfil de especialistas y asesores cuando el caso lo requiera, teniendo también la
posibilidad de rechazar personal propuesto por el BID cuando ha existido conflicto
de intereses u otra acción que invalide su independencia de criterios.
Cualquier calificación a las preocupaciones de reclamantes y población por parte del
MICI debería ser discutida previamente antes de formar parte de los informes y los
mismos deberían contar con comentarios de los reclamantes en particular sobre
aspectos en los que existe diferencias de criterios.
- el tiempo que toma el proceso
En puntos anteriores se realizaron varios comentarios en relación a plazos,
planteando aspectos específicos en el caso del memorando de elegibilidad.
8
Brasil
1. Comentario enviado por Organización de la Sociedad Civil en carácter de
Solicitante
a. Como você soube da existência do MICI? Você está familiarizado com a
Política e o trabalho do MICI?
sim, estou familiarizado. ha 20 anos aproximadamente apelei ao BID sobre obras a
serem construidas em Sao e que violavam nossa legislação e normas do BID. desde
Washington o BID ENVIOU A MISSÃO BRANIMIR LOBO. fizeram pericia aqui.
constataram que nossas denuncias procediam. cancelaram emprestimos. a raiz disto fui
convidado a Washington para ajudar a desenhar a Agenda Verde do BID.
b. Qual era a sua expectativa ao apresentar uma reclamação?
revisão integral do projeto, baseado nos antecedentes-numeral 1. BLOQUEIO DOS
EMPRÉSTIMOS ATÉ CONCLUSÃO DA INVESTIGAÇÃO. produzimos um Counter
Rima e enviamos mais de 50 docs ao MICI, ganhamos elegibilidade para receber field
trip. ver TAMBÉM Informe ao Cogresso Americano produzido pelas academicas de
Berkeley-School of Law- SEEJ que tipifica todas as violaçoes das politicas do BID.
c. Suas expectativas foram atendidas? Porque sim e/ou porque não?
EXPECTATIVAS NÃO ATENDIDAS. porque o executive board impede a vinda da
field trip ao Brasil POR RAZÕES MERAMENTE POLITICAS.
d. Você recebeu informação contínua durante este processo?
Não. não ha transparecia. sobre isto tambem se manifestou Berkeley- School of LawSEEJ
e. Você tem alguma opinião sobre o processo?
processo contaminado por decisões politicas em prejuízo das politicas do banco.
f. Que tipo de mudanças você sugeriria para melhorar o processo? Em termos de
requisitos para a apresentação de uma reclamação; A Fase de Consulta e a Fase de
Verificação da Observância; O tempo que leva o processo
-excesso de burocratização. facilitar tramites burocraticos. melhorar analise por parte da
comissaõ executiva
- os projetos apresentados pelos tomadores de
emprestimos são de baixissimo nivel.
- cumprir e fazer cumprir as politicas do banco. ha artimanhas por parte do board para
desacreditar o MICI.
- estamos com mais de 2 anos no processo mas prevalece a politica do board=
despistamiento, má fé, descumprimento do estatuido pel oproprio banco. isto
9
compromete a imagem do banco. o BID precisa assumir nova postura ética, renovando
sua cultura e quadros ou não sobrevive. Precisa estar afinado Com os Principios do
Ecuador e Portocolo empresarial celebrado na RIO+20. SERÁ COBRADO POR SUAS
OMISSÕES, equivocos, falta de transparencia e ações contra os direitos humanos e o
meio ambiente. reiteramos- O BID OU SE RENOVA OU NÃO SOBREVIVE assim.
Até o Brasil, recentemente aprovou legislação dura contra carteis, money laundry,
bribery, corruption, cf. informamos ao MICI.
O BID-MICI tem elementos suficientes para historiar melhor nossa luta e passar de
forma sistematica e didática às solicitantes, sra Maugain e Udall. no caso peço que nos
envie uma cópia desse historial .
Estarei sempre a disposição para colaborar,
Colombia
1. Comentario enviado por Organización de la Sociedad Civil en carácter de
Solicitante
a. ¿Cómo conoció de la existencia del MICI? ¿Está usted familiarizado con la
política y el trabajo del MICI?
A través de la página Web del BID, si allí mismo encontré información sobre el alcance
de la Política y Salvaguardas, Con relación al trabajo, pude saber algo más con la
literatura que me fue entregada por el Equipo en la primera entrevista.
b. ¿Cuál era su expectativa al presentar un reclamo?
Encontrar un camino serio que nos diera la seguridad como comunidad de que nuestra
afectación le interesaba a alguien con el poder necesario para trabajar encontrando las
soluciones, igualmente que fuera un escenario neutral, donde los posibles infractores
fuesen evaluados con equidad.
c. ¿Se cumplió su expectativa? Por qué si o por qué no?
Consideramos que hasta la fecha eso se ha cumplido, estamos a mitad de camino,
evaluaremos esto al final del ejercicio.
d.
Recibió información continua durante este proceso?
Sí. A tiempo y cumpliendo estrictamente con el cronograma
e.
¿Tiene alguna opinión sobre el proceso?
Para nuestro grupo COMUNIDADES UNIDAS, este proceso representa un resultado
serio, que no lo habíamos logrado construir en 17 años de afectación con la Entidad del
10
Gobierno Responsable, por lo tanto, frente a los acuerdos obtenidos nuestra opinión es
muy favorable.
Considero este escenario como una plataforma importante para encontrar las soluciones
a los conflictos generados por estos proyectos, escenario donde se puede concertar.
f.
¿Qué tipo de cambios propondría para mejorar el proceso?
Tal vez, un acompañamiento local más amplio, más difusión del alcance del mismo, su
política, y trabajos realizados. Permitiría a las comunidades aterrizar y prepararse mejor
frente a las expectativas reales.
- En cuanto a los requisitos para presentar el reclamo
Están sencillos, prácticos,
- Las fases de consulta y de verificación de la observancia
En el escrito, encuentras mis comentarios sobre la verificación de la observancia.
- El tiempo que toma el proceso
Este punto no sería justo evaluarlo desde un solo ángulo, ya que en nuestro caso,
dependemos mucho de las Entidades que por lo general no son muy agiles, igualmente
nos cabe responsabilidad como comunidades frente a nuestros aportes y compromisos.
EVALUACION COMUNITARIA A LA POLITICA DEL MICI
APORTES:
desea contribuir con apreciaciones sobre la Política del
Mecanismo Independiente de Consulta e Investigación –MICI-, generadas por la
experiencia de ser parte integral de grupos civiles, activadores del mismo.
Considerando y valorando en su conjunto los puntos que contienen la Política, la razón
de ser del Mecanismo, el esfuerzo humano y los recursos que sean invertido para su
creación, desde el punto de vista comunitario, vemos una oportunidad que abrevia la
búsqueda de soluciones a las afectaciones que se generan por la puesta en marcha de
proyectos financiados por el BID; este hecho resalta la importancia de la continuidad y
ejecución de la política con el propósito de validar un escenario neutral que permita
construir puentes de confianza, ayuda y beneficio mutuo, disminuyendo la desigualdad
de oportunidades de defensa y equidad, con protección de lo ambiental y social.
Con relación a estos conceptos, nuestra experiencia con el equipo MICI en la fase que
nos encontramos a la fecha, nos permite analizar los resultados frente a las expectativas
motivadoras de su activación, de la siguiente manera:
11
Seguimiento
A futuro, y frente a la posibilidad de cambio en el equipo estructural y organizativo del
MICI, consideramos que se puede dificultar el seguimiento y puesta en marcha de los
acuerdos, así como la estabilidad y confianza generada en el proceso, máxime cuando
esta fue una de las garantías ofrecidas en la política a evaluar.
Es de esta manera como consideramos que un tema relevante a mejorar será el de las
medidas de seguimiento que, independientemente de los informes y eventuales
recomendaciones que de allí surjan, deben construirse de forma que participen los
solicitantes; para las comunidades la efectividad de esta premisa es la regla de oro que
garantizará la durabilidad y sostenibilidad del trabajo realizado por el grupo de actores.
Con respecto al numeral 53 de la Política del MICI (Propósito de la Fase de
Verificación de la Observancia), consideramos que el hecho de contar con la
posibilidad de un panel de expertos, constituye una herramienta necesaria que
neutraliza la divergencia de las posiciones de los actores. Es importante que se continúe
con el criterio de neutralidad, evitando en lo posible que se contacten estos asesores a
través de referencia de miembros del Banco y/o actores locales, garantizando con ello la
confianza de las comunidades.
De la misma manera, en el numeral 54, (Condiciones para Verificación de la
Observancia), consideramos importante tener mayor claridad en su objetivo y/o
propósito, para una correcta aplicación de esta fase, debemos poder comprender el
alcance de su activación y las posibles consecuencias de la misma en la construcción de
mejores herramientas sobre estos procesos, el compromiso de la participación de los
solicitantes son elementos que se requieren para poder evaluar su efectividad. Con ello
se establecerían mejor los criterios de elegibilidad.
Sobre el inciso 73, (La Oficina del MICI), Entendemos como una necesidad vital que
estas condiciones sean garantizadas hasta el final de los procesos registrados, ya que de
esta manera se estabilizan las reglas funcionales, independientemente de los procesos de
evaluación que se requieran, garantizando la permanencia y estabilidad de la
Ombudsperson de Proyectos, el Panel de trabajo y el Secretario Ejecutivo, y de la
misma manera cualesquiera otro empleado o consultor asignado al Mecanismo.
En este sentido, de acuerdo con el numeral 74, (El Ombudsperson de Proyectos) si bien
es empleado directo del Banco y en este sentido el que no reporte directamente a la
presidencia sino a las directivas, es también garantía de un margen de neutralidad, así
entonces, las calidades y calificaciones del ombudsperson de proyectos, son necesarias
para poder construir confianza con los demás actores, que en la mayoría de los casos
tienen gran inseguridad frente a la defensa imparcial de sus afectaciones.
Finalmente, con relación al inciso 92, (Extensión y capacitación), en teoría y a primera
vista se justifica plenamente su existencia, no obstante, consideramos que se requiere
mayor implementación en lo que nuestro país se refiere, mayores y mejores canales de
12
información, capacitación sobre su uso y difusión para lograr los objetivos del
Mecanismo.
Teniendo en cuenta las observaciones anteriores, no nos resta sino agradecer la
existencia de este mecanismo y resaltar su importancia frente a los resultados obtenidos,
con el deseo de poder contribuir constructivamente a su consulta,
Costa Rica
1. Comentario enviado por Representante
En este proceso, colabore como abogado del Comité Siepac La Alfombra, que
representaba varios pueblos con como 3000 personas o más según Ustedes tienen en los
Records.
El reclamo por ellos planteado, fue lo que generó el proceso ante MICI por lo que voy a
conversar con al menos la presidenta del Comité
, para ver si están de
acuerdo en que conteste las preguntas, y los términos de las respuestas.
De antemano, sé que ellos no quedaron contentos con la línea que tomo el proceso, ya
que las expectativas de ellos eran que MICI BID evitara la generación de un eminente
grave daño ambiental, que se generaría con el desarrollo de una parte de un
proyecto, que iba contra las políticas ambientales del BID.
Y el proceso al final tomó un Norte distinto, aunque a nivel de BID Estados UnidosMICI y Gerencia en Costa Rica, se tomó con seriedad, al final todo el proceso tomó un
matiz netamente político, de apoyo a la decisión de la ruta propuesta por el ICE, para
esa parte del proyecto financiado por BID, aunque violara las políticas ambientales del
Banco.
Gracias a Dios los gravísimos daños ambientales que con el proyecto se generarían a:
las comunidades, las nacientes de agua sus áreas de recarga, así como el bosque y la
biodiversidad, se pudieron evitar con los procesos judiciales y administrativos
instaurados ante instancias de Costa Rica, procesos todos que culminaron cuando se
llegó a un acuerdo con la institución ICE, para la utilización de una ruta menos lesiva al
ambiente.
Panamá
1. Comentario enviado por Organización de la Sociedad Civil en carácter de
Solicitante y Representante
Here are some of my responses in reaction to the questions you sent me regarding the
revision process underway for the MICI. I would be grateful if you would ensure these
observations are read aloud at your meeting which I understand is taking place today.
13
They are meant to be constructive assessments, arising from my experiences (along
with our organization, Alianza ProPanamá) as a user of what we expected to be an
independent “checks-&-balances” mechanism of the IADB. I will be happy to add to
and expand upon these brief comments in the future, so please accept these points in the
spirit with which they are given as my first reactions to what, for us, is a process that is
still ongoing.
We found that the current process is highly time-consuming and ineffective, in which
we are automatically considered "outsiders" at best. A sense of obstruction, as opposed
to facilitation, has permeated our overall experience. Preserving the status quo appeared
to be a clear objective along with hindering of the review process.
The conflictive undertone in the process removed the possibility of improving the
project in question. Resources were wasted questioning the motives of requesters,
while those of the promoter were not. Close relationships already in place highly
restricted the possibility of real review. There is a clear preference for those who know
how to “work the system”.
The MICI's existence is only well-known to those involved or operating in the public
financing realm and those finding it and attempting to invoke it are at an immediate
disadvantage. Additionally, they quickly discover that the controls society assumes such
a mechanism is providing on public funds being disbursed through the IADB are
unworkable and deeply flawed.
Questioning a loan decision is not welcomed. Those doing so are seen as trouble makers
and subjected to treatment which discourages proceeding with a request for review. No
holds seem to be barred. The manner in which eligibility to question decisions is
defined or implemented appears to be deliberately restrictive and there appears to be an
aggressive interpretation of that right which involves all levels of the IADB, from the
Board down.
Removing the aura of institutionalized condescension and intimidation that pervades the
process should receive urgent attention, if the reason for the stated existence of the
MICI is truly desired. Resistance to the process being used efficiently is felt at every
step of the way with the onus on the requesters to justify themselves and the reason for
voicing concerns.
An overriding impression transmitted is that independence and impartiality are clearly
not at the core of the review process today. Timeliness and speed of review is of essence
if anything more than a "post-mortem" is desired. Once projects reach a specific stage,
"everyone knows" that nothing will be done to stop it. Without a truly independent
Panel of professionals allowed to decide how to best conduct a review rapidly and in
objective accordance to the facts it has been presented and without what appears to be
restrictive, unproductive and constant interference, an effective result is impossible.
It took over a year for the independent Panel with which we are working to begin its
job, given the above, which allowed for the project in question to progress and for all
disbursements to occur. From my perspective, it seems that Management is committed
to ensuring that its opinions be upheld by dictating to the “independent” panel how to
address the matter under the Panel's review.
14
If the Board, on the other hand, is committed to ensuring that the IADB is not simply a
wealth transfer mechanism, it should afford those requesting a Review the same
opportunity it offers Management to voice concerns. And give them equal weight.
Instead, the attitude conveyed by every step of our experience over more than two years,
is that those challenging the IADB's funding decisions are, by definition, “unqualified”
to comment and/or that any information provided by them is suspect, particularly if
is contrary to the claims of the promoter. Without an open door, there can be no real
improvement.
An enormous amount of valuable resources are wasted by both those requesting a
review and by the IADB itself due to the vested interest in upholding the promoter's
position, rather than ensuring a truly objective review of the issues. Furthermore, by not
having a genuinely valid and effective mechanism operating, the stage is set for
enormous sums being required to mitigate damages that could have been avoided
completely had real reviews from the start -- and at every level -- taken place. Instead
of trying to “protect” the IADB itself and those performing “due diligence”, real due
diligences
should
be performed
and
truly open
and
independent
assessment encouraged. Those relying on these systems operating watch over our
collective interests and well-being need to be able to trust that the Board is
demonstrably motivated to want this to happen.
The independent Panel should have the authority and independence to request and
receive data and facts from the promoters. Promoters enjoy a position that is all too
privileged compared to members of the society their projects are affecting. There is
excessive willingness to unquestioningly accept assurances of promoters at face value.
It is extremely disconcerting and disappointing to discover that what is behind the
mechanism -- portrayed as being there to protect our global community and ensure a
responsible use of its resources -- is a structure to neutralize it by undermining its
independent implementation, transforming it into simply an expression of intentions
without enforcement power.
Unless your work allows this mechanism to become more, and those people within the
IADB and the independent Panels convened in the future are allowed to fulfill their
roles as the rest of us would like to believe is occurring without political or business
interest being allowed to meddle, we will continue to suffer from these cumulatively
irreversibly destructive and undesirable results. At present the mechanism provides, at
best, a “feel-good” mechanism for politicians and citizens, i.e. for those not involved in
trying to use it, and no real recourse today for those who do.
I hope your current review will be able to improve this significantly and I will be
pleased to assist you in any way I can. There is far more than “image” at stake here. I
wish you all success in your mission and look forward to speaking in more detail about
this.
15
Paraguay
1. Comentario enviado por Representante
Muchas gracias por su invitación. Desafortunadamente desde el punto de vista de la
población indígena afectada, nuestra experiencia con el MICI fue alentadora por poco
tiempo. Los Ache de Kue Tuvy aún viven constantemente aterrorizados por sus vecinos,
no tienen título de sus tierras, y no reciben protección del gobierno. Dicha población
podría perder sus tierras ancestrales en cualquier momento. Sinceramente, preferiría
participar en una evaluación que tomaría lugar personalmente en sus oficinas en
Washington, DC. La complejidad de los problemas que MICI tendría que resolver se
tendría que abordar por equipos interdisciplinarios. La inercia institucional a la cual
están sujetos los representantes de su oficina resultaron en retirarnos del caso, y avisarle
a la población indígena Ache que el IADB y MICI tienen las manos atadas por fuerzas
mucho mayores que ambos. Todos aquellos en sus entidades que tomaron el caso AcheKue Tuvy muy en serio expresaron su frustración ya que de acuerdo a sus criterios,
estas entidades carecen de mecanismos punitivos que permitan que se cumplan los
contratos del IADB en el Paraguay y en otros países. En estos momentos, le ayudaría a
los Ache en gran manera, si Ud. podría poner a nuestro conocimiento información sobre
mecanismos internacionales que han permitido conseguir el cumplimiento de acuerdos
entre gobiernos latinoamericanos y el IADB.
16
Categoría II. Comentarios de Terceros Interesados sean Individuos u
Organizaciones de la Sociedad Civil
1. Comentario enviado por Individuo Interesado
Para. 1 and 2. Bank-Financed Operation. The ICIM policy should also apply to IIC
projects, and any procedural differences in the application of the ICIM policy should be
addressed in the policy.
Para. 8. Consultation Phase. This term does not adequately capture the role of this
mechanism. It should be renamed: “conflict mediation”, “problem solving” or similar.
If sequencing is abolished (see below) the term ‘phase’ should also be changed to
‘window’, ‘modality’ , ‘process’ or similar.
Para. 26. Relevant Operational Policies. Language on applicable policies is not very
clear. Are sector related operational policies (example: energy, agriculture etc.) not
applicable for purpose of the ICIM policy? Or, will they be applicable three years from
the effectiveness of the ICIM? In any case, the revised policy should included these
sector policies for several reasons: 1) requesters could have suffered from Bank noncompliance with provisions of sector policies that are not related to safeguard issues
(example: project discriminates against people who should have received project
benefits: this could be covered for example under the poverty reduction policy without
invoking the provisions of the safeguard policies); 2) there are instances when the
safeguard policy is contradictory with the sector policy;
Para. 35. Sequencing of requests. The requirement that the consultation phase be
processed first should be removed, and requesters should be able to access the
compliance review phase directly. Conflict mediation and compliance review are
fundamentally different functions that address a different types of complaint and there is
no logical procession from conflict mediation to compliance review. For example,
affected people may have a legitimate complaint that the project’s long term long term
impact on biodiversity is in violation with IDB policy, without requiring conflict
resolution on the ground. Requesters must have a choice whether to present their
complaint to one or the other function. If they need help deciding which function is
more appropriate, the ICIM (executive secretary?) must advise them. Requesters must
also have the option to terminate either one of the windows and present the request to
the other window. Abolishing the sequencing will reduce the time and the expenses
(material and otherwise) for the requesters (and all other parties involved)
Para. 36. Reporting on Requests. If a request is declared ineligible because the
requesters have not contacted Management before sending their request to ICIM, ICIM
should send the request to management for follow-up. Management must be required to
inform ICIM (for example on an annual basis) of the results of its action. This
information must be included in ICIMs annual report and the Registry.
18
Para. 37. Exclusions. The requesters must have attempted to solve their issues with
Management first (i.e. via the project team or country office). This forces Management
to be responsive to concerns of affected people before they escalate.
Para. 42. Assessment. Management should be required to present to ICIM in writing its
comments on the eligibility of the request and must describe how it has addressed or
attempted to address the issues raised by the requesters prior to the submission of the
complaints. This point of view by Management is critical for ICIM to help determine
eligibility.
Para. 49 and 63. Country non objection for site visit. The sovereignty of the country
has been used as an excuse for this provision. However, as with any other IDB
conditions on the borrower, there should be a contractual clause in every operation
committing the borrower to consent to a site visit by the ICIM once it has been
determined that the request does not fall under the exclusions listed in para. 37. ICIM,
at its discretion, determines whether a site visit is needed in order to determine
eligibility, conduct the consultation phase, or conduct the compliance review.
Para. 52. Monitoring. The consultation phase report should include the monitoring
arrangements proposed by the Ombudsman. A specific reference should be made that
monitoring by ICIM could involve site-visits at the discretion of ICIM (refer to previous
para.)
Para. 75. Qualifications for Project Ombudsperson. Somewhat unfortunate
wording: ‘Integrity’ should be required not preferred. In fact, all the attributes listed
should be requirements.
Para. 78. Composition and Selection of the Panel. A five person panel does not seem
necessary, and in fact, may contribute to inefficiencies in the process. Panel members
should be selected for the 3 person ‘subpanel’ not for their particular technical expertise
(for which expert consultants can be hired on an as need basis). Limiting the
investigation to 3 of the 5 members may affect the cohesion and impartiality of the
panel: what if the 2 other penal members do not agree with the findings of conclusions
of the panel? It may also create the perception that the process is not impartial or
independent. A 3 member panel has been the norm in other institutions and this
formula has worked well.
Para. 81. Nature of service of panel members. As both the ombudsperson and the
executive secretary are employed on a full time basis, in the absence of a permanent
panel chair, the compliance review function is disadvantaged. This may result in a bias
towards the consultation phase. The current caseload of the compliance review phase,
and tendency for micro management by the Board may require the presence of the chair
on a full time basis.
Para. 85 and 86. The Executive Secretary. The job description of the Executive
Secretary in para. 86 does not warrant an executive level employee. As has been borne
19
out by recent experience, the similar status of the ombudsman, the panel chair and the
executive secretary has resulted in many conflicts. The executive secretary should be
selected by the ombudsman and the panel chair, not directly by the Board and should
report to the the ombudsman and the panel chair.
Para. 99. Review of the Mechanism Policy. Given that policy evaluations and
revisions are time consuming and that two years is a very short time to evaluate results,
as few processes have been completed, the revised policy should consider a longer
period before an evaluation is conducted
II. OTHER ISSUES OF CONCERN.
1. The policy should address the costs and risks incurred by requesters whose
complaints have been found eligible. A fund should be established that
retroactively compensates these requesters for actual costs incurred (including
lost income).
2. If the Bank is found non compliant with its own policies, the cost of any
remedial action should be borne by the Bank and not by the borrower.
3. Access and management of budgetary resources is an important factor in
ensuring the independence of the ICIM. The revised policy should address
who has the authority over budget approval and allocation. It should be as
independent as possible from Management and should be flexible to
accommodate changes in the caseload. The revised policy should emphasize the
long-term impact of ICIM in avoiding further costs and delays in project
implementation, closer attention by staff and management of compliance issues,
institutional learning,
transparency
minimizing reputational risk, and
contribution to development results. These benefits more than compensate the
relatively minor cost of the ICIM, which must be endowed with sufficient staff
and resources to ensure a high quality, timely and efficient process.
4. Micro-management by the Board undermines the independence of the panel,
delays the ICIM’s work and is costly for all parties involved. The revised policy
should clearly define the oversight role of the Board. The creation of a board
committee with well defined responsibilities may be a more efficient way to
ensure appropriate oversight rather than involving the entire Board.
5. While the ICIM’s role is to investigate the IDB, in practice it is a fine line
between where the roles and responsibilities of the IDB and the borrower. The
borrower should have an opportunity to comment on the request and to
review the draft panel report, so that its view on the request and on Bank
compliance can be considered by the Panel. This would also contribute to buyin from government if remedial actions are to be implemented.
20
2. Comentario enviado por Individuo Interesado
A su solicitud, a continuación algunas sugerencias generales producto de mi experiencia
como consultor encargado de la Secretaria Ejecutiva del 18 de octubre de 2010 hasta el
31 de enero de 2011. Me he tratado de concentrar en los temas que han sugerido y
volcar en ellos algunas experiencias personales que recuerdo. También quiero aclarar
que lo que les estoy escribiendo son una mezcla de experiencias pasadas y de lo que me
hubiera gustado tener. No sé si todo esto pueda ser útil en lo que se está pensando de la
reforma del MICI:
Claridad de mandato
1. Creo que debería repensarse si el documento que da origen al MICI debe seguir
llamándose “política”. Mi impresión es que causa confusión con su función de “velar
por el cumplimiento de las políticas del Banco”. El MICI es un organismo del BID y es
parte de su organización básica. Me parece que como cualquier organismo del BID el
MICI debería tener un reglamento normativo donde se establezca sus objetivos,
organización, funciones y procedimientos (parte de los procedimientos deberían ser las
definiciones que hoy son parte de la “política”).
2. Según las normas constitutivas del MICI su función primordial es llevar a cabo, en
forma independiente, la investigación de denuncias de partes afectadas que
consideren que el Banco no ha aplicado correctamente sus propias políticas operativas.
Sobre este objetivo o mandato siempre se me generaron dudas sobre la expresión
“aplicación correcta de sus propias políticas operativas”. Mis dudas se originan en el
hecho que en el BID y por definición original de lo que son las políticas operativas,
estas son declaraciones breves que, por lo general, establecen los parámetros para la
realización de las operaciones, describen su ámbito de aplicación y fijan ciertas
circunstancias en las cuales se admiten excepciones. Con base en esa definición, la
interpretación de la “aplicación correcta” puede ser ilimitada (como lo fue en muchos
casos de mi experiencia fugaz recibiendo solicitudes). La generalidad de las políticas
operativas pueden ser una “puerta abierta” a cualquier tipo de reclamo o denuncia,
desde casos generales hasta particulares. Más concreto y focalizado podría ser el
“cumplimiento correcto de los objetivos de un proyecto aprobado”. En mi experiencia,
por lo general las partes no tienen un conocimiento solido o pleno de lo que son las
políticas operativas y en muchos casos el propio personal del Banco las conoce “a
medias”.
3. Si se mantiene el concepto de la “aplicación correcta de sus propias políticas
operativas” se debería exigir que las solicitudes o denuncias contengan una parte
destacada donde el denunciante fundamente la política o partes de esta que no se están
aplicando correctamente.
Accesibilidad
21
4. Debería exigirse formalmente y así establecerse claramente en las normas y
procedimientos del nuevo MICI que este es un “recurso de última instancia”. Que para
llegar al MICI se deben haber agotado formalmente las instancias naturales de la
Administración del Banco como podrán ser la Representación en el país y/o la Gerencia
Sectorial o de País. Esto debería estar expresamente definido en las Normas del MICI.
La denuncia debería tener (si es posible con nombre propio) todas las referencias y
fechas de estas gestiones.
Independencia
5. En mi experiencia este concepto fue mal interpretado principalmente por los propios
empleados y consultores del MICI. Cuando menciono a consultores me refiero
específicamente a los miembros del panel. El MICI así dependa del Directorio Ejecutivo
no puede ni debe dejar de cumplir las normas, políticas y procedimientos
administrativos del Banco. El personal del MICI debe estar regido por las políticas de
personal y administrativas de la institución.
6. El MICI tiene una importante misión docente hacia el personal del Banco, por lo
tanto en sus investigaciones, por más independientes que sean, debería maximizar el uso
y la colaboración de la unidades y personal del Banco. En mi opinión el MICI no
debería ser confundido como un mecanismo más de evaluación y/o auditoria. El MICI
debería ser visto como un mecanismo cooperante que está ayudando a que las partes
encuentren soluciones a los problemas que puedan estar ocurriendo y encontrando
lecciones constructivas para la preparación de futuros proyectos.
Transparencia, eficiencia y capacidad de respuesta del Proceso
7. Para cumplir con todos los conceptos que figuran en el titulo, la respuesta debería ser
reglas claras, expresas y posibles de cumplir. En mi experiencia la “política” original
del MICI tuvo la mejor de las intenciones pero en la práctica existieron disposiciones
difíciles de cumplir (como ejemplo, los tiempos que se predeterminaron para varias de
las acciones que no tuvieron en cuenta la debilidad organizacional del mecanismo).
Algunas sugerencias:
·
Si el MICI va a depender del Directorio Ejecutivo, debería de tener una “cara con
nombre propio” a la cual reportarse. El Directorio Ejecutivo debería designar un
responsable (posiblemente el Presidente de un Comité) que haga esa función y no seguir
mencionándose que el MICI “depende del Directorio Ejecutivo”.
El MICI debe de tener una organización interna clara, con niveles de autoridad y
responsabilidad. Mi sugerencia es que el MICI sea liderado por la Secretaria Ejecutiva
(con autoridad y responsabilidad claramente definida). Es el único cargo que le puede
dar continuidad al mecanismo. La Secretaría Ejecutiva debe de tener autoridad y
supervisión sobre el(la) “Ombudsperson” y sobre el(la) Presidente(a) del Panel (y
obviamente sus miembros) si es que se va a mantener esa organización.
22
La Secretaria Ejecutiva debe de tener una infraestructura mínima de apoyo para poder
cumplir razonablemente las funciones de supervisión y apoyo a todas las “unidades”
(“Ombudsperson” y Panel) del MICI. Sin ese apoyo es “humanamente” imposible de
cumplir sus tareas. Mi sugerencia es como mínimo un asistente para el(la) Secretario(a)
Ejecutivo(a).; y dos asistentes adicionales, uno para apoyar al “Ombudsperson” y otro
para apoyar al Panel.
·
La Secretaria Ejecutiva debería tener una función determinante en el ciclo fundamental
de la recepción de denuncias y no ser simplemente un “buzón” o una “mesa de partes”
donde se reciben, registran y distribuyen documentos. La Secretaria Ejecutiva debe
tener capacidad de decidir si la denuncia es elegible o no, si ha cumplido todos los
requerimientos y tener la autoridad para hacer la verificaciones previas con las unidades
respectivas del Banco. Una vez cumplido ese proceso, derivar el caso al
“Ombudsperson”. Igualmente debe de tener autoridad para hacer seguimiento y
supervisión de los casos a cargo del “Ombudsperson” o del Panel.
·
Los miembros del Panel deben tener claramente que su relación con el Banco es de
consultores y su pago debe de estar relacionado con las tareas que realizan (esto incluye
obviamente al Presidente).
·
No debe proporcionarse oficinas específicas para los miembros del Panel. Deberían de
disponer de salas de reuniones comunes y/o como máximo una oficina para ser utilizada
por los miembros cuando se requiera su presencia en el Banco o para reuniones del
Panel. El disponer de oficinas (equipadas) en el Banco para cada uno fomenta su uso
para otros fines y el de justificar horas de trabajo que no están relacionadas
estrictamente con los casos.
A mis comentarios anteriores quisiera agregar uno adicional que es producto de mi
experiencia con el MICI. Se trata del ciclo operativo del MICI en el cual considero que
existen incentivos “perversos” y factores similares. Si se está revisando todo el proceso
valdría la pena que se le preste atención. Seguidamente mis comentarios:
1. En el Banco hoy no existe una norma de lo que debe contener una política operativa.
La estructura de estas no es igual entre unas y otras. Depende del entusiasmo de los
autores y de los agregados originados en los Directores Ejecutivos cuando discuten las
políticas. Esa asimetría en la estructura de las políticas puede ser una “puerta abierta”
para cualquier tipo de denuncia en torno a que no se está cumpliendo.
2. Los denunciantes, en muchos de los casos tienen intereses personales o se prestan
para que otros interesados (subyacentes) los incentiven a que presenten denuncias por
algún provecho que pueda surgir tanto individual como colectivamente y en esto
menciono los intereses de ONG’s (locales o internacionales) interesadas en provecho
propio o en el uso de sus servicios.
3. Internamente en el MICI, al
existencia y mucho más en el contexto del
le interesa tener trabajo para justificar su
, que tienen mucho interés en que el o
23
la Ombudsperson les derive un caso para justificar su existencia y principalmente poder
cobrar honorarios. En esta última instancia no deja de llamar la atención la posibilidad
de “prolongar” el caso lo más posible o encontrar en la investigación independiente el
“no cumplimiento pleno” de otras políticas operativas. Creo que esto es humanamente
entendible pero se debería evitar con normas y procedimientos claros.
4. En los prestatarios es un conjunto de sentimientos encontrados, por un lado si se trata
de los funcionarios del órgano de enlace (generalmente el ministerio de economía y
planificación) no saben bien de que se trata; si se trata de los ejecutores dependerá de la
antigüedad del proyecto y el conocimiento actualizado de los vigentes administradores.
Lo cierto es que es difícil encontrar en este ambiente funcionarios nacionales que
conozcan las políticas operativas del BID y puedan juzgar si se cumplieron o no.
5. Finalmente, en el contexto interno del Banco, entre los Jefes de Proyecto y/o
Especialistas Sectoriales a cargo de la operación este tema será una adición a la
recargada carga de trabajo que ya tienen y la esperanza que le dediquen atención
prioritaria será muy remota, salvo que de por medio este en juego su prestigio
profesional y laboral. En este contexto también habrá que tomar en cuenta el grado de
conocimiento que se tiene de la política operativa “no cumplida”, el estado de ejecución
del proyecto y el conocimiento pleno de la operación desde su origen.
Con este comentario quiero llamar la atención del costo que tiene una investigación de
esta naturaleza (en cualquiera de sus niveles), su costo eficiencia, su costo de
oportunidad, sus costos directos e indirectos, etc.
3.
Comentario enviado por Individuo Interesado
On clarity of mandate: the mandate appears clear. A benefit of the ICIM Policy is that
covers all Bank investment activities both from the public and private sectors. It also
includes funds administered by the Bank including the Multilateral Investment Fund.
All the operational policies approved by the Board of the Bank should be included in th
e mandate.
It is suggested to simplify the eligibility criteria provide din par.56. Some of these
criteria are already stated in para.40.
Accessibility: The accessibility to the ICIM Policy is adequate, par 30-32. Suggestions
about topics included:
•
•
It should be useful that potential affected communities are informed of the
existence of the ICIM at the beginning of a project operation, see the experience
of the African Development Bank, by the IADB staff.
It would be an added value to include possibilities to hold meetings about the
ICIM in are of indigenous communities where there is no access to internet.
Independence in the consultation and review phases must be ensured.
24
Independence contributes to the credibility of both ICIM and the IDB.
Transparency, efficiency and responsiveness in the process
Access to the documentation of the ICIM to the public should be improved. The
practice of the World Bank Inspection Panel could be a relevant example in this regard.
Follow up actions should be strengthened. In this regard, monitoring activities are an
important step, para.52 and 72 of the Policy.
4.Comentario enviado por Organización de la sociedad civil interesada
Mandato
No está claro cuál es el objetivo por el cual el MICI fue creado. Debe existir un link
conteniendo ese objetivo y demuestre para qué sirve la herramienta.
Me queda la duda de cómo los resultados del trabajo del MICI son integrados a mejorar
los procesos de aprobación de préstamos o donaciones, o para aplicar a correctivos a los
que están en ejecución.
Acceso
Tuve conocimiento del MICI por una reunión del ConSoc Panamá en El Salvador.
No parece difícil presentar una consulta o reclamo al MICI.
Como obstáculo considero que la sociedad civil desconoce este mecanismo y por tanto
no lo utilizan en distintos casos.
Independencia
Mi impresión es que tiene independencia, pero esta podría ser más claramente legítima
si los nombramientos del Ombudsman y de los miembros del panel se hicieran de forma
abierta, permitiendo que la sociedad civil en los países den su opinión a la selección por
parte del Directorio del Banco, o si se invitasen a miembros de organizaciones de la
sociedad civil a tomar parte del proceso de selección.
Capacidad de Respuesta
EL MICI tiene la capacidad de responder a las preocupaciones y realizar las
investigaciones pertinentes, pero esperaría que tuviera una mayor incidencia en los
correctivos que deben realizarse a proyectos cuyos procesos de aprobación no
cumplieron con las salvaguardas del banco, y cuyos impactos fueron comprobadamente
negativos para el ambiente y las comunidades, caso hidroeléctricas Pando y Monte Lirio
en Panamá.
Eficiencia
Siempre hay espacios a mejoras. Primero, la página web debiera dejar muy claro, el
objetivo del MICI, para qué sirve y cuáles han sido los resultados de su trabajo.
Cada caso debe ser un caso de análisis profundo por el Banco y debería haber una
sistematización de los mismos (tal vez exista pero lo desconozco) con el seguimiento
25
histórico de inicio y a largo plazo y asegurar que en el seguimiento las comunidades
demandantes participen plenamente. Sobre todo, buscaría que el mecanismo fuera
efectivo para que se apliquen las correcciones a los proyectos investigados, y para que
sean instrumentos preventivos para nuevas operaciones de préstamos o donaciones.
Debería en su política considerar el compromiso de que los prestatarios participen en los
diálogos con las comunidades de forma permanente.
5. Comentario enviado de organización de la sociedad civil interesada
Se anexa a continuación
6. Comentario enviado por grupo de organizaciones de la sociedad civil
interesadas
Se anexa a continuación
26
tiempo, desconocemos los planes que el Banco tiene al respecto para las ulteriores etapas del
mismo. Sin dudas, las consultas electrónicas no constituyen una forma idónea para recoger
inputs de pueblos indígenas ubicados en los Países Miembro del Banco. Esperamos que la voz
de los pueblos indígenas pueda ser tenidas presente por el Banco, y que los esfuerzos destinados
para tales efectos puedan a la vez servir para dar a conocer la existencia del Mecanismo a los
pueblos indígenas. Cabe recordar que, la Organización de Estados Americanos, organización
regional madre del Banco, ha establecido como estándar internacional la participación plena y
efectiva de los pueblos indígenas de la región en los procesos de toma de decisiones que afecten
sus derechos e intereses.
II | Accesibilidad
4.
Todos los requisitos de exigibilidad y factores de exclusión establecidos por la Política
son determinantes en la admisión de las Solicitudes presentadas por comunidades afectadas y/o
potencialmente afectadas por un Proyecto financiado por el Banco para la fase de consulta y/o
verificación de observancia. Es por eso que, nuestros comentarios de 2009 abordaron estos
extremos en detalle y sugirieron cambios concretos en la redacción de los mismos.5 Por
cuestiones de brevedad y para evitar aquí repeticiones, nos remitimos a tales comentarios, cuyas
recomendaciones ratificamos en todos sus términos.
5.
Sin perjuicio de ello, el Centro considera importante analizar en particular el Art. 37(i) de
la Política, disposición comúnmente llamada “cláusula judicial”. Esta cláusula constituye una de
las exclusiones, en virtud de la cual:
“[n]o se aplicará ni Fase de Consulta ni Fase de Verificación de la Observancia a… (i) solicitudes
que planteen temas que estén siendo objeto de procesos arbitrales o judiciales por órganos
nacionales, supranacionales o similares.”
En conexión con esta cláusula, también nos referiremos más adelante a los Arts. 55 in fine y 59
de la Política, por cuanto todas estas disposiciones generan espacios de influencia externa en las
decisiones del Panel de Verificación de Observancia, lo cual mengua su independencia
funcional.
6.
En nuestra opinión, la cláusula judicial debería ser eliminada de la Política, tal como lo
recomendamos en nuestros comentarios de 2009.6 La experiencia recogida por el Mecanismo en
el análisis de Solicitudes a la luz de esta cláusula deja entrever su impertinencia, vaguedad de los
términos usados en su redacción, y necesidad de criterios de aplicación por los órganos del
Mecanismo en caso que se decida mantenerla en vigencia. Estos extremos tienen el gran
potencial de privar el acceso de comunidades afectadas por proyectos financiados por el Banco a
las bondades que la rendición interna de cuentas ofrece—objeto y fin últimos del Mecanismo. A
continuación, proporcionamos algunas razones para su eliminación.
Impertinencia de la cláusula judicial
5 Indian Law Resource Center, Comments and Recommendations on the IDB’s Proposed Independent Consultation
and Investigation Mechanism, supra nota 2.
6 Ibid., en 9-10.
Página 3 de 9
7.
Esta cláusula no tiene razón de ser como factor de exclusión de Solicitudes. La
naturaleza de este Mecanismo es rendición interna de cuentas, lo cual acarrea la verificación de
observancia de las políticas internas del Banco por los Proponentes de Proyectos. Sin embargo,
esta cláusula insta a los órganos del Mecanismo a comportarse como un órgano judicial y a
analizar cuestiones legales, lo cual escapa de su naturaleza y fin último.
8.
Esta cláusula impone a tales órganos una consideración seria de procesos legales para
determinar la elegibilidad de una Solicitud. Esto requiere conocimiento legal previo sobre los
procesos y/o procedimientos que podrían caer dentro del ámbito de aplicación de la cláusula.
Nótese que, por un lado, los miembros de tales órganos usualmente no cuentan con tal
conocimiento legal previo; y por el otro, resulta iluso o imposible aspirar a reunir un
conocimiento acabado sobre el derecho interno de cada uno de los países prestatarios del Banco
en los miembros de estos órganos. Todo esto, sería necesario para poder analizar, en forma
idónea, el grado de relación existente entre el asunto sometido a consideración judicial y el
Proyecto objeto de la Solicitud.
9.
La existencia de esta cláusula construye espacios de abusos a favor de los Proponentes de
Proyectos—trátese de corporaciones o países. Estos abusos pueden tener lugar por medio de la
interposición de acciones legales irrisorias o frívolas por el Proponente ante cortes domésticas
que, siempre que el asunto guarde algún grado de relación con el Proyecto, pueden forzar a los
órganos del Mecanismo a declarar una eventual Solicitud no-elegible para la fase
correspondiente. Nótese que, el mero hecho que el asunto “este siendo objeto de procesos” (Art.
37(i) de la Política) fuerza automáticamente a los órganos del Mecanismo a aplicar esta cláusula,
lo cual detendría todo progreso de tal Solicitud en el procedimiento ante el Mecanismo. Esto es
totalmente factible debido a la falta de criterios concretos de interpretación de esta cláusula, tal
como se explica más adelante.
10.
Al mismo tiempo, esta cláusula insta a las comunidades afectadas interesadas en este
mecanismo interno de rendición de cuentas del Banco a no acudir al órgano judicial del país por
hechos vinculados al Proyecto que se trate. Esto es particularmente preocupante en el caso de
comunidades indígenas cuyos derechos colectivos, especialmente derechos de dominio sobre
tierras y recursos bajo su posesión, suelen ser ignorados por el órgano ejecutivo de los países
prestatarios en el diseño de los proyectos que se presentan al Banco para su financiamiento—ej.
proyectos propios de industrias extractivas, de infraestructura, energéticos, conservacionistas, y
ahora relativos a REDD+ (reducción de emisiones por deforestación y degradación de los
bosques). Ante tales circunstancias, las comunidades indígenas suelen acudir al órgano judicial
del país, en tanto órgano independiente del ejecutivo, a efectos de lograr una protección judicial
de tales derechos. Sin dudas, esta cláusula puede menguar el acceso de las comunidades
afectadas por un Proyecto tanto a los servicios de justicia del país como a las bondades del
Mecanismo. Cabe recordar que, proceso pendiente equivale hoy a no-elegibilidad de una
Solicitud.
11.
Finalmente, esta cláusula erige un marco de análisis limitado, el cual se ciñe al mero
estado de un proceso—sea o no fundada la acción legal que lo inició. El factor decisorio es el
mero hecho que el proceso esté pendiente de decisión final, no la verosimilitud del proceso ni la
suerte que la acción legal en cuestión siga ante la instancia judicial correspondiente. Esto
Página 4 de 9
impone una consideración ceñida al estado del proceso, el cual puede ser de naturaleza irrisoria y
su objeto no guardar relación clara con el Proyecto. Tal consideración puede determinar una
decisión en materia de elegibilidad, sea tal decisión positiva o negativa, que debido a la suerte
que siguió el proceso en cuestión puede generar una clara injusticia para una de las partes.
Vaguedad de los términos usados en la cláusula judicial
12.
Tal como lo recomendamos en 2009,7 la cláusula judicial debe ser eliminada de la
Política por las razones explicadas en detalle a lo largo de estos comentarios. En aras a la
transparencia y buena fe que debería guiar este proceso de revisión de la Política, el Centro
solicita al Banco que ponga a disposición del público la exposición de motivos sobre los cuales
basaron esta cláusula. En caso que el Banco decida mantenerla en vigencia, el Centro solicita
además respuestas a las preguntas formuladas abajo y propone criterios claros que puedan guiar
la interpretación de esta cláusula por los órganos del Mecanismo. Todo esto, por cuanto, la
actual redacción de esta cláusula es vaga e imprecisa y erige un espacio de discreción hacia el
interior del Mecanismo y del Banco de dimensiones desconocidas.
13.
La primera parte de esta cláusula—“temas que estén siendo objeto de”—nos genera las
siguientes preguntas sobre las cuales esperamos contar con las debidas respuestas aclaratorias.
i.
Cuáles son los “temas” a los cuales se refiere esta cláusula? En términos procesales,
esto pretende referirse a la pretensión procesal reflejada en una acción judicial? Tal
vez, esto se refiere al cúmulo de derechos cuya protección judicial se persigue lograr
con la acción judicial?
ii.
El término “temas” abarca derechos implícitos? En términos sustanciales, nos
referimos a aquellos derechos cuya protección judicial existe en el derecho interno
de los países prestatarios del Banco a pesar de no contar con una consagración
explícita en la Constitución Nacional y/u otras leyes internas.
14.
La segunda parte—“procesos arbitrales o judiciales, por órganos nacionales,
supranacionales o similares”—despierta también numerosos interrogantes, a saber:
i.
Cuáles son los “procesos” a los cuales se refiere esta cláusula? A los procesos
contenciosos? Cuál es la situación de los procesos voluntarios? Están incluidos estos
procesos en esta cláusula?
ii.
Si la cláusula se refiere a procesos contenciosos; incluye ello a todos sus tipos? Nos
referimos a procesos ordinarios, constitucionales, ejecutivos y cautelares, entre otros.
iii.
El término “procesos” sugiere que los procedimientos administrativos quedan afuera
del ámbito de aplicación de la cláusula. Es esta interpretación correcta?
Generalmente, se entiende por “procesos” a aquellos procesos donde el órgano de
toma de decisiones es un órgano judicial.
7 Ibid.
Página 5 de 9
iv.
Cuáles son los procesos “similares” a los cuales se refiere la cláusula?
15.
Los órganos del Mecanismo se ven forzados a interpretar los términos vagos e imprecisos
de esta cláusula sin contar con el intercambio recíproco de comentarios entre las partes:
Solicitantes y Proponente del Proyecto. En virtud de esta Política, toda discusión con respecto a
la aplicación o no de esta cláusula tiene lugar usualmente sólo entre los Solicitantes y el órgano
pertinente del Mecanismo. La carga procesal recae así en los Solicitantes. La Política no obliga
a los órganos a contar con el intercambio recíproco de comentarios entre partes. Todo esto, a
pesar de que tal intercambio podría generar insumos que no sólo guiarían la decisión a tomar por
el órgano correspondiente, sino también limitarían la discrecionalidad institucional que existe
para la determinación de elegibilidad.
16.
Al mismo tiempo, la falta de precisión de los términos usados en la redacción de esta
cláusula crea un espacio de influencia externa sobre el Mecanismo que mengua su
independencia. La vaguedad de esta cláusula juega a favor de otros órganos y actores del Banco,
quienes pueden objetar la interpretación hecha por los órganos del Mecanismo, tal como se
explica abajo. Tal influencia puede provenir, sin inconveniente alguno, por parte del Presidente
del Banco, Directorio Directivo y/o la Administración, instancias internas del Banco que tienen
un claro interés en que toda Solicitud sea declarada no-elegible. Téngase presente que, estas
instancias internas del Banco son informadas plenamente sobre la presentación inicial de toda
Solicitud,8 así como sobre las decisiones en materia de elegibilidad de cada uno de los órganos
del Mecanismos.9
Criterios que podrían gobernar la aplicación de la cláusula judicial
17.
Es necesario contar con criterios claros que puedan guiar la interpretación y aplicación de
esta cláusula por los órganos del Mecanismo. El análisis en torno a la litispendencia
internacional debería ser un criterio a profundizar por el Banco en caso que decida mantener esta
cláusula—cláusula cuya eliminación recomendamos firmemente. Este análisis forma parte de
una práctica seguida por numerosos órganos supranacionales, y podría ser considerado para
imprimir seguridad y confiabilidad en el mecanismo interno de rendición de cuentas del Banco.
Para tales efectos, sería necesario contar con una referencia expresa al respecto en la nueva
versión de la Política. De esta manera, los órganos del Mecanismo estarían obligados a analizar
la cláusula judicial a la luz de los elementos constitutivos del análisis de litispendencia
internacional, a los cuales nos referimos abajo.
18.
La determinación de litispendencia guía todo análisis, en virtud del cual, se busca
determinar si existe o no duplicidad de procesos—sean estos nacionales o internacionales. En
términos generales, la determinación de litispendencia internacional reposa sobre la identidad de
tres elementos: partes, objeto y bases legales. Existe litispendencia internacional sólo cuando
estos tres elementos son idénticos en los procesos objeto de análisis. Por ejemplo, esto podría ser
usado para analizar un procedimiento ante el Mecanismo y un procedimiento ante un órgano
supranacional de derechos humanos, entre otros. Sólo la conclusión positiva sobre la existencia
8 Ver Banco Interamericano de Desarrollo, Política de Constitución del Mecanismo Independiente de Consulta e
Investigación, supra nota 1, Art. 40(h).
9 Ibid., Art. 39, 41. Ver también Art. 55, 57.
Página 6 de 9
de litispendencia debería ser tenida en cuenta para determinar la no-elegibilidad de la Solicitud
ante el Mecanismo. Para mayor información, leer la sentencia adoptada por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Baena Ricardo y Otros vs. Panamá (Serie C
No. 61), 18/11/1999, párrafos 47-59, entre otros casos.
III | Independencia
19.
Resulta difícil poder pensar en la “independencia” de los mecanismos de rendición de
cuentas que hoy existen en los bancos multilaterales de desarrollo, porque son de mera
naturaleza interna. En efecto, estos mecanismos forman parte de la estructura orgánica de estos
bancos, cuyo Directorio Ejecutivo no sólo adopta las políticas que gobiernan estos mecanismos,
sino también en muchos casos deciden los acciones a seguir después de recibir los informes de
investigaciones por parte de los mecanismos. Además, el personal de estos mecanismos recibe
tratamiento en estos bancos como cualquiera de sus empleados y sus salarios son establecidos y
pagados por el Directorio Ejecutivo al cual rinden cuentas de sus gestiones. En otras palabras, el
Directorio Ejecutivo de estos bancos impone las reglas de juego de estos mecanismos, tal como
sucede con otros órganos de los bancos. Nótese que, ese mismo Directorio Ejecutivo es el
órgano que aprueba los Proyectos que estos bancos financian.
20.
De igual manera, nos resulta difícil poder reflexionar aquí sobre todos los elementos
relevantes para analizar tal independencia—somos consientes que algunos extremos se
relacionan con la estructura orgánica del Banco dentro de la cual este Mecanismo se inscribe;
mientras que otros se refieren al funcionamiento del Mecanismo y a la posibilidad de influencia
por otros órganos del Banco. No obstante, el Centro se esforzará por reflexionar aquí sobre estos
últimos extremos en el marco de dos circunstancias específicas: (1) decisión de elegibilidad por
el Presidente del Panel de Verificación de Observancia; y (2) adopción de términos de referencia
por el Panel Verificación de Observancia.
21.
En primer lugar, la decisión de elegibilidad por cualquiera de los órganos del Mecanismo
no debe estar sujeta a objeción alguna por el Directorio Ejecutivo, sea esta objeción explícita y/o
implícita. En la práctica, la factibilidad de tal objeción surge en virtud de la circunstancia
procesal regulada por el Art. 55 in fine de la Política, en virtud de la cual:
“[e]l Presidente del Panel [de Verificación de Observancia] examinará la Solicitud para establecer
su elegibilidad, independientemente de la determinación del Ombudsperson de Proyectos. En caso
de que una Solicitud se considere elegible, el Presidente del Panel dará instrucciones al Secretario
Ejecutivo para que, sin demora,… notifique al Directorio (y al Comité de Donantes, si se trata de
una operación financiada por el FOMIN), al Presidente del Banco….”
22.
Tal vez, la factibilidad de la objeción en cuestión no surja explícitamente del texto del
Art. 55. No obstante, no resulta difícil imaginarse tal objeción ante toda decisión positiva
tomada en torno a la elegibilidad de la Solicitud por el Presidente del Panel cuando ha existido
una decisión previa contraria a tal elegibilidad por el Ombudsperson de Proyectos. Téngase
presente que, toda decisión tomada por los órganos del Mecanismo se notifican al Directorio
Ejecutivo. Esto cobra especial sentido cuando la razón de la disparidad de criterios entre tales
órganos obedece a la aplicación de la cláusula judicial, tal como ha ocurrido en el marco de la
Página 7 de 9
consideración de nuestra Solicitud sobre el Proyecto Eólico Mareña Renovables.10 En los
hechos, hemos notado una tendencia en el Panel de Verificación de Observancia a confirmar una
decisión positiva previa de elegibilidad por otra decisión posterior, justamente por temor a
eventuales objeciones que pudieran surgir de parte del Directorio Ejecutivo. Por ejemplo, a lo
largo del trámite de nuestra Solicitud hemos recibido dos decisiones de elegibilidad de parte del
Presidente del Panel—mientras la primera no fue pública (28 Junio 2013),11 la segunda si lo fue
(8 Septiembre 2013).12 Por este motivo, entre otros, hemos sugerido la eliminación de la
cláusula judicial en tanto genera espacios de influencia externa en el Mecanismo.
23.
En segundo lugar y en conexión con lo anterior, la adopción de los términos de referencia
para una investigación están explícitamente sujetos a objeción por órganos y agentes del Banco.
Al decir del Art. 59 de la Política:
“[t]ras considerar la recomendación, el Directorio, el Comité de Donantes o el Presidente del
Banco, según corresponda, deberán (a) aprobar la recomendación y los términos de referencia
manifestando su no objeción, o bien (b) objetar, en cuyo caso la recomendación y los términos de
referencia serán considerados por el Directorio o el Comité de Donantes, según corresponda, con
arreglo a sus reglamentos respectivos.”
Queda bastante claro aquí el marco de influencia que estas instancias internas del Banco tienen
con respecto a una decisión tomada por el Panel de Verificación de Observancia, lo cual es
totalmente repudiable porque limita abiertamente la independencia funcional del Panel. Es por
eso que, recomendamos su eliminación de la Política.
IV | Conclusión
24.
Sobre la base de lo expuesto, el Centro espera que estos breves comentarios puedan
arrojar luces sobre los temas bajo discusión en el marco de este proceso de revisión de la
Política. En lo que respecta al proceso, esperamos que el Banco adopte medidas proactivas, a
efectos de incluir la participación plena y efectiva de los pueblos indígenas de la región. Las
tierras, territorios, recursos y medio ambiente del cual dependen los pueblos indígenas para su
subsistencia física y cultural, suelen ser materia puesta a consideración del Banco por medio de
Proyectos diseñados por el órgano ejecutivo de los países y/o de las corporaciones prestatarias
del Banco—en numerosos casos, los pueblos indígenas no participaron en el diseño de tales
Proyectos ni sus derechos fueron tenidos en cuenta.
10 Ver Ombudsperson de Proyectos, ME-MICI002-2012 Determinación de la Elegibilidad para la Fase de Consulta
– México: Proyecto de Energía Eólica de Mareña Renovables), 1 Febrero 2013,
http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=37603276. Ver también, Panel de Verificación de
Observancia, ME-MICI002-2012 Fase de Verificación de la Observancia – Determinación de Elegibilidad:
Proyecto Eólico de Mareña Renovables, 8 Septiembre 2013,
http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=38068234.
11 Panel de Verificación de Observancia, Memorándum: ME-MICI002-2012 Fase de Verificación de la
Observancia – Determinación de Elegibilidad: Proyecto Eólico de Mareña Renovables, 28 Junio 2013 (en archivos
con el autor).
12 Panel de Verificación de Observancia, ME-MICI002-2012 Fase de Verificación de la Observancia –
Determinación de Elegibilidad: Proyecto Eólico de Mareña Renovables, supra nota 10.
Página 8 de 9
25.
En materia de asuntos sustanciales sujetos a discusión, esperamos que nuestros
comentarios sobre la cláusula judicial sean tenidos presente. Esto es sumamente importante, en
función de la relación que existe entre esta cláusula y el acceso de comunidades indígenas tanto a
los servicios de justicia existente en los Países Miembro del Banco como a las bondades del
Mecanismo. Esto cobra verdadera importancia cuando un Proyecto financiado por el Banco, sea
el Proponente una corporación o un país, afecta los derechos colectivos de los pueblos indígenas,
en especial sus derechos de dominio sobre las tierras y recursos bajo su posesión, entre otros. De
la misma manera, esperamos que las disposiciones aquí analizadas que afectan la independencia
funcional del Panel de Verificación de Observancia sean seriamente consideradas. Sobra decir
que, estaremos pendientes de la puesta a disposición del público por el Banco de la exposición de
motivos y las respuestas a nuestras preguntas sobre la cláusula judicial.
Página 9 de 9
September 30, 2013
Via Electronic Mail
Ms. Lori Udall
Office of the ICIM
IDB Headquarters
1300 New York Avenue, NW
Washington, D.C. 20577
Tel. 202.623.3952
Fax 202.312.4057
E-mail: [email protected]
Re:
Comments on the Current Policy of the Independent Consultation and
Investigation Mechanism of the Inter-American Development Bank
Dear Ms. Udall:
We, the undersigned, are writing in response to the invitation to submit comments on the
current Policy of the Independent Consultation and Investigation Mechanism (“ICIM”) of the
Inter-American Development Bank (“IDB”). We represent organizations from around the world
that work with people and communities impacted by IDB projects. Many of us were involved in
the creation of the ICIM, have been closely following the ICIM since it went into effect in
September 2010, and have assisted communities in submitting requests to the ICIM. We
therefore have insight into the workings of this accountability mechanism, and we commend the
IDB for providing this opportunity for the public to comment on the current ICIM Policy. We
submit these comments with the expectation that they will be taken into account by the Board
and used to make real improvements to the ICIM.
Overall, we believe that the ICIM has great potential to “increase the transparency,
accountability and effectiveness of the Bank’s performance.” 1 Accountability mechanisms such
as the ICIM often serve as the primary or only available complaint system for people harmed by
an institution’s activities. The ICIM also provides the IDB with an independent channel for
bringing policy non-compliance to light, as well as illuminating solutions for issues that risk
harming the institution’s reputation or undermining its mandate. Finally, the ICIM also provides
the IDB with an opportunity to learn from the implementation of past projects and increase the
Bank’s overall effectiveness.
Although the ICIM undeniably needs improvement, it has already proven its relevance in
promoting positive development outcomes. For instance, the Pando-Monte Lirio Hydroelectric
Project Compliance Review Report was widely praised by the Board, which endorsed all
1
Agreement regarding the Eighth General Increase in the Resources of the Bank, AB 1704, ¶ 2.97, INTER. AM.
DEV. BANK (Aug. 1994).
findings of non-compliance. 2 As a result, Bank Management created and is implementing an
Action Plan that has increased the potential that the Pando-Monte Lirio Project, and similar
projects in the future, will properly assess, manage and mitigate impacts, leading to possible
positive development impacts.
Moreover, the 20 cases that the ICIM has registered since coming into existence
contribute to greater oversight of IDB projects. The large number of cases received and
processed by the ICIM from 2010 to 2012 is an indicator of the mechanism’s external
credibility. 3 Conversely, the fact that no complaints have been registered in 2013 points to a
possible chilling effect caused by the Office of Evaluation and Oversight’s (“OVE”) December
2012 evaluation, which labeled the ICIM as irreparably ineffective and dysfunctional,
recommending that the office be suspended. 4 Such a sudden drop off in the number of cases is
troubling and suggests that the ICIM urgently needs institutional support and stability to avoid
any further loss of credibility and effectiveness.
We urge the IDB to demonstrate its full support for an effective ICIM by making
revisions to the Policy, as well as the structure of the office, that will increase accessibility,
transparency and efficiency. Such changes should be made in a manner that allows the
mechanism to rebuild its external credibility, which hinges in large part on the ICIM’s ability to
operate independently from Bank Management and the Board.
We take this opportunity to make recommendations for the ICIM’s improvement based
on our observations of the ICIM over the past three years, as well as our extensive experience
regarding the design, implementation and use of similar accountability mechanisms.
Specifically, our comments address: I. Clarity of Mandate; II. Accessibility, Transparency and
Efficiency; and III. Independence and Effectiveness.
I. Clarity of Mandate
We agree with OVE that the ICIM’s current Policy and structure “reflects a degree of
ambivalence about whether the Bank wants or needs an effective [ICIM].” 5 Ensuring that the
ICIM has a more precise mandate going forward will increase effectiveness by ensuring that
ICIM staff anchor their decisions in a clear understanding of the overarching intent of the
mechanism. 6 Additionally, having a clearly articulated mandate may assist in building both
internal and external credibility, as well as avoiding a situation in which the Board or Bank
2
See Final Decision of the Board of Executive Directors regarding the Compliance Review Report for case PNMICI001-2010, INTER. AM. DEV. BANK (Dec. 12, 2012).
3
By way of comparison, from 2010 to through the end of 2012, the number of complaints registered by the ICIM
was similar to or significantly higher than the number registered by its sister mechanisms at other regional
development banks. Specifically, from 2010 to 2012, the accountability mechanism at the African Development
Bank registered four complaints; the accountability mechanism at the European Bank for Reconstruction and
Development registered eleven complaints; and the Asian Development Bank’s accountability mechanism registered
sixteen complaints (excluding those complaints dismissed prior to a formal eligibility assessment).
4
See Evaluation of the Independent Consultation and Investigation Mechanism, ii-iii, Office of Evaluation &
Oversight, INTER AM. DEV. BANK (Dec. 2012) [hereinafter OVE Evaluation].
5
Id. at ¶ 4.3.
6
See id. at ¶ 4.7.
2
Management seek to use the ICIM to reduce, rather than enhance, institutional accountability. 7
Finally, creating a clear mandate for the ICIM will help the Bank better implement its
commitments to transparency and to increased consideration of project-affected people.
A. Access to Effective Remedy Should be at the Heart of the ICIM’s Mandate
The Board created the ICIM in 2010 “to provide a forum and process to address
complaints from parties that allege that they are or might be adversely affected by IDB
operations.” 8 Although the Policy makes no explicit reference to remedy, one can readily imply
from this statement that the ICIM was meant to provide at least a forum for provision of remedy
to those harmed by IDB projects. We believe that a focus on remedy for harmed communities is
key to the ICIM’s external credibility, and we therefore strongly disagree with OVE’s suggestion
that the ICIM’s mandate be reframed exclusively in terms of “improve[ing] the development
effectiveness of Bank operations by identifying gaps in compliance with policy and
recommending remedial actions as appropriate.” 9 Such a formulation fails to fully address the
ICIM’s vital role as a forum for providing effective remedy.
IDB member countries have an international obligation under the UN Guiding Principles
on Business and Human Rights (“Guiding Principles”) to ensure that access to effective remedy
is at the heart of the ICIM’s mandate. In the intervening years since the Board created the ICIM,
the UN Human Rights Council unanimously adopted the Guiding Principles, which clearly
delineate states’ obligation to provide access to effective remedy for business-related human
rights abuses. 10 This obligation extends to situations in which states “participate in [international
financial] institutions.”11 Therefore, given that a significant number of the adverse impacts of
IDB projects fall under the rubric of “business-related human rights abuses,” IDB member
countries must ensure that the ICIM’s mandate focus on provision of effective remedy for such
abuses. 12
Effective remedy may take many forms, 13 but in the context of the ICIM should
encompass at least the following elements: (1) transparency about and public acknowledgment of
responsibility for harm done or foreseeable harm; (2) provision of appropriate redress to
7
See, e.g., id. at ¶ 4.5 (“According to reports OVE received in interviews, some Board members and Bank
Management told [ICIM] principals that they expected the consultation phase to serve as a ‘gatekeeper’ to limit –
and, if possible prevent – cases going to compliance review.”).
8
Policy Establishing the Independent Consultation and Investigation Mechanism at 1, INTER-AM. DEV. BANK (Feb.
17, 2010) [hereinafter ICIM Policy].
9
Id. at ¶ 8.6.
10
See Guiding Principles on Business and Human Rights: Implementing the United Nations ‘Protect, Respect and
Remedy’ Framework,” ¶ 25, UN HUMAN RIGHTS COUNCIL A/HRC/17/31 (2011) [hereinafter Guiding Principles]
(“As part of their duty to protect against business-related human rights abuse, States must take appropriate steps to
ensure, through judicial, administrative, legislative or other appropriate means, that when such abuses occur within
their territory and/or jurisdiction those affected have access to effective remedy.”).
11
Id. at ¶ 10 Commentary.
12
See id. at ¶ 27 (“States should provide effective and appropriate non-judicial grievance mechanisms, alongside
judicial mechanisms, as part of a comprehensive State-based system for the remedy of business-related human rights
abuse.”).
13
See id. at ¶ 25 Commentary.
3
complainants; (3) implementation of measures to prevent further harm; and (4) meaningful
institutional learning and change to prevent the same situation from happening in the future. The
ICIM should retain both its Consultation and Compliance Review functions, which together can
provide a forum for each of these elements of effective remedy.
We encourage the Board to strengthen and clarify the ICIM’s mandate by clearly
defining the ICIM’s role in providing a forum for provision of remedy to those harmed or
possibly harmed by IDB projects and by guaranteeing that the mechanism has the authority,
resources and support necessary to be effective in that role.
B. The Structure of the ICIM and the Roles of its Principals Should Be Revised
and Clearly Defined to Ensure that the Mechanism Can Fulfill Its Mandate
In its evaluation of the ICIM, OVE identified “[t]he striking inconsistency between the
policy and the executive secretary’s TOR,” as well as the ICIM Policy’s failure to define how the
three principals should interact with each other, as major contributing factors to the ICIM’s
inefficiency. 14 Additionally, the non-transparent decision by the principals to have the Executive
Secretary check several of the exclusion and eligibility criteria prior to registration of requests
has led to inconsistencies and the ICIM’s failure to disclose roughly half of the requests
received. 15
Given these problems, we recommend that the Board consider restructuring the ICIM and
more clearly defining the roles and responsibilities for each of the principals. In doing so, the
Board should focus on building a structure and defining roles in a way that helps ensure that the
ICIM is able to be a forum to effectively address complaints from project-affected people and
provide remedy to those harmed by IDB projects. Building a strong ICIM capable of providing
effective remedy will ensure that the IDB has a forum to properly address complaints from
project-affected people.
C. The ICIM Should Establish an Advisory Group
The Board should also consider establishing an Advisory Group that would meet with the
ICIM to provide strategic advice and assistance in achieving its mandate. This independent
group would bring a set of different perspectives to issues that the ICIM is facing. The
Compliance Advisor/Ombudsman’s Strategic Advisors Group, comprised of professionals from
academia, civil society, private industry and other sectors in the field of conflict resolution, could
serve as a model. 16 Such a group of independent experts must be composed in such as way that
it can assist the ICIM in better understanding and implementing its mandate.
14
See OVE Evaluation at ¶¶ 4.8-4.10.
See id. at ¶¶ 5.4-5.8 and Annex 3.
16
See Strategic Advisors Group, Compliance Advisor/Ombudsman at http://www.caoombudsman.org/about/strategicadvisors/.
15
4
II. Accessibility, Transparency and Efficiency
We commend the Board for adopting some provisions in the current ICIM Policy that
help increase accessibility for potential users. For example, under the current Policy, the ICIM
accepts requests from individuals, groups or representatives, 17 written in a variety of languages 18
and submitted in a variety of manners. 19 The current ICIM Policy also allows requesters to
“complete or correct a Request” prior to a determination of ineligibility. 20 These provisions
enhance accessibility by ensuring that legitimate complaints are not turned away because of a
failure to understand technical requirements. Additionally, we commend the ICIM staff for
giving advice to complainants about how to frame requests to fit within the ICIM’s mandate and
complicated eligibility rules. Such advice makes the mechanism more accessible and
transparent, and may also increase efficiency, as it avoids having the same request filed and
rejected multiple times.
Despite these positive steps, however, the current ICIM Policy and practice has many
unnecessary barriers to accessibility and suffers from issues regarding lack of transparency and
efficiency. The following points suggest ways in which accessibility, transparency and
efficiency could be improved.
A. The IDB and the ICIM Should Engage in Additional Outreach Efforts
According to OVE, the ICIM’s primary outreach activities consist in attending large
gatherings such as the IDB’s annual meetings. 21 While this type of outreach, particularly
attendance at the annual meetings with civil society, is an important way for the ICIM to reach
interested members of civil society, as well as increase its visibility within the Bank, such efforts
are not sufficient. Attendance by civil society at such meetings is limited to approximately 20
organizations and almost none of them represent or are members of communities harmed or
potentially harmed by the IDB projects. The Board should provide the ICIM with sufficient
resources to continue these activities, as well as additional funding to improve outreach directly
to project-affected people. In doing so, the ICIM may wish to consider conducting joint outreach
efforts with the World Bank’s accountability offices, the Compliance Advisor/Ombudsman and
the Inspection Panel.
The IDB and the ICIM should make efforts to improve the information available to local
communities that could be affected by IDB projects. The Bank should broadly distribute
17
See ICIM Policy at ¶ 30 (A requester may be “one or more persons, groups, associations, entities or
organizations…residing in the country(ies) where the Bank-Financed Operation is or will be implemented. A
Request may be presented through a representative located in the project host country or elsewhere…”).
18
See id. at ¶ 32(b) (“The official languages of the IDB are Spanish, English, Portuguese and French. Requests will
be processed if received in other languages, although additional time for processing and translations may be
necessary.”).
19
See id. at ¶¶ 31, 32(a) (Stating that requests do not need to follow a particular format and may be received “in
writing, via electronic or regular mail, fax, or text message to the ICIM Office phone number” and that “[o]ral
Requests will be accepted, subject to subsequent receipt of a signed communication.”).
20
Id. at ¶¶ 41, 57.
21
OVE Evaluation at ¶ 7.5.
5
information about its policies and procedures, as well as information about the ICIM, in a timely
and effective manner in all areas where Bank-assisted projects are proposed. These materials
should be distributed in full and summarized forms, with efforts to provide translations in local
languages and to make the format as user-friendly as possible.
We recommend that the IDB actively distribute simple, pictorial-based, local-language,
user-friendly descriptions of the mechanism, and simplified copies of the IDB operating policies
and procedures to all communities that could be impacted by IDB projects. Such materials
should also be made available on the ICIM’s website, and the IDB’s homepage should include a
link to the ICIM. In addition the IDB and the ICIM should implement common efforts to
distribute information and build capacity inside the Bank about the existence and role of the
ICIM.
We also recommend that information about the ICIM be included in all project
documents—including executive summaries in local languages—that are distributed during
preliminary stages, such as consultations.
B. Translation Practices Must Be Improved
As noted above, we commend the ICIM for processing requests received in languages
other than the official languages of the IDB. The Policy, however, does not address what
language the ICIM will use in communicating with requesters. In practice, the ICIM has at times
communicated with requesters in a language they did not understand, even when they filled the
complaint and can communicate in one of the official languages of the IDB. 22 This can have a
substantive impact on whether the ICIM is accessible, transparent and fair to requesters.
We recommend that the Policy be revised to clarify that communications and drafts to
which requestors must respond will be translated into appropriate languages and that translation
delays will not penalize requestors by decreasing the amount of time in which they have to
respond. Moreover, translation of documents into Spanish and Portuguese, the two most
common languages spoken in the ICIM’s region and official IDB languages, should be done
efficiently and should not cause delays in the ICIM’s operations.
C. All Requests Should Be Immediately Registered Prior to an Eligibility
Determination
The current practice of failing to register roughly half of the requests received is nontransparent and has no basis in the current ICIM Policy. 23 The ICIM Policy specifies that “[t]he
Executive Secretary shall forward all Requests to the Project Ombudsperson no later than five
22
For example, in the Pando-Monte Lirio case, the Executive Secretary at times communicated with the requesters
in English, although they were Spanish speakers. Additionally, the requesters initially received a draft Compliance
Report in English only, which they were unable to read. They waited nearly a month for a translation to become
available before they could comment on it. After lodging a complaint about the delay, they were eventually given
an extended comment period, but the extension did not provide them with the 45-day comment period specified in
the Policy. See ICIM Policy at ¶ 68.
23
See OVE Evaluation at ¶¶ 5.6-5.7.
6
business days following receipt,” at which point the Ombudsperson makes an eligibility
determination. 24 Yet, the ICIM has instead created an intake stage, during which time the
Executive Secretary determines whether to register requests based on “certain of the exclusion
and eligibility criteria.” 25
The 2012 Annual Report indicates that the Executive Secretary did not register 90% of
the requests received that year. 26 Thus, while the ICIM Policy appears to envision only two
types of complaints – eligible and ineligible – all of which would eventually be disclosed via the
Registry, in practice, the ICIM has three types of complaints: (1) unregistered; (2) registered, but
ineligible; and (3) registered and eligible. Of these, until very recently, only the second two were
disclosed via the Registry.
Additionally, the criteria used by the Executive Secretary in making the registration
determination are unclear, nor is it apparent how the intake stage differs from the eligibility
determination conducted by the Ombudsperson. Moreover, the OVE evaluation indicates that
even internally, the procedures for this stage of the complaint process are not standardized. 27
This situation raises serious concerns regarding both transparency and efficiency, and creates
confusion for requesters regarding the registration and eligibility process.
To ensure greater accessibility, transparency and efficiency, the Policy should be
amended to require that all requests be registered immediately upon receipt. The eligibility
determination should then be made by the proper party after registration, 28 who should report the
reasons for rejecting any cases that are found ineligible.
D. Vague and Unnecessary Eligibility Requirements Restrict Access to the
Mechanism and Create Inefficiencies
The exclusions and eligibility criteria in the current ICIM Policy are a barrier to the
mechanism’s accessibility and effectiveness. The eligibility requirements are “numerous and
heterogeneous, and they require more subjective judgment than those of most other [similar
mechanisms].” 29 As the Policy currently stands, there are seventeen separate exclusions and
eligibility criteria, which place a heavy burden on affected communities trying to access the
mechanism, both by making the complaint process more complicated and by screening out valid
24
Id. at ¶ 39.
See OVE Evaluation at ¶ 5.4.
26
See ICIM 2012 Annual Report, p. 5, INTER-AM. DEV. BANK. In 2011, 44% of requests were not registered. ICIM
2011 Annual Report, p. 8, INTER-AM. DEV. BANK.
27
See OVE Evaluation at ¶¶ 5.4-5.5, 5.8 and Annex 3.
28
Who the proper party should be will depend on the new structure of the ICIM. In any event, if the ICIM
maintains the role of the Executive Secretary, that role needs to be clarified.
29
OVE Evaluation at ¶ 5.2. For example, the Compliance Advisor/Ombudsperson (“CAO”) only has three criteria
for a complaint to qualify for an assessment: (1) that the complaint relate to an International Finance Corporation
(“IFC”) or Multilateral Investment Guarantee Agency (“MIGA”) project; (2) that the complaint be about a social
and/or environmental issue related to that project; and (3) that the complainants believe they are or may be affected
by the issue(s) raised. CAO Operational Guidelines, §2.2.1, CAO (2013), available at: http://www.caoombudsman.org/howwework/documents/CAOOperationalGuidelines2013 ENGLISH.pdf.
25
7
complaints that the ICIM may be well-positioned to handle. Additionally, some of the ICIM’s
eligibility requirements and exclusions are particularly problematic and should be revised.
The Board should therefore consider reducing the overall number of eligibility and
exclusion criteria, as well as revising them along the lines described below.
1. The ICIM Should Not Preclude All Requests that Raise Issues Under
Arbitral or Judicial Review
The provision requiring a request to be rejected if it “raise(s) issues under arbitral or
judicial review by national, supranational or similar bodies” 30 unnecessarily restricts access to
the mechanism, limiting the ICIM’s ability to positively impact development outcomes. As
currently written, the provision is extremely broad and “could be used to rule out virtually any
case.” 31 Therefore, the ICIM may reject requests under this provision even when only very
tenuous connections exist between the request and another proceeding, and even when there is
no reason to believe that the other proceeding would impact the ICIM process or vice versa. In
addition, this provision ignores the fact that the ICIM’s nature and objectives are different from
those of other mechanisms that requesters might be using.
Moreover, verifying whether a request should be excluded under this provision is
virtually impossible, can lead to excessive delays at the eligibility stage, and necessitates
conducting a second eligibility determination when a request moves from the Consultation Phase
to the Compliance Phase, to determine whether the legal situation has changed. 32 These time
consuming and duplicative determinations are not an efficient way to address the concerns of
some Board members that the ICIM process might interfere with or influence an ongoing court
case. 33
Additionally, the parallel proceedings rule may bar valid requests from seeking remedies
only available through the ICIM. For example, there is no other mechanism, judicial or nonjudicial, that can directly address the IDB’s violations of its social and environmental policies.
As such, the ICIM’s Compliance Review Phase is the only opportunity for requesters to hold the
IDB accountable to its own policies. Moreover, the compliance reports issued by the ICIM offer
the IDB an opportunity to improve development outcomes by correcting detrimental policy
violations during the course of a project. No other forum would provide the institution with the
same type of feedback.
30
ICIM Policy at ¶ 37(i).
OVE Evaluation at ¶ 5.16.
32
Id. OVE also points out that the provision obliges a requester to choose between legal recourse and the ICIM’s
assistance and incentivizes the initiation of legal proceedings by other parties who wish to prevent or derail an ICIM
case. Id.
33
See id. at 5.15.
31
8
The ICIM Policy should therefore eliminate the parallel proceedings rule. 34
Alternatively, the rule should be amended to exclude consideration of parallel proceedings for
Compliance Review and to allow consideration of these proceedings in the Consultation Phase
only when the same parties raising exactly the same issues are seeking identical remedies in
another forum where all parties are actively addressing the issues.
2. The ICIM Should Consider Harm for which the IDB Is Not Directly
Responsible
The current ICIM Policy only allows requesters to bring complaints related to harm
directly caused by the IDB. 35 In some cases, however, it may be important for the ICIM to
accept requests where an IDB-financed operation has caused harm, even if the IDB may not be
the directly responsible party. If, for example, the harm has created a problem that puts the
IDB’s investment at risk, allowing the ICIM to accept a request may serve the institution, as well
as communities in which the IDB operates, because it could lead to a mutually satisfactory
agreement or an Action Plan that allows the project to go forward without causing harm. It could
also allow for institutional learning to prevent similar risk to projects in the future. The
exclusions should be amended to allow the ICIM to play a role in such cases. 36
3. The Cut-Off Date for Filing a Request Should Be Extended
The current ICIM Policy requires requests to be filed within two years of the last
disbursement. 37 Some projects, however, create long-term adverse impacts that only become
apparent many years after a project is completed. The delayed onset of harm should not
foreclose a request. Additionally, it may take time, or even outside assistance, for affected
people to learn that the IDB is involved in a project that is harming them and that they can file a
complaint with the ICIM. In such cases, having a cut-off date of only two years after the last
disbursement is inappropriate. In order to account for long-term health and environmental
impacts, and for the difficulty some project-affected people may have in learning that the IDB is
involved in a project and has an accountability mechanism to receive complaints, the ICIM
should be permitted to consider requests filed within ten years of the last disbursement. 38
34
Some high-functioning accountability mechanisms never exclude requests due to parallel proceedings. For
example, the CAO’s Policy does not bar requests because of parallel proceedings, and the mechanism has never
excluded a request on those grounds.
35
See ICIM Policy at ¶ 37(a).
36
The Board should consider using the CAO as a model in this regard. See CAO Operational Guidelines at § 2.2.1
(“Complaints may relate to any aspect of the planning, implementation, or impact of an IFC/MIGA project…”).
37
ICIM Policy at ¶ 37(f).
38
Some mechanisms do not have set cut-off dates. For instance, the CAO will accept complaints about any project
the IFC or MIGA is participating in or actively considering, without defining any set cut-off date. See CAO
Operational Guidelines at § 2.2.1.
9
4. The ICIM Should Be Made More Accessible for Requesters Fearing
Retaliation or Intimidation
Under the current ICIM Policy, the provisions excluding anonymous complaints 39 and
requiring requesters to “take[] steps to bring the issue to the attention of Management” 40 are not
adequately protective of requesters who may have a reasonable fear of retaliation or intimidation.
Requiring requesters to identify themselves and to bring issues to the attention of management
may require them to decide between their safety and the potential remedy filing a request may
offer, thus potentially limiting their access to the mechanism.
Requesters who reasonably fear reprisals against them if they have to comply with these
provisions should be permitted to have a representative file a request on their behalf without
clearly identifying them and should be permitted to waive the requirement that they contact Bank
Management. 41
5. Requesters Should Not be Required to Explicitly Reference Policy
Violations in the Request
Although the current ICIM Policy could be read to require requesters to cite specific
policy violations in their request, 42 we commend the ICIM for not interpreting the Policy in this
way. 43 Requiring requesters to cite to specific policy violations creates an unnecessary bar for
communities who may not fully understand or have access to these policies. Therefore, the
Policy should be amended to explicitly allow requesters to bring complaints to the ICIM without
alleging a specific policy breach. 44 Doing so would bring the Policy in line with current ICIM
practice and would increase accessibility for requesters who may have hesitated to file
complaints because they did not fully understand the IDB’s policies.
39
ICIM Policy at ¶ 33; see also id. at ¶ 30 (“A Request may be presented through a representative located in the
project host country or elsewhere, but any such Request must identify the person(s) on whose behalf the
representative is acting…”).
40
Id. at ¶¶ 40(h), 56(h).
41
Other institutions make similar exceptions. For example, the Project Compliance Mechanism of the European
Bank for Reconstruction and Development requires complainants to “describe the good faith efforts the
Complainant has taken to address the issues in the Complaint, including with the Bank and/or the Client, and a
description of the result of those efforts, or an explanation of why such efforts were not possible.” Project
Complaint Mechanism: Rules of Procedure at ¶18(d) (May 2009), available at:
http://www.ebrd.com/downloads/integrity/pcm rules.pdf.
42
See id. at ¶¶ 40(f), 56(f).
43
See ICIM 2012 Annual Report at 9 (“It is important to highlight that the ICIM does not require requesters to cite
the specific operational policy (or policies) that they believe has (have) not been followed by the Bank and therefore
may have caused them harm. Nor does the ICIM expect requesters to have full knowledge of the operational
policies of the Bank.”).
44
The Board should consider using the CAO as a model in this regard. See CAO, Operational Guidelines at § 2.1
(“There is no requirement for a complainant to specify particular policies, guidelines, or procedures.”).
10
6. The Ombudsperson and Panel Chair Should be Permitted to Conduct
Site Visits During Eligibility Determinations
Under current ICIM Policy, eligibility determinations are made using only the
information contained in the request and in IDB records. 45 This provision limits the ICIM’s
ability to assess the harm being caused and makes the ICIM less accessible, particularly for
communities who may struggle to convey their concerns in a written request. Site visits would
also allow the ICIM to determine early on how it might have a positive development impact in a
given case. Finally, site visits may allow the ICIM to more easily and efficiently determine that
some complaints are not eligible. Therefore, the ICIM staff should be permitted to conduct site
visits during eligibility determinations for those cases in which on-site information is required to
make an informed determination. 46
III. Independence and Effectiveness
The current ICIM Policy has several provisions that enhance the mechanism’s
independence and effectiveness. In particular, we believe that the provisions establishing the
Project Ombudsperson’s and Panel’s independence and ability to act on their own initiatives are
vital to the ICIM’s external credibility and ultimate effectiveness, both of which hinge in large
part on the mechanism’s real and perceived independence from Bank Management. 47 We are
concerned that this independence has been compromised due to structural changes established by
the Board following the OVE evaluation. We therefore urge the Board to provide strong support
for an independent ICIM going forward.
Any changes that are made to the structure of the ICIM should be done in a way that
preserves and improves the mechanism’s independence and overall effectiveness.
A. The ICIM Should Have More Independence with Regard to Compliance
Review and Site Visits
1. Board Approval Should Not Be Required for Compliance Review
Investigations and Monitoring
The current ICIM Policy requires the Board to approve the Panel’s Recommendation and
Terms of Reference for an investigation before a request may proceed to a Compliance Review
investigation. 48 This provision risks interference with the Panel’s independence and
effectiveness. 49 The ICIM Policy should be amended to give the ICIM full and independent
authority to determine whether to conduct a Compliance Review investigation.
45
See ICIM Policy at ¶¶ 40, 56.
The Inspection Panel, for example, allows Panel members to make site visits as part of a preliminary review if
more factual information “is required to make an informed recommendation to the Executive Directors.” Inspection
Panel Operating Procedure at ¶ 36.
47
See ICIM Policy at ¶¶ 74, 77.
48
See id. at ¶ 59.
49
For example, the Board’s involvement may have interfered with the first Mario Covas Rodoanel Project –
Northern Section case, which has experienced significant delays at this stage of the process.
46
11
Additionally, under the current Policy, the Panel can only monitor agreements reached
following Compliance Review if requested to do so by the Board. 50 Yet, the Panel, as the body
that made non-compliance findings in the first place, is ideally suited to determine whether such
monitoring is needed. Moreover, monitoring ongoing compliance and implementation of
remedial actions agreed upon as a result of the Compliance Review process will help make the
ICIM more effective at contributing to positive development outcomes. 51 The ICIM Policy
should therefore be revised to give the Panel authority to independently determine whether and
how to conduct monitoring after the Board endorses findings of non-compliance. 52
2. Site Visits Should Not Be Left to the Agreement of the Country
Concerned
The Policy currently requires that the ICIM obtain the written non-objection of a country
where a site visit is to be made. 53 This undermines the independence and effectiveness of the
ICIM by allowing a country to impede the mechanism’s ability to make a full assessment or
investigation of the request. In order for both the Consultation Phase and the Compliance
Review Phase to be effective, there must be an opportunity for all requesters to be heard and for
the ICIM to visit the site in person. To the extent the country concerned has agreed to IDB
financing for a project, they should be deemed to have consented to site visits by the ICIM. 54
3. Post-Employment Ban for Panel Members Should be Permanent
While the ICIM Policy requiring a five-year post-employment ban for members of the
Panel is to be commended, 55 there should be a permanent post-employment ban. 56 This will
ensure that Panel members remain independent.
50
ICIM Policy at ¶ 72.
The Pando-Monte Lirio case provides an example of a missed opportunity in this regard. While the ICIM was
well positioned to undertake monitoring, the Board did not request that the ICIM monitor implementation of the
Action Plan created to address non-compliance, and the case was formally closed. Requesters, who are concerned
that the Plan is not being implemented effectively, wanted ongoing involvement by the ICIM.
52
Given the importance of ongoing monitoring, the Board may wish to consider making such monitoring
mandatory. The CAO could serve as an example. See CAO Operational Guidelines at § 4.4.6 (“In cases where
IFC/MIGA is/are found to be out of compliance, CAO will keep the compliance investigation open and monitor the
situation, until actions taken by IFC/MIGA assure the CAO that IFC/MIGA is/are addressing the noncompliance.”).
53
See ICIM Policy at ¶¶ 49, 63..
54
Alternatively, the ICIM could adopt a policy similar to that of the Asian Development Bank, in which a country
may decline a site visit, but a Compliance Review is still undertaken and the Compliance Review Panel “may give
added weight to the complainants’ views.” Operations Manual Bank Policies: Accountability Mechanism, ¶ 94,
ASIAN DEV. BANK, ACCOUNTABILITY MECHANISM (2012), available at: http://www.adb.org/sites/default/
files/OML1.pdf.
55
ICIM Policy at ¶ 80.
56
Other mechanisms have permanent post-employment bans for some mechanism staff. For example, the CAO’s
Vice President is restricted for life from obtaining employment within the World Bank Group. See CAO
Operational Guidelines at § 1.3. Similarly, Experts at the European Bank for Reconstruction and Development’s
mechanism have a permanent post-employment ban, which prohibits them from working at the Bank in any
capacity. See Project Complaint Mechanism: Rules of Procedure at ¶ 48.
51
12
B. After a Request Has Been Found Eligible, the ICIM Should Be Permitted to
Recommend that Disbursements to a Project be Halted
We commend the current ICIM Policy for allowing the Project Ombudsperson or the
Panel to recommend that disbursements be halted pending Consultation or Compliance
Review. 57 However, the Policy unnecessarily restricts the circumstances under which such
recommendations can be made and does not provide any indication of the likelihood that such
recommendations will be followed. Allowing projects to proceed despite their alleged violations
of Bank Policy and harm to communities undermines the ICIM’s effectiveness and ability to
provide effective remedy to communities. The Policy should therefore be changed to allow the
Ombudsperson or the Panel to recommend a halt to project disbursements about which credible
allegations of serious and imminent harm have been made. Further, we urge the IDB to adopt
such recommendations on a no-objection basis.
C. The ICIM and Requesters Should Be Permitted to Comment on Action Plans
Created to Address Findings of Non-Compliance
As currently written, the ICIM Policy cuts the ICIM and requesters out of the process
once the Board endorses the Panel’s findings of non-compliance. 58 Both requesters and the
Panel should have the opportunity to comment in writing on any proposed Action Plan, and
Management should be required to consider the comments and amend the Action Plan
accordingly. Allowing both the Panel and the requesters to express their opinions about
Management’s proposed Action Plan will provide important information on the sufficiency and
feasibility of the Plan, leading to improved development outcomes.
D. Delays Prevent the ICIM from Achieving Maximum Effectiveness
Because many of the requests submitted to the ICIM concern projects in progress, every
delay has the potential to cause further and potentially irreparable harm to communities.
Moreover, when requests are submitted about projects in the pre-approval phase, delays can lead
to projects being approved before the ICIM process has had any impact. The following specific
changes to ICIM Policy and practice would help avoid such delays.
We note, however, that the significant delays in the ICIM’s processing of cases may be
related to other serious issues discussed in these comments, including underfunding,
understaffing, interference by the Board, the non-transparent intake procedure and/or
complicated and duplicative eligibility determinations. Therefore, the Board may also be able to
alleviate delays by providing more robust funding, taking measures to ensure the ICIM’s
independence, and clarifying and simplifying the registration and eligibility process.
57
58
See id. at ¶¶ 48, 66.
See id. at ¶ 71.
13
1. All Key Stages of the ICIM Process Should Have Specific Timelines for
Completion and Clear Rules Regarding Extensions
The current ICIM Policy lacks specific timelines for certain key stages of the ICIM
process, such as the time between declaring a request eligible for Compliance Review and
submitting the Recommendation and Terms of Reference for the investigation to the Board, or
the time between receiving comments on a draft Compliance Review Report and distributing the
final Report to the Board. In some cases, there have been substantial delays at these stages. 59
The revised ICIM Policy should include reasonable timelines for all key stages of the process.
Additionally, the current ICIM Policy allows the Ombudsperson and Panel Chairperson
to extend any time period in the Policy, 60 which makes the timelines that do exist appear
unimportant. The ICIM Policy should therefore explicitly limit the extension of deadlines and
require that specific reasons be publicly given when time periods are extended.
2. Eligibility Should Only Be Assessed Once
The ICIM Policy requires requests to proceed through two separate eligibility
determinations, one for Consultation and one for Compliance Review, despite the use of nearly
identical criteria for each phase. 61 Additionally, the Executive Secretary’s intake process covers
at least some of the criteria that are then assessed again by both the Project Ombudsperson and
the Panel Chair. 62 These duplicative eligibility determinations create unnecessary additional
steps and delays. 63 Moreover, the potential for the Ombudsperson and the Panel Chairman to
arrive at different eligibility determinations in the same case using the same criteria also
threatens the ICIM’s credibility and makes the mechanism less predictable for potential users.
The Policy should therefore be revised to provide for only one eligibility determination, which
would cover both the Consultation and Compliance Review phases.
3. Sequencing Should be More Flexible
As the ICIM Policy currently stands, a request may only proceed to Compliance Review
if “(a) the Consultation Phase has been terminated or concluded for any reason, or (b) the
Request was deemed ineligible under the Consultation Phase.” 64 To prevent one ICIM role from
59
For example, in the Serra do Mar case, the requester received the Terms of Reference from the Panel in January
2011 and responded with comments after two days. The Panel finally issued a revised draft Recommendation for a
Compliance Review with the Terms of Reference two years later, and the Panel is only just now preparing a final
revised Recommendation for a Compliance Review, more than three years after the request was originally filed.
Similarly, in the Pando-Monte Lirio case there was a delay of more than four months between the time that the
requesters submitted comments on the draft Compliance Review Report and the distribution of the final Report to
the Board.
60
Id. at ¶ 91.
61
See ICIM Policy at ¶¶ 40, 54, 55 and 56.
62
See OVE Evaluation at ¶¶ 5.4-5.5.
63
For example, although the Policy indicates that the Executive Secretary should acknowledge receipt of a request
and transfer it to the Ombudsperson within five business days, OVE found that it took the Executive Secretary an
average of 66 calendar days to complete this step (or 36 calendar days excluding legacy cases). Id. at Table 5.1.
64
ICIM Policy at ¶ 54.
14
restricting access to another, and to honor community self-determination, the ICIM Policy should
be revised to allow requesters to choose the process they seek to initiate. When communities
feel that Compliance Review is the most appropriate way to address a complaint, this
amendment would remove the delay caused by a prerequisite Consultation process. 65
We also recommend that greater flexibility be built into the system to allow requesters to
determine not only which phase they wish to initiate, but also their order. Sequencing should be
determined on a case-by-case basis to enhance the effectiveness of the Compliance Review
phase. Such flexibility would allow the Compliance Review phase to begin first when it is more
urgently needed but both phases are requested, avoiding the delay caused by first going through a
potentially lengthy Consultation process. We further recommend that, consistent with other
accountability mechanisms, the ICIM Policy allow for parallel Consultation and Compliance
Review processes where appropriate. 66
E. The ICIM’s Current Budget and Staffing Issues Impede the Mechanism’s
Effectiveness
The ICIM suffers from insufficient funding and a shortage of staff in a variety of areas,
which hinders the mechanism’s operations and effectiveness. The ICIM, up until this year, had
an active caseload, registering twenty cases between 2010 and 2012. Although its caseload was
higher than many similar mechanisms, 67 the ICIM’s budget was significantly smaller. For
example, the regional mechanism with the most similar caseload, the Accountability Mechanism
of the Asian Development Bank, had an average budget of $3.06 million per year in 2011 and
2012, whereas the ICIM received an average of $2.15 million for its operations during the same
time period. 68
We are concerned that the ICIM’s budget is undermining its effectiveness. For example,
budgeting and staffing issues have created difficulties during the Consultation Phase, which
requires frequent staff trips throughout Latin America. Similarly, Panel members are only
contracted to work a limited number of days per year, which has not been sufficient to meet the
demand for Compliance Review.
To resolve these issues and ensure the ICIM’s effectiveness, the Board should provide
funding at a level at least equal to that of other mechanisms with a similar caseload and should
ensure that all key functions of the ICIM are fully staffed. In addition to a higher budget, the
65
There have been cases in which requesters clearly indicated that they want Compliance Review only, making the
request ineligible for Consultation, but experienced significant delays at the Consultation eligibility stage before
being transferred to Compliance Review. See OVE Evaluation at ¶ 5.13.
66
For example, the Project Compliance Mechanism of the European Bank for Reconstruction and Development and
the Complaints Mechanism of the European Investment Bank allow complaints to proceed simultaneously.
67
As noted above in footnote three, from 2010 to through the end of 2012, the number of complaints registered by
the ICIM was similar to or significantly higher than the number registered by its sister mechanisms at other regional
development banks.
68
See The Independent Consultation and Investigation Mechanism 2011 Annual Report, p. 46, ICIM; see also 2012
MICI Annual Report at 43.
15