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Factoría de Ideas
FI00713
derecho
Transparencia
y acceso a la
información pública
Un recorrido normativo desde lo
supranacional a lo autonómico
Cristina Gutiérrez Álvarez
Factoría de Ideas
FI00713
derecho
Transparencia
y acceso a la
información pública
Un recorrido normativo desde lo
supranacional a lo autonómico
Cristina Gutiérrez Álvarez
Centro de Estudios Andaluces
Edita:
Fundación Pública Andaluza Centro de Estudios Andaluces,
Consejería de la Presidencia e Igualdad, Junta de Andalucía
© Del texto: Cristina Gutiérrez Álvarez.
© De la edición:
Fundación Pública Andaluza Centro de Estudios Andaluces
Bailén, 50 — 41001 Sevilla
Tel.: 955 055 210
Fax: 955 055 211
www.centrodeestudiosandaluces.es
Primera edición, junio de 2013
ISBN: 978-84-940635-6-5
Índice
1. Introducción......................................................................................................9
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a
información pública......................................................................................13
2.1. Ámbito Supranacional................................................................................................13
2.1.1. Organizaciones internacionales: Naciones Unidas y Consejo de Europa....... 13
2.1.2. Unión Europea................................................................................................................. 16
2.2. Ámbito Estatal: regulación del derecho de acceso antes de la entrada en
vigor de la ley de transparencia. El artículo 37 de la LRJAP-PAC.................... 20
2.2.1. ¿Qué obstáculos deben salvarse para acceder a un archivo en virtud del
artículo 37 LRJAP-PAC?................................................................................................. 21
2.2.1.1. El carácter de la información solicitada....................................................................................... 21
2.2.1.2. El procedimiento previsto para el acceso a la información...................................................23
2.2.1.3. Los plazos............................................................................................................................................23
2.2.1.4. Del carácter de la resolución de la Administración a la solicitud de acceso.....................24
2.2.1.5. Ausencia de un mecanismo de revisión adecuado..................................................................24
2.2.1.6. Otras leyes estatales reguladoras del acceso a documentos en campos específicos...... 25
2.3. Ámbito Autonómico.................................................................................................. 26
2.3.1. Comunidades Autónomas que han aprobado una Ley de
Transparencia y Acceso a Información .....................................................................28
2.3.1.1. Navarra..................................................................................................................................................28
2.3.1.2. Baleares ...............................................................................................................................................34
2.3.1.3. Galicia....................................................................................................................................................36
2.3.2. Comunidades Autónomas que están trabajando en un texto sobre
Transparencia y Acceso a Información Pública.......................................................38
2.3.2.1. País Vasco............................................................................................................................................38
2.3.2.2. Extremadura....................................................................................................................................... 44
2.3.2.3. Cataluña.............................................................................................................................................. 50
2.3.3. El caso de Andalucía.......................................................................................................56
2.3.3.1. ¿Cómo se regula actualmente el acceso a documentos en Andalucía?...........................58
2.3.3.2. Conclusión: ¿Qué deberíamos esperar de la Ley de Transparencia de Andalucía? .......62
2.3.4. Resto de Comunidades Autónomas: panorámica general..................................62
2.3.4.1. Aragón...................................................................................................................................................63
2.3.4.2. Asturias .................................................................................................................................................63
2.3.4.3. Canarias................................................................................................................................................63
2.3.4.4. Cantabria............................................................................................................................................. 64
2.3.4.5. Castilla-La Mancha............................................................................................................................ 64
2.3.4.6. Castilla y León.....................................................................................................................................65
2.3.4.7. Comunidad Autónoma de La Rioja.............................................................................................. 66
2.3.4.8. Comunidad Autónoma de Madrid............................................................................................... 66
2.3.4.9. Murcia...................................................................................................................................................67
2.3.4.10.Comunidad Valenciana................................................................................................................... 68
3. El Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información
Pública y Buen Gobierno............................................................................. 69
3.1. ¿Qué ha ocurrido durante los últimos años para que se comenzase
a hablar de la necesidad de una Ley de Transparencia en España? ............... 69
3.2. ¿Por qué se ha retrasado tanto la aprobación de la Ley? ................................. 70
3.3. Análisis de la regulación del derecho de acceso a información....................... 71
3.3.1. Estructura de la norma................................................................................................... 71
3.3.2. ¿Debe considerarse el derecho de acceso a información
pública como derecho fundamental? ...................................................................... 71
3.3.3. El ámbito subjetivo de aplicación ..............................................................................75
3.3.4. El derecho de acceso a la información .................................................................... 77
3.3.5. Límites.................................................................................................................................78
3.3.6. El procedimiento.............................................................................................................79
3.3.7. La ausencia de un sistema de infracciones y sanciones...................................... 84
4. Conclusiones................................................................................................... 85
Anexo I. Comparativa de Límites Previstos
al Derecho de Acceso a Información................................................... 89
Anexo II. El plazo de Respuesta a las Solicitudes
de Acceso a Documentos............................................................................ 92
Anexo III. La Interpretación del Silencio Administrativo........... 92
Anexo IV. Régimen de Impugnaciones..................................................... 93
Bibliografía........................................................................................................ 95
Sobre la autora............................................................................................. 103
9
1. Introducción1
E
l 27 de julio de 2012,1 el Consejo de Ministros aprobó el Proyecto de Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, Proyecto de Ley de Transparencia). La aprobación de una norma de estas características, tras varias tentativas e incluso un anteproyecto aprobado
durante la anterior legislatura2, vendrá cargada de significado, máxime teniendo en
cuenta los incesantes reclamos por parte de la sociedad de mayor transparencia en las
instituciones públicas.
Al margen de los conceptos de Gobierno Abierto y Buen Gobierno, el principio de
transparencia conlleva el reconocimiento de un derecho muy concreto: el acceso a la
información y a los documentos que obren en poder de la Administración Pública. El
objeto del presente estudio será, precisamente, el análisis de este derecho.
En estos momentos y hasta la aprobación y entrada en vigor de la Ley de Transparencia, el derecho de acceso a los documentos en poder de la Administración Pública
viene regulado, con carácter general, en el artículo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (en adelante, la LRJAP-PAC). La experiencia en la aplicación
1 El presente informe se finalizó en marzo de 2013.
2 El 29 de julio de 2011, el Consejo de Ministros de la anterior legislatura aprobó el Anteproyecto de
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública sin embargo, el adelanto de las elecciones
generales impidió que la norma se aprobara a tiempo durante la legislatura socialista.
10
Transparencia y acceso a la información pública
de esta norma ha puesto en evidencia su insuficiencia a la hora de regular las múltiples situaciones que surgen como consecuencia del ejercicio de los ciudadanos de este
derecho; además, es objeto de críticas el carácter discrecional con que está previsto
que se resuelvan las solicitudes de acceso a documentos; al margen de estas deficiencias, se ha tratado de compensar las carencias de la norma mediante la aprobación de
otras complementarias y de carácter específico para ciertos sectores. En este sentido,
merecen mención la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de
acceso a la información de participación pública y de acceso a la justicia en materia de
medio ambiente o la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, entre otras.
La aprobación de las citadas normas procede de la encomienda que la Carta Magna hace al legislador para que regule «El acceso de los ciudadanos a los archivos y
registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado,
la averiguación de delitos y la intimidad de las personas» (artículo 105.b CE), que
guarda estrecha relación con el derecho fundamental a recibir libremente información
(artículo 20.1, d) CE). Como señalábamos, hasta el momento el legislador ha venido
regulando el derecho de acceso a los archivos y registros públicos mediante una norma
de carácter genérico (el citado artículo 37 de la LRJAP-PAC), complementada por una
serie de medidas específicas aplicables a una variedad de ámbitos.
El hecho de que no haya sido aprobada una ley específica que desarrolle el derecho
de acceso a los documentos e información pública no implica que no exista un derecho y un deber constitucional de informar sobre la actuación de los poderes públicos,
garantía de todo Estado de Derecho. La necesidad de dar plena eficacia a este derecho surge en un momento relativamente reciente, pero ¿por qué ahora? Debido a la
confluencia de diversos factores: i) De un lado, la necesidad de seguir avanzando en
la consolidación de nuestra democracia: una norma de este carácter contribuye a garantizar la transparencia de la actuación de la Administración, ii) De otro lado, la crisis
económica que azota a Europa y, en particular, a España, exige más que nunca la transparencia de los poderes públicos para que los gobiernos recuperen la confianza tanto
de los ciudadanos como de los mercados; iii) además, España es de los pocos Estados
miembros de la Unión Europea que no tienen una ley específica sobre transparencia y
acceso a la información; iv) finalmente, no debemos pasar por alto el «Movimiento de
los Indignados» o «Movimiento 15-M» que, de alguna manera, reabrió el debate sobre
el derecho a saber, a acceder a toda la información en manos de los poderes públicos.
Las fuerzas políticas parecen haber tomado nota de estas reivindicaciones y se observa
que, en mayor o menor medida, incluyeron en sus programas electorales la propuesta
de una norma de acceso a documentos bajo el leitmotiv de la transparencia.
1. Introducción
El presente estudio tiene por objeto, de un lado, el análisis de la normativa actual que
regula el derecho de acceso a documentos, desde el ámbito supranacional hasta el autonómico, pasando por la norma estatal. Se abordará el estudio comparado de las comunidades autónomas que han aprobado textos que promueven el acceso a la información tanto con carácter general, mediante Leyes de Transparencia autonómicas, como
mediante normas específicas de acceso a información en ámbitos concretos. Asimismo, se analizan los proyectos y propuestas presentados hasta la fecha ante las distintas
asambleas autonómicas, todo ello con la finalidad de perfilar o definir los requisitos que
debería reunir una norma de estas características para garantizar plenamente el derecho
en cuestión.
De otro lado, analizaremos el Proyecto de Ley de Transparencia que se encuentra en
trámite en el Congreso, concretamente en la Comisión Constitucional constituida al
efecto. Este texto se analizará teniendo en cuenta las opiniones de expertos así como
los borradores de Ley de Transparencia defendidos por las principales fuerzas políticas
desde que comenzó a plantearse la necesidad de aprobar una ley de estas características. La finalidad será dar a conocer los cambios y ventajas que aportaría la aprobación
de una norma de este carácter y señalar algunos aspectos mejorables de las respectivas
propuestas. Para ello, tendremos en cuenta la experiencia extraída de la aplicación en
el ámbito europeo del Reglamento (CE) 1049/2001, de 30 de mayo de 2001, relativo
al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la
Comisión3, norma en la que se inspiran las propuestas del legislador español.
3 DOUE n.º L 145, 31/05/2001, p. 43.
11
13
2. Marco normativo actual del derecho
de acceso a información pública
P
revio a abordar las cuestiones objeto del presente estudio y para una mejor contextualización de la materia que nos ocupa, repasaremos la normativa
reguladora del acceso a la documentación pública en los distintos ámbitos:
supranacional, estatal y autonómico.
2.1. Ámbito Supranacional
A nivel supranacional cabría distinguir entre la normativa aprobada en el seno de organizaciones internacionales tales como Naciones Unidas o el Consejo de Europa y la
regulación de la Unión Europea en la materia.
2.1.1. Organizaciones internacionales: Naciones Unidas y Consejo de Europa
El derecho de acceso a documentos públicos puede considerarse una vertiente del
derecho a la información. En el ámbito de las organizaciones internacionales, el
reconocimiento de este derecho es el resultado de la evolución normativa desde la
Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), con el reconocimiento
de la Libertad de Expresión –que incluye el derecho a recibir información y difundirla (artículo 19)– hasta la aprobación de normas específicas sobre acceso a información en ámbitos concretos como la Convención de las Naciones Unidas sobre
el Acceso a la Información, la Participación Pública en la toma de decisiones y el
14
Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
acceso a la Justicia en los temas medioambientales, también conocida como Convención de Aarhus4.
En el seno del Consejo de Europa la evolución de los instrumentos normativos que regulan el derecho a la información y el derecho de acceso a la documentación pública es
parecida. Así, el Convenio Europeo de Derechos Humanos5, establece en su artículo 10
el derecho a la Libertad de Expresión que, al igual que la DUDH, incluye la libertad de
recibir y comunicar información; a partir de ahí, se irán delimitando los instrumentos
que abogan por el reconocimiento del derecho a acceder a los documentos en poder
de las administraciones: la Declaración del Comité de Ministros sobre Libertad de Expresión e Información6, la Recomendación n.º R (81) 19, sobre el acceso a la información en poder de las autoridades públicas, la Recomendación nº R (2000)13 sobre política europea en el acceso a archivos y la Recomendación nº R (2000) 2 sobre el acceso
a los documentos públicos. Esta batería normativa se completa con el Convenio del
Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos, de 18 de junio de 2009.
Deteniéndonos brevemente en el citado Convenio, suscrito por 11 de los 47 miembros
del Consejo de Europa –entre los que no se encuentra España precisamente, por carecer de una ley de acceso a la información– observamos que su estructura sigue un patrón parecido al de otras normas sobre acceso a documentos vigentes en otros países.
Así, el convenio parte en su Preámbulo del reconocimiento de la transparencia como
principio de toda sociedad democrática y plural que además, constituye una fuente
de información para los ciudadanos, pues les permite formarse una opinión sobre el
desempeño las autoridades públicas y fomentar la integridad, eficacia, eficiencia y responsabilidad de aquéllas, contribuyendo a afirmar su legitimidad.
El Convenio define documento oficial como «all information recorded in any form,
drawn up or received and held by public authorities» (toda información registrada /
archivada de cualquier forma, elaborada o recibida y en posesión de las autoridades
públicas)7. Deja vía libre a los Estados ratificantes para ampliar el concepto de «autoridades públicas» que incluye, obligatoriamente, a gobierno y Administración Pública, auto4 Convención de Aarhus, firmada el 25 de junio de 1998.
5 Hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950.
6 Declaración de 29 de abril de 1982.
7 Traducción de Manuel Sánchez de Diego/Helen Darbishire/Victoria Anderica extraída de la web
Access-info <http://www.access-info.org/documents/Access_Docs/Advancing/Council_of_Europe/
Convention_on_Access_to_Official_Documetnts_CofE._es.pdf>.
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
ridades judiciales, organismos legislativos y personas naturales y jurídicas en el ejercicio
de funciones administrativas. Además, parte de la consideración de que todo documento
oficial es, en principio, público y que solo puede ser retenido con la finalidad de proteger
otros derechos e intereses legítimos. Así, los límites al derecho de acceso podrán fijarse
legalmente siempre y cuando estén justificados de acuerdo con las necesidades de una
sociedad democrática y persigan alguno de los siguientes objetivos: la protección de la
seguridad nacional, la defensa y las relaciones internacionales; la seguridad pública; la
prevención, investigación y procesamiento de causas criminales; las investigaciones disciplinarias; la inspección, control y supervisión por autoridades públicas; la intimidad y
otros intereses privados y legítimos; los intereses económicos y comerciales; las políticas
estatales monetarias y económicas; la igualdad de las partes en los procedimientos judiciales y la administración eficaz de la justicia; el medio ambiente; y las deliberaciones
dentro o entre autoridades públicas en lo referente al examen del asunto (artículo 3).
El Convenio prevé una excepción general a estos límites: la concurrencia de un interés
público superior que justifique el acceso a los documentos. Es previsible que este tipo
de cláusula dé lugar a debates a la hora de determinar el alcance de la excepción, esto
es, a la hora de definir qué debemos entender por interés público superior. En subsiguientes apartados, veremos que esta excepción se repite en otros textos reguladores
del derecho de acceso a documentos.
En cuanto a las solicitudes de acceso, no serán motivadas ni se exigirá al solicitante identificación alguna, salvo que sea esencial para procesar la petición. Además, la denegación
de acceso deberá estar justificada. Finalmente, cabe señalar que el Convenio regula las
formas de acceso a los documentos y la posibilidad de recurrir la denegación de una solicitud de acceso mediante un procedimiento rápido y de bajo coste para el interesado, ante
una autoridad judicial u otra institución independiente e imparcial establecida en la ley.
Como señalábamos, la adhesión al Convenio queda reservada a aquellos Estados que tengan una ley que regule el acceso a los documentos públicos: «Article 2.2. Each Party shall
take the necessary measures in its domestic law to give effect to the provisions for access to
official documents set out in this Convention. Article 2.3. These measures shall be taken at
the latest at the time of entry into force of this Convention in respect of that Party» (Artículo
2.2. Cada Parte tomará las medidas necesarias en su ordenamiento jurídico para hacer cumplir las previsiones sobre acceso a documentos públicos previstas en este Convenio. Artículo
2.3. Estas medidas deberán ser adoptadas por cada parte a más tardar en el momento de la
entrada en vigor del Convenio8). Por tanto, para adherirse al mismo España debería aprobar
8 Artículos 2.2 y 2.3 del Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públi-
15
16
Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
una Ley conforme con los contenidos mínimos que fija este Convenio, sin perjuicio de poder ampliar el ámbito de aplicación de este derecho.
2.1.2. Unión Europea
En el ámbito de las instituciones de la Unión Europea, las primeras muestras de interés
acerca de la necesidad de reconocer un derecho de acceso a documentos las encontramos en la Declaración 17 del anexo del Tratado de la Unión Europea (o Tratado de
Maastricht)9 de 1992, que determina la importancia de la transparencia del proceso de
toma de decisiones para el fortalecimiento de la democracia, así como a la necesidad
de «mejorar el acceso del público a la información de que disponen las Instituciones».
No en vano, uno de los Estados miembros de la UE, concretamente Suecia, ocupa el
honorable puesto de mayor antigüedad en la aprobación de una Ley sobre Libertad
de Información, que data de 1766, muy por delante de otros países abanderados de la
regulación de esta materia como Estados Unidos o Francia10.
El derecho de los ciudadanos a acceder a los documentos en poder de las instituciones
europeas (Parlamento Europeo, Consejo y Comisión) se introdujo en los tratados por
vez primera en el artículo 255 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado de Ámsterdam)11, de 1997. Este artículo constituye la base legal para la posterior
adopción del Reglamento (CE) 1049/200112, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso
del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión,
(en adelante, Reglamento (CE) 1049/2001). Actualmente, el derecho de acceso está
previsto en el artículo 15(3) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en
adelante, TFUE)13. En esta nueva redacción, el derecho de acceso se amplía, de manera
que no solo se refiere a los documentos en poder de las instituciones europeas sino,
además, a los documentos de los órganos y organismos de la UE (e incluye, por tanto,
todas las agencias y oficinas de la Unión).
cos. Traducción de Manuel Sánchez de Diego/Helen Darbshire/Victoria Anderica extraída de la web
Access-info <http://www.access-info.org/documents/Access_Docs/Advancing/Council_of_Europe/
Convention_on_Access_to_Official_Documetnts_CofE._es.pdf>.
9 DOUE C 191, 29/07/1992.
10 Jaques Ziller ¿Es necesaria una ley de procedimiento administrativo para las instituciones de la Unión?
Comentarios preliminares y perspectivas. Ed. Parlamento Europeo, Bruselas, 2011.
11 DOUE n.º C 340, 10/11/1997.
12 Ver nota n.º 2, supra.
13 DOUE n.º C 83, 30/03/2010.
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea14, en vigor desde la ratificación del Tratado de Lisboa, reconoce como derecho fundamental de la UE el acceso
a los documentos del Parlamento, el Consejo y la Comisión por todo ciudadano de
la Unión o toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un
Estado Miembro (artículo 42).
El Reglamento (CE) 1049/2001 es la herramienta utilizada en la UE para regular el
derecho de acceso. La estructura de la norma es parecida a la del Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos, con la salvedad de que su
ámbito de aplicación se limita a los documentos de las citadas instituciones, órganos
y organismos de la UE, y no a los Estados. El derecho se establece a favor de cualquier
ciudadano de la UE o cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su sede en
un Estado miembro. El Reglamento contiene la definición de documento; regula el
procedimiento de solicitud de acceso (sin necesidad de justificar el motivo de esta solicitud); la obligatoriedad para la institución competente de responder en un plazo de 15
días desde el registro de la solicitud y de motivar la respuesta en caso de denegar dicho
acceso; la posibilidad de reclamar, en caso de denegación, una solicitud confirmatoria
y, en caso de persistir la negativa, la posibilidad de enviar una queja al Defensor del
Pueblo Europeo o de reclamar ante los Tribunales.
Además, el Reglamento (CE) 1049/2001 contiene un listado de excepciones (artículo
4), relativas al acceso a documentos cuya divulgación suponga un perjuicio para la
protección de: i) el interés público, en el ámbito de seguridad pública, defensa, relaciones internacionales y política financiera, monetaria o económica de la Comunidad
o de un Estado miembro; ii) la intimidad y la integridad de una persona, en particular
de conformidad con la legislación comunitaria sobre protección de los datos personales; iii) los intereses comerciales de una persona; iv) los procedimientos judiciales y el
asesoramiento jurídico; v) los objetivos de las actividades de inspección, investigación
y auditoría. Para las excepciones iii, iv y v, al igual que en el Convenio del Consejo de
Europa, está prevista una cláusula abierta que permite la divulgación del documento
cuando ésta revista un interés público superior.
Asimismo, se deniega el acceso a documentos elaborados por una institución para su
uso interno o recibidos por ella, cuando se refieran a un asunto sobre el que todavía
no se ha tomado una decisión y su divulgación pueda perjudicar el proceso de toma
de decisiones; tampoco se permitirá acceso a documentos que contengan opiniones
para uso interno en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la
14 DOUE n.º C 364, 18/12/2000, p. 1.
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Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
institución, si la divulgación pudiera perjudicar el proceso de toma de decisiones. En
uno y otro caso, está prevista la excepción a la excepción: salvo que la divulgación revista
un interés público superior (artículo 4(3)).
Cuando se trata de documentos de terceros en poder de las instituciones, el Reglamento prevé que la institución en cuestión consulte al tercero a fin de verificar si se
aplica alguna de las excepciones señaladas en i, ii, iii, iv y v (artículo 4(3)).
Finalmente, una de las excepciones más controvertidas es la prevista en el artículo
4(5) del reglamento, por la que se reconoce a los Estados miembros el derecho a vetar
las solicitudes de acceso a documentos originados en los mismos: el Estado miembro
podrá solicitar a la institución que el documento no se divulgue (artículo 4(5)).
Este reglamento ha sido fuente de controversias pues, a menudo, las instituciones se
han amparado en las citadas excepciones para rechazar el desglose de los documentos
solicitados. Son frecuentes los debates en torno al concepto de documento (qué debe
entenderse por documento, en función del soporte en que éste se contenga y si esta
definición se limita a los documentos finalizados o permite incluir además, aquéllos
redactados durante el proceso de toma de decisiones), la falta de un registro público de
documentos de las instituciones accesible a los ciudadanos, las dificultades para tramitar solicitudes de acceso masivas, debido a la enorme carga de trabajo que implica
examinar cada documento…etc. En los últimos años, tanto el Tribunal de Justicia de
la Unión Europea (en adelante, TJUE) como el Tribunal General (en adelante, TG) han
ido perfilando y concretando este derecho en reiterada jurisprudencia.
Transcurrida una década desde la puesta en funcionamiento del Reglamento, el 30 de
abril de 2008, la Comisión lanzó una propuesta de reforma15 que pretende recoger la
experiencia adquirida durante los últimos años de aplicación de la norma. Casi cinco
años después, el proceso de reforma del reglamento continúa, tras algunos períodos
de estancamiento, debido a la falta de acuerdo entre el Parlamento y la Comisión. El
primero aboga por una reforma que implique mayores cotas de transparencia mientras que la Comisión prefiere una reforma algo más discreta, que se limite mejorar y
clarificar el texto actual a la luz de la jurisprudencia aplicada a los conflictos surgidos
y, por supuesto, a ampliar su ámbito de aplicación a todos los órganos y organismos
de la Unión Europea, de conformidad con la reforma contenida en el artículo 15(3)
del TFUE; no en vano, la Comisión es la institución principalmente afectada por las
solicitudes de acceso a documentos.
15 COM (2008) 229 final.
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
En marzo de 2011, a la vista de las numerosas modificaciones propuestas por el Parlamento Europeo, la Comisión lanzó una segunda propuesta16. Las tres instituciones
continúan trabajando sobre este nuevo texto, cuya fecha de aprobación está aún por
determinar.
Como señalábamos anteriormente, el Reglamento (CE) 1049/2001 no afecta a los Estados miembros de forma directa, sino que se aplica respecto de los documentos que
obran en poder de las instituciones. No obstante, habría que considerar la excepción
relativa a los documentos originarios de un Estado miembro solicitados vía Reglamento (CE) 1049/2001 a una institución que los tenga en su poder (artículo 4(5)), en
relación con la normativa interna de dicho Estado en materia de acceso a información.
Podría ocurrir que, en ejercicio de este poder de vetar el acceso a un documento, un
Estado denegase la solicitud y que, al mismo tiempo, ese documento fuese accesible
en virtud de su normativa interna. La propuesta de reforma del Reglamento17 resuelve
esta situación limitando esta potestad de los Estados miembros de manera que solo
podrán oponer razones basadas en las excepciones del artículo 4 del Reglamento o
en disposiciones específicas de su propia legislación que impidan la divulgación del
documento en cuestión:
«Artículo 5(2): Cuando una solicitud se refiera a un documento procedente de un Estado miembro, distinto de los documentos transmitidos
en el marco de los procedimientos de adopción de actos legislativos o no
legislativos de carácter general se consultará a las autoridades de dicho
Estado miembro. La institución que posea dicho documento lo divulgará
a menos que el Estado miembro aduzca razones para no hacerlo basadas
en las excepciones previstas en el artículo 4 o en disposiciones específicas de su propia legislación que impidan la divulgación del documento
en cuestión. La institución examinará las razones aducidas por el estado
miembro siempre que estén basadas en las excepciones previstas en el
presente Reglamento.»18
En lo que respecta a la obligación de oponer una de las excepciones previstas en el
artículo 4, la propuesta está inspirada en el asunto Reino de Suecia contra Comisión Eu-
16 COM (2011) 137 final.
17 Ver notas n.º 14 y 15, supra.
18 COM (2008) 229 final y COM (2011) 137 final. Artículo 5.2.
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Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
ropea19. En este caso, el TJUE interpretó que el veto de los Estados miembros no tiene
carácter absoluto sino que debe justificarse con alguna de las excepciones contenidas
en el artículo 4. En cuanto a la segunda parte de la propuesta, referida a la posibilidad
de justificar la negativa a dar acceso al documento en las disposiciones específicas
internas de cada Estado, M. Maes20 apunta a la diversidad normativa entre Estados
miembros en materia de acceso a documentos. Mientras algunos Estados miembros
cuentan con normas de acceso muy estrictas, otros son más flexibles, lo cual, unido al
mecanismo de funcionamiento del Reglamento (CE) 1049/2001, hacía la aplicación de
la excepción muy complicada. De modo que la Comisión en su propuesta considera
oportuno aceptar la norma interna de los Estados como fundamento para justificar el
rechazo al desglose del documento.
Como señalábamos anteriormente, la propuesta de reforma del Reglamento (CE)
1049/2001 aún está en trámite. El análisis del contenido y alcance de esta reforma sería
tan extenso que merecería dedicación plena en otro artículo de modo que, tras esta
breve aproximación al panorama europeo, pasamos a centrarnos en el ámbito estatal.
2.2. Ámbito Estatal: regulación del derecho de acceso antes de
la entrada en vigor de la ley de transparencia. El artículo 37
de la LRJAP-PAC
A pesar de no contar con un texto específico que regule el derecho de acceso a los documentos en poder de la Administración Pública, encontramos numerosas muestras
de este derecho en nuestro ordenamiento jurídico.
Como señalábamos anteriormente, el artículo 105, b) de la Constitución española
constituye la base jurídica para la elaboración de la futura Ley de Transparencia, pues
establece que la Ley regulará el derecho a acceder a los archivos y registros administrativos. Además, otros derechos y principios que inspiran nuestro ordenamiento jurídico,
como el de información a los consumidores y usuarios, el principio de publicidad de
las normas, el carácter público de las sesiones celebradas en las Cortes, etc., vienen a
completar el elenco de normas constitucionales que abogan por la transparencia y la
publicidad de las actuaciones desarrolladas en los distintos ámbitos de nuestra admi-
19 C-64/05 P, Reino de Suecia contra Comisión Europea, Sentencia de 18/12/2007 (Rec. 2007, p. I-11389).
20 Marc Maes « La refonte du Règlement (CE) n.º 1049/2001 relatif a l’accès du public aux documents
du Parlement européen, du Conseil et de la Commission » Revue du Droit de l’Union Européenne, 3,
2008, pp. 577-590.
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
nistración. El conjunto de preceptos constitucionales en los que podríamos basar la
futura ley de transparencia quedaría incompleto si no mencionamos el artículo 20 de la
Carta Magna, que configura el derecho a la información. Basar o no el derecho de acceso a documentos en el derecho fundamental a la información no es cuestión baladí,
pues de ello depende que deba desarrollarse mediante Ley Orgánica y la posibilidad
de recurrir en amparo ante el Tribunal Constitucional las resoluciones que afecten a
este derecho fundamental.
Aclarado el origen constitucional del derecho de acceso a documentos, el ordenamiento jurídico habilita al ciudadano para solicitar acceso a los mismos mediante el artículo
37 de la LRJAP-PAC. Este artículo ha sido objeto de críticas por su insuficiencia a la
hora de garantizar la transparencia y el acceso a la información.
2.2.1. ¿Qué obstáculos deben salvarse para acceder a un archivo en virtud del
artículo 37 LRJAP-PAC?
El acceso a documentos vía artículo 37 LRJAP-PAC requiere que la solicitud de acceso
reúna una serie de requisitos, a saber: i) que el documento en cuestión forme parte de
un expediente que se encuentre en un archivo administrativo; ii) que el expediente
corresponda a un procedimiento y iii) que este procedimiento esté finalizado. He aquí
los tres primeros obstáculos que encuentra el ciudadano a la hora de solicitar acceso
a información pública. La información que no conste en un expediente con estas características quedaría fuera de la regulación y, por tanto, del alcance del ciudadano.
Además, el artículo no especifica en qué casos se considera que el procedimiento está
terminado ni qué régimen de acceso corresponde a la información que no consta en
ningún expediente.
2.2.1.1. El carácter de la información solicitada
Además, una vez salvados estos tres primeros obstáculos, habrá que atender al carácter de la información solicitada. Así, la información sobre la intimidad de las personas
está reservada solo a éstas (artículo 37.2 LRJAP-PAC), mientras que los documentos de
carácter nominativo (excluyendo la información íntima), se facilitan únicamente a sus
titulares y a quien acredite un interés directo y legítimo (artículo 37.3 LRJAP-PAC). En
la práctica se ha comprobado que en la administración es habitual exigir al ciudadano
que acredite un interés legítimo, a pesar de no tratarse de información nominativa21.
21 A este respecto, resulta ilustrativa la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de 2005 (Recurso n.º
68/2002), que reconoce el interés legítimo del administrado, uno de los participantes en las oposiciones
21
22
Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
En su apartado 4º, el artículo prevé una cláusula abierta que permite a la administración denegar el acceso en los anteriores casos cuando considere que existe un interés
público superior más digno de protección. Sorprende el carácter discrecional de la previsión, máxime teniendo en cuenta que en las normas supranacionales anteriormente
citadas este tipo de cláusulas referidas al interés público prevalente se incluyen precisamente con la finalidad contraria, esto es, para habilitar la divulgación del documento
cuando un interés público superior entre en juego22.
El apartado 5º del artículo 37 LRJAP-PAC establece una prohibición de acceso respecto de
los expedientes relacionados con: i) informaciones sobre las actuaciones del Gobierno Central y de las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias constitucionales
no sujetas a derecho administrativo; ii) los relativos a la defensa nacional y seguridad del
Estado; iii) los relacionados con la investigación de un delito, cuando pueda ponerse en peligro la protección de derechos y libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se estén realizando; iv) los relativos a materias protegidas por el secreto comercial o
industrial y v) los relativos a actuaciones en materia de política monetaria.
Además, el apartado 6º del artículo 37 LRJAP-PAC ofrece un listado de materias que
cuentan con un régimen de acceso específico previsto en sus normas reguladoras (materias clasificadas23, expedientes sobre datos sanitarios de los pacientes, régimen electoral, archivos del ámbito de la función estadística pública, registros, acceso a archivos
al Cuerpo de Letrados de las Cortes Generales, para acceder a su examen, al de otros opositores y al
dictamen original sobre el que se basó el ejercicio. La administración demandada denegó el acceso a
estos documentos y durante la sustanciación del recurso alegó, entre otros motivos, la falta de interés
legítimo del administrado. El Tribunal Supremo desestimó estas alegaciones: «Considera la Sala que,
si el interés legítimo y directo a que alude el artículo 37.3 de la ley 30/92, se mide por la posibilidad
de que el acceso a los documentos depare a quien lo pretende un beneficio o provecho o le sirve para
evitar o disminuir un perjuicio, es evidente que el Sr. José lo posee. Tanto por el mero efecto derivado
del conocimiento del contenido de esos documentos, determinante para explicar el resultado de la
oposición, como porque, en función del mismo, aunque ya no pueda interponer recurso contenciosoadministrativo contra la resolución que puso fin al proceso selectivo, eso no significa que no tenga a su
disposición otras vías jurídicas para reaccionar contra lo que entienda que es injusto».Y concluye este
fundamento de derecho estableciendo «la solución a la que llegamos, además de ser coherente con lo
que la Constitución afirma en su artículo 105 b), también lo es con los principios que deben inspirar
la actuación de las Administraciones Públicas y, en particular, con el de transparencia que, según el
artículo 3.4 de la Ley 30/92 y conjuntamente con el de participación ha de guiar sus relaciones con los
ciudadanos».
22 Artículo 3.2 del Convenio del Consejo de Europa sobre Acceso a los Documentos Públicos y Artículos 4.2 último párrafo y 4.3 del Reglamento (CE) 1049/2001.
23 El artículo 9 del Reglamento (CE) 1049/2001 contiene previsiones especiales para el caso de documentos «sensibles», clasificados como «TRÈS SECRET/TOP SECRET», «SECRET» o «CONFIDENTIEL».
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
por los Diputados de las Cortes Generales, Senadores y miembros de las Asambleas
legislativas de las Comunidades Autónomas o de las Corporaciones Locales y consulta
de fondos documentales existentes en los Archivos Históricos).
2.2.1.2. El procedimiento previsto para el acceso a la información
El apartado 7º del artículo 37 LRJAP-PAC se refiere al procedimiento para solicitar
acceso a documentos. Deberá formularse una petición individualizada ante la administración pertinente. Tal solicitud se referirá a un documento concreto (o varios documentos concretos), sin que sean admisibles las peticiones genéricas sobre una materia
o conjunto de materias. Así, una solicitud de acceso a toda la documentación relativa
a un determinado expediente, en principio, no sería admisible dado su carácter genérico24. La excepción a la no admisión de solicitudes genéricas se refiere a aquéllas
formuladas por personal investigador que acredite un interés histórico, cultural o científico relevante. En estos casos se podrá conceder acceso a los expedientes de consulta
siempre que quede garantizada debidamente la intimidad de las personas.
Se echa en falta en nuestro artículo 37 un mecanismo de garantía del derecho de acceso que sí ha previsto la norma europea: «si una solicitud no es lo suficientemente
precisa, la institución pedirá al solicitante que aclare la solicitud y le ayudará a hacerlo, por ejemplo, facilitando información sobre el uso de los registros públicos de
documentos»25. He aquí el valor añadido de la regulación europea frente a la estatal: su
carácter proactivo. El espíritu de la norma es prestar un servicio eficiente al ciudadano.
No podemos esperar que el ciudadano conozca qué documentos concretos componen
un expediente, de modo que parece razonable que la administración le oriente en la
búsqueda. En la norma estatal no existe fórmula parecida, antes al contrario, parece
una carrera de obstáculos a salvar hasta obtener el documento de interés.
2.2.1.3. Los plazos
De otro lado, el procedimiento para la solicitud de documentos no prevé plazo específico. Esta omisión fue objeto de críticas vertidas desde distintos foros que trabajan
por la promoción del derecho de acceso y de una ley de transparencia en España26.
Probablemente esta ley salve estas carencias equiparando las garantías de los ciuda24 Ver STS de 14 de noviembre de 2000. Recurso de Casación 4618/1996. STS 14 de noviembre de 2000.
25 Artículo 6.1 del Reglamento (CE) 1049/2001.
26 Eva Moraga Guerrero, Cuando lo público no es público. ¿Por qué se necesita una ley de acceso a la
información pública en España?, informe Access Info Europe. Octubre 2008.
23
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Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
danos en sus actuaciones ante la Administración Pública española con aquellas que
nos corresponderían si actuásemos ante las instituciones de la UE o ante otros Estados
firmantes del citado Convenio del Consejo de Europa.
2.2.1.4. Del carácter de la resolución de la Administración a la solicitud de acceso
Otra fuente de críticas hacia esta no-regulación del derecho de acceso es que, según
la redacción dada al artículo 37, no se establece con carácter general la obligación de
fundamentar el motivo por el que se rechaza una solicitud de acceso a documentos,
salvo en los casos del párrafo 4 (cuando prevalezcan razones de interés público, intereses de
terceros más dignos de protección o cuando así lo disponga una Ley).
A diferencia de la estatal, las normas de referencia en este estudio comparado sí prevén
la obligación de justificar los motivos de denegación de acceso al documento. El Convenio del Consejo de Europa, de un lado, prevé que «una autoridad pública que rechaza el
acceso total o parcial a un documento oficial deberá dar las razones de la denegación. El
solicitante tiene derecho a recibir sobre su petición una justificación escrita de la denegación de esa autoridad pública27». Por su parte, el Reglamento (CE) 1049/2001, también
prevé la obligatoriedad de que la institución ofrezca una respuesta motivada28.
2.2.1.5. Ausencia de un mecanismo de revisión adecuado
En el artículo 37 LRJAP-PAC también se echa en falta la previsión de un mecanismo ágil
que permita recurrir la decisión denegatoria y resuelva en un periodo de tiempo prudencial. No es que nuestra norma no prevea mecanismos de recurso, antes al contrario:
es posible recurrir en alzada las decisiones denegatorias contenidas en actos expresos o
derivadas del silencio administrativo. El plazo para resolver este recurso, y aquí vienen
las críticas, es de tres meses, plazo que se antoja de nuevo excesivo tratándose de la materia que nos ocupa (artículo 115 LRJAP-PAC). Eso sí, en caso de no responder de forma
expresa en el plazo de tres meses al recurso de alzada contra una resolución denegatoria
por silencio administrativo, se entenderá estimado el recurso y, por tanto, la solicitud de
acceso se entendería aceptada29. Además, una vez agotada la vía administrativa, siempre
es posible acudir al procedimiento contencioso-administrativo en vía judicial.
27 Artículo 5(6) del Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos.
28 Artículo 7 del Reglamento (CE) 1049/2001.
29 Artículo 43.1, párrafo segundo de la LRJAP-PAC.
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
En el caso de la normativa del Consejo de Europa, el artículo 8 del Convenio hace expresa
mención a la necesidad de establecer un procedimiento de reclamación ante un tribunal
o autoridad independiente que establezca la ley. Además este procedimiento de revisión
debe ser rápido y barato. Por su parte, el Reglamento (CE) 1049/2001 prevé la posibilidad
para el ciudadano de plantear una solicitud confirmatoria en la que se solicita a la institución que reconsidere su postura. Esta vía de revisión se plantea en el plazo de 15 días
desde la recepción de la denegación de acceso y la institución en cuestión deberá resolver
en otros quince días. En el caso de confirmar la denegación de acceso, se informa al solicitante de las vías de recurso a su disposición, bien interponiendo recurso judicial frente a
la institución o bien, enviando una reclamación al Defensor del Pueblo Europeo1 .
PRINCIPALES CARENCIAS DEL ARTÍCULO 37 LRJAP-PAC
Obstáculos sobre el tipo de información cuyo acceso se puede solicitar (e.g. acreditar interés
legítimo y directo).
Cláusula abierta que permite denegar el acceso ante un interés público superior.
Prohibición general de acceso a determinadas materias.
Régimen específico de acceso a determinadas materias.
Procedimiento:
• Plazos muy extensos para resolver la solicitud de acceso
• Rige el silencio administrativo;
• Ausencia de obligatoriedad de respuesta motivada con carácter general;
• Mecanismo de recursos y plazos.
En conclusión, el artículo 37 LRJAP-PAC es una norma mejorable que, aunque prevé
el derecho de acceso a la información, en muchos casos conlleva que la decisión final
sobre una solicitud de acceso dependa de una decisión discrecional de la Administración. Además, el procedimiento previsto, con plazos muy dilatados, no responde a las
necesidades del ciudadano. En los apartados dedicados tanto al Proyecto de Ley de
Transparencia como a las normas autonómicas en materia de transparencia aprobadas
hasta la fecha, este estudio tratará de comprobar si se han corregido o no los puntos
débiles del artículo 37 LRJAP-PAC.
2.2.1.6. Otras leyes estatales reguladoras del acceso a documentos en campos
específicos
Al margen de la regulación general prevista en el artículo 37 LRJAP-PAC, determinados sectores cuentan con una regulación específica relativa al acceso a la información.
A continuación, y sin ánimo de exhaustividad, señalamos algunas de las normas más
significativas en la materia:
1 Artículos 7 y 8 del Reglamento (CE) 1049/2001.
25
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Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
•Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio
ambiente 2 (norma basada en la Convención de Aarhus).
•Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos3;
•Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público4.
•Ley 5/2006, de 10 de abril de regulación de conflictos de intereses de los miembros del gobierno y de los altos cargos de la administración general del Estado.5
•Ley 29/1998, de 13 de julio de Jurisdicción Contencioso Administrativa6, cuyo
artículo 48 prevé la posibilidad de excluir del expediente remitido por la Administración, mediante resolución motivada, los documentos clasificados como
secreto oficial.
2.3. Ámbito Autonómico
A continuación, pasamos a analizar la situación actual de las normas de transparencia y acceso a información en la Administración Pública de las comunidades autónomas. Como veremos a lo largo de este apartado, son contadas las autonomías que
han aprobado un texto de estas características, que garantice el derecho de acceso a
la información pública en grado similar a los estándares exigidos por normas como
el Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos. No
obstante, complace comprobar que en los últimos tiempos se está produciendo una
oleada de iniciativas legislativas autonómicas en pos de la elaboración de leyes de
transparencia y, paralelamente, de creación de plataformas regionales de Gobierno
Abierto.
2 BOE núm. 171 de 19 de julio de 2006.
3 BOE núm. 150 de 23 de junio de 2007.
4 BOE núm. 276 de 17 de noviembre de 2007.
5 BOE núm. 86 de 11 de abril de 2006. Ver Capítulo III Obligaciones de los Altos Cargos.
6 BOE núm. 167 de 14 de julio de 1998.
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
En efecto, si bien hasta fechas recientes los gobiernos autonómicos se conformaban
con aprobar normas de buen gobierno y con regular el acceso a sus registros por el
personal investigador o por profesionales de documentación y archivos, parece que
finalmente el mensaje de la necesidad de respetar el principio de transparencia de la
Administración Pública ha calado entre nuestros gobernantes y se empiezan a tomar
medidas al respecto.
Recordemos que en ausencia de una Ley de Transparencia, ya sea autonómica o estatal, los ciudadanos no tienen más remedio que acudir a la vía del artículo 37 LRJAPPAC. No obstante, veremos que algunas comunidades autónomas cuentan con normativa relacionada con el acceso a la información pero enfocada a ámbitos específicos
que, en algunos casos, ni siquiera conciernen a las obligaciones de transparencia de las
administraciones públicas, sino que se refieren al sector privado.
Seguidamente pasaremos a analizar las situación de cada comunidad autónoma, comenzando por aquéllas que ya cuentan con una ley de transparencia en vigor –Navarra, Galicia y Baleares–, seguidas de las autonomías que actualmente trabajan para la
aprobación de sus proyectos de ley –País Vasco, Cataluña, Extremadura y Andalucía– y,
finalmente, el resto de comunidades autónomas, que en su mayoría han anunciado la
intención de aprobar un texto de estas características y que, sin embargo, a la fecha de
elaboración de el presente estudio, no han hecho público el borrador de estos textos
sobre el que poder trabajar y analizar.
El objetivo del estudio de estos textos es tratar de determinar la Ley o proyecto de
Ley que proporciona mejor garantía del principio de transparencia y del derecho de
acceso a documentos públicos al ciudadano. A este respecto, debemos tener en cuenta
que, si bien las normas de transparencia suelen dividirse en dos apartados principales,
uno destinado a regular el Gobierno Abierto y otro que regula la Transparencia de la
Actividad Administrativa –y dentro de éste, se suele distinguir entre publicidad activa
de la Administración y el derecho de acceso a la información pública– en el presente
estudio nos centraremos principalmente en este último aspecto, es decir, en las previsiones que regulan la solicitud de acceso a documentos o información en posesión
de la Administración por parte de los ciudadanos. Así, analizaremos las excepciones al
derecho de acceso, el procedimiento previsto, los plazos y las vías de recurso a disposición del administrado.
27
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Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
2.3.1. Comunidades Autónomas que han aprobado una Ley de Transparencia y
Acceso a Información
2.3.1.1. Navarra
Navarra es región pionera en la regulación del acceso a documentos; no en vano, es
la primera comunidad autónoma que ha aprobado una ley que cumple con las garantías mínimas establecidas en el Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a
los Documentos Públicos, la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del
Gobierno Abierto7. Con la reforma del Estatuto de Autonomía de Navarra, se incluyó
un nuevo artículo 28 bis que hace referencia a la eficacia, eficiencia, racionalización,
transparencia, buena administración y servicio efectivo a los ciudadanos como principios rectores de la actividad de la administración8. En su actividad legislativa en pos
de la transparencia y el buen gobierno esta Comunidad Autónoma aprobó en 2011 su
Código de Buen Gobierno9, que define los valores de referencia aplicables a la actuación del Gobierno.
La Ley Foral de Transparencia y Gobierno Abierto, cuyo borrador fue sometido a participación recogiendo las sugerencias y alegaciones de la ciudadanía10, se constituye,
como vemos, en la primera norma autonómica que regula el derecho de acceso a la
información de manera exhaustiva y acorde con las normas de referencia en la materia.
En efecto, este proyecto regula de un lado la publicidad activa de la administración,
esto es, la información al ciudadano sin previa solicitud, y de otro, la pasiva o no activa,
es decir, aquella otorgada al ciudadano previa solicitud de acceso. Además, la norma
establece un listado de derechos de los ciudadanos entre los que figuran: la obligación
de proporcionar información respetando los plazos máximos establecidos en la Ley, la
motivación de la denegación de la solicitud de acceso y la asistencia en la búsqueda de
información (artículo 5).
7 Boletín Oficial de Navarra, n.º 125, de 28 de junio de 2012.
8 Ley Orgánica 7/2010, de 27 de octubre, de reforma de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de
reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (BOE n.º 261, 28 de octubre de 2010).
9 Ley Foral 2/2011, de 17 de marzo, por la que se establece un Código de Buen Gobierno (BON n.º 60,
28 de marzo de 2011).
10 Orden Foral 19/2012, de 20 de enero, del Consejero de Presidencia Administración Pública e Interior,
por la que se somete a participación ciudadana en borrador del anteproyecto de Ley Foral de la Transparencia y Gobierno Abierto.
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
Consideramos oportuno detenernos a analizar, siquiera brevemente, las principales
características y novedades que incluye este texto.
La Publicidad Activa
En cuanto a la publicidad activa (Título II), el artículo 13 contiene un listado que consta
de 26 apartados sobre la información que ha de hacerse pública. Destacan, entre otras,
las siguientes materias: la organización institucional y estructura e identificación de
los responsables de la administración, las retribuciones, actividades y bienes de los
miembros del gobierno y altos cargos, los presupuestos y cuentas generales con descripciones sobre contenido y datos sobre su ejecución, la normativa de la Comunidad
Foral de Navarra, los convenios de colaboración, contratos formalizados, concesiones
y subvenciones, listas de contratación temporal de personal, el planeamiento urbanístico, la ordenación del territorio y la ejecución de la obra pública en los términos
recogidos en esta Ley Foral y en la demás normativa que los regula.
En cuanto a los límites a la transparencia en la actividad pública, la norma prevé que
se cumpla con el deber de información, de conformidad con lo previsto en la propia
Ley, respetando las condiciones y límites impuestos por la legislación estatal aplicable.
Tales límites vendrán impuestos por una norma con rango de Ley y se interpretarán
siempre con carácter restrictivo (artículo 11).
Acceso a Información previa solicitud del interesado
A continuación nos centraremos en el otro modelo de acceso a la información que es el
objeto principal del presente estudio esto es, el acceso a la información que se divulga
previa solicitud por parte del administrado (Título III). En este caso, el texto ha previsto una regulación exhaustiva distribuida en dos capítulos: el primero, destinado a las
normas, principios generales y límites; y el segundo capítulo, sobre el procedimiento
para el ejercicio de este derecho.
Las Normas Generales y los Límites al derecho de acceso
El Capítulo I comienza con una declaración universal de accesibilidad: cualquier ciudadano o ciudadana tiene derecho a acceder, previa solicitud, a la información pública, sin
necesidad de motivación, sin más limitaciones que las contempladas en la Ley foral11.
Precisamente, el artículo siguiente contiene un listado más o menos detallado de límites.
11 Artículo 22 de la Ley Foral 11/2012, de la Transparencia y Gobierno Abierto.
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Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
El texto no se puede calificar como norma que permite una accesibilidad absoluta, antes al contrario, la norma contiene un listado exhaustivo de limitaciones y excepciones
al derecho de acceso. No obstante, a diferencia de otros textos –y esto es lo que hace
a la norma foral pionera en materia de transparencia–, esta Ley destila voluntariedad
por parte del legislador de hacer una norma realmente útil al ciudadano, regulando de
manera exhaustiva cada excepción y evitando cualquier margen de discrecionalidad a
favor de la Administración. En efecto, a diferencia de otros textos, el navarro destaca
por detenerse, aunque sea someramente, en concretar el contenido de la limitación.
El resultado de esta delimitación es una norma que permite mayores cotas de accesibilidad, pues deja menos espacio a la aplicación de criterios genéricos que limiten el
acceso a información a la ciudadanía. Precisamente ésta ha sido una de las principales
críticas señaladas respecto del Proyecto de Ley de Transparencia estatal. A continuación señalaremos algunos ejemplos:
•Artículo 23.1.b) La confidencialidad o el secreto de los procedimientos tramitados por la Administración Pública, si tal confidencialidad o secreto está prevista
en una norma con rango de ley.
•Artículo 23.1.d) La integridad de las causas o asuntos sujetos a procedimiento
judicial o en trámite ante los tribunales o el derecho de tutela judicial efectiva.
Cuando la causa o asunto estén sujetos a procedimiento judicial o en trámite
ante los tribunales, deberá, en todo caso, identificarse el órgano judicial ante el
que se tramita.
•Artículo 23.1.g) La confidencialidad de datos de carácter comercial e industrial,
cuando dicha confidencialidad esté prevista en una norma con rango de ley o
en la normativa comunitaria, a fin de proteger intereses económicos legítimos,
incluido el interés público de mantener la confidencialidad estadística y el secreto fiscal.
Por otro lado, el texto incluye algunos límites que, aunque se dan por sentados, pues
se refieren a la protección de derechos constitucionales, no se encuentran en otras
normas de transparencia. Concretamente, nos referimos a la información cuya divulgación pueda resultar en perjuicio para la intimidad personal o familiar, la seguridad
personal, la propia imagen, el honor, el secreto de las comunicaciones, la libertad ideológica, la presunción de inocencia, el secreto profesional y, en general, los derechos
fundamentales que reconoce y ampara la Constitución12.
12 Artículo 23.1.f de la Ley Foral 11/2012 de la Transparencia y Gobierno Abierto.
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
La norma navarra incluye otras excepciones al derecho de acceso que no se encuentran en otros textos reguladores de la materia. Entre estas novedades, cabe destacar:
•Se incluye como límite al derecho de acceso la protección de los derechos de los
menores de edad (Artículo 23.1.j)
•Se incluye la protección del patrimonio cultural e histórico, junto con la protección del medio ambiente de conformidad con lo previsto en sus leyes reguladoras (Artículo 23.1.l)
•La protección del interés particular legítimo (artículo 23.1.j).
Además, en el caso de documentos inacabados o en curso de publicación, documentos
elaborados para uso interno o que contengan opiniones en el marco de las deliberaciones previas a un proceso de toma de decisiones, el artículo 28, apartados a) y e) de la
Ley foral prevé la inadmisión de la solicitud de acceso. Por tanto, aunque no se denomine excepción o límite, esta causa de inadmisión en definitiva tiene el mismo efecto
que una excepción. No obstante, como aspecto positivo de la ley foral que mejora otros
textos, se prevé para estos casos que se informe al solicitante del tiempo previsto para
terminar la elaboración del documento inacabado.
Finalmente, se dedica el artículo 24 a la protección de datos personales. Parece que el
legislador, quizá influenciado por la jurisprudencia europea en este ámbito, ha tomado
nota de las dificultades derivadas del enfrentamiento entre los derechos de acceso a la
información y de protección de datos personales y ha optado por delimitar el ámbito
de uno y otro13.
El procedimiento
El Capítulo II regula de forma exhaustiva el procedimiento para solicitar el acceso a los
documentos. El grado de detalle de la norma va desde la determinación de las autoridades competentes para resolver las solicitudes de acceso, incluso en el caso de los
organismos públicos vinculados, hasta las tasas y precios públicos aplicables en caso
de expedición de copias y de transposición a formatos diferentes al original en que
estuviese contenida la información.
13 C 28/08P Bavarian Lager vs Comisión. Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 29
de junio de 2010.
31
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Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
Entre los aspectos positivos de la regulación del procedimiento de solicitud cabe destacar: i) la posibilidad de solicitar el acceso por medios electrónicos así como la no obligatoriedad de motivar la solicitud (sin perjuicio de que, si lo desea el administrado, pueda
motivarla); ii) en el caso de solicitudes imprecisas, está prevista la posibilidad de subsanación en un plazo de diez días hábiles; iii) si se inadmitiese la solicitud de acceso, la
respuesta debe ser motivada e ir acompañada de la información relativa a las vías de recurso que procedan (administrativa y contencioso administrativa); iv) en cuanto al plazo
para resolver, se prevé que la administración resuelva «lo antes posible» y, en todo caso,
en 15 días desde la recepción de la solicitud o, excepcionalmente, en un mes, si el volumen y la complejidad de la solicitud así lo justifican. Esta previsión en cuanto a plazos
constituye un importante avance con respecto tanto a la vigente norma estatal –artículo
37 LRJAP-PAC, que no prevé plazo específico para resolver–, como al Proyecto de Ley de
Transparencia, cuya previsión de un mes, prorrogable otro, se antoja un plazo excesivo.
En cuanto al silencio administrativo, la norma navarra en una clara apuesta por los
compromisos adquiridos en la regulación del derecho de acceso, le conceder valor positivo. No obstante, sigue amparando un resquicio a la interpretación negativa del silencio al precisar que se considerará estimada la solicitud «(…) salvo con relación a la
información cuya denegación, total o parcial, viniera expresamente impuesta en una norma
con rango de ley». Con esta previsión la administración se asegura que, aun en el caso de
no haber podido atender en plazo una solicitud de acceso, las excepciones a este derecho previstas en una norma con rango de Ley sigan siendo aplicables. Podría resultar
«tentador» para la Administración dejar transcurrir el plazo y que entrase en juego el
silencio negativo; sin embargo, la Ley foral prevé la obligatoriedad para la Administración de resolver y además, de hacerlo de forma motivada cuando se trata de denegar la
información. Por tanto, aún en el caso de haber excedido el plazo para resolver y entrar
en juego el silencio negativo en virtud de una norma con rango de Ley, la administración en último término debería resolver explicando el motivo de la desestimación de la
solicitud. En caso de ser aplicable el silencio positivo, la administración «vendrá obligada
a emitir y notificar la resolución expresa reconociendo el derecho, total o parcialmente, conforme a las previsiones recogidas en esta Ley Foral». La crítica a este sistema sería la ausencia
de un sistema sancionador para casos de incumplimiento de estas previsiones. Este tipo
de omisión, común en otros textos, ha ocupado parte del debate sobre el Proyecto de
Ley de Transparencia, como veremos en el último capítulo de este estudio.
En cuanto a las causas de inadmisión de las solicitudes, como señalábamos, la inadmisión será siempre motivada y fundada en alguno de los siguientes motivos14:
14 Artículo 28 Ley Foral 11/2012 de la Transparencia y Gobierno Abierto.
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
•Cuando la solicitud se refiera a información excluida del derecho de acceso; en
concreto, quedan incluidas las consultas jurídicas y las peticiones de informes o
dictámenes.
•Cuando la solicitud se refiera a información que no obre en poder del órgano
de la administración al que se ha dirigido la solicitud. En tal caso, se remitirá la
solicitud al órgano competente informando de tal circunstancia al administrado.
•Cuando la solicitud se considere abusiva, dado el carácter manifiestamente irrazonable o repetitivo, que no esté justificado por la finalidad de transparencia que
persigue la Ley.
•Cuando la solicitud sea muy genérica, si bien está previsto dar al administrado
la oportunidad de concretarla.
•Cuando la solicitud se refiera a documentación preparatoria, material en curso
de elaboración o documentos o datos inconclusos que no formen parte de un
expediente administrativo (serán datos inconclusos aquellos sobre los que la
administración esté trabajando internamente y no se haya emitido dictamen,
informe o aprobación). En este caso, el órgano competente indicará al administrado el órgano que se encarga de preparar el informe y el plazo estimado para
su elaboración.
•Cuando la información se refiera a comunicaciones internas entre órganos o
personas que carezcan de relevancia pública o interés público. En este caso, se
aprecia cierta falta de concreción a la hora de determinar qué ha de considerarse
irrelevante para el interés público.
Las vías de recurso
Finalmente, en cuanto a las vías de recurso (artículos 67 a 69), señalábamos que la norma foral establece que toda resolución debe ser motivada e indicar las vías de recurso
administrativo y contencioso-administrativo.
Dado que la resolución de la solicitud de acceso no agota la vía administrativa, el
administrado deberá recurrir ante la Administración competente. Se ha previsto la
creación de una Unidad dentro de la estructura orgánica de la Dirección General competente en materia de Asuntos Jurídicos y Presidencia para informar todos los recursos
administrativos en materia de información y participación y colaboración ciudadanas,
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Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
con la intención de mantener una unidad de criterio. El recurso en vía administrativa
se resolverá en el plazo de 3 meses desde que se presente la reclamación; esta resolución pondrá fin a la vía administrativa y dará paso a la vía contenciosa.
Al margen de las vías de reclamación señaladas, el legislador ha incluido, quizá influenciado por la norma europea de acceso a documentos15, la posibilidad de presentar
una queja ante el Defensor del Pueblo de Navarra, en caso de ver su derecho de acceso
impedido o limitado por la Administración Pública. Habrá de tenerse en cuenta que la
presentación de esta reclamación no suspende el plazo para recurrir en vía administrativa o contencioso-administrativa.
Una vez analizadas las previsiones sobre el derecho de acceso a documentos, los siguientes Títulos de la Ley foral se centran en la regulación de la participación y colaboración ciudadanas; la modernización, la racionalización y la simplificación de la
actuación administrativa; el diseño de un marco general para la mejora continua de la
calidad en la Administración; la ética y la transparencia en la acción del gobierno (que
incluye previsiones sobre la publicidad de las retribuciones, actividades y bienes de los
miembros del gobierno de Navarra y altos cargos de la Administración Pública); y las
garantías administrativas, judiciales y extrajudiciales.
La Ley foral de Transparencia constituye una norma pionera en España en materia de
acceso a documentos públicos, con un contenido a la altura de los estándares europeos. Aunque el texto podría ser susceptible de alguna mejora, en la comparativa con
el Proyecto de Ley de Transparencia estatal hay aspectos, como los relativos a la concreción de los límites o el plazo para atender a la solicitud de acceso, en que la norma
autonómica respondería a las expectativas de transparencia de nuestra sociedad con
mejores resultados que la norma estatal.
2.3.1.2. Baleares
En el caso de Baleares, la nueva redacción de su Estatuto incluye una referencia al
derecho a una buena administración y al acceso a los archivos y registros de las instituciones y administraciones públicas de las Islas Baleares16.
15 El Reglamento (CE) 1049/2001 prevé la posibilidad de acudir al Defensor del Pueblo Europeo para
presentar una reclamación contra la institución que denegó el acceso a la información.
16 Artículo 14 de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de
las Illes Balears (BOE n.º 52 de 1 de marzo de 2007).
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
Esta Comunidad Autónoma ya recogía en su Ley 3/2003, de 26 de marzo, de régimen
jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, el derecho de acceso a archivos y registros administrativos «en los términos previstos en la
norma vigente»17. Además, al igual que otras autonomías, Baleares aprobó su propia
Ley de archivos y patrimonio documental, que regula el derecho de acceso a los documentos custodiados en los archivos del sistema archivístico de la Comunidad. De
manera similar a otras regulaciones sobre archivos autonómicos, la norma prevé que la
denegación del acceso solo pueda fundamentarse en limitaciones legalmente establecidas o por razones de conservación o imposibilidad técnica sobrevenida. En caso de
reclamación frente a la denegación de acceso, el plazo para resolver es el que prevé la
norma vigente para el procedimiento administrativo que, conforme a la citada Ley de
régimen jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears,
está estipulado en seis meses (artículo 50.2). Además, la norma concede valor negativo
al silencio administrativo. Por tanto, de manera semejante a sus homólogas autonómicas, la Ley de Archivos balear resultaba insuficiente para garantizar la efectividad del
derecho de acceso a información de la Administración Pública.
Sin embargo, incluimos a Baleares entre el grupo de comunidades autónomas que han
aprobado una norma que regula el derecho de acceso a la información con motivo de
su relativamente reciente Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del
buen gobierno de las Illes Balears18.
A pesar del extenso y prometedor recorrido normativo planteado en su Exposición de
Motivos –que incluye referencias al derecho de acceso a documentos estipulado por
el artículo 15 del TFUE–, el contenido de la norma resulta decepcionante, pues no se
detiene a regular de manera exhaustiva el derecho de acceso y ni tan siquiera llega a
garantizar su eficacia. La Ley se centra de un lado, en el concepto de buena administración (Título I) y de otro, en el de buen gobierno (Título II).
Con respecto al Título I, y en lo que aquí interesa, la norma contiene previsiones sobre
accesibilidad y ciudadanía, que incluyen el derecho de acceso a los archivos y registros; sin embargo, nos encontramos con un decepcionante e incompleto artículo 5
que prevé la implantación progresiva de las nuevas tecnologías para acceder a estos
archivos y registros y, de la misma forma, la obligatoriedad de publicar en la web de
la administración las condiciones de acceso al conjunto de archivos y registros. Partiendo
de que la Ley no se refiere al acceso a cualquier documento público sino tan solo a los
17 Artículo 38 (BOE n.º 98 de 24 de abril de 2003).
18 BOIB n.º 53 de 9 de abril de 2011.
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Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
que se encuentren en archivos o registros, nos encontramos ante un precepto que no
revela cuáles serán las condiciones para acceder a estos archivos, sino que remite a la
Administración competente que, parece, será la encargada de determinar estas condiciones, partiendo, eso sí, de los principios generales de transparencia e información
administrativa recogidos en el artículo 3 de la Ley.
Como vemos, la norma dista de parecerse a lo que entendemos hoy por Ley de Transparencia y de garantizar el derecho de acceso a documentos públicos, ello sin perjuicio
de abordar con éxito otros ámbitos de la buena administración y el buen gobierno,
como es el caso de las previsiones sobre transparencia política (acceso a información
curricular de los miembros del gobierno regional, nombramiento de altos cargos, información sobre retribuciones y declaraciones patrimoniales, etc).19
En conclusión, partiendo del reconocimiento del mérito de esta Comunidad al adelantarse a otras y ocuparse de regular las condiciones de la buena administración y
el buen gobierno, es preciso señalar que el texto, no obstante, dista de proporcionar
las condiciones adecuadas de accesibilidad a la información que se esperaría de una
norma de estas características.
2.3.1.3. Galicia
El Estatuto de Autonomía de Galicia no recoge ninguna referencia al principio de
transparencia o al derecho de acceso a la información pública. No obstante, en el artículo 4.2 se encarga a los poderes públicos la promoción de las condiciones necesarias
para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integran sean
reales y efectivas, la remoción de los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud
y la promoción de la participación de todos los gallegos en la vida política, económica,
cultural y social20. Este artículo del estatutario sirve de base para la aprobación en 2006
de la Ley 4/2006, de 30 de junio, de Transparencia y de Buenas Prácticas en la Administración Pública Gallega21.
La Ley de Transparencia gallega, muy anterior a la reciente oleada de propuestas legislativas a favor del gobierno abierto, el acceso a la información y el principio de
transparencia, no se centra en la regulación del derecho de acceso a documentos stricto
19 Artículos 37 a 40 de la Ley 4/2011.
20 Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, Estatuto de Autonomía de Galicia (BOE n.º 101, de 28 de abril de 1981).
21 BOE n.º 198, 19 de agosto de 2006.
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
senso, sino en la transparencia de la actividad administrativa, en general, a través de la
promoción y difusión de la información. Así, entre los principios generales a los que
deben adecuarse los organismos de la Administración Pública autonómica la norma
señala la promoción y difusión de información constante, veraz y clara sobre la actuación del sector público autonómico (artículo 2.c) o la accesibilidad y receptividad para
facilitar el conocimiento por parte de la ciudadanía de las informaciones y gestiones
que resulten de su interés (artículo 2.d).
Examinando su articulado se observa que no hay referencias a las solicitudes de acceso
a documentos sino que la norma se refiere constantemente al derecho a obtener información de la Administración Pública lo cual, aunque a priori parezca que entraña el
mismo significado, en la práctica tiene connotaciones diferentes. Se trata de derechos
complementarios: el derecho a la información se complementa con el derecho a acceder a los documentos públicos. El primero se alcanza mediante la publicidad activa de
la Administración mientras que el segundo se refiere a la información que la Administración hace accesible previa solicitud expresa del administrado.
Volviendo a la Ley gallega, el texto se centra principalmente en relatar las actividades
administrativas que están sujetas a obligaciones de publicidad activa, tales como: contratación pública, programación anual y plurianual de la administración, elaboración
de disposiciones de carácter general, convenios de colaboración, concesiones de servicios públicos, etc.
En lo que respecta al acceso a archivos y registros y al derecho a solicitar y obtener
información sobre los aspectos de la actividad administrativa, este derecho está sujeto
a una limitación: que la información solicitada no afecte a los derechos e intereses
legítimos del administrado. Por tanto, no parece que la norma suponga un avance
relevante respecto de la normativa estatal (artículo 37 LRJAP-PAC). Los interesados
en el procedimiento tendrán derecho a información adicional, e.g. en la notificación
de resoluciones y acuerdos administrativos se establece la obligación de identificar al
funcionario o autoridad autor del mismo así como sus datos de contacto. Como vemos, se trata del contenido propio de todo código de buena conducta de las administraciones22, más que de una regulación del derecho de acceso a documentos públicos.
Por lo demás, la norma tampoco se refiere a plazos, ni prevé que sea obligatorio ofrecer una respuesta motivada a la denegación de una solicitud de acceso, ni establece
alguna vía para recurrir la denegación de acceso. Entendemos por tanto que este
22 Véase, por ejemplo, el Código Europeo de Buena Conducta Administrativa (OPOCE, 2005).
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Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
tipo de cuestiones se resuelven acudiendo al artículo 37 LRJAP-PAC. En conclusión,
parece que la norma gallega responde más al perfil de un código de buenas prácticas,
como su propio título indica, que a una regulación del derecho a acceder a documentos públicos.
Conclusión
Del análisis de las normas de transparencia aprobadas en Galicia, Baleares y Navarra
podemos concluir que el único texto que se aproxima a los estándares exigidos para
garantizar el derecho de acceso a los ciudadanos a la información y documentos públicos es la Ley foral. En los otros casos, sin ánimo de desmerecer la finalidad de las
normas, que no es otra que asegurar una buena administración y buen gobierno a
los ciudadanos, encontramos que las previsiones que regulan el acceso a documentos
públicos, objeto de análisis del presente estudio, resultan insuficientes.
2.3.2. Comunidades Autónomas que están trabajando en un texto sobre
Transparencia y Acceso a Información Pública
Una vez analizadas las comunidades autónomas que cuentan con leyes de transparencia, buena administración y buen gobierno, nos centraremos en otro grupo de Comunidades Autónomas que, a la fecha de elaboración del presente estudio, cuentan
con un borrador o, en su caso, un proyecto de Ley de Transparencia en trámite para su
aprobación en fechas próximas, en la respectiva asamblea autonómica.
Hemos considerado de interés acudir a analizar estos proyectos que, aunque susceptibles de cambios a lo largo de sus respectivos trámites legislativos, pueden proporcionarnos ideas sobre la manera de regular el derecho que nos ocupa de la forma
más adecuada. Posiblemente ninguno de estos textos alcance la perfección pero, de la
combinación de todos ellos podría surgir una norma mejorada que inspire a aquellas
comunidades autónomas que se encuentren elaborando su propio proyecto.
2.3.2.1. País Vasco
El País Vasco viene desarrollando una política a favor de la transparencia de las administraciones públicas y la participación ciudadana muy activa y digna de reconocimiento. En efecto, tanto el Proyecto Irekia-Gobierno Abierto, en marcha desde enero
de 2010, como la preparación de un Anteproyecto de Ley de Transparencia y Buen
Gobierno, sitúan al País Vasco a la cabeza de las comunidades autónomas más comprometidas con el principio de transparencia. Aunque el presente estudio se centra
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
en el análisis de las normas que regulan el derecho de acceso a documentos, hemos
considerado acertado incluir un breve análisis del proyecto Irekia-Gobierno Abierto,
pues se trata de una iniciativa pionera en España en la que el resto de Comunidades
Autónomas ha comenzado a fijarse dando lugar a distintos portales autonómicos de
Gobierno Abierto.
Irekia-Gobierno Abierto
Irekia-Gobierno Abierto es un servicio on-line que persigue la transparencia del Gobierno Vasco y de todas sus entidades gubernamentales para comunicar las acciones,
planes y líneas de trabajo durante sus distintas fases e incentivar la participación ciudadana a la hora de criticar, valorar y aportar opiniones sobre las acciones del Gobierno. Este servicio de comunicación y participación on-line otorga una alta importancia
a las redes sociales y a la participación en la vida pública, así como al componente
audiovisual, tanto en diferido como en directo23.
Como señalábamos, este tipo de iniciativa ha comenzado a ponerse en marcha en
otras comunidades autónomas (por ejemplo, Navarra, Extremadura o Castilla y
León también cuentan con un portal de Gobierno Abierto). Ofrecer al ciudadano
la posibilidad de formular preguntas directamente a los miembros del Gobierno (y
de obtener respuestas en breve plazo) o de realizar propuestas acerca de los asuntos
que les afecten o interesen supone un paso más y ello responde, precisamente, al
concepto Gobierno Abierto; efectivamente, este servicio no se conforma con proporcionar información al ciudadano sino que pretende convertirlo en un agente activo
en la vida diaria de la Comunidad. Sin embargo, no se puede perder de vista que
esta plataforma solo tendrá sentido si existe un diálogo real entre el ciudadano y los
gobernantes.
Anteproyecto de Ley de Transparencia y Buen Gobierno del País Vasco
El País Vasco se suma al conjunto de Comunidades Autónomas que trabajan en la
elaboración y aprobación de una Ley de Transparencia y Gobierno Abierto. Desconocemos si el anteproyecto elaborado por el Gobierno vasco verá finalmente la luz;
no obstante, dado que se trata de la única propuesta publicada hasta la fecha, nos
detendremos a analizarla siquiera de manera sucinta. Esta propuesta destaca por su
carácter ambicioso, pues incluye ciertas medidas que no encontramos en los proyectos
23 Anexo a la Resolución 20/2009, de 9 de noviembre del Director de la Secretaría del Gobierno y de
Relaciones con el Parlamento (Boletín Oficial del País Vasco, n.º 225, de 23 de noviembre de 2009).
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Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
de otras Comunidades Autónomas, ya estén en vigor o por aprobar. A continuación
señalaremos las propuestas más destacables del texto.
Su extensa Exposición de Motivos hace prever que nos encontramos ante un proyecto
que pretende dar paso a un nuevo modelo de Administración Pública, más cercano al
ciudadano. Precisamente, la relación de Principios Generales hace hincapié en este
objetivo: la necesidad de fomentar la interactuación entre la Administración Pública y
la sociedad civil, de cambiar el modelo de Administración, de modo que ésta transite
hacia una mayor preocupación por la eficacia y la eficiencia en la utilización de los
recursos y la implantación de una nueva cultura en la gestión de los servicios públicos.
Para ello, dice el texto, surge la necesidad de implantar los principios de Gobernanza
comúnmente aceptados: transparencia, planificación, evaluación y participación, como
garantes del derecho a un buen gobierno y a una buena administración, tal y como
recoge la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea24.
El esquema de la propuesta es sencillo: garantizando al ciudadano la información necesaria mediante sistemas de difusión cercanos, se hace posible su participación y, a su
vez, se consigue una mayor transparencia en la gestión pública. Vemos, por tanto, que
el punto de partida para alcanzar estos objetivos es la accesibilidad de la información
para el ciudadano.
Además, el texto enfatiza la relevancia de la planificación (fijar objetivos de la organización y el procedimiento adecuado para alcanzarlos, haciendo pública esta
información) y de los mecanismos de evaluación (rendición de cuentas), para el
control de los compromisos asumidos en la planificación y posterior difusión de
resultados.
Del contenido de esta prolija Exposición de Motivos cabe destacar el encuadre de la
norma en el Ordenamiento Jurídico. A diferencia de otros textos, el vasco incluye el
derecho fundamental a recibir libremente información (artículo 20.1, d) en el elenco de
preceptos constitucionales en que basa la norma, , justificando su presencia en el texto
como norma complementada, desarrollada o reforzada por el artículo 103.1 CE, que
establece que «la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales
y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al derecho». Sorprende, sin embargo, la
ausencia de referencia alguna al artículo 105, b) CE, sobre el derecho de acceso de los
ciudadanos a archivos y registros. Esta apuesta por el derecho fundamental a la infor24 Ver nota al pie n.º 16.
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
mación (artículo 20.1,d CE), en lugar de acudir al artículo 105,b) CE, revela una clara
voluntad del legislador vasco por ofrecer una protección contundente del derecho de
acceso a la información pública25.
La propuesta vasca se basa, además, en el artículo 9.2, e) del Estatuto de Gernika,
que establece como obligación de todos los poderes públicos la de «facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política económica, social y cultural del
País Vasco»26, y en artículo 53 de la Ley 7/1981, de Gobierno, que establece que la Administración de esta Comunidad Autónoma «actuará para el cumplimiento de sus fines con responsabilidad jurídica única y su actuación se adecuará a los principios de
objetividad, publicidad, eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación
entre sus órganos y, en todo caso, con los de los Territorios Históricos»27. Además, el
texto se inspira en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y en el
Libro Blanco para la Gobernanza Europea.
En cuanto al contenido, en el Título Preliminar se recoge el objeto, ámbito de aplicación, principios generales y definiciones. Los cuatro objetivos del texto son: i) promoción del acceso a la información pública y consolidación de la publicidad activa;
ii) información sobre la planificación del Gobierno; iii) evaluación de las políticas
públicas y publicidad de los resultados; y iv) fomento de hábitos de participación
ciudadana. A continuación se analizan las previsiones que regulan el acceso a la
información.
La Transparencia y el Acceso a la información pública
El Título I del anteproyecto regula la Transparencia y al derecho de acceso a la información pública. Los aspectos más novedosos recogidos en este Título son los
siguientes:
25 En este sentido, debemos tener en cuenta el debate que tiene lugar en relación con el Proyecto de
Ley de Transparencia estatal, que basa la norma en el artículo 105, b) CE, sin hacer mención al derecho
fundamental a la información (artículo 20.1,d). Las consecuencias de tomar como referencia uno u otro
precepto son relevantes: basar la norma en el primero implicaría que el texto se apruebe mediante Ley
ordinaria; por el contrario, basar la Ley de Transparencia en el derecho fundamental a la información
exigiría de su aprobación mediante Ley Orgánica; además, las eventuales infracciones de la norma
vendrían protegidas por el recurso de amparo al Tribunal Constitucional (artículo 81, 161 y 53.2 CE).
26 Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el País Vasco BOE, n.º 306,
de 22 de diciembre de 1979.
27 Ley 7/1981, de 30 de junio, de Gobierno, BOE, n.º 107, de 4 de mayo de 2012.
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Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
Publicidad Activa
De la extensa relación de materias sometidas a publicidad activa, cabe destacar el compromiso de hacer públicas la agenda de actividad pública y las retribuciones de los
cargos electos y de designación política en el País Vasco; el acceso a esta información,
en ocasiones muy complicado, quedará de esta forma expedito y a disposición de cualquier ciudadano. Además, es digna de mención la referencia a la publicidad activa
sobre los presupuestos y gestión económica, de manera que se permita el seguimiento
trimestral de la ejecución presupuestaria y la memoria de cumplimiento de objetivos
y auditorías. Se incluyen asimismo referencias a la Plataforma de Gobierno AbiertoIrekia, así como a la promoción de las acciones necesarias para una efectiva apertura
de datos públicos (open data).
Acceso a Información previa solicitud del interesado
En el capítulo dedicado al derecho de acceso a la información pública, se reconoce
este derecho, con carácter general, a todo ciudadano, mediante solicitud previa que no
habrá de ser motivada.
Los límites al derecho de acceso
En el proyecto vasco encontramos una relación de limitaciones que, a simple vista, se
antoja considerablemente más escueta que la prevista para otros textos. En efecto, en
el listado de ocho excepciones previsto en el artículo 9 encontramos la protección de
datos, seguridad pública, prevención, investigación y sanción de infracciones administrativas o disciplinarias, confidencialidad de datos comerciales e industriales, procesos
de toma de decisión, funciones de vigilancia inspección y control, la vida privada e
intereses particulares legítimos y la información protegida por normas con rango de
Ley28. Si comparamos este listado con el incluido en la Ley Foral 11/2012 de la Transparencia y del Gobierno Abierto, considerado un referente en el ámbito nacional29,
nos encontramos con un texto algo más relajado a la hora de delimitar el ámbito de
ejercicio de este derecho. En efecto, no solo hablamos de un listado menos extenso
que el previsto para la Ley Foral – en el que se omiten las excepciones relativas a los
derechos de propiedad intelectual, a la integridad de las causas o asuntos sujetos a
28 En el Anexo I se ofrece una comparativa con otros textos que regulan el acceso a documentos públicos.
29 Fuente: «Navarra, primera región en regular el acceso a la información pública», Amaia Arrarás/
R.G. Gómez y Entrevista: Helen Darbishire, Directora de Access Info «Los ciudadanos tienen derecho
a saber», El País, 21/01/2012.
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
procedimiento judicial, la protección del medio ambiente, el patrimonio histórico o
cultural y los derechos de los menores de edad-, sino que, además, el texto vasco evita
delimitaciones minuciosas de cada excepción, apostando en su lugar por una redacción algo más genérica. Este aspecto resulta significativo, pues al no acotar las excepciones o límites de manera estricta, se puede dar lugar a interpretaciones más o menos
amplias de las mismas que podrían derivar, a la postre, en una menor protección del
derecho de acceso.
No obstante lo anterior, se reconoce la buena voluntad del legislador al incluir en el
texto un apartado que establece la obligación de la Administración de ponderar las
causas de excepción en función del interés público en la difusión de la información, a
la que deberá priorizar30. Esto supone que la existencia de una excepción no implicará
la denegación automática de la petición, sino que la Administración estudiará caso por
caso y admitirá la solicitud en el supuesto de que exista un interés público superior.
El procedimiento
En el capítulo dedicado al procedimiento para acceder a la información cabe destacar,
de un lado, el plazo de resolución de las solicitudes, previsto en 15 días, como en la
Ley navarra. De otro, el sentido del silencio administrativo, que se prevé será positivo,
sin condiciones: «Se entenderá estimada la solicitud si pasados quince días desde su
interposición, no se ha notificado en relación a la misma resolución expresa». De ser
aprobado este proyecto, nos encontraríamos ante el texto más avanzado y comprometido en lo que al silencio administrativo y acceso a documentos se refiere. Parece que
la anterior Legislatura apostó firmemente por la transparencia en el sector público,
mostrándose dispuesto a asumir el compromiso de atender puntual y diligentemente
las solicitudes de información del ciudadano.Por otro lado, la resolución de la solicitud
de acceso será motivada, salvo en caso de ser estimatorias en su totalidad.
Las vías de recurso
En materia de recursos, sorprende que se establezca que la resolución de la solicitud
de acceso agota la vía administrativa, abriendo paso directamente a la jurisdicción contenciosa. Otros textos reguladores del derecho de acceso prevén la posibilidad de recurrir en vía administrativa; en algunos casos se prevé incluso la posibilidad de formular
una queja al Defensor del Pueblo (e.g.: el Reglamento EC 1049/2001, que prevé la posibilidad de acudir al Defensor del Pueblo Europeo y la Ley Foral 11/2012, que también
30 Artículo 9.2 Anteproyecto de Ley de Transparencia y Bueno Gobierno del País Vasco.
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Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
ha previsto la posibilidad de acudir al Ararteko de Navarra). Es común el sentimiento
de rechazo a la vía contenciosa, pues es de sobra conocido el enorme retraso que sufre
esta jurisdicción, además del coste que un proceso de estas características supone al
ciudadano. Parece, a priori, que esta vía de recurso desanimaría al ciudadano. En este
aspecto, el Anteproyecto de Ley vasco coincide con el Proyecto de Ley de Transparencia Estatal, que también ha previsto que la resolución de la solicitud de acceso agote
la vía administrativa. No obstante, como veremos a la hora de analizar el Proyecto Ley
de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, éste prevé un
mecanismo de reclamación ante la Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de la
Políticas Públicas y de la Calidad de los Servicios, de carácter potestativo y previo a la
reclamación en vía contenciosa que, según el propio texto, se tramitará conforme a las
previsiones de la LRJAP-PAC en materia de recursos.
En conclusión, la propuesta del Gobierno vasco de anteproyecto de Ley de Transparencia y Buen Gobierno contiene previsiones que permiten considerarlo un texto
ambicioso en términos de regulación del derecho de transparencia (i.e. el plazo de
resolución de las solicitudes, fijado en 15 días, la interpretación positiva del silencio
administrativo, etc.). Precisamente, el carácter avanzado de tales previsiones no encaja
con la ausencia de una vía de recurso previa a la vía contencioso administrativa, ni con
la ausencia de un sistema sancionador de posibles infracciones. Quizá el legislador
haya considerado que, partiendo de una concepción aperturista del gobierno y teniendo en cuenta el compromiso adquirido al establecer plazos relativamente breves,
silencio positivo y la obligación de ponderar la aplicación de las excepciones caso por
caso, se están otorgando garantías suficientes al administrado. Aun así, la no previsión
de una vía administrativa previa a la contenciosa supondría una reducción de la cuota
de protección del derecho del ciudadano, quien, ante la denegación de acceso, se vería
abocado a la vía judicial, con los inconvenientes que ello conlleva (gastos de representación de abogado y procurador, enorme dilación hasta obtener la sentencia, etc.),
máxime teniendo en cuenta que el valor de la información está íntimamente ligado al
factor tiempo.
2.3.2.2. Extremadura
Extremadura también se ha sumado al grupo de comunidades autónomas que trabaja
para la aprobación de su propia ley de transparencia. A este fin, el Parlamento de Extremadura constituyó un grupo de trabajo, compuesto por diputados representantes
de todas las formaciones políticas que, junto con el Consejero de Administración Pública y la Secretaria General de la Consejería, asumió la misión de elaborar una Proposición de Ley. Este grupo, denominado Comisión no permanente para el estudio de la
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
Propuesta de Ley de Gobierno Abierto de Extremadura (en adelante, la Comisión), ha
trabajado a través de un Ágora Virtual creada al efecto y que ofrece a los ciudadanos la
posibilidad de participar en directo en los debates de la Comisión, hacer propuestas,
compartir documentos y opiniones sobre el borrador de la norma, contrastar enfoques, etc. Esta fórmula, similar a la empleada en País Vasco, trae como novedad la retransmisión en directo de los debates y de las intervenciones de los expertos invitados
para compartir sus experiencias y conocimientos en la materia, con la posibilidad de
intervención en directo del ciudadano durante la fase de preparación del borrador de
la Ley31. En el transcurso de las reuniones de esta Comisión quedó patente que una de
las prioridades del grupo de trabajo fue que la propuesta a presentar ante la Cámara
fuese resultado del consenso de las fuerzas políticas y de la participación activa de la
ciudadanía. Como resultado de este trabajo, el 4 de octubre de 2012 fue registrada en
la Asamblea de Extremadura para su debate ante el Pleno de la Cámara la Propuesta
de Ley de Gobierno Abierto de Extremadura.
Propuesta de Ley de Gobierno Abierto de Extremadura32
Durante el transcurso de las reuniones de la Comisión se ha comprobado que los
principales puntos de debate son los de constante referencia: los límites al derecho de
acceso a la información pública, la posible sanción del incumplimiento de la norma
por parte de la Administración, los organismos de vigilancia en el cumplimiento de la
Ley, etc. Tener acceso al contenido de las grabaciones de estas reuniones ha resultado
ciertamente revelador para la elaboración del presente estudio, ya que en el transcurso de las mismas surgieron debates instructivos en torno a la idea de Transparencia
y Gobierno Abierto que contribuyen, sin duda, al enriquecimiento de la norma. Así,
los miembros de la comisión pusieron sobre la mesa asuntos muy diversos como, por
ejemplo: i) las posibilidades reales de implementar la ley de forma efectiva e inmediata; ii) las posibles medidas a adoptar para formar tanto al ciudadano como a funcionarios y políticos en la idea de Gobierno Abierto; iii) la posibilidad de fomentar la
participación ciudadana en los debates durante el período electoral; iv) la perspectiva
económica de la transferencia de datos, como posible vía de desarrollo económico; v)
la necesidad de adaptación de la Administración a las nuevas tecnologías vi) el debate
acerca del organismo o institución que debe ser responsable de la ejecución del Gobierno Abierto, etc.33
31 Enlace web al Ágora Virtual de Gobierno Abierto de Extremadura <http://www.asambleaex.es/participa/index.php>.
32 Asamblea de Extremadura, VII Legislatura. Registro Entrada n.º 201200006394, 04/10/2012.
33 Comparecencia de César Calderón en la Comisión No Permanente de la Propuesta de Ley de
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Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
En cuanto al marco jurídico, la Exposición de Motivos de esta Propuesta de Ley de
Gobierno Abierto omite hacer referencia explícita a principios constitucionales en los
que se basa la norma y acude directamente a los preceptos estatutarios. En efecto,
este texto se basa en el artículo 9.1.1 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, que
prevé que la Comunidad tiene competencia exclusiva para «la creación, organización,
régimen jurídico y funcionamiento de sus instituciones así como la organización de
su propia Administración y la de los entes instrumentales que de ella dependan» y
en el artículo 39 del Estatuto, que establece que una Ley autonómica regulará «las
formas de participación de los ciudadanos en los procedimientos de elaboración de las
disposiciones generales que les afecten» y establecerá, asimismo, «los procedimientos
administrativos propios y adaptará los procedimientos generales para dar celeridad
y transparencia a la tramitación administrativa (…)». Se trata, por tanto, de medidas
derivadas del principio de buena administración34.
La Propuesta, de manera similar a otros textos, contiene un Título Preliminar dedicado
al ámbito y principios generales de la Ley; un Título I que regula la Administración
abierta; un Título II dedicado al buen gobierno; y un Título III que regula la participación y colaboración ciudadanas. Ciñéndonos al objeto del presente estudio, nos
detendremos a analizar el primer Título, que cubre tanto la publicidad activa como el
acceso a información a solicitud del interesado.
La Publicidad Activa
Bajo el título «Transparencia en la Actividad Administrativa», el Capítulo I del Título
I introduce el listado de materias sobre las que la Administración se compromete informar al ciudadano de manera activa y permanente, bien sea a través de unidades de
información o bien, en sede electrónica.
Así, de manera similar a otros textos, se incluye en la relación de materias la estructura
organizativa de la Administración, organismos dependientes, funciones que desarrollan e identificación de sus responsables; los Planes y Programas anuales y plurianuales de actividad, definiendo objetivos y actividades, medios necesarios y tiempo estimado para su consecución que, además, vendrán asociados a indicadores de eficiencia;
los procedimientos de elaboración normativa, indicando su objeto y estado de trami-
Gobierno Abierto de Extremadura (12/07/2012) <http://www.asambleaex.es/participa/index.php/multimedia/videoteca>.
34 Artículo 39 de la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la
Comunidad Autónoma de Extremadura (BOE n.º 25, de 29 de enero de 2011).
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
tación y poniendo a disposición del ciudadano la posibilidad de realizar sugerencias a
las distintas propuestas; los contratos públicos; concesiones de servicios; convenios de
colaboración; subvenciones y ayudas; ordenación de territorio y urbanismo; provisión
de puestos; y la gestión del gasto público.
Acceso a información previa solicitud del interesado
Normas generales y límites
La regulación del derecho de acceso a información pública comienza en el artículo 15.
A semejanza de otros textos, la información pública se define como aquella elaborada o
adquirida por el sector público en el ejercicio de su actividad, funcionamiento y organización.
Esta información será accesible sin necesidad de motivación por parte del ciudadano.
La propuesta dedica el artículo 16 a establecer una relación de materias que quedan
excluidas del derecho de acceso. No obstante, no se trata de las únicas limitaciones
previstas, ya que a lo largo de este Título encontramos otras excepciones contenidas en
otros preceptos. Por ejemplo, el mismo artículo 15, que define el derecho de acceso a la
información pública, ya contiene una serie de límites que, por otro lado, son comunes a
los contenidos en algunos textos, concretamente, la seguridad nacional, defensa, relaciones exteriores, seguridad pública y prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales,
administrativos y disciplinarios (artículo 15.1); también recoge diversas excepciones, a
saber: i) información en curso de elaboración o publicación general; ii) información que
tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones,
resúmenes, informes y comunicaciones internas o entre órganos o entidades administrativas; iii) información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de
reelaboración (artículo 15.3).
El motivo por el que se hace notar este aspecto es que, en versiones anteriores del
Proyecto de Ley de Transparencia estatal, de manera muy similar a la proposición extremeña, se incluían límites a lo largo del articulado y, concretamente, en el mismo
artículo en que se definía el derecho de acceso a la información (artículo 9). Esta manera de delimitar el derecho fue objeto de críticas desde diversos foros de expertos que
consideraban, acertadamente, que la información relativa a seguridad nacional, defensa, relaciones exteriores, seguridad pública…etc, también es información de carácter
público, lo cual no es óbice para que deba limitarse el acceso a ella: por tanto, debe
incluirse en el artículo que regula expresamente los límites al acceso y no como definición del derecho. Parece que estas opiniones pesaron, pues en el actual Proyecto de
Ley de Transparencia se ha corregido precisamente este aspecto, pasando las citadas
47
48
Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
materias a formar parte del precepto destinado expresamente a establecer los límites
(artículo 11). En cuanto a las denominadas «excepciones», también han sido criticadas
en el Proyecto de Ley de Transparencia. El motivo es que crea cierta confusión al establecer dos artículos diferentes destinados, uno a regular los límites y, el otro, las excepciones, cuando cabría recogerlos bajo el mismo precepto. Sin embargo, este aspecto,
a priori de carácter más técnico que sustancial, no ha sido corregido en el Proyecto
de Ley de Transparencia35. Estas y otras cuestiones se analizarán en profundidad en el
capítulo dedicado al Proyecto de Ley de Transparencia.
Dicho lo anterior, el artículo 16 de la propuesta extremeña, dedicado expresamente a
los límites del derecho de acceso, incluye una relación muy similar a las que venimos
analizando. Así, se denegará el acceso en caso de que la información sea perjudicial para:
«a) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial
efectiva.
b) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.
c) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.
d) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos
de toma de decisión.
e) La demás información protegida por normas con rango de ley, de conformidad con la legislación básica del Estado.
f) La confidencialidad de datos de carácter comercial e industrial, cuando
dicha confidencialidad esté prevista en una norma con rango de ley o en
la normativa comunitaria, a fin de proteger intereses económicos legítimos, incluido el interés público de mantener la confidencialidad estadística y el secreto fiscal.»
Además, de manera muy similar a la Ley foral de Transparencia, esta proposición hace
referencia al principio de proporcionalidad de manera que, a la hora de aplicar los límites, la Administración requerida deberá atender al objeto y finalidad de los mismos, in-
35 Ver: (1) Informe sintético de la segunda sesión del Grupo de Expertos dedicados al análisis y estudio del «Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno», del Centro de
Estudios Políticos y Constitucionales, celebrada el 17 de mayo de 2012. (2) Observaciones del Profesor
Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva, Grupo de Expertos del Centro de Estudios Políticos
y Constitucionales (Página 3). (3) Propuesta de modificación al segundo borrador del Proyecto de Ley
efectuada por Archiveros Españoles en la Función Pública (Páginas 5 y 6). (4) Comentarios al nuevo
Texto del Anteproyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de
la OSCE (Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa. Oficina del Representante para
la Libertad de los Medios de Comunicación), página 1. (5) Informe de Coalición ProAcceso «Cambios
que se proponen a la Ley de Transparencia», de 10 de abril de 2012 (paginas 5 y 9).
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
terpretándolos de manera restrictiva y justificada, ponderando el derecho a la libertad
de información veraz de los medios de comunicación y siempre teniendo en cuenta
que puede haber un interés público superior que justifique la divulgación. Además,
estos límites no son aplicables si la información afecta de manera personal, particular
y directa al solicitante o si se refiere a sus derechos e intereses legítimos.
El Procedimiento
En cuanto al procedimiento, el ciudadano deberá dirigir una solicitud a la entidad o
unidad en cuyo poder obre la información. Está previsto que la competencia para resolver estas solicitudes la ejerza el superior jerárquico de cada unidad administrativa
en la que se encuentre la información, si es que tiene atribuidas competencias para
resolver. Se prevé además la posibilidad de subsanar solicitudes imprecisas (artículos
19 y 20).
En cuanto al plazo máximo para resolver la solicitud, treinta días hábiles desde la
recepción36, sería el más extenso de los previstos en todos los textos analizados que,
a excepción del Proyecto de Ley de Transparencia, suelen fijarlo en quince días. La
propuesta extremeña sería en este aspecto incluso más negativa que la prevista en el
Proyecto de Ley de Transparencia -un mes- pues, a efectos prácticos, 30 días hábiles
suponen, en el mejor de los casos, cinco semanas de espera. Además, se prevé la posibilidad de ampliar el plazo otros treinta días en función del volumen o la complejidad
de la información solicitada.
El mismo artículo que regula el plazo para resolver debería regular el sentido del silencio, según reza el título del precepto37. Sin embargo, no encontramos rastro de la
interpretación que debemos darle al silencio. En borradores anteriores del texto se
hacía referencia expresa determinando que tendría carácter. Entendemos que en esta
última versión la Comisión quiso suprimir esta referencia al silencio negativo pero
olvidó eliminarla del título del precepto. Sin embargo, de la regulación del régimen de
impugnaciones (artículo 25) parece derivar que el sentido del silencio será negativo,
pues prevé que «Frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso (…)
podrá interponerse…». Ello no obstante, la obligación prevista para la Administración
de resolver la solicitud en plazo y notificarla al interesado38
36 Artículo 23 de la Propuesta de Ley de Gobierno Abierto de Extremadura.
37 El artículo 23 se titula «Plazo para resolver y sentido del silencio».
38 Artículos 23 y 24 de la Propuesta de Ley de Gobierno Abierto de Extremadura.
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50
Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
Las vías de recurso
La propuesta extremeña dispone que las resoluciones que se dicten podrán impugnarse mediante los recursos administrativos y contencioso-administrativos «previstos en
la legislación que resulte de aplicación» (artículo 25.1). El legislador no hace referencia a un tipo de recurso específico para la resolución de reclamaciones surgidas en el
ámbito que nos ocupa, por lo que entendemos que nos remite a los recursos administrativos generales previstos en las LRJAP-PAC o a la Ley de Jurisdicción ContenciosoAdministrativa. Al margen de estas vías, el siguiente párrafo establece la posibilidad
de reclamar, frente a resoluciones expresas o presuntas y a resoluciones de recursos
administrativos que se hubiesen interpuesto frente a aquéllas, con carácter potestativo
y previo a la vía contenciosa «en los términos establecidos en la legislación básica del
Estado». Aunque no hay constancia en la Exposición de Motivos, cabría pensar que el
legislador extremeño se esté refiriendo a la posible reclamación ante la Agencia Estatal
de Transparencia, Evaluación de las Políticas Públicas y de la Calidad de los Servicios,
prevista en el artículo 21 del Proyecto de Ley de Transparencia Estatal.
Conclusión
La Propuesta de Ley de Gobierno Abierto de Extremadura sitúa a esta comunidad entre las más adelantadas en la apuesta por la transparencia. La plataforma de gobierno
abierto creada al efecto supuso una experiencia novedosa y enriquecedora que permitió la participación del ciudadano en el debate de las distintas propuestas para el futuro
texto y su acercamiento a las opiniones de los expertos en la materia. No obstante, y
a expensas de su próxima tramitación en la Asamblea de Extremadura, cabría realizar
alguna mejora en el texto, como la reducción del plazo de resolución, la previsión de
un régimen sancionador, la corrección de alguna errata y la reestructuración de algún
precepto39.
2.3.2.3. Cataluña
Cataluña es una de las comunidades autónomas que se ha sumado al debate sobre la
necesidad de un texto normativo que regule de forma expresa el principio de acceso
a la información pública. Durante la anterior legislatura, el Parlament constituyó una
Ponencia Conjunta de la Proposición de Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública40, respondiendo así a la demanda de la sociedad de mayor transparencia
39 Artículos 15 y 23 de la Propuesta de Ley de Gobierno Abierto de Extremadura.
40 Consultar la sección Noticias de la web Parlament.cat 7 de julio de 2011 <http://www.parlament.cat/
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
en la actuación de la Administración. Sin embargo, con motivo del adelanto de las
elecciones catalanas, el trabajo de esta Ponencia fue interrumpido sin que el borrador
sobre el que se trabajaba saliese a la luz. Poco ha trascendido sobre el trabajo de este
grupo. Sin embargo, tenemos constancia –por la información publicada en prensa– de
que se redactó un borrador de Ley de Transparencia para Cataluña, del que quisiéramos destacar la previsión de un mecanismo sancionador para quienes incumplan
con las obligaciones previstas en la norma41. No podemos extendernos en el alcance y
contenido de esta previsión pues no tenemos acceso al texto del borrador; no obstante,
consideramos que un régimen de sanciones contribuiría a la efectividad de la norma.
Dicho lo anterior, una vez constituido el nuevo Parlamento y a la vista del incesante
goteo de casos de corrupción, parece que se pretende reabrir el trabajo de la Ponencia
Conjunta para la Ley catalana de transparencia42. En este sentido, el grupo Iniciativa
per Catalunya-Verds (ICV), registró recientemente en el Parlamento de Cataluña una
proposición de Ley de Transparencia y Acceso a la información43.
Proposición de Ley de Transparencia y Acceso a la información de ICV
No nos detendremos a analizar de manera exhaustiva la propuesta de ICV pues, hasta
la fecha, se trata de la proposición de un partido y no de la Ponencia Conjunta constituida al efecto y en la que participan representantes de todas las fuerzas políticas del
Parlamento. No obstante, cabe destacar que para su propuesta, ICV se basa en el artículo 20 CE, aludiendo al derecho fundamental de libertad de expresión, pero sin hacer
mención expresa al derecho fundamental a la información (artículo 20. 1, d). Además,
pone este artículo en relación con el 10.2 CE y con el 4.1 del Estatuto de Autonomía,
que reconoce el derecho de acceso a la información: «La Administración de la Generalitat, de acuerdo con el principio de transparencia, debe hacer pública la información
necesaria para que los ciudadanos puedan evaluar su gestión»44.
web/actualitat/noticies?p_id=97581949>.
41 Fuente: «Los altos cargos que oculten información serán inhabilitados», Miquel Noguer Bau. El País, 7 de
mayo de 2012. <http://ccaa.elpais.com/ccaa/2012/05/06/catalunya/1336331513_700408.html>.
42 Fuente «El Parlamento catalán relanza la ley de transparencia», Europa Press, Barcelona, 29 de
enero de 2013 <http://www.europapress.es/nacional/noticia-parlamento-catalan-relanza-leytransparencia-goteo-casos-corrupcion-20130129202632.html».
43 Proposició de llei de Transparència i Accés a la Informació. Documento publicado el 11 de enero de
2013 <http://www.iniciativa.cat/icv/documents/5222>.
44 Decreto 170/2006, de 18 de mayo, por el que se somete a referéndum el proyecto de reforma del
Estatuto de autonomía de Cataluña (BOE n.º 119, 19/05/2006).
51
52
Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
A continuación daremos unas breves pinceladas que muestren, a grandes rasgos, las
previsiones de esta propuesta en lo que respecta al acceso a documentos:
En cuanto al procedimiento, de manera muy similar a otros textos, se establecen requisitos para la admisión de la solicitud, todos ellos de sentido común: descripción lo
más precisa posible de la información solicitada; datos de contacto del administrado;
formato en que el solicitante quiere recibir la información; y posibilidad de inadmitir la
solicitud si se considera irracional o excesiva, motivada por una voluntad de colapsar
a la Administración y no justificada en fines de transparencia (artículos 11 y 14 de la
propuesta de Ley de Transparencia de ICV).
El plazo de resolución previsto es de veinte días hábiles desde la recepción de la solicitud. Excepcionalmente, en caso de solicitudes de gran volumen, se podrá prorrogar
otros veinte días. Además, está previsto que si la Administración no cumple con su
obligación en este plazo, se proporcionará la información al administrado sin coste
alguno.
En cuanto al sentido del silencio, está previsto el silencio positivo, sin excepciones ni
matices (artículo 15.1 de la propuesta de Ley de Transparencia de ICV).
Los límites al derecho de acceso vienen relacionados en el artículo 20 y son similares a
los previstos en otros textos. No obstante, interesa señalar que se prevé que los límites se
aplicarán de manera proporcionada y en función de su objeto y finalidad, indicando en
caso de ser aplicados, el perjuicio que podría derivar de la publicación de la información
solicitada. Además, también está previsto que pueda entrar en juego la excepción a la
excepción, esto es, que exista un interés público superior que justifique la publicación.
A diferencia de otros textos, la propuesta de ICV ha tenido en cuenta las implicaciones que para la Administración Pública supondrá la entrada en vigor de una norma
de estas características. Nos referimos a la carga de gestión y tramitación interna que
conlleva atender a las solicitudes de acceso y la obligación de responder en el tiempo
y forma previstos. Por este motivo, la propuesta que nos ocupa dedica el Capítulo IV
al Responsable de la transparencia y acceso a la información, estableciendo que cada
Unidad de Administración cuente con una o varias personas responsables de la información pública, que conozcan bien el contenido de la Ley y velen por su cumplimiento. Además, en la Disposición Adicional Primera prevé un plan de formación para los
funcionarios públicos y para los responsables en materia de transparencia y acceso a
información. Vemos, por tanto, que se apuesta por una especialización de la Administración autonómica a nivel interno para llevar a cabo con éxito las obligaciones que
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
conlleva la defensa del principio de transparencia. En efecto, no se puede tomar a la
ligera la puesta en marcha de una ley de estas características, pues las implicaciones
para la Administración son considerables. Abrir una ventana al ciudadano para que
solicite acceso a la información pública supondrá, sin duda, una enorme carga de trabajo que va desde el análisis de la admisibilidad o no de la solicitud, a la búsqueda y
selección de la documentación solicitada, la contestación de posibles recursos contra
solicitudes denegatorias, etc., por tanto, será preciso un dispositivo a la altura de las
circunstancias.
Finalmente, esta propuesta prevé la posibilidad de recurrir en vía contenciosoadministrativa y, con carácter potestativo, recurrir ante la Autoridad Catalana de
Protección de Datos, que pasará a denominarse Autoridad Catalana de Acceso a
la Información y de Protección de Datos (en adelante la Autoridad). Esta novedosa
propuesta prevé que la Autoridad impulse acuerdos de mediación entre las partes, a
través de un procedimiento de mediación que elaborará ella misma; en caso de no
alcanzar acuerdo, la Autoridad adoptará una decisión al respecto. Si la Administración no cumple la decisión de la Autoridad, ésta podrá recurrir en vía contenciosoadministrativa (artículos 23 a 25 de la propuesta de Ley de Transparencia de ICV).
Esta medida resulta de todo punto innovadora, pues en ningún otro texto se recoge
la posibilidad de introducir un procedimiento de mediación entre el administrado
y la Administración dirigido por una Autoridad Pública encargada de velar por el
acceso a la información.
Finalmente, la propuesta planteada por ICV para Cataluña también prevé un régimen sancionador y distingue entre infracciones administrativas muy graves, graves
y leves, que podrán ser serán sancionadas con multa, suspensión, destitución e inhabilitación para el cargo (artículos 26 y 27 de la propuesta de Ley de Transparencia
de ICV).
Hasta aquí un análisis sucinto de la propuesta de ICV que, como se ha podido comprobar, contiene novedades que no se encuentran en otros proyectos y de las que, sin
duda, se podrán extraer ideas para otros textos en trámites de elaboración.
¿Cómo se regula actualmente el acceso a documentos en Cataluña?
Una vez analizada la propuesta de ICV, resulta de interés conocer la situación actual
en Cataluña. Esta Comunidad Autónoma cuenta con una normativa que desarrolla
con mejor o peor suerte el principio de transparencia. A continuación exponemos brevemente las normas que hacen referencia al derecho de acceso a información pública.
53
54
Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
La Ley 26/2010, de 3 de agosto, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de
Cataluña (el equivalente autonómico de la LRJAP-PAC), regula en sus artículos 26 a
28 el derecho de acceso a los expedientes administrativos, a los archivos y registros y a
una información veraz y de calidad. Estas previsiones son, en esencia, muy parecidas a
las del artículo 37 de la LRJAP-PAC. El administrado encontrará los mismos obstáculos
para acceder a la información que con la normativa estatal, esto es: se permite acceso
al expediente administrativo únicamente a quien ostente la condición de interesado;
se permite el acceso exclusivamente a expedientes que formen parte de un procedimiento que haya concluido; no se establece un plazo para responder a la solicitud de
acceso, si bien la Ley prevé que se desarrollen mediante reglamento los plazos y condiciones para hacer efectivo el derecho de acceso a la información pública. Además,
como mejora respecto de la LRJAP-PAC, la norma catalana advierte de la necesidad
de que el personal encargado de la tramitación de las solicitudes vele para que no se
produzcan demoras injustificadas en el ejercicio de este derecho. En general, la Ley
26/2010 no regula de manera integral el derecho de acceso sino que se trata, como
ocurre con la norma estatal, de una norma incompleta e insuficiente para garantizar
hoy día el derecho de acceso a la información. En palabras del Sindíc de Greuges, Rafael Miró i Massó, «La Ley 26/2010 no incorpora una concepción amplia y moderna del
derecho de acceso a la información en sintonía con la configuración de este derecho
en otros países, ni supera los aspectos que han sido específicamente criticados por la
doctrina respecto al artículo 37 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre».45
Más allá de la norma de procedimiento administrativo, Cataluña cuenta con otra norma más flexible en materia de acceso a documentos, la Ley 10/2001, de 13 de julio, de
Archivos y Documentos46, desarrollada por el Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso,
evaluación y selección de documentos47.
Esta Ley fue concebida con una doble finalidad: de un lado, responder a la necesidad
de gestionar documentos y organizar archivos del patrimonio cultural catalán, tomando
como marco de referencia la Ley 9/1993, del Patrimonio Cultural Catalán48; de otro lado, la
norma se concibe como servicio al derecho de información del ciudadano, complementando a la LRJAP-PAC (pues aún no estaba vigente la Ley de Régimen Jurídico de las
45 Informe Extraordinario del Sindic de Greuges de Cataluña El derecho de acceso a la información
pública (Marzo de 2012).
46 BOE n.º 206, de 28 de agosto de 2001.
47 Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña 5056, de 25 de enero de 2008.
48 BOE n.º 264, de 4 de noviembre de 1993.
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
Administraciones Públicas de Cataluña). En su Preámbulo se hace mención a «las necesidades de la Administración, y las demandas provenientes de la sociedad, del mundo de
la investigación y de los mismos profesionales de los archivos que exigen la aprobación
de un nuevo texto legal (…)». Por tanto, el espíritu de la norma responde al doble objetivo
de preservar el patrimonio documental catalán y proporcionar acceso a los documentos
públicos y privados que constituyen este patrimonio como derecho de cualquier ciudadano independientemente de su nacionalidad, condición o función que tenga, y que únicamente puede denegarse en aplicación de las limitaciones establecidas legalmente.
En cualquier caso, la regulación en esta norma del acceso a documentos públicos supone un avance respecto de las normas de régimen jurídico de las Administraciones
Públicas en tanto que i) no se exige ostentar la condición de interesado para solicitar acceso a un documento, ii) no es necesario que el documento forme parte de
un expediente o archivo, iii) se prevé la posibilidad de otorgar acceso parcial a los
documentos; iv) se exige una resolución motivada a la denegación de acceso (veíamos
que la LRJAP-PAC no establece una obligación general de motivar salvo en caso de
oponer motivos de interés público, intereses de terceros dignos de protección o que
una disposición legal así lo estableciese); v) se prevé que un órgano colegiado de carácter técnico, la Comisión Nacional de Acceso, Evaluación y Selección Documental,
se encargue, entre otras funciones, de promover el ejercicio del derecho de acceso a
documentos, así como de emitir informes sobre las reclamaciones de personas y entidades públicas y privadas que consideren vulnerado su derecho de acceso. Aunque
este informe no tiene carácter vinculante para la Administración, este mecanismo supone un paso relevante en la regulación del derecho de acceso, que incluye, además,
un trámite de audiencia al interesado49.
No obstante, a pesar de ser una norma más avanzada, el texto aún arrastra ciertas limitaciones heredadas de la LRJAP-PAC, tales como i) la previsión de acceso únicamente
a documentos que formen parte de un procedimiento administrativo concluido; ii)
la previsión de un plazo de dos meses para resolver la solicitud de acceso, pues aun
suponiendo una leve mejora con respecto a la LRJAP-PAC, resulta excesivo (recordemos que el Reglamento (CE) 1049/2001 prevé 15 días de plazo); iii) la posibilidad de
denegar, previo informe de la Comisión Nacional de Acceso, Evaluación y Selección
Documental, el acceso a documentos no excluidos de consulta pública que no hayan
sido calificados expresamente como accesibles por la normativa, siempre que se considere que, de acuerdo con la Ley, perjudican intereses generales o de las personas50.
49 Artículo 5 del Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluación y selección de documentos.
50 Artículos 34 y 35 de la Ley 10/2001, de 13 de julio y artículo 5 del Decreto 13/2008, de 22 de enero.
55
56
Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
En resumen y en palabras del Síndic de Greuges, «pese a que no es una norma creada
específicamente para regular el acceso a la información pública, contiene unas determinaciones mucho más avanzadas. Posiblemente su principal problema, desde la
perspectiva del acceso a la información, ha sido justamente el hecho de que no es
una regulación general y completa de este derecho (…). Sin embargo, el Síndic considera que constituye, en alguna de sus determinaciones, un valioso precedente, con
una regulación del derecho al acceso y de la transparencia administrativa mucho más
próxima a los estándares de nuestro entorno que a las normas de régimen jurídico
de las administraciones, básica y catalana. Por lo tanto, constituye una referencia que
debe tenerse en cuenta a la hora de plantear una regulación específica y completa del
derecho de acceso»51.
Para finalizar, cabe citar otras normas autonómicas que guardan relación con el derecho de los ciudadanos a recibir información como son el Decreto Legislativo 2/2003, de
28 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local
de Cataluña,�y ciertas normas sectoriales que tienen como finalidad difundir información de interés para el ciudadano, en materias tales como urbanismo, obras públicas y
servicios sociales.52
2.3.3. El caso de Andalucía
Según el estudio elaborado en 2010 por Transparencia Internacional España, Andalucía y Galicia fueron las Comunidades Autónomas que ocuparon los primeros puestos
(con idéntica puntuación) en la clasificación por Índice de Transparencia de las Comunidades Autónomas (INCAU). Sin embargo, el nuevo estudio elaborado en 2012 sitúa
a Andalucía en cuarto lugar, por debajo de País Vasco, La Rioja y Cantabria53.
51 Informe Extraordinario del Sindic de Greuges de Cataluña, El derecho de acceso a la información
pública (marzo de 2012).
52 Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de
Urbanismo (BOE n.º 218, 8 de septiembre de 2010); Ley 3/2007, de 4 de julio de la Obra Pública (BOE
n.º 185, 3 de agosto de 2007); Ley 12/2007, de 11 de octubre, de Servicios Sociales (BOE n.º 266, de 6
de noviembre de 2007).
53 Este informe analiza los niveles de transparencia de las 17 Comunidades Autónomas y las clasifica
en orden descendente de mayor a menor grado de transparencia. El procedimiento para elaborar esta
clasificación consiste en contrastar si los Gobiernos de las Comunidades Autónomas han publicado
información relativa a 80 indicadores que abarcan las áreas más importantes de la información que los
responsables del gobierno deben poner a disposición de la sociedad. Téngase en cuenta que el INCAU
no evalúa la calidad de la información prestada sino si la información está disponible al ciudadano.
Las cinco áreas entre las cuales se distribuyen los indicadores son: a) información sobre la Comunidad
Autónoma; b) relaciones con los ciudadanos y la sociedad; c) transparencia económico-financiera; d)
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
En junio de 2012, Andalucía anunció su intención de poner en marcha una iniciativa legislativa para la aprobación de una Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Andalucía54. A la fecha de elaboración del presente estudio, la
Junta trabaja en un borrador que se encuentra bastante avanzado; además, parece
que la intención del Gobierno andaluz es esperar a la aprobación del Proyecto de
Ley de Transparencia estatal, a fin de evitar posibles colisiones con dicha norma55.
Los detalles que han trascendido hasta la fecha sobre el contenido de este proyecto
están más relacionados con el ámbito del Gobierno Abierto que con la regulación específica del derecho de acceso a documentos. No obstante y dado el interés de la norma para esta Comunidad, señalaremos algunas de las medidas anunciadas por fuentes
de la Junta de Andalucía y de las que se han hecho eco los medios de comunicación56:
•Veto explícito a los sobresueldos por parte de los partidos políticos para sus
cargos públicos.
•Obligatoriedad para los cargos públicos, ejecutivos y parlamentarios, de detallar
su patrimonio e ingresos.
Se trata, como vemos de medidas más relacionadas con la publicidad activa que con el
derecho de acceso de acceso a información. Además, se pretende que esta propuesta
transparencia en las contrataciones de servicios y suministros; e) transparencia en materias de ordenación del territorio, urbanismo y obras públicas. En su última edición (2012) se ha incluido una nueva
área, f) Indicadores sobre la nueva Ley de Transparencia, que recoge los datos que habrán de publicarlas instituciones públicas de forma obligatoria según el Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a
la Información Pública y Buen Gobierno. De los informes de 2010 y 2012 se deduce que la asignatura
pendiente que, con carácter general, tienen las comunidades autónomas es la transparencia en el área
económico-financiera, si bien se ha detectado una notable mejora en la edición de 2012 con respecto
a la anterior, pues mientras en 2010 la media global no llegaba al aprobado, en 2012 se ha alcanzado un 69,7%. Ver sitio web de Transparencia Internacional España <http://www.transparencia.org.es/
INCAU_A%C3%91OS_ANTERIORES.htm>.
54 Portal web de la Consejería de Presidencia e Igualdad. Noticias, 16 de junio de 2012. Según la Consejera de Presidencia e Igualdad, Susana Díaz, para el Gobierno andaluza será «prioritaria» la Ley de
Transparencia que promoverá «la rendición de cuentas del Ejecutivo ante la ciudadanía», «impulsará
medidas de acceso a la información pública de manera sencilla y clara» y «favorecerá el derecho de los
andaluces a participar activamente en la conformación de políticas públicas» <http://www.juntadeandalucia.es/organismos/presidenciaeigualdad/actualidad/noticias/detalle/70617.html>.
55 Fuente: Europa Press Andalucía. Sevilla, 27 de enero de 2013 <http://www.europapress.es/andalucia/sevilla-00357/noticia-junta-aprobara-ley-andaluza-transparencia-vez-conocida-nacional-evitarcualquier-colision-20130127115533.html>.
56 Ver nota al pie n.º 88, supra.
57
58
Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
sea debatida y analizada con la participación de los ciudadanos, por lo que se habilitará
una plataforma de Gobierno Abierto, similar a las de otras Comunidades, con el fin de
recibir sugerencias y propuestas de los ciudadanos acerca del proyecto de Ley.
2.3.3.1. ¿Cómo se regula actualmente el acceso a documentos en Andalucía?
A falta de más información sobre el contenido de la futura ley de transparencia de
Andalucía, a continuación se analizan las normas vigentes en esta comunidad y que
contribuyen a garantizar el derecho de acceso a información de los ciudadanos.
El artículo 30 e) del Estatuto de Autonomía para Andalucía establece, en relación con el
artículo 5, sobre la participación de los andaluces en los asuntos políticos de la Comunidad Autónoma, «el derecho a participar en condiciones de igualdad en los asuntos
públicos de Andalucía, directamente o por medio de representantes, en los términos
que establezcan la Constitución, este Estatuto y las leyes. Este derecho comprende:
(e) El derecho a participar activamente en la vida pública andaluza, para lo cual se
establecerán los mecanismos necesarios de información, comunicación y recepción de
propuestas»57 Vemos, por tanto, que el propio texto estatutario reconoce la necesidad
de establecer los instrumentos que faciliten el acceso a la información pública.
Como decíamos, a la espera de la norma que regule íntegramente el principio de
transparencia y el derecho de acceso a información, en el ordenamiento jurídico autonómico encontramos una serie de normas orientadas a la efectividad de este derecho.
Ejemplo de ello es la Ley 9/2007, de la Administración de la Junta de Andalucía, cuyo artículo 86 regula el derecho de acceso a archivos y registros y a la obtención de copias58.
Merecen ser destacados dos aspectos positivos principales de este precepto: de un
lado, el plazo para la resolución de la solicitud de acceso, que se prevé que sea de un
mes desde que se formula la solicitud; se trata, por tanto, de un plazo más razonable
y ventajoso para el administrado que el previsto en textos similares. De otro lado, en
caso de resolución denegatoria de la solicitud, la norma exige que sea motivada. Sin
embargo, nada se establece sobre el sentido del silencio administrativo, con lo que
deberíamos interpretarlo de conformidad con las previsiones de la LRJA- PAC.
De otro lado, destaca la Ley 6/2005, de 8 de abril, reguladora de la Actividad Publicitaria
de las Administraciones Públicas de Andalucía59, que sustituye a la derogada Ley 4/1999,
57 Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía (BOJA
n.º 56, 20/03/2007).
58 BOE n.º 276, de 17 de noviembre de 2007.
59 BOE n.º 117, de 17 de mayo de 2005.
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
de 11 de mayo. Esta norma responde a las demandas de transparencia en todos los
órdenes de la actividad de la Administración Pública, así como a la conveniencia de
limitar la actividad publicitaria de la Administración andaluza en periodos electorales.
La norma, aunque no está concebida para regular de manera general la transparencia,
buen gobierno y acceso a documentos, se encarga de cubrir un ámbito muy concreto
de la actividad de la Administración en el que las garantías de transparencia son igualmente exigibles: la actividad publicitaria y de difusión de sus actividades. La norma,
además de ampliar las limitaciones y garantías en periodos electorales, garantiza la
transparencia en las adjudicaciones de los contratos, ayudas, subvenciones y convenios en materia de actividad publicitaria de la Administración60.
La Ley 7/2011, de 3 de noviembre de Documentos, Archivos y Patrimonio Documental de
Andalucía. Esta Ley satisface la necesidad de adecuar la norma vigente hasta entonces,
la pionera Ley 3/1984, de 9 de enero, de Archivos, al actual marco jurídico autonómico,
estatal y europeo, en materia de archivos. La norma responde a las actuales previsiones en materia de procedimientos y fórmulas de tramitación administrativa y de
relación más transparente entre el sector público y la sociedad. El texto es, en términos
generales, muy similar a la norma aprobada en Cataluña de Archivos y Documentos,
analizada en anteriores epígrafes61.
Al igual que su equivalente catalana, la norma andaluza designa las nuevas competencias y funciones de la Comisión Andaluza de Valoración y Acceso a los documentos62,
que queda configurada como órgano colegiado de carácter técnico y de participación al
que corresponde la valoración de los documentos de titularidad pública y la aplicación
de su régimen de acceso. En cuanto a las funciones de este órgano, en lo que aquí interesa, cabe destacar su función unificadora de criterios de aplicación de la legislación vigente en materia de acceso a los documentos de titularidad pública e información y la
función de evacuación de un informe preceptivo en caso de recursos o reclamaciones
presentadas contra las denegaciones del derecho de acceso a los documentos custodiados en los archivos del sistema. Se echa en falta, a diferencia de la norma catalana,
el trámite de audiencia al interesado, previo a la emisión de este informe.
60 Estas medidas vienen desarrolladas en el Decreto 29/2006, de 7 de febrero, por el que desarrollan las
medidas de transparencia previstas en la Ley 6/2005, de 8 de abril, reguladora de la Actividad Publicitaria de las Administraciones Públicas de Andalucía. BOJA n.º 28, de 10 de febrero de 2006.
61 Ley 10/2001, de 13 de julio, de Archivos y Documentos; nota al pie n.º 74.
62 Decreto 97/2000, de 6 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento del Sistema Andaluz de Archivos y Desarrollo de la Ley 3/1984, de 9 de enero, de Archivos (BOJA n.º 43, de 11/04/2000).
59
60
Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
La norma andaluza contiene en su artículo 62 una relación de excepciones al derecho
de acceso que justificarían la denegación de una solicitud, concretamente:
•Cuando lo exija la protección de los derechos e intereses establecidos en el artículo 105.b de la Constitución, esto es, la seguridad y defensa del Estado, la
averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.
•Cuando los documentos contengan datos personales que puedan afectar a la
seguridad, honor, vida privada y familiar. Esta excepción es idéntica a la prevista
en la norma catalana, donde también se establece un plazo de vigencia de la
excepción de 25 años desde la muerte del afectado o de 50, en caso de desconocerse la fecha de fallecimiento.
•En caso de tratarse de una solicitud manifiestamente irrazonable o formulada de
manera excesivamente general.
•Cuando el estado de conservación de los documentos así lo exija.
•Cuando el solicitante haya sido condenado por sentencia firme por la comisión
de un delito contra la seguridad y conservación del Patrimonio Documental.
En cuanto al procedimiento, la norma se remite al artículo 37 de la LRJAP-PAC
y al artículo 86 de la Ley 9/2007, de la Administración de la Junta de Andalucía,
que regula el derecho de acceso a archivos y registros y obtención de copias, señalado anteriormente. En su caso, también podrá establecerse un procedimiento
mediante orden de la Consejería. Por tanto, remitiéndonos a la norma andaluza
de Administración analizada anteriormente, el plazo de resolución de la solicitud
será de un mes máximo y la resolución denegatoria deberá estar motivada. Se
echa en falta, sin embargo, alguna previsión que posibilite el acceso parcial a los
documentos.
Finalmente, en materia de medio ambiente, la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la
que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de
acceso a la justicia en materia de medio ambiente63, lleva a cabo la trasposición de la
Directiva 2003/4/CE.64 Además, el pasado año se aprobó el Decreto 347/2011, de
63 BOE núm. 171, de 19/07/2006.
64 Directiva 2003/4/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28/01/2003, sobre el acceso del
público a la información ambiental (DOUE L41, de 14/02/2003).
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
22 de noviembre, por el que se regula la estructura y funcionamiento de la Red
de Información Ambiental de Andalucía y acceso a la información ambiental65. La
normativa sobre acceso a información medioambiental se inspira en el Convenio
de Aahrus66 y destaca el papel esencial del acceso a la información medioambiental en la concienciación y educación de la sociedad, instrumento indispensable
para intervenir con conocimiento de causa en los procesos de toma de decisiones
de carácter ambiental y para el ejercicio de acciones de tutela judicial del medio
ambiente.
La norma andaluza sobre acceso a la información ambiental tiene una estructura similar a otras normas sobre acceso a información pública de carácter general, por cuanto
regula los dos tipos de publicidad: activa y previa solicitud del interesado67. Así, para
las solicitudes de acceso se han previsto una serie de garantías para el administrado,
tales como: i) la obligatoriedad de motivar la denegación de acceso; ii) la obligatoriedad de indicar a qué organismo dirigir la solicitud, en caso de no estar en posesión de
la información solicitada; iii) en caso de tratarse de una solicitud imprecisa, el órgano
competente solicitará al administrado la concreción de la misma; iv) en la resolución,
se informará al solicitante sobre las vías de recurso; v) la respuesta al administrado
debe proporcionarse lo antes posible y a más tardar en el plazo de un mes, o dos meses, si está justificado por tratarse de solicitudes de gran volumen de información; vi)
finalmente, y de manera similar a otros textos, se han previsto excepciones al derecho
de acceso a información medioambiental así como la posibilidad de otorgar acceso
parcial a la información solicitada68.
En conclusión, aunque la Comunidad Autónoma andaluza cuenta con cierta normativa que regula el acceso a información en sectores concretos (medio ambiente,
archivos y patrimonio documental, actividad publicitaria de la Administración,
etc) y a pesar de su buen posicionamiento en el ranking de Transparencia Internacional España, resulta esencial que una Administración autonómica de su tamaño y características cuente con una Ley de Transparencia y acceso a información
pública.
65 BOJA n.º 237, de 2 de diciembre de 2011.
66 Convenio de Aahrus, de 25/06/1998. Ratificado por España el 29/12/2004 y en vigor desde el
29/03/2005.
67 Véase, la Ley 4/2006, de 20 de junio, de Transparencia y Buenas Prácticas de Galicia o el Proyecto de
Ley Foral de Transparencia y Gobierno Abierto, entre otras.
68 Artículos 10 y siguientes de la Ley 27/2006.
61
62
Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
2.3.3.2. Conclusión: ¿Qué deberíamos esperar de la Ley de Transparencia de
Andalucía?
A grandes rasgos y en lo que interesa al objeto de este estudio, la norma debería habilitar
a cualquier ciudadano a acceder a información obrante en la Administración Pública
andaluza, sin necesidad de motivar su solicitud y en breve plazo. Los límites al derecho
deberán aplicarse de manera proporcionada y en función de su objeto y finalidad. Una
apuesta seria por la transparencia exigiría que el silencio administrativo se interpretase
como positivo. Además, en caso de desestimación de una solicitud, debería ofrecerse
una justificación con base en las previsiones de la norma. Se deben prever mecanismos
de garantía, como un doble sistema de recursos, potestativo y contencioso, de manera
que el administrado pueda acceder a una segunda opinión, sin que ello le suponga necesariamente un alto coste de tiempo y de costas judiciales. Asimismo, debería preverse
la implantación de un organismo o entidad independiente, especializado en la materia,
que supervisara y velara por la aplicación de la Ley. Finalmente, es preciso un sistema
sancionador, que prevea como infracción la desobediencia de las previsiones de la Ley
de Transparencia y que ello conlleve la imposición de sanciones que incluyan la multa,
suspensión, destitución o inhabilitación del cargo. Huelga decir que la implantación de
estas medidas requerirá de una maquinaria administrativa potente, capaz de responder
a las demandas de los ciudadanos, cumpliendo con los requisitos de tiempo y forma
establecidos, todo lo cual hará necesaria una formación especializada del cuerpo de funcionarios públicos encargados de asumir las tareas de gestión de solicitudes de acceso.
2.3.4. Resto de Comunidades Autónomas: panorámica general
En este apartado nos detenemos a analizar, sin ánimo de exhaustividad, la situación normativa del resto de comunidades autónomas respecto del derecho de acceso a la información.
En general, las comunidades han previsto en sus respectivos estatutos de autonomía el
derecho del ciudadano a una buena administración, a la participación en los asuntos públicos, etc. Además, todas han aprobado leyes de archivos que regulan el acceso al patrimonio
documental autonómico de manera similar a las normas analizadas en apartados anteriores
de este estudio (e.g. las leyes de archivos de Cataluña y Andalucía).
El común denominador de la comunidades incluidas en esta sección es que aún no
cuentan ni con una ley de transparencia en vigor, ni con una proposición o proyecto sobre el que se esté trabajando en estos momentos y del que haya trascendido
información que nos permita analizar las particularidades de la futura regulación.
Veremos que, en fechas muy recientes, algunas de estas autonomías han anunciado su intención de presentar un proyecto que regule esta materia y, a tal efecto,
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
planean poner en marcha portales web sobre transparencia y gobierno abierto
desde los que dar comienzo al diálogo con los ciudadanos. A continuación y, en
orden alfabético, repasamos de manera sucinta la situación de cada una de ellas:
2.3.4.1. Aragón
En septiembre de 2012, el Gobierno autonómico anunció su intención de presentar en
las Cortes de Aragón un proyecto de ley para garantizar la transparencia de las instituciones públicas69. Nada más ha trascendido hasta la fecha a este respecto, si bien esta
Comunidad cuenta con un portal web denominado «Aragón Participa», no enfocado de
manera exclusiva al debate sobre la transparencia y el gobierno abierto pero que cumpliría las funciones de «publicidad activa» que suelen recoger las leyes de transparencia.70
Además, en julio de 2011 se aprobó un Código de Buenas Prácticas de la Comunidad de
Aragón, dirigido a los miembros del Gobierno y sus altos cargos, entre cuyos principios
de conducta se recoge la obligación de «facilitar acceso a los aragoneses a la información
requerida, con las limitaciones previstas en el ordenamiento jurídico»71.
2.3.4.2. Asturias
El 22 de enero de 2013, el Gobierno de Asturias aprobó la denominada «Estrategia de
Gobierno Abierto y Administración electrónica del Gobierno del Principado de Asturias»
y anunció que pretendía aprobar una Ley de Transparencia y Buen Gobierno de Asturias
en el transcurso del primer semestre de 2013. Al igual que han venido anunciando otras
comunidades, se abrirá un período de consulta a los ciudadanos a través de Internet72.
2.3.4.3. Canarias
Canarias también anunció la aprobación de una Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública propia, en abril de 2012. Según comunicó el Ejecutivo de la región,
69 Ver enlace EuropaPress.es, «Rudi garantiza nuevas desgravaciones fiscales y una ley de transparencia», de 19/09/2012 <http://www.europapress.es/aragon/noticia-rudi-garantiza-nuevas-desgravaciones-fiscales-ley-transparencia-20120919152303.html>.
70 aragonparticipa.aragon.es
71 Documento publicado en la web AragónParticipa <http://aragonparticipa.aragon.es/index.
php?option=com_documentos&Itemid=61>.
72 Fuente: EuropaPress, 04/02/2013, «El Principado abre a aportaciones de los ciudadanos el proceso
de elaboración de su Ley de Transaprencia» <http://www.europapress.es/asturias/noticia-principadoabre-aportaciones-ciudadanos-proceso-elaboracion-ley-transparencia-20130204111824.html>.
63
64
Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
la norma autonómica será menos restrictiva que el proyecto de Ley de Transparencia
Estatal73. Además, se ha anunciado la habilitación del correspondiente portal de gobierno abierto en internet.
2.3.4.4. Cantabria
Cantabria cuenta con un «Portal de la Transparencia» en Internet que incluye información muy completa sobre la gestión de esta Administración74. En efecto, este portal
recoge información de los distintos indicadores de transparencia, desde información
institucional, ciudadanía y sociedad, contrataciones de servicios y suministros, ordenación del territorio, urbanismo y obras públicas, contratos, convenios y subvenciones e
información económica y presupuestaria. Curiosamente, en 2010 Cantabria ocupaba el
último puesto en la clasificación global del Índice de Transparencia de las Comunidades
Autónomas (INCAU) elaborado por Transparencia Internacional. Sin embargo, en 2012
ha pasado a ocupar el tercer lugar, solo por debajo de País Vasco y La Rioja75. Parece que
este rápido ascenso en la clasificación podría estar relacionado con la habilitación del
Portal de la Transparencia, que habría contribuido a aportar la información que la ONG
buscaba a la hora de realizar sus encuestas a las distintas administraciones.
No obstante lo anterior, parece que esta Comunidad no tiene previsto por el momento
aprobar una ley autonómica de transparencia.
2.3.4.5. Castilla-La Mancha
Castilla-La Mancha no parece tener intención de aprobar una norma autonómica específica de manera que, en principio, se regirá por la futura Ley de Transparencia Estatal.
No obstante, conviene señalar que la Comunidad cuenta con ciertas normas que tienen como finalidad garantizar el principio de transparencia en la actividad de la Administración Pública. Así, en lo que respecta a los cargos públicos, cabe mencionar la
Ley 1/1993, de 20 de mayo, de Transparencia y Control de los Intereses Privados de los
Gestores Públicos.76 De acuerdo con su Exposición de Motivos, la norma tiene como
73 Fuente: EuropaPress, 07/04/2012, «Canarias presentará su propia Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública» <http://www.europapress.es/islas-canarias/noticia-canarias-presentara-propialey-transparencia-acceso-informacion-publica-20120407140854.html>.
74 Ver enlace: http://www.cantabria.es/web/portal-de-transparencia.
75 Ver nota al pie n.º 82 supra.
76 BOE n.º 197, de 18/08/1993.
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
finalidad ampliar en el ámbito material la regulación de la declaración de intereses y
actividades y de bienes de los titulares de cargos de la Administración autonómica,
extendiéndola a los Diputados de las Cortes de Castilla-La Mancha, y desarrollar un
marco operativo de custodia de los datos declarados, que permita establecer un sistema de acceso fácil y rápido a los mismos y a disposición de todos los ciudadanos, a la
vez que se preserva la intimidad de aquellos que deban ser protegidos.
Aunque con rango de Decreto, en los últimos años también se han aprobado normas
cuya finalidad es garantizar la transparencia en sectores como la contratación pública
y la actividad urbanística77.
2.3.4.6. Castilla y León
Mediante el Acuerdo 17/2012, de 8 de marzo, de la Junta de Castilla y León, por el que se
pone en marcha el Modelo de Gobierno Abierto de la Junta de Castilla y León78, esta Comunidad habilitó el correspondiente portal de Gobierno Abierto, donde se reflejan los
indicadores de transparencia de la ONG Transparencia Internacional, además de crear
un portal de Datos Abiertos y de habilitar una herramienta de participación ciudadana
para el debate de proyectos de ley, decretos, planes, programas, estrategias, iniciativas,
etc. Además, según se ha anunciado recientemente, el Gobierno autonómico tiene
previsto presentar un Proyecto de Ley de Transparencia79.
Esta Comunidad aprobó la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León
y de Gestión Pública80. La norma, que regula entre los derechos y garantías de los
ciudadanos el acceso a documentación administrativa (artículo 21), supedita este
derecho a lo previsto en la legislación básica estatal remitiéndonos, por tanto, a la
regulación general del artículo 37 LRJAP-PAC. Así, a pesar de su planteamiento en
favor del principio de transparencia y de mejora de la atención pública al ciudada-
77 Véanse: Decreto 54/2011, de 17/05/2011, por el que se regula la utilización de medios electrónicos
y se establecen medidas de organización y de mejora de la transparencia en la contratación del Sector
Público de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Y Decreto 235/2010, de 30 de noviembre,
de regulación de competencias y de fomento de la transparencia en la actividad urbanística de la Junta
de Comunidades de Castilla-La Mancha.
78 BOCyL núm 49, de 09/03/2012 <http://www.gobiernoabierto.jcyl.es>.
79 Fuente: Diario de Burgos, 13/01/2013 <http://www.diariodeburgos.es/noticia/ZE66F808D-E18C2729-DEF637CE61E46A59/20130113//ley/transparencia/llegara/cortes/antes/agosto>.
80 BOCyL núm.55 de 22/03/2010.
65
66
Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
no, la norma no supondrá un avance significativo en lo que respecta al derecho de
acceso a información.
2.3.4.7. Comunidad Autónoma de La Rioja
El 6 de febrero de 2013 el Gobierno de La Rioja anunció que redactará una Ley
de Transparencia una vez que el Gobierno Central haya aprobado la suya81. Poco
más ha trascendido acerca de las previsiones de la región al respecto y, hasta la
fecha, no se ha anunciado la intención de crear un portal de transparencia, como en
otras comunidades. La Rioja viene ocupado los primeros puestos en la clasificación
del Índice de Transparencia elaborado por la ONG Transparencia Internacional: en
2010 resultó segunda en el ranking y en 2012 ha sido la primera clasificada, junto
con País Vasco.
2.3.4.8. Comunidad Autónoma de Madrid
La Comunidad de Madrid no parece tener intención de sumarse a la oleada de iniciativas autonómicas para regular el derecho de acceso a la información, mediante una
Ley de Transparencia o la creación de un portal de Gobierno Abierto. En cuanto a su
clasificación en el Índice de Transparencia elaborado por Transparencia Internacional,
la Comunidad ha descendido en los dos últimos años desde el quinto puesto en 2010,
al décimo en 2012.
Al margen de lo anterior, resulta interesante detenernos brevemente en la Ley 1/2012,
de 26 de marzo, para la protección del derecho de los consumidores mediante el fomento de
la transparencia en la contratación hipotecaria, aprobada por la Comunidad de Madrid y
que recientemente ha sido recurrida, parcialmente, ante el Tribunal Constitucional82.
Se trata de una norma enfocada al derecho de los consumidores y, concretamente,
al consumidor de créditos y préstamos con garantía hipotecaria. Esta norma, que no
se refiere a la Administración Pública sino que afecta directamente al sector privado,
surge como respuesta -algo tardía, eso sí- a las devastadoras consecuencias que para
muchas familias supuso la suscripción de un préstamo hipotecario durante la época de
bonanza económica sustentada sobre una burbuja inmobiliaria. El texto se fundamenta en el artículo 51 de la Constitución Española, que establece como principio rector de
la política social y económica la defensa de los consumidores y usuarios, su seguridad,
81 Fuente: EuropaPress, 06/02/2013, «Sanz anuncia una Ley de Transparencia en La Rioja».
http://www.europapress.es/la-rioja/noticia-sanz-anuncia-ley-transparencia-rioja-20130206175240.html
82 BOCM n.º 79, 02/04/2012.
2. Marco normativo actual del derecho de acceso a información pública
salud y legítimos intereses económicos. La finalidad de la norma es «garantizar, en
el ámbito de competencias de la Comunidad de Madrid en materia de consumo, la
transparencia de la información que las entidades de crédito y empresas deben facilitar
al consumidor en la contratación referida a créditos y préstamos con garantía hipotecaria, de manera que los consumidores dispongan de la información necesaria para la
correcta comprensión de los elementos esenciales y de las implicaciones financieras
del contrato»83.
Así, la norma exige que durante las negociaciones que preceden a la suscripción de
un contrato de préstamo con garantía hipotecaria se proporcione al consumidor información especialmente detallada, de redacción transparente, clara, concreta y sencilla,
especificando incluso la necesidad de un tamaño apropiado de la letra que facilite su
lectura. Además, la norma distingue entre la información que debe proporcionarse
al consumidor con carácter previo y posterior a la oferta vinculante, la información
contractual a la que se sujeta el consumidor y la información al avalista. Aunque a
priori puedan parecer medidas muy obvias, lo cierto es que la práctica de este tipo de
relaciones contractuales tiene lugar haciendo uso de una terminología por lo general
confusa, de modo que medidas como está pueden contribuir a que las operaciones
hipotecarias se lleven a cabo con mejores garantías para el consumidor. La Ley prevé
un régimen sancionador en caso de incumplimiento del deber de proporcionar información transparente.
Paradójicamente, esta Ley se encuentra suspendida parcialmente por el Tribunal
Constitucional, tras la presentación de recurso de inconstitucionalidad promovido
por el Presidente del Gobierno contra determinados artículos, por entender que
ofrecen un grado de protección al consumidor inferior al que proporciona la norma
Estatal84.
2.3.4.9. Murcia
Hasta la fecha, el Gobierno de Murcia no ha anunciado que tenga intención de preparar un texto que regule el derecho de acceso a la información de ámbito autonómico.
Desde la oposición se ha instado al Ejecutivo a trabajar en una Ley de Transparencia y
a que se abran vías de diálogo con la sociedad a este fin85.
83 Preámbulo de la Ley 1/2012 de 26 de marzo, para la protección del derecho de los consumidores
mediante el fomento de la transparencia en la contratación hipotecaria.
84 BOE núm. 15, 17/01/2013, p. 1998.
85 Fuente: Murcia.com, «El PSOE presentará una Ley regional de Transparencia y Gobierno Abierto»,
67
68
Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
La Región de Murcia ocupa la última posición en la clasificación del Índice de
Transparencia elaborado por Transparencia Internacional en 2012. En la anterior
clasificación ocupó el octavo puesto. En contraste con la inactividad por parte
del Gobierno de la región han surgido iniciativas ciudadanos como «Pacto por la
Transparencia», que exige, entre otras medidas, la aprobación de una ley de transparencia para Murcia86.
2.3.4.10. Comunidad Valenciana
La Comunidad Valenciana tampoco cuenta con una norma que garantice plenamente al
ciudadano el derecho de acceso a la información pública y parece que se regirá por la norma
estatal.A pesar de ocupar puestos muy bajos en las clasificaciones globales sobre transparencia de las Comunidades Autónomas elaboradas por Transparencia Internacional87,
parece que en los últimos tiempos algo ha comenzado a cambiar en la Comunidad Valenciana. En efecto, las demandas de los ciudadanos contra la opacidad en la administración
valenciana han dado lugar al nacimiento de asociaciones y plataformas para la promoción
de un gobierno abierto88. Esta masa crítica se ha traducido hasta la fecha en la promoción
de una iniciativa legislativa popular para la proposición de una Ley de Acceso a la Información y Gobierno abierto, de manos de la plataforma Govern Obert. Además, el Grupo
Parlamentario Esquerra Unida presentó ante las Cortes Valencianas una proposición de Ley
valenciana de transparencia y de acceso a la información pública, que recientemente ha sido
rechazada por el Pleno de dicha Asamblea89. Por su parte, Coalició Compromís, a través de
la iniciativa Volem Saber, también trabaja en el texto de una ley de transparencia que pretende presentar a las Cortes90.
06/02/2013 <http://www.murcia.com/region/noticias/2013/02/06-el-psoe-exige-una-ley-regional-detransparencia-en-la-que-participen-los-ciudadanos.asp>.
86 http://pactotransparencia.org/
87 Años 2010 y 2012. Ver nota n.º 82 supra.
88 Véase, entre otras, Plataforma Govern Obert y Asociación por la Transparencia Integridad Gobernanza (ATIG) <http://governobertc.wordpress.com/2012/04/23/campana-por-un-gobierno-abiertoen-valencia/ http://atig.es/>.
89 Boletín Oficial de las Cortes Valencianas n.º 86, de 27/06/2012 y n.º 125 de 07/01/2013.
90 Enlace web: http://queremossaber.net/esmenes.
69
3. El Proyecto de Ley de Transparencia,
Acceso a la Información Pública y Buen
Gobierno
U
n análisis exhaustivo del Proyecto de Ley de Transparencia daría para
una obra dedicada en exclusiva a esta materia. Sin embargo, no perderemos de vista que el objeto del presente estudio es realizar un análisis
comparado de las normas que regulan un aspecto muy concreto del
principio de transparencia: el derecho de acceso a la información pública a la luz
del Proyecto de Ley.
3.1. ¿Qué ha ocurrido durante los últimos años para que
se comenzase a hablar de la necesidad de una Ley de
Transparencia en España?
Últimamente son contadas las ocasiones en que no podemos responsabilizar a la crisis
económica de los cambios que ha experimentado nuestra sociedad y ésta es una de ellas.
El camino hacia la ley de transparencia comenzó en 2004. El programa de Gobierno para
la VIII Legislatura incluía la propuesta de aprobar una ley en este sentido. En aquella época, aun no había rastro de crisis económica, pero sí había evidencias de una sociedad democrática más madura, cada vez más crítica y exigente con las instituciones públicas y con
nuestros representantes públicos. Una sociedad que cuestiona, se interesa y no se conforma con cualquier respuesta sino que reclama una buena administración de lo Público.
Ello, unido a las iniciativas europeas en materia de transparencia y acceso a documentos,
dio lugar a un movimiento social pro-transparencia que, años más tarde, ya con la crisis
económica en todo su esplendor, cobró fuerza y se hizo presente en nuestra sociedad.
70
Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
3.2. ¿Por qué se ha retrasado tanto la aprobación de la Ley?
Como señalábamos, la propuesta de aprobar una ley de transparencia estaba en el
programa del Gobierno para la VIII Legislatura. Sin embargo, transcurridos cuatro
años, seguíamos sin ley. No fue hasta finales de la IX Legislatura, cuando tuvimos
noticia de las propuestas en las que se estaba trabajando. Así, en primer lugar, el 28 de
junio de 2011, el principal partido de la oposición presentó a la Mesa del Congreso de
los Diputados una Proposición de Ley relativa a la Transparencia, acceso a la Información Pública y Buen Gobierno91. Un mes después, el 29 de julio de 2011, el Consejo de
Ministros puso en marcha el Anteproyecto de Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Sin embargo, el adelanto de las elecciones generales, y el consiguiente
resultado, hicieron imposible la tramitación parlamentaria de este texto92.
Ya en la X Legislatura, el 23 de marzo de 2012, el Gobierno presentó un Anteproyecto
de Ley de Transparencia; aplicando una metodología sin precedentes, lo sometió a
consulta pública durante quince días para, una vez recogidas las aportaciones de los
ciudadanos, devolverlo al Consejo de Ministros que, con fecha 18 de mayo de 2012,
aprobaría el Anteproyecto de Ley de Transparencia. A continuación, el texto fue remitido para informe a la Agencia Española de Protección de Datos y al Consejo de
Estado.
El 27 de julio de 2012, el Consejo de Ministros aprobó el Proyecto de Ley de Transparencia,
Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno que se encuentra en estos momentos
en trámite parlamentario. Concretamente, la Comisión Constitucional acoge en estos momentos diversas comparecencias de expertos en la materia, a petición de los grupos Popular
y Socialista93.
Una vez situado este Proyecto en el tiempo y siendo conscientes de la fase de tramitación parlamentaria que atraviesa, pasaremos a estudiar los aspectos del texto que,
en línea con lo analizado en anteriores epígrafes, afectan al derecho de acceso a la
información. A este fin, acudiremos a las opiniones de los expertos consultados sobre
91 Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados, n.º 326-1, 15/07/2011.
92 Ver carta del ex Ministro de la Presidencia, Ramón Jáuregui, a la Directora de Access Info Eurpe,
Helen Darbishire, de 29/07/2011, en la web de Access Info-Europe <http://www.access-info.org/documents/Coalicin_Pro_Acceso/Letter_to_Access_Info_from_Spanish_Government.pdf>.
93 Nota de prensa Congreso de los Diputados, «La Comisión Constitucional ha acogido las primeras
las comparecencias sobre el proyecto de ley de Transparencia», 23/01/2013 <http://www.congreso.es/
portal/page/portal/Congreso/Congreso/SalaPrensa/NotPre?_piref73_7706063_73_1337373_1337373.
next_page=/wc/detalleNotaSalaPrensa?idNotaSalaPrensa=8523&mostrarvolver=N>.
3. El Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno
la materia, durante las sesiones de la Comisión Constitucional del Congreso de los
Diputados celebradas hasta la fecha94.
Durante estas sesiones de la Comisión Constitucional se ha realizado un profundo
análisis del texto, dando lugar a interesantes propuestas por parte de los expertos, para
mejorarlo. Algunos puntos de desacuerdo, sobre los que se centra el debate,-en lo que
afecta al capítulo sobre derecho de acceso a la información- son los siguientes:
•De la base jurídica del texto ¿derecho fundamental o no?
•Del ámbito subjetivo de la norma
•El límite de la protección de datos
•Los plazos
•El organismo independiente que debe regular las reclamaciones
3.3. Análisis de la regulación del derecho de acceso a
información
A continuación se analizarán algunas de estas cuestiones si bien, previamente sería
conveniente describir brevemente la estructura de la norma.
3.3.1. Estructura de la norma
La Ley consta de dos partes principales: el Título I «La transparencia de la actividad pública»
que contiene, distribuidas en tres capítulos, las previsiones sobre i) el ámbito subjetivo de
aplicación, ii) la publicidad activa y iii) el derecho de Acceso a la Información Pública. El
Título II se titula «Buen Gobierno» e incluye, en lo que respecta a las previsiones de dicho
Título, un régimen de infracciones y sanciones, que no afecta a la primera parte.
3.3.2. ¿Debe considerarse el derecho de acceso a información pública como
derecho fundamental?
Como señalábamos al comienzo de este estudio, existen dos opiniones respecto a la base
jurídica que debe otorgarse a esta Ley: si debe ser el artículo 20 CE, que prevé el derecho
fundamental a comunicar o recibir libremente información o, el artículo 105.b) CE, que
establece el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos.
94 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones, n.º 248, 23/01/2013 y n.º 254,
12/02/2013.
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Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
El Proyecto de Ley de Transparencia no concibe el derecho de acceso a la información
como derecho fundamental. Al contrario, vincula este derecho al artículo 105.b) CE y,
como consecuencia, no podemos estar ante una Ley Orgánica sino ante una Ley básica, al amparo de los dispuesto en los artículos 149.1, 1º, 149.1.13º y 149.1.18º.
En el transcurso de las sesiones celebradas en la Comisión Constitucional sobre el Proyecto de Ley de Transparencia, la cuestión del carácter fundamental o no del derecho
de acceso a la información fue recurrente. A este respecto, cabe destacar las opiniones
de los Profesores Guichot Reina y Sánchez de Diego y Fernández de la Riva, intervinientes en la segunda sesión, celebrada el 12 de febrero de 2013. Ambos profesores
son favorables a una extensión del derecho fundamental a la libertad de información
de manera que abarque el derecho de acceso a información. En palabras del Profesor
Guichot «(…) quiero traerles a colación que hay argumentos de peso para una reconsideración de esta calificación. En el derecho europeo y comparado la perspectiva actual
preponderante es su consideración como un derecho fundamental. Por darles solo una
referencia a sistemas que nos vinculan, lo es así en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y lo es así también en la interpretación que desde 2009, desde
dos sentencias de 2009, ha hecho el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo del contenido de la libertad de información. Teniendo en cuenta además que
este último convenio, el Convenio Europeo de Derechos Humanos, es el parámetro
principal de interpretación de la Constitución conforme a los textos internacionales,
creo que es posible abordar una nueva perspectiva que incluya al derecho de acceso
dentro de la libertad de información, lo que tiene consecuencias trascendentales en
cuanto a qué poderes públicos –todos– estarían vinculados y en cuanto a cuáles serían
sus garantías, reserva de ley orgánica, protección por el recurso de amparo, como todos
ustedes saben»95.
Por su parte, el Profesor Sánchez de Diego y Fernández de la Riva expresó los siguientes argumentos a favor del carácter fundamental del derecho de acceso a información:
defensa del derecho «Realmente el derecho de acceso a la información pública como
un derecho fundamental es la locomotora detrás de la cual viene la transparencia, y
no al revés. (…) Entro ahora a intentar convencerles de que el derecho de acceso a la
información pública es un derecho fundamental. En primer lugar, porque el artículo
105 b) no es un anclaje suficiente para este proyecto de ley. En principio por los sujetos, puesto que como ya saben ustedes ese artículo se encuentra dentro del Título
IV, referido al Gobierno y a la Administración Pública, y los sujetos que figuran en el
artículo 2 del proyecto exceden al Gobierno y a la Administración Pública. En segundo
95 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones, n.º 254, 12/02/2013, p. 18.
3. El Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno
lugar, por el objeto, puesto que el artículo 105 b) se refiere a archivos y registros, y
como muy bien ha dicho el profesor Guichot, el proyecto va más allá, va hasta la información. En tercer lugar, por las garantías que ofrece. Si hablamos de un derecho que
está anclado en el artículo 105 b) nos encontraríamos con que es un derecho que está
fuera de la protección del artículo 53 de nuestra Constitución. Por lo tanto no gozaría
de la protección de un desarrollo mediante ley orgánica, mediante un procedimiento
preferente y sumario ante los órganos judiciales ordinarios, y del recurso de amparo
ante el Tribunal Constitucional. En cuarto lugar, porque el derecho configurado así sería un derecho disminuido frente a otros derechos fundamentales. Por último, porque
considero que por política legislativa debería establecerse una norma que aúne y dé
sentido a todas las normas sobre transparencia y acceso a la información pública que
existen en nuestro país. Eso se puede lograr mediante una ley orgánica que desarrolle
un derecho fundamental»96.
Los argumentos de los profesores son cuestionados por el Diputado Gómez de la Serna
y Villacieros que considera que hay que partir de la situación constitucional que nos
viene dada, concretamente, que el artículo 105.b) CE no forma parte del Título I (y por
tanto, no es derecho fundamental), y que el Tribunal Constitucional «ha inadmitido a
trámite todos los recursos de amparo que se han presentado contra denegaciones de
acceso basadas en la vulneración del derecho a la información del artículo 20». Además,
argumenta el Diputado que no cabe alegar que, dado que la Carta Europea de Derechos
Fundamentales y la DUDH reconocen este derecho como fundamental, interpretado a
la luz del artículo 10.2 CE, –que establece que los derechos fundamentales y libertades
se interpretarán conforme a la DUDH y a los tratados internacionales ratificados por
España–, habría que concluir que estamos ante un derecho fundamental porque, señala
el Diputado, no se puede perder de vista que «(…) el artículo 10 de la Constitución española, (…) se refiere únicamente a los derechos y libertades que la Constitución reconozca como tales, no a otros, y la Constitución no reconoce como derecho fundamental
el derecho de acceso, lo reconoce como derecho subjetivo en el artículo 105, pero no en
el título I como derecho fundamental»97.
Argumentos a los que contestó el Profesor Guichot señalando que «El 10.2 no permite
crear derechos fundamentales sino interpretarlos, pero se trata de interpretar cuál es el
alcance del 20, no de crear un derecho de la nada. Por tanto, creo que hay argumentos a
favor y en contra y no creo que ninguna de las posturas pueda descartarse como jurídica-
96 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones, n.º 254, 12/02/2013, p. 25.
97 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones, n.º 254, de 12/02/2013, pp. 31-32.
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Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
mente errónea98. En la misma línea, el Profesor Sánchez de Diego insiste en la necesidad
de desarrollar el artículo 20 CE, la libertad de información «(…) en este aspecto esencial
del derecho de acceso de todos los ciudadanos a la información en manos de los poderes
públicos»99.
Otros expertos invitados, como el Director de la Agencia de Protección de Datos, también expresaron su opinión al respecto, dejando patentes las dudas que alberga sobre esta
cuestión. Así, si bien considera que, formalmente el catálogo de derechos fundamentales
es el que la Constitución estrictamente establece, ello no excluye que se pueda vincular
el derecho de acceso a alguno de ellos. Recuerda que siempre que se ha planteado esta
cuestión ante el Tribunal Constitucional, se ha rechazado el recurso de Amparo y concluye
que quizá sea dicho Tribunal el que deba pronunciarse al respecto «Por tanto, tengo dudas
sobre si existe dentro de la Constitución. Con eso no quiero cerrar la posibilidad de hacerlo, porque es algo que no está hecho, y probablemente el único que puede pronunciarse
sobre si existe o no este derecho dentro de la Constitución es el Tribunal Constitucional
como intérprete supremo de la misma. Es muy discutible que ese pueda ser un pronunciamiento del legislador»100.
Como vemos, las opiniones no son uniformes. Otro experto asistente a la Comisión Constitucional, el Presidente de Transparencia Internacional España, Sr. Lizcano, es favorable a
considerar el derecho de acceso como fundamental si bien, a estas alturas y dado el retraso
que su tramitación supondría, señala, apuesta por que salga adelante una Ley de Transparencia, aunque ello suponga renunciar a otorgar carácter fundamental al derecho101.
Por cuestiones de espacio, no podemos recopilar todas las voces que se han pronunciado
sobre este aspecto de la Ley. Se ha tratado de sintetizar algunos testimonios que han
aportado una argumentación jurídica al respecto si bien, como decimos, no son las únicas
opiniones102.
98 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones, n.º 254, 12/02/2013, p. 34.
99 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones, n.º 254, 12/02/2013, p. 37.
100 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones, n.º 254, 23/01/2013, pp. 15-16.
101 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones, n.º 254, 23/01/2013, p. 38.
102 Ver: «Comentarios al nuevo texto del anteproyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la información
pública y buen gobierno», estudio encargado por la Oficina del Representante de la OSCE para la
Libertad de los Medios de Comunicación a Eduardo Bertono, Director del Centro de Estudios en
Libertad de Expresión y Acceso a la Información de la Facultad de Derecho de la Universidad de
Palermo en Argentina.
3. El Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno
3.3.3. El ámbito subjetivo de aplicación
El ámbito subjetivo viene regulado en el artículo 2 del Proyecto de Ley. Se trata de uno
de los artículos más controvertidos tanto por la inclusión como por la exclusión de
determinados entes. Así, por señalar algún ejemplo, ha sido comentada la ausencia de
partidos políticos o de la Casa Real.
El Consejo de Estado realizó un examen exhaustivo del artículo 2 del Anteproyecto de
Ley de Transparencia, dedicado al ámbito subjetivo de aplicación del Título I. Señaló un
buen número de recomendaciones, muchas de ellas de carácter técnico y otras de carácter sustantivo, que apuntaban esencialmente a la falta de precisión de los sujetos que, a
efectos de la aplicación del Título I, tendrían consideración de Administración Pública.103
Se comprueba con agrado que el proyecto de Ley aprobado el 27 de julio de 2012, ha
recogido estas recomendaciones, prácticamente en su totalidad con alguna salvedad.
Precisamente, entre las recomendaciones que no recoge en el Proyecto se encuentra
la atinente a los partidos políticos y a los sindicatos. A este respecto, el Consejo de
Estado señaló que no tenía objeción, desde el punto de vista técnico, a la no inclusión
de estas entidades habida cuenta de que no tienen la misma naturaleza que el resto de
sujetos que comprenden el artículo. No obstante, el Consejo de Estado señaló que «sí
se considera oportuno incluir en el anteproyecto alguna referencia expresa a ellos y a
la necesidad de hacer extensivo a su ámbito de actuación el principio de transparencia,
especialmente en lo relativo a los fondos públicos que perciben y al uso que de tales
fondos realizan, debiendo articular adecuadamente la previsión que a este respecto
se introduzca en el anteproyecto con las contenidas en la regulación aplicable a la
financiación de partidos políticos y sindicatos». Vemos por tanto que, aunque no se
posiciona a favor de aplicar la norma a estas entidades, el Consejo de Estado considera
conveniente recordar que deben someterse al principio de transparencia.
A este mismo respecto, parece que el Ejecutivo finalmente se acogerá a la citada recomendación –al menos en lo que respecta a los partidos políticos- pues, durante la
reciente sesión plenaria del Congreso, celebrada el 13 de febrero de 2013, anunció su
intención de «(…) promover que los criterios de la ley de transparencia se apliquen a
los partidos políticos»104.
103 Dictamen del Consejo de Estado sobre el Anteproyecto de Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. N.º Expte. 707/2012, aprobado el 19/07/2012. Apartado V.a)
104 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados n.º 89 de 13/02/2013. Sesión Plenaria n.º 83, p.
8. A fin de contextualizar esta declaración, cabe señalar que la sesión del Congreso tuvo lugar tras el
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Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
Sobre este mismo respecto se han pronunciado los expertos participantes en la Comisión Constitucional, como el Profesor Lizcano, que habla de la creciente indignación
de los ciudadanos y de la fuerte demanda de transparencia para posicionarse partidario de la inclusión de los partidos políticos en el texto105.
El debate parte, efectivamente, de la imperiosa necesidad de transparencia por parte de
las citadas entidades. La cuestión será determinar si esta obligación de transparencia
debe enmarcarse en el proyecto que nos ocupa o en la respectiva Ley que regule a cada
ente en particular, incorporando en las mismas un mayor control de transparencia.
A este respecto, el Presidente del Tribunal de Cuentas, Álvarez de Miranda106 es más
partidario de la segunda opción, que argumenta del siguiente modo: «Me he inclinado
por la segunda opción, (…) por entender que incluir organizaciones privadas en una
ley que está pensada precisamente para el ámbito de actuación de entidades del sector
público, con excepciones lógicamente, presenta grandes dudas de interpretación sobre
la aplicación de determinados apartados de esta ley. Creo que sería más razonable
incluir en la legislación de partidos políticos, en la Ley orgánica de financiación de
partidos políticos, la obligación de publicación de los datos que sean necesarios para
incrementar los niveles de transparencia, y si ello fuera posible, la publicación en los
propios portales que habilita el Tribunal de Cuentas, una vez recibidas las cuentas de
los partidos políticos, de esas cuentas en la página web, dando de esta manera una mayor información y transparencia al funcionamiento de estas entidades. (…) creo que
hay razones técnicas para indicar que sería más aconsejable que la transparencia se
regulara en su legislación específica (de cada entidad107), porque las precisiones que se
hagan mediante estas modificaciones encajarían jurídica y legalmente mucho mejor».
La inclusión de la Casa Real en el ámbito subjetivo de la norma se discute paralelamente a la cuestión sobre los partidos políticos precisamente, con motivo de la financiación pública de ambos entes. Sin embargo, determinar su inclusión o no en la
escándalo del caso Bárcenas.
105 «Ante esta situación, los partidos políticos deberían adoptar una postura ejemplarizante de
transparencia ante la sociedad y los ciudadanos. La verdad es que a grandes males, grandes remedios, y
un gran remedio sería lo que ahora se está postulando, que es un pacto de Estado contra la corrupción,
pero que sea efectivo y que se traduzca en cosas concretas como qué se va a hacer, qué normas va
a haber, qué controles; es decir, no un pacto estético sino concreto. Una de las primeras cosas que
se podría hacer –creo que lo agradecería la ciudadanía– sería la inclusión de los partidos políticos –
que se autoincluyesen– en la ley de transparencia». Intervención del Profesor Lizcano en la Comisión
Constitucional de 23/01/2013.
106 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones, n.º 254, 12/02/2013, p. 13.
107 Aclaración de la autora.
3. El Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno
norma en función del criterio de financiación pública no parece lo más acertado pues
nos encontraríamos con un listado extensísimo de entidades a las que someter a los
preceptos de esta Ley. Centrándonos en la Casa Real, es significativo el avance de esta
institución en los últimos años en cuanto a transparencia, como por ejemplo, el anuncio a finales de 2011 y por vez primera, de la publicación de sus cuentas108.
Resulta curiosa la reflexión el argumento del Diputado Gómez de la Serna, que justifica la exclusión de la Casa Real del ámbito del artículo 2 argumentando que esta
institución «funciona, se nutre o utiliza a la Administración pública para su funcionamiento habitual en materia de contratación, de patrimonio, de personal, de recursos
materiales, de seguridad, etcétera, y esa administración va a estar dentro del ámbito
de aplicación de la ley de transparencia. Es decir, en la medida en la que el Ministerio
de la Presidencia y otros ministerios de la Administración General del Estado van a
estar sometidos a la ley de transparencia, la Casa Real lo estará también en la inmensa
mayoría de sus actuaciones». Otras opiniones, como la de Garrigues Walker, se basan
en el derecho comparado, explicando que no todos los países incorporan a las monarquías a sus leyes de transparencia109.
Por cuestiones meramente prácticas, pues no se debe demorar por más tiempo la
aprobación de esta ley, quien suscribe apuesta por seguir la línea argumental de Álvarez de Miranda y de otros expertos citados: sería más apropiado incluir un mayor
control de transparencia en las normas destinadas a regular cada uno de estos entes,
ya sea mediante modificaciones en la ley de financiación de partidos políticos, del reglamento que regula el funcionamiento de la Casa Real, o la norma por la que se rigen
los sindicatos, según cada caso.
3.3.4. El derecho de acceso a la información
A continuación, nos centramos de lleno en el Capítulo III dedicado al derecho de acceso a la información pública. El régimen general prevé que todos tenemos derecho a
acceder a la información pública (artículo 9). La información pública se define como
«los contenidos o documentos que obren en poder de cualquiera de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este Título y que hayan sido elaborados o adquiridos
en el ejercicio de sus funciones». Vemos que el legislador ha optado por una definición
amplia, utilizando el término «información» que abarca tanto a documentos como a
contenidos. A este respecto cabe recordar que uno de los puntos de desacuerdo en la
108 A este respecto, cabe señalar que la medida surgió a raíz de la investigación del caso Noos.
109 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones, n.º 254, de 23/01/2013, p. 20 y 25.
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Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
reforma de Reglamento CE 1049/2001 ha sido precisamente la definición de documento. La información debía estar contenida en un documento ahora bien, había que
definir qué se considera documento: los archivos contenidos en equipos informáticos,
correos electrónicos, archivos de grabación sonora o audiovisual, etc. Además, la Comisión proponía limitar esta definición sólo a los documentos acabados, que define
como aquellos que han sido enviados a un receptor o archivados o recibidos por una
institución. Esta propuesta fue acogida con gran suspicacia por quienes defienden el
acceso también a documentos inacabados. Parece que el texto español no entra a valorar este aspecto en la definición de documento no obstante, ello no significa que no el
proyecto tenga un carácter más aperturista que la norma europea pues en su artículo
15 establece como causas de inadmisión las solicitudes que se refieren a información
en curso de elaboración o de carácter auxiliar, como borradores, notas, opiniones, resúmenes, comunicaciones internas, etc.
En relación con el ámbito objetivo de la norma, conviene señalar que la Disposición
Adicional 1ª, segundo párrafo, prevé que se regirán por su normativa específica las
materias que tengan un régimen jurídico específico de acceso a información. Esta disposición ha sido criticada110, pues peligra dejar sin efecto el contenido de la norma
que nos ocupa. La ley establece unos mínimos que no todas las normas especiales de
acceso recogen, de manera que sería más adecuado analizar qué previsiones de la ley
especial deben mantenerse, por estar justificadas precisamente por su especialidad
(e.g., en el caso de los archivos históricos), y qué previsiones deberían derogarse por
no ser conformes con los mínimos de la Ley de Transparencia y no existir justificación
para su vigencia.
3.3.5. Límites
La crítica general que ha suscitado la regulación de los límites al derecho de acceso
ha sido la falta de concreción de su alcance. Los ámbitos afectados por estos límites
no difieren sustancialmente de los previstos en otros textos sin embargo, la redacción
es indeterminada y da lugar a unas excepciones omnicomprensivas que, en el terreno de la transparencia en el que nos movemos, no resultan muy adecuadas111. Sería,
110 Véase Dictamen del Consejo de Estado Núm. Expte. 707/2012, 19/07/2012 e intervención del Profesor Guichot en la Comisión Constitucional (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones, n.º 254, 12/02/2013).
111Véanse opiniones del Profesor Lizcano y del Diputado Olabarría Muñoz, del Grupo Vasco, al respecto. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones, n.º 254, 23/01/2013 (pp. 21, 32
y 38). Véase también el Dictamen del Consejo de Estado Núm. Expte. 707/2012, 19/07/2012 (apartado
V.f).
3. El Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno
por tanto, deseable una mayor concreción de los límites. A este respecto, y esto ya se
apuntaba en capítulos anteriores, la norma foral de transparencia refleja este esfuerzo
por delimitar las excepciones. Por ejemplo, respecto del límite relativo a «La garantía
de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión», tanto
el Proyecto estatal como la Ley foral lo han previsto en su articulado, sin embargo, la
norma foral puntualiza: «si tal confidencialidad o secreto está previsto en una norma
con rango de Ley» (artículo 23.1,b).
Con respecto al segundo párrafo del artículo 11, que prevé la obligación de atender a
las circunstancias concretas y al interés superior a la hora de aplicar estos límites, el
Profesor Guichot critica la referencia al interés privado en esta ponderación, en lugar
de atenerse solo al interés público «Si algo queda claro en el derecho comparado, en
las leyes y en la jurisprudencia es que la ponderación es abstracta, no tiene en cuenta
la cualidad del sujeto que solicita información y para qué interés privado puede solicitarla; se concede a todos por igual en función del interés público de la transparencia y
de los límites que concurran»112.
Han sido particularmente debatidos los límites que afectan a la protección del medio
ambiente (artículo 11.1.l), y a la protección de datos personales (artículo 12). Respecto
al segundo, el desacuerdo no se debe a la previsión del límite en sí mismo, aspecto
sobre el que hay acuerdo general, sino por su delimitación y concreción habida cuenta
de la regulación de este derecho fundamental. El derecho de acceso a la información
y la protección de datos personales son derechos antagónicos sin embargo, se trata de
derechos que conviven y a los que hay que garantizar protección. Por tanto, la redacción del precepto exige el máximo cuidado para no incurrir en contradicciones con la
Ley Orgánica de Protección de Datos113.
3.3.6. El procedimiento
El procedimiento para la solicitud de acceso a información es muy similar al previsto
en otras leyes de transparencia. No se exige al ciudadano motivar la solicitud y sólo se
requiere que proporcione los datos de contacto y la modalidad en la que desea recibir
la información.
112 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones, n.º 254, 12/02/2013, p. 21.
113 A este respecto, el Presidente de la Agencia Española de Protección de Datos, Sr. Rodríguez Álvarez, propone suprimir el primer párrafo del artículo 12. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones, n.º 254, 23/01/2013, p. 15.
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Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
Plazo
El plazo previsto para la resolver, es de un mes desde la recepción de la solicitud por el
órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse otro mes si el volumen y
complejidad de la información lo hacen necesario (artículo 17).
Como se ha señalado a lo largo de este trabajo, quien suscribe es partidaria de la
mayor brevedad en la entrega de la información al ciudadano pues, como decíamos,
información y tiempo van de la mano. Sin embargo, parece que el Consejo de Estado
se muestra más cauteloso a la hora de determinar la capacidad de reacción de nuestra
Administración ante una solicitud de acceso. En su Dictamen de 19 de julio de 2012,
considera que el plazo de un mes podría ser insuficiente, incluso haciendo uso de la
posibilidad de ampliación por otro mes. Expresa su temor a situaciones de incumplimiento generalizado y a que, como consecuencia de ello, entre en funcionamiento el
silencio negativo con el consiguiente perjuicio para el interesado114. Parece muy razonable la posición del Consejo de Estado sin embargo, esta opinión no deja de reflejar
cierta debilidad y desconfianza en las capacidades de nuestra Administración. Se trata
de una apuesta tibia por el derecho de acceso pues no se trata sólo de garantizar al
ciudadano el acceso a la información. Este derecho tiene un grado de exigencia mayor,
y es el de proporcionar esta información en un plazo razonable y útil para el ciudadano. A este respecto, téngase en cuanta que otras leyes de transparencia, como el
Reglamento CE 1049/2001 o la Ley foral de Transparencia, prevén plazos de resolución
de 15 días,
Dejando a un lado la valoración sobre la extensión del plazo, cabe señalar que el Consejo de Estado, en su dictamen de constante referencia, señaló la necesidad de establecer un plazo o, en su caso, hacer mención expresa en el artículo, para la resolución
de solicitudes que incurren en causas de inadmisión (distintas de la resolución que
deniega el acceso).
Silencio administrativo
El sentido del silencio administrativo también es objeto de debate en los foros especializados en transparencia. El Proyecto de Ley establece el silencio en sentido negativo,
tanto para la resolución de solicitudes de acceso (artículo 17), como en el caso de
las reclamaciones ante la Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de las Políticas
Públicas y de la Calidad de los Servicios, que se analizará a continuación (artículo 21).
114 Dictamen del Consejo de Estado Núm. Expte. 707/2012, 19/07/2012 (apartado V.i).
3. El Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno
En la comparativa con otras leyes de transparencia, se observa que no hay unidad de
criterio: en el reglamento europeo de acceso a documentos el silencio administrativo
pone en marcha la vía de recurso, por lo tanto, aunque no lo mencione expresamente,
tiene efecto negativo; la recientemente aprobada Ley foral de transparencia apuesta
por el silencio positivo si bien, en su línea de concreción puntualiza «salvo con relación
a la información cuya denegación, total o parcial, viniera expresamente impuesta en
una norma con rango de ley» (artículo 30.2).
En el debate sobre el Proyecto de Ley estatal, también encontramos opiniones contradictorias aunque, parece que tienen mayor peso aquellas que apuestan por el sentido
negativo del silencio. En efecto, el Consejo de Estado señala en su dictamen que la
solución adoptada es lógica y adecuada a Derecho y además, justifica esta opinión
señalando la necesidad de especial protección de determinados derechos (derecho a la
intimidad, honor, propiedad intelectual, secreto profesional, medio ambiente, etc) que
no pueden quedarse desnudos de protección como consecuencia de la no resolución
en plazo de una solicitud de acceso:
«(…), es evidente que el derecho reconocido en el artículo 105.b) de la Constitución
y regulado más extensamente en la Ley proyectada puede potencialmente entrar
en conflicto con otros derechos e intereses (el derecho a la intimidad, el derecho al
honor o el derecho a la protección de datos de carácter personal, así como el secreto profesional, la propiedad intelectual o la protección del medio ambiente, entre
otros) que, en determinados supuestos, hayan de prevalecer sobre aquel. Siendo
ello así, no cabe admitir la posibilidad de que, como consecuencia de la falta de resolución expresa en plazo de una solicitud de acceso, esos derechos puedan resultar
vulnerados. La sola necesidad de protegerlos frente a la posibilidad de que puedan
verse afectados o vulnerados como consecuencia de la estimación presunta de las
solicitudes de acceso a la información pública justifica per se la regla del silencio
negativo (…)»115.
El Profesor Guichot es de la misma opinión, de la necesidad de establecer el silencio
negativo habida cuenta de la superioridad de otros derechos, como la intimidad, los
datos personales, etc. que no debemos poner en juego por el mero transcurso de un
plazo. Y señala que «hay que decirlo en la ley, aunque se venda mal políticamente,
porque, como saben, en nuestro procedimiento administrativo, si no se dice nada, el
silencio sería positivo y habríamos acuñado esa regla»116.
115 Dictamen del Consejo de Estado Núm. Expte. 707/2012, 19/07/2012 (apartado V.i).
116 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones, n.º 254, 12/02/2013 (p. 34).
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Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
En cuanto a los partidarios del silencio positivo, cabe señalar a la Coalición ProAcceso
que, en su informe de 10 de abril de 2012, indica la necesidad de modificar este precepto de la ley estableciendo el carácter positivo en ambas instancias administrativas
(artículos 17.4 y 21.4). En apoyo a esta propuesta argumenta que el silencio negativo
sería incompatible con el principio de publicidad y con la obligación de motivar las
denegaciones de información.
Finalmente, hay opiniones, entre las que se encuentra la del Profesor Lizcano117 –y
quien suscribe– que no tienen clara la respuesta y que, en todo caso, consideran que
ante todo no debería haber lugar al silencio y debe exigirse a la Administración que
resuelva en plazo para lo cual, será preciso establecer un sistema de infracciones y
sanciones, como veremos más adelante.
Vías de Recurso
El artículo 17 establece que la resolución de la solicitud de acceso agota la vía administrativa y es recurrible ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Alternativamente, se establece una vía potestativa de reclamación prevista en el artículo 21, de
la que hablaremos a continuación. Esta vía potestativa es sustitutiva de los recursos
administrativos previstos en la LRJAP-PAC.
Cabe señalar que, en respuesta a la recomendación del Consejo de Estado, se incluyó una excepción a este recurso potestativo: las resoluciones dictadas por los sujetos
del artículo 2.1.f) del Proyecto de Ley (Congreso de los Diputados, Senado, Tribunal
Constitucional, Consejo General del Poder Judicial, Consejo de Estado, Defensor del
Pueblo, Tribunal de Cuentas, Consejo Económico y Social y las instituciones autonómicas análogas), que sólo serán recurribles en vía contenciosa (artículo 20.2). El Dictamen advertía de las dificultades de que supondría articular esta vía habida cuenta de
la «peculiar naturaleza y singular posición constitucional que ostentan, que justifican
el reconocimiento de un régimen especial de autonomía constitucional y legalmente
consagrado, por lo general, en sus respectivas leyes orgánicas»118.
El órgano encargado de la resolución de las reclamaciones en esta vía potestativa es la
Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de las Políticas Públicas y de la Calidad
de los Servicios (AETECS). Hay opiniones en contra de la asignación de esta competencia a la citada agencia alegando su carácter dependiente, vinculado al Ministerio de
117 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones, n.º 254, 23/01/2013, p. 30.
118 Dictamen del Consejo de Estado Núm. Expte. 707/2012, 19/07/2012 (V.j).
3. El Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno
hacienda y Administraciones Públicas. El Gobierno por su parte, justifica esta elección
en el actual contexto de crisis económica y de ajuste de gasto público. No considera
conveniente crear una agencia u organismo específico, con el gasto que ello comporta,
por lo que ha optado por atribuir estas competencias a un organismo ya existente
que ampliará su ámbito de actuación. Además, ha manifestado su intención de que
este organismo revisor «goce de suficiente independencia a través del nombramiento
de su máximo responsable por mayoría del Congreso de los Diputados, del mismo
modo que se nombran los responsables de organismos o autoridades independientes
como la AEPD»119. Precisamente este compromiso de garantizar la independencia de
la Agencia fue comunicado a la Coalición ProAcceso, que previamente había manifestado en su informe de 12 abril de 2012 serias dudas acerca de la independencia de
esta Agencia y apelaba a la necesidad de que el órgano revisor no estuviese sujeto a
ningún Ministerio y cuyo presidente fuese nombrado por el Parlamento, en un proceso
transparente y como Autoridad Independiente.
El Profesor Guichot también alberga dudas sobre la independencia de este órgano
«La opción en sí es una singularidad española pero no por ello necesariamente desenfocada, puesto que hay una evidente relación entre transparencia y control de la
actuación pública. El punto importante es si se trata auténticamente de una institución
independiente. Se han dado pasos en ese sentido –el veto en el Congreso de los Diputados por mayoría absoluta de la elección del director, la imposibilidad de cese salvo
por causas tasadas– desde el primer anteproyecto hasta el actual. No obstante, a día de
hoy, a mi juicio, esto no es todavía un órgano independiente, y no lo será mientras que
uno de sus dos órganos de gobierno, su consejo rector, sea un órgano interministerial
con importantes funciones. Ese no es el ejemplo en el derecho comparado, eso no
es el consejo consultivo de la Agencia de Protección de Datos, que no tiene ninguna
competencia ejecutiva. Por tanto, creo que es un punto débil de la ley y debería ser
corregido»120.
119 Carta del Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes, José Luis Ayllón Manso, Ministerio de
la Presidencia, a D.ª Helen Darbishire, Coalición ProAcceso, 27/06/2012.
120 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones, n.º 254, 12/02/2013, p. 21. A este
respecto cabe señalar la declaración de la Vicepresidenta Sáez de Santamaría en rueda de prensa de
23/03/2012: «Para garantizar esa independencia, su nombramiento será por el Gobierno; pero podrá
ser vetado por mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados, de modo similar, por ejemplo, a lo
que será el nuevo organismo supervisor. Como es un ámbito que, como bien saben, la Unión Europea
exige que sea independiente, hemos establecido el mismo sistema respecto a esta Agencia ahora de la
Transparencia, de la Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios, que se encargará
de resolver el desarrollo de este derecho e, indudablemente, como cualquier otro en este país, el acceso
a los Tribunales después de la resolución por parte de esta instancia».
83
84
Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
En derecho comparado, las instituciones a las que se han asignado estas tareas son el
defensor del pueblo, (véanse el Reglamento CE 1049/2001 o la Ley foral de Transparencia), las Agencias de Protección de Datos, o un organismo independiente creado
al efecto. Hay opiniones favorables a que en España se asigne esta tarea a la Agencia
Española de Protección de Datos121. En cuanto al Defensor del Pueblo, a pesar de la
independencia de la institución, sus decisiones no son vinculantes lo cual, unido a
la inexistencia de un sistema de infracciones y sanciones harían de la norma papel
mojado.
3.3.7. La ausencia de un sistema de infracciones y sanciones
Finalmente es preciso mencionar una de las carencias de este Proyecto que, a juicio de
quien suscribe, debilita de alguna manera el ejercicio del derecho de acceso. Se trata
de la ausencia de un sistema de infracciones y sanciones para el Título I. Únicamente
se ha incluido una previsión en el artículo 17.6, que establece que se considerará infracción grave el incumplimiento reiterado de la obligación de resolver en plazo y que
se aplicará al responsable el régimen disciplinario previsto en la correspondiente normativa reguladora. Esta previsión, sin embargo, no parece suficiente máxime teniendo
en cuenta que el legislador ha previsto un régimen de infracciones y sanciones para
el Título II, que regula el Buen Gobierno, obviando una regulación similar aplicable al
derecho de acceso a documentos.
En este sentido, el Consejo de Estado ha recomendado la inclusión de un régimen
sancionador en su Dictamen: «Esta recomendación responde a la necesidad de reforzar el carácter imperativo que las normas de la proyectada Ley poseen, atendiendo
al modo en que se encuentran formuladas, pues para que un mandato sea auténticamente obligatorio es necesario prever las consecuencias que en cada caso hayan de
derivarse de su incumplimiento». Dicho lo anterior, parece que una previsión de estas
características supondría un magnífico respaldo al derecho de acceso, garantizando
así la toma de conciencia por parte del funcionariado público, de la obligatoriedad de
atender en tiempo y forma a las solicitudes de acceso presentadas por los ciudadanos.
121 Diputado Serrano Martínez (Grupo Parlamentario Socialista) Diario de Sesiones del Congreso de
los Diputados. Comisiones, n.º 254, de 23/01/2013, p. 12.
85
4. Conclusiones
A
lo largo de este recorrido normativo122 hemos tenido ocasión de conocer los avances en materia de transparencia y acceso a información que
se están produciendo en estos momentos en España, tanto a nivel estatal como autonómico. Siendo conscientes de las debilidades de algunas
de estas normas, no debemos perder de vista que por fin salimos del letargo en el
que estábamos sumidos para hablar de transparencia y proponer medidas para la
garantía de este principio.
Con respecto al Proyecto de Ley de Transparencia Estatal, más allá del debate sobre
el carácter fundamental o no de este derecho, o de la inclusión o no en su ámbito subjetivo de entidades no estrictamente administrativas, -como partidos políticos,
sindicatos o la Casa Real-, lo relevante es que finalmente se percibe una voluntad de
la clase política por sacar adelante esta Ley y una participación activa de la sociedad
civil preocupada y consciente de la necesidad de la norma. Hay aspectos mejorables
en el texto analizado, como la extensión de los plazos previstos, la ausencia de un
régimen de infracciones y sanciones, la cuestión del carácter independiente del organismo encargado de las reclamaciones, etc. Sin embargo, habida cuenta del reclamo
social contra la opacidad de la Administración, es preferible renunciar a un texto más
perfecto para, a cambio, poner en marcha las primeras medidas que garanticen una
buena administración. Ello no obstará para que, a la vista de los defectos detectados
122 El presente informe se finalizó en marzo de 2013.
86
Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
en la aplicación práctica de la norma, se puedan introducir las oportunas reformas.
No debe haber lugar para el desánimo. Aprobar una norma de estas características
lleva tiempo y exige consenso. Comparemos con el reglamento europeo: siete años
después de su entrada en vigor, allá por el año 2001 y, a la luz de la experiencia en su
aplicación por las instituciones europeas, se decidió iniciar un proceso de reforma del
mismo. La propuesta de modificación, más ambiciosa que el reglamento vigente, se
lleva tramitando cinco años, sin haber llegado a acuerdo sobre el texto definitivo. Con
esto, se pretende indicar que el consenso para la aprobación de este tipo de normas,
tan necesarias para nuestra sociedad y para el saneamiento de nuestra Administración,
suele ser difícil de alcanzar.
¿Son necesarias las leyes de transparencia autonómica para garantizar el derecho de
acceso a información? En principio no, ya que la norma estatal recoge en su ámbito
subjetivo a la Administración autonómica así como a las instituciones autonómicas
análogas al Congreso de los Diputados, Defensor del Pueblo, etc. Sin embargo, la
norma estatal establece un marco de regulación de este derecho que las comunidades
autónomas podrán ampliar, siempre en sentido favorable a la garantía del derecho de
acceso a la información. Además, en lo que respecta a la publicidad activa, seguramente las autonomías asuman estas funciones con más eficacia. Finalmente, las plataformas autonómicas sobre gobierno abierto reflejarán con mayor fidelidad la realidad
social y administrativa de una comunidad concreta, dada su mayor proximidad con el
ciudadano.
Una última reflexión: no debemos perder de vista el efecto que para la Administración Pública supondrá la aprobación de la norma, no sólo en el sentido semántico de
los derechos que comporta sino, en el sentido eminentemente práctico. Esta norma
requiere de una maquinaria burocrática potente, capaz de atender al ciudadano con
todas las garantías. No debe haber lugar a silencios administrativos, denegaciones de
acceso injustificadas o inadmisión de solicitudes por desconocer en qué administración obra el documento en cuestión. Se exige una voluntad proactiva a la hora de
atender al ciudadano. Todo esto solo será posible mediante una buena formación del
funcionariado, que deberá tomar conciencia del reto que supone asumir las funciones
que esta ley encomienda a la Administración.
derecho
Anexos
89
Anexo I. Comparativa de Límites Previstos
al Derecho de Acceso a Información
123
LÍMITE /
EXCEPCIÓN
PREVISTO
Seguridad
Pública
REGLAMENTO PROYECTO DE
CE 1049/2001 LEY TRANSPADE ACCESO A
RENCIA
INFORMACIÓN
ESTATAL
Art. 4.1.a
Art 11. 1. d
LEY FORAL DE LA
TRANSPARENCIA
Y DEL BUEN
GOBIERNO
ANTEPROYECTO
DE LEY DE
TRANSPARENCIA Y
BUEN GOBIERNO
DEL PAÍS VASCO
PROPUESTA DE
LEY DE GOBIERNO
ABIERTO DE
EXTREMADURA
Art. 23.1
Art. 9.1.b
Art.15.1
Seguridad
nacional
Art. 15.1
Defensa
Art. 4.1.a
Asuntos
militares
Art. 4.1ª
Art 11. 1. b
Art. 15.1
Relaciones
internacionales/
relaciones
exteriores
Art. 4.1.a
Art. 11.1. c
Art. 15.1
Política
financiera
monetaria
económica de la
UE o un EM
Art. 4.1.a
Art. 11.1.i
Protección de
datos
Art. 4.1.b
Art. 12
Intimidad
Integridad de
persona
Perjuicio para
Intereses
comerciales de
persona física o
jurídica
Art. 4.1.b
Art. 23.1. f
Intimidad personal
familiar, imagen,
honor, secreto
comunicaciones,
profesional, etc.
Art. 4.2
Art 23.1.g
Información
comercial e
industrial si la
confidencialidad
está prevista en una
norma con rango
de Ley o de la UE.
Art. 11.1.h
Intereses
económicos y
comerciales.
Perjuicio para
Interés particular
legítimo
Propiedad
intelectual
Art. 23.1. i y 24
Art. 23.1.k
Art. 4.2
Art 9.1
Art.17
Art. 16.1.f
Información
confidencial de carácter
Art. 9.1.d
comercial e industrial
Confidencialidad de
si la confidencialidad
datos de carácter
está prevista en norma
comercial e
con rango de Ley o de
industrial
la UE, con la finalidad
de proteger intereses
legítimos.
9.1.g
La vida privada y los
intereses particulares
legítimos.
Art. 11.1.j
Art 23.1.h
Art. 16.1.c.
Propiedad
industrial
Art. 11.1.j
Art 23.1.h
Art. 16.1.c.
Secreto
profesional
Art. 11.1.j
Art. 16.1.c.
123 Los Anexos I, II, III y IV no incluyen en la comparativa a las normas de transparencia de Galicia y
Baleares por tratarse de normas que, en lo que respecta al acceso a información pública, no desarrollan
los aspectos aquí analizados.
90
Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
LÍMITE /
EXCEPCIÓN
PREVISTO
REGLAMENTO PROYECTO DE
CE 1049/2001 LEY TRANSPADE ACCESO A
RENCIA
INFORMACIÓN
ESTATAL
LEY FORAL DE LA
TRANSPARENCIA
Y DEL BUEN
GOBIERNO
11.1.f
Igualdad de
las partes en
proceso judicial
y tutela judicial
efectiva.
Art 23.1.d.
Integridad de
causas judiciales,
derecho tutela
judicial efectiva.
Art. 11.1. e.
De ilícitos
penales,
administrativos
o disciplinarios.
Art. 23.1.c.
De infracciones
penales,
administrativas o
disciplinarias.
Art. 4.2
Artículo 11.1.g
Funciones
administrativas
de vigilancia,
inspección y
control
Art. 23.1.e)
Funciones
administrativas
de vigilancia,
inspección y
control
Posible
perjuicio para
la garantía de
confidencialidad
y secreto
requerido
en procesos
de toma de
decisión
Art. 4.3.
Art 11.1.k
Debe estar prevista
en norma con
rango de Ley
Información
protegida
Art. 9
Documentos
sensibles:
aquellos
sometidos a
normas de
confidencialidad
/ secreto
Documento
originario de un
Estado Miembro
Art. 4.5
Protección del
Medio ambiente
No previsto (se
ha incluido en
el proyecto de
modificación)
Perjuicio para
procedimientos
judiciales y
asesoramiento
jurídico
Perjuicio para
el objetivo de
actividades de
inspección,
investigación,
auditoría.
Perjuicio para
el objetivo de
actividades de
inspección,
investigación,
auditoría
Art. 4.2
PROPUESTA DE
LEY DE GOBIERNO
ABIERTO DE
EXTREMADURA
Art.16.1.a
Igualdad de las partes
en proceso judicial y
tutela judicial efectiva.
Art. 9.1.c
De infracciones
administrativas o
disciplinarias.
Artículo 15.1
De los ilícitos penales,
administrativos y
disciplinarios
Art. 9.1.f)
Funciones
administrativas
de vigilancia,
inspección y control
Art. 16.1.b
Funciones
administrativas de
vigilancia, inspección y
control
9.1.e
Art. 16.a.d
Art. 9.1.h
Información
protegida por norma
con rango de Ley
Art. 16.1.e
Información protegida
por norma con rango
de Ley
Art. 23.1.b
Art. 23.1.b
Artículo 11.1.l
Derechos de los
menores
Documento
inacabado o
en curso de
publicación
ANTEPROYECTO
DE LEY DE
TRANSPARENCIA Y
BUEN GOBIERNO
DEL PAÍS VASCO
Art. 23.1.l
Además:
Patrimonio
histórico y cultural.
Art. 23.1.j
No previsto (se
ha incluido en
el proyecto de
modificación)
Art 15.1.a
Art. 28.e
Cuando no
forman parte
del Expediente
Administrativo.
Art. 15.4.a
91
Anexos
LÍMITE /
EXCEPCIÓN
PREVISTO
REGLAMENTO PROYECTO DE
CE 1049/2001 LEY TRANSPADE ACCESO A
RENCIA
INFORMACIÓN
ESTATAL
Documento
auxiliar o de
apoyo notas,
borradores,
opiniones,
resúmenes,
comunicaciones,
informes
internos entre
órganos
administrativos.
No previsto (se
ha incluido en
el proyecto de
modificación)
Art. 15.1.b
Documentos
para cuya
divulgación sea
necesaria una
acción previa de
reelaboración
No previsto (se
ha incluido en
el proyecto de
modificación)
Art. 15
Cláusula de
ponderación de
los límites
Art. 4.1.b y 4.2
Existencia de un
interés público
superior.
11.2 existencia
de un interés
público o
privado superior
que justifique el
acceso.
Régimen
especial para
documentos de
terceros
Art. 4.4
Art. 16.3
LEY FORAL DE LA
TRANSPARENCIA
Y DEL BUEN
GOBIERNO
ANTEPROYECTO
DE LEY DE
TRANSPARENCIA Y
BUEN GOBIERNO
DEL PAÍS VASCO
PROPUESTA DE
LEY DE GOBIERNO
ABIERTO DE
EXTREMADURA
Art. 28.f
Comunicaciones
internas, cuando
carezcan de
relevancia pública o
interés público.
Art. 13.3
Art.15.4.b
Art. 15.4.c
Art. 23.2. Interés
público superior
que justifique
divulgación.
Art. 23.3 Si la
información afecta
directamente a
intereses legítimos
del administrado,
no cabe alegar
límite.
Art. 29
Art.9.2.
La Administración
Art.16.2
deberá ponderar los
Un interés público
derechos en colisión superior podrá justificar
en función del
su divulgación
interés público.
Art.13.4
Art. 22
92
Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
Anexo II. El plazo de Respuesta a las
Solicitudes de Acceso a Documentos
REGLAMENTO CE
1049/2001
DE ACCESO A
INFORMACIÓN
Art 7.
15 días laborales.
Excepcionalmente,
se puede ampliar a
otros 15 días
PROYECTO DE LEY
TRANSPARENCIA
ESTATAL
LEY FORAL DE LA
TRANSPARENCIA
Y DEL BUEN
GOBIERNO
ANTEPROYECTO
PROPUESTA DE
DE LEY DE
DE GOBIERNO
TRANSPARENCIA Y LEYABIERTO
DE
BUEN GOBIERNO
EXTREMADURA
DEL PAÍS VASCO
Art. 17
Art 30
Art. 15.1
1 mes
15 días
15 días.
En 30 días,
Teniendo en cuenta
Excepcionalmente, excepcionalmente, los plazos previstos
ampliable otro
si el volumen
en caso de que
mes, si el volumen
y complejidad
la información
y complejidad de
de la solicitud
solicitada sea
la solicitud hacen
hacen imposible
imprecisa, compleja
imposible su
su
resolución
en
o
se refiera a un
resolución en plazo.
plazo.
tercero.
Art. 23.1
30 días hábiles.
Excepcionalmente,
ampliable otros
30 días hábiles, si
la solicitud es de
gran volumen o
complejidad.
Anexo III. La Interpretación del Silencio
Administrativo
REGLAMENTO
CE 1049/2001
DE ACCESO A
INFORMACIÓN
PROYECTO
DE LEY
TRANSPARENCIA
ESTATAL
LEY FORAL DE LA
TRANSPARENCIA
Y DEL BUEN
GOBIERNO
Art. 30.2
Art. 7.4
Art. 17
Silencio negativo
Silencio negativo
Silencio positivo, salvo
cuando la denegación
de la información
venga expresamente
impuesta en norma
con rango de Ley.
ANTEPROYECTO
DE LEY DE
TRANSPARENCIA Y
BUEN GOBIERNO
DEL PAÍS VASCO
PROPUESTA
DE LEY DE
GOBIERNO
ABIERTO DE
EXTREMADURA
Art. 15.2.
Silencio positivo,
sin condiciones.
La Administración
deberá, no obstante,
emitir y notificar la
resolución expresa
reconociendo el
derecho.
Sin previsión
expresa.
Del régimen de
impugnaciones,
se presume
negativo (Art. 25)
93
Anexos
Anexo IV. Régimen de Impugnaciones
REGLAMENTO CE
1049/2001
DE ACCESO A
INFORMACIÓN
PROYECTO
DE LEY
TRANSPARENCIA
ESTATAL
Art. 7 y 8
Art. 21
Solicitud
confirmatoria
Recurso
Potestativo ante la
Agencia Estatal de
Transparencia
Reclamación ante
el Defensor del
Pueblo Europeo.
Recurso ante el
TJUE
Recurso
ContenciosoAdministrativo
LEY FORAL DE LA
TRANSPARENCIA
Y DEL BUEN
GOBIERNO
ANTEPROYECTO
DE LEY DE
TRANSPARENCIA
Y BUEN
GOBIERNO DEL
PAÍS VASCO
PROPUESTA DE
LEY DE GOBIERNO
ABIERTO DE
EXTREMADURA
Art. 67 a 69
Art. 25
Recursos
Administrativos
previstos en LRJAP
PAC y en ley Foral
de Administración.
Recursos en vía
administrativa.
Recurso
Contencioso
Administrativo
Queja ante el
Defensor del Pueblo
Navarro
Art. 16
Recurso
Contencioso
Administrativo
Recurso
Contenciosoadministrativo
Reclamación
potestativa en los
términos previstos en
la legislación básica
del Estado.
95
Bibliografía
Normativa
Normativa Internacional
Declaración Universal de los Derechos Humanos, de diciembre de 1984.
Convenio Europeo de Derechos Humanos. Hecho en Roma el 4 de noviembre de
1950.
Declaración del Comité de Ministros sobre Libertad de Expresión e Información, de
29 de abril de 1982.
Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos, de 18
de junio de 2009.
Convención de Aarhus, firmada el 25 de junio de 1998.
Normativa de la Unión Europea
Tratado de la Unión Europea DOUE C 191, 29.07.1992.
Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea DOUE núm. C 340, 10.11.1997.
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea DOUE núm. C 83, 30.03.2010.
Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea DOUE núm. C 364, 18.12.2000.
Directiva 2003/4/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, sobre
el acceso del público a la información ambiental (DOUE L41, de 14 de febrero de 2003).
Reglamento (CE) 1049/2001, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a
los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión DOUE núm.
L 145, 31.05.2001, p. 4
Normativa Estatal
Constitución Española, 6 de diciembre de 1978.
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común (BOE núm. 285 de 27 de noviembre de 1992).
96
Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la
información de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio
ambiente (BOE núm. 171 de 19 de julio de 2006).
Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios
públicos (BOE núm. 150 de 23 de junio de 2007).
Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector
público (BOE núm. 276 de 17 de noviembre de 2007).
Ley 5/2006, de 10 de abril de regulación de conflictos de intereses de los miembros del
gobierno y de los altos cargos de la administración general del Estado (BOE núm. 86
de 11 de abril de 2006).
Ley 29/1998, de 13 de julio de Jurisdicción Contencioso Administrativa (BOE núm. 167
de 14 de julio de 1998).
Normativa Autonómica
Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto (BON,
núm. 125, de 28 de junio de 2012).
Ley Orgánica 7/2010, de 27 de octubre, de reforma de la Ley Orgánica 13/1982, de 10
de agosto, de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (BOE núm.
261, 28 de octubre de 2010).
Ley Foral 2/2011, de 17 de marzo, por la que se establece un Código de Buen Gobierno
(BON núm. 60, 28 de marzo de 2011).
Orden Foral 19/2012, de 20 de enero, del Consejero de Presidencia Administración
Pública e Interior, por la que se somete a participación ciudadana en borrador del
anteproyecto de Ley Foral de la Transparencia y Gobierno Abierto.
Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las
Illes Balears (BOE núm. 52 de 1 de marzo de 2007).
Ley 3/2003, de 26 de marzo, de régimen jurídico de la Administración de la Comunidad
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Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen gobierno de las Illes
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de 28 de abril de 1981).
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Bibliografía
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Ley 7/1981, de 30 de junio, de Gobierno (BOE,núm.107, de 4 de mayo de 2012).
Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la
Comunidad Autónoma de Extremadura (BOE núm. 25, de 29 de enero de 2011).
Decreto 170/2006, de 18 de mayo, por el que se somete a referéndum el proyecto de
reforma del Estatuto de autonomía de Cataluña (BOE núm. 119, 19-May-2006).
Ley 10/2001, de 13 de julio, de Archivos y Documentos (BOE núm. 206, de 28 de
agosto de 2001).
Ley 9/1993, del Patrimonio Cultural Catalán (BOE núm. 264, de 4 de noviembre de 1993).
Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluación y selección de documentos
(DOGC núm. 5056, de 25 de enero de 2008).
Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para
Andalucía (BOJA núm. 56, 20 de marzo de 2007).
Ley 9/2007, de la Administración de la Junta de Andalucía (BOE núm. 276, de 17 de
noviembre de 2007).
Ley 6/2005, de 8 de abril, reguladora de la Actividad Publicitaria de las Administraciones
Públicas de Andalucía (BOE núm. 117, de 17 de mayo de 2005).
Decreto 29/2006, de 7 de febrero, por el que desarrollan las medidas de transparencia
previstas en la Ley 6/2005, de 8 de abril, reguladora de la Actividad Publicitaria de las
Administraciones Públicas de Andalucía (BOJA núm. 28, de 10 de febrero de 2006).
Decreto 97/2000, de 6 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento del Sistema
Andaluz de Archivos y Desarrollo de la Ley 3/1984, de 9 de enero, de Archivos (BOJA
núm. 43, de 11 de abril de 2000).
Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información,
de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (BOE
núm. 171, de 19 de julio de 2006).
Ley 1/1993, de 20 de mayo, de Transparencia y Control de los Intereses Privados de los
Gestores Públicos (BOE núm. 197, de 18 de agosto de 1993).
Acuerdo 17/2012, de 8 de marzo, de la Junta de Castilla y León, por el que se pone en
marcha el Modelo de Gobierno Abierto de la Junta de Castilla y León (BOCyL núm
97
98
Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
49, de 9 de marzo de 2012).
Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la
Administración de la Comunidad de Castilla y León y de Gestión Pública (BOCyL
núm.55 de 22 de marzo de 2010).
Ley 1/2012, de 26 de marzo, para la protección del derecho de los consumidores
mediante el fomento de la transparencia en la contratación hipotecaria (BOCM núm.
79, 2-Abr-2012).
Normativa en Trámite. No en Vigor
Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno,
Texto aprobado en el Consejo de Ministros de 27 de julio de 2012.
Propuesta de Anteproyecto de Ley de Transparencia y Bueno Gobierno del País Vasco.
Propuesta de Ley de Gobierno Abierto de Extremadura Asamblea de Extremadura, VII
Legislatura. Registro Entrada núm. 201200006394. Fecha 04/10/2012.
Proposició de llei de Transparència i Accés a la Informació. Documento publicado el
11 de enero de 2013.
Documentos Oficiales
Documentos de la Unión Europea
COM (2008) 229 final.
COM (2011) 137 final
Código Europeo de Buena Conducta Administrativa (OPOCE, 2005)
Documentos Oficiales de Ámbito Estatal y Autonómico
BOE núm. 15, de 17 de enero de 2013. Página 1998.
Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Núm 326-1, de 15
de julio de 2011.
Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones. Núm 248, de 23 de
enero de 2013.
Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones. Núm 254, de 12 de
Bibliografía
febrero de 2013.
Dictamen del Consejo de Estado sobre el Anteproyecto de Ley de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno. Núm. Expte. 707/2012, aprobado el
19 de julio de 2012.
Boletín Oficial de las Cortes Valencianas núm. 86, de 27 de junio de 2012 y núm. 125
de 7 de enero de 2013.
Informe Extraordinario del Sindic de Greuges de Cataluña El derecho de acceso a la
información pública (Marzo de 2012).
Documentos e Informes No Oficiales
Informe sintético de la segunda sesión del Grupo de Expertos dedicados al
análisis y estudio del «Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información
y Buen Gobierno», celebrada el 17 de mayo de 2012. Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales.
Informe Propuesta de modificación al segundo borrador del Proyecto de Ley.
Archiveros Españoles en la Función Pública
Informe Comentarios al nuevo Texto del Anteproyecto de Ley de Transparencia, Acceso
a la Información Pública y Buen Gobierno. OSCE (Organización para la Seguridad y
la Cooperación en Europa. Oficina del Representante para la Libertad de los Medios
de Comunicación).
Informe Cambios que se proponen a la Ley de Transparencia. 10 de abril de 2012,
Coalición ProAcceso.
Índice de Transparencia de las Comunidades Autónomas (INCAU).
Informe Comentarios al nuevo texto del anteproyecto de Ley de Transparencia,
Acceso a la información pública y buen gobierno, estudio encargado por la Oficina
del Representante de la OSCE para la Libertad de los Medios de Comunicación a
Eduardo Bertono, Director del Centro de Estudios en Libertad de Expresión y Acceso a
la Información de la Facultad de Derecho de la Universidad de Palermo en Argentina.
99
100
Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
Jurisprudencia
Jurisprudencia de la Unión Europea
C-64/05 P, Reino de Suecia contra Comisión Europea, Sentencia de 18.12.2007 (Rec.
2007, p I- 11389).
C 28/08P Bavarian Lager vs Comisión. Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea de 29 de junio de 2010.
Jurisprudencia Española
STS de 6 de junio de 2005.Recurso núm. 68/2002.
STS de 14 de noviembre de 2000. Recurso de Casación 4618/1996.
Publicaciones
Referencias Doctrinales
Jaques Ziller ¿Es necesaria una ley de procedimiento administrativo para las
instituciones de la Unión? Comentarios preliminares y perspectivas. Ed. Parlamento
Europeo, Bruselas, 2011.
Marc Maes « La refonte du Règlement (CE) núm. 1049/2001 relatif a l’accès du public
aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission » Revue du
Droit de l’Union Européenne, 3, 2008, p. 577- 590
Eva Moraga Guerrero Cuando lo público no es público. ¿Por qué se necesita una
ley de acceso a la información pública en España?», informe Access Info Europe.
Octubre2008.
Intervenciones del Profesor Emilio Guichot Reina durante la sesión de la Comisión
Constitucional del Congreso de los Diputados, de 12 de febrero de 2013.
Intervenciones del Profesor Sánchez de Diego y Fernández de la Riva durante la
sesión de la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, de 12 de febrero
de 2013.
Intervenciones del Profesor Jesús Lizcano Álvarez durante la sesión de la Comisión
Constitucional del Congreso de los Diputados, de 23 de enero de 2013.
Bibliografía
Artículos en Prensa
«Navarra, primera región en regular el acceso a la información pública», Amaia Arrarás/
R.G. Gómez y Entrevista: Helen Darbishire, Directora de Access Info «Los ciudadanos
tienen derecho a saber», El País, el 21 de enero de 2012.
«Los altos cargos que oculten información serán inhabilitados», Miquel Noguer Bau.
El País, 7 de mayo de 2012.
«El Parlamento catalán relanza la ley de transparencia», Europa Press, Barcelona, 29
de enero de 2013.
«Rudi garantiza nuevas desgravaciones fiscales y una ley de transparencia»,
EuropaPress.es, 19 septiembre de 2012.
«El Principado abre a aportaciones de los ciudadanos el proceso de elaboración de su
Ley de Transparencia». EuropaPress, 4 de febrero de 2013.
«Canarias presentará su propia Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública». EuropaPress, 7 de abril de 2012
«Sanz anuncia una Ley de Transparencia en La Rioja». EuropaPress, 6 de febrero de
2013.
«La Comisión Constitucional ha acogido las primeras las comparecencias sobre el
proyecto de ley de Transparencia» Nota de prensa Congreso de los Diputados, 23 de
enero de 2013.
Páginas Web Consultadas
Congreso de los Diputados
http://www.congreso.es
Ágora Virtual de Gobierno Abierto de Extremadura
http://www.asambleaex.es/participa/index.php
Parlamento de Cataluña
http://www.parlament.cat/web/actualitat/noticies?p_id=97581949
ICV
http://www.iniciativa.cat/icv/documents/5222
101
102
Panorámica de la gobernanza local en Andalucía 2012
Consejería de Presidencia e Igualdad. Junta de Andalucía.
http://www.juntadeandalucia.es/organismos/presidenciaeigualdad/actualidad/
noticias/detalle/70617.html
Aragón Participa
aragonparticipa.aragon.es
Plataforma Govern Obert
http://governobertc.wordpress.com/2012/04/23/
campana-por-un-gobierno-abierto-en-valencia/
Asociación por la Transparencia Integridad Gobernanza (ATIG)
http://atig.es/
Transparencia Internacional España
http://www.transparencia.org.es/
Coalición ProAcceso
http://www.proacceso.org/
Access Info Europe
http://www.access-info.org/es
103
Sobre la autora
Cristina Gutiérrez Álvarez es licenciada en Derecho (Universidad de Málaga) y Master
en Derecho Europeo (Instituto de Estudios Europeos, Universidad Libre de Bruselas).
Con una especialización en derecho europeo, ha trabajado en la Oficina del Defensor
del Pueblo Europeo, donde conoció de primera mano el trabajo de esta institución a
favor de la transparencia en las instituciones de la Unión Europea. Esta experiencia
le sirvió para incorporarse posteriormente a la Unidad de Deontología de Servicios
Jurídicos de la Secretaría General de la Comisión Europea. Ha trabajado en la aplicación de los Códigos de Buena Administración de la Unión Europea y en el Código de
Buena Conducta de los Comisarios Europeos. Esta experiencia profesional le permitió
adquirir sólidos conocimientos sobre el derecho de acceso a la información pública.
Además, como parte de su experiencia académica, dedicó la tesina del Master en Derecho Europeo –dirigida por Sean Van Raepenbusch, Presidente del Tribunal de la Función Pública de la UE y por Oliver Speltdoorm, Letrado el Tribunal de Justicia de la
UE– a la reforma del Reglamento (CE) 1049/2001, relativo al acceso del público a los
documentos del Parlamento, del Consejo y de la Comisión.
Durante su estancia en la Fundación Pública Centro de Estudios Andaluces continuó
investigando la normativa sobre acceso a la información pública, en esta ocasión, desde las perspectivas estatal y autonómica. Resultado de este trabajo, es el informe aquí
presentado, cuya elaboración concluyó en marzo de 2013.