El caso del “Elefante Blanco”. - Ministerio Público de la Defensa

ISSN 1853-5828
Revista Institucional de la
Defensa Pública
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Publicación propiedad del Ministerio Público de la Defensa de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, República Argentina.
Edificio Dr. Arturo Enrique Sampay, México 890 (1097) CABA.
El contenido y las opiniones vertidas en cada uno de los artículos
son de exclusiva responsabilidad de sus autores.
www.defensoria.jusbaires.gob.ar
Año 6
NÚMERO 8
FEBRERO
DE 2016
Revista Institucional de la Defensa pública de la ciudad autónoma de buenos aires
Director
DR. Horacio Corti
Coordinador del número
Dr. Ramiro Dos Santos Freire
Secretario de Redacción
LIC. Pablo Sanz
Defensor General
Dr. Horacio Corti
Defensora General Adjunta
Fuero Contencioso Administrativo y Tributario
Dra. Graciela Elena Christe
Defensor General Adjunto
Penal, Contravencional y de Faltas
Dr. Luis Esteban Duacastella Arbizu
Fuero Contencioso Administrativo y Tributario
Defensoría ante la Cámara de Apelaciones Nº 1
Dr. Fernando Lodeiro Martínez
Defensoría ante la Cámara de Apelaciones Nº 2
Dra. Mariana Beatriz Pucciarello
Primera Instancia
Defensoría Nº 1
Dra. Alejandra Lorena Lampolio
Defensoría Nº 2
Dr. Pablo A. De Giovanni (I)
Defensoría Nº 3
Dra. María Lorena González Castro Feijóo
Defensoría Nº 4
Dra. Cecilia Gonzalez de los Santos
Defensoría Nº 5
Dr. Ramiro Joaquín Dos Santos Freire
Defensoría Nº 6
Dr. Javier Indalecio Barraza
Fuero Penal, Contravencional y de Faltas
Defensoría ante la Cámara de Apelaciones Nº 1
Dr. Gustavo Eduardo Aboso
Defensoría ante la Cámara de Apelaciones Nº 2
Dr. Emilio Antonio Cappuccio
Primera Instancia
Defensoría Nº 1
Dra. Patricia Beatriz López
Defensoría Nº 2
Dr. Diego Pablo Calo Maiza (I)
Defensoría Nº 3
Dra. María Andrea Piesco
Defensoría Nº 4
Dr. Sebastián Zanazzi
Defensoría Nº 5
Dr. Francisco J. Malini Larbeigt
Defensoría Nº 6
Dra. Marcela María Amelia Paz
Defensoría Nº 7
Dr. Marcelino N. Civitillo
Defensoría Nº 8
Dr. Matías Becerra (I)
Defensoría Nº 9
Dra. Sandra M. Donnini
Defensoría Nº 10
Dra. María Florencia Zapata
Defensoría Nº 11
Dra. Mariana Salduna
Defensoría Nº 12
Dr. Federico Enrique Stolte
Defensoría Nº 13
Dra. Paula Lagos
Defensoría Nº 14
Dr. Sergio J. Pistone
Defensoría Nº 15
Dr. Miguel Talento Bianchi
Defensoría Nº 16
Dra. Gabriela Marquiegui Mc Loughlin
Defensoría Nº 17
Dr. Mariano Rosario La Rosa
Defensoría Nº 18
Dr. Juan Ignacio Cafiero
Defensoría Nº 19
Dra. Bibiana Marys Birriel Moreira
Defensoría Nº 20
Dra. Marina Recabarra
Defensoría Nº 21
Dra. María Lousteau
Defensoría Nº 22
Dr. Christian Federico Brandoni Nonell
Defensoría Nº 23
Dra. Claudia Analía Rodríguez
Defensoría Nº 24
Dra. María Laura Giusepucci
Secretaría General de Acceso a la Justicia
Dr. Mauro Riano
Secretaría General de Administración
Lic. Jorge Costales
Secretaría General de Coordinación Técnica
Dr. Javier José Telias
Secretaría General de Asistencia a la Defensa
Dra. Marcela Millán
Secretaría General de Planificación
Dr. Francisco M. Talento
índice
7
Editorial
ArtÍculos
15
Estado de Situación de la Causa “Serra Gustavo c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ Amparo (Art. 14 Constitución de la CABA)”. El caso del “Elefante Blanco”.
Dra. María Fernanda Ruiz Conti y Dr. Ramiro Dos Santos Freire
21
Un hospital para enfermar. El Elefante Blanco como
símbolo del problema de la salud y la vivienda en Buenos Aires.
Lic. Malen Victoria Ferreira
43
Un basural a puertas cerradas llega a la justicia. La
trastienda del litigio del Elefante Blanco.
Dra. Laura Royo
57
El Litigio estructural para la protección de derechos
fundamentales: la experiencia del Elefante Blanco.
Dra. María Fernanda Ruiz Conti y Dr. Ramiro Dos Santos Freire
83
Acerca del Abordaje Territorial en el ejercicio de la
Defensa. ¿Por qué, dónde y cómo?
Dra. Julieta Parellada
101
La crisis habitacional como génesis de las desigualdades:
El caso del Elefante Blanco.
Dr. Guillermo Patricio Cánepa
115
UN ELEFANTE VERDE. Recuperación de estructuras patrimoniales en la reurbanización de barrios populares.
Arq. Javier Fernández Castro y Nicolás Oro
125
Elefante Blanco: Una historia de abandono y exclusión
Lic. Alejandro Lorences
133
DefensorÍa Pública y Ciudadanía
Dra. María Teresa Aina Sadek
147
Reutilización de edificios abandonados y nuevos registros de diseño. El caso del Elefante Blanco en la ciudad
de buenos aires.
Ing. Tiphaine Abenia
161
El conflicto en el Elefante Blanco desde la perspectiva
de sus habitantes
Lic. Juan Duacastella
175
El desalojo silencioso del Elefante Blanco
Lic. Malen Victoria Ferreira y Lic. Ignacio Piñeiro
193
LA VIDA EN EL ELEFANTE BLANCO
Anexo
211
Documentos Jurídicos
302
El Elefante Blanco en los medios
EDITORIAL
Horacio Corti
Defensor General de la CABA
Este número de nuestra revista institucional lo
dedicamos a uno de los casos llevados adelante por este
Ministerio Público de la Defensa ante el fuero contencioso
administrativo y tributario de la Ciudad de Buenos Aires.
El caso tiene una multiplicidad de facetas de muy
diversa índole.
1. Lo primero para destacar, en este como en otros casos
en los que intervenimos, es la dignidad de las personas que
hacen un reclamo por sus derechos ante la Justicia, que
contrasta con el trato que la sociedad y el Estado le dan. Es
claro que el Estado no los trata con la dignidad que merecen, y
que merecen no solo por razones morales, sino por exigencia
del ordenamiento constitucional vigente en la Ciudad. La
prueba en este caso es de una evidencia superlativa: se vive
en un edificio abandonado, una ruina que simboliza la crisis
profunda del Estado de Bienestar (así como de las políticas
eventualmente superadoras de esa crisis), con toneladas de
basura en su interior y con todo lo que eso implica. Ante
los vecinos que lo habitan las palabras del Derecho, los
valores implicados en la Constitución porteña, son palabras
vaciadas de sentido, que no se plasman en acciones sociales
y estatales concretas y efectivas. Y sin embargo, y en este sin
embargo se encierra el centro de la experiencia que intento
transmitir aquí, esas mismas personas enfrentan su situación
con dignidad. El valor no está en aquellos que pretendemos
expresar el Derecho, sino, por el contrario, en aquellos a
quienes el Derecho les es negado.
Esto lo percibimos y experimentamos en cada lugar
de la Ciudad en el que está presente la Defensa Pública: el
enfrentamiento con dignidad de las condiciones, muchas veces
inhumanas, en las cuales cotidianamente las personas viven.
Porque en esas condiciones exigen al Estado por sus
derechos. Derechos sociales, sin duda (derecho a la salud,
a la vivienda, a la educación, a un ambiente sano, a ser
partícipes en igualdad de la ciudad en la que vivimos),
pero también derecho a la información, a la participación
y al acceso a la justicia, derechos estos civiles y políticos
que se consideran significativos cuando son alegados por
los integrados y que parecen ser exigencias desmesuradas
cuando los movilizan los excluidos.
Y si bien el Estado, con su inacción, muestra, más allá
de los discursos, la relegada importancia práctica que le
otorga a esos derechos, estos derechos renacen cuando las
personas creen en ellos, los utilizan para comprender su
situación, los reclaman ante la justicia y ésta, demostrando
que es de verdad la institución a la que se puede acudir
cuando lo intolerable se hace presente, reconoce aquellos
derechos y le exige a los restantes poderes públicos que los
respeten y efectivicen.
Todo esto se ve en este caso, incluyendo la dificultad
posterior en lograr que se ejecuten con plenitud y en tiempo
oportuno las decisiones judiciales, dictadas en el caso por
la jueza Elena Liberatori y por la Sala 2 de la Cámara del
fuero contencioso, aun cuando la situación testimonie un
caso típico e incuestionable de trato inhumano.
2. Por más que algo esté visible, y manifiestamente
visible, eso no significa que sea percibido. Hay fenómenos
sociales y colectivos de negación, circunstancia que se
verifica en este caso.
Aun cuando nada cambiaba en la realidad (y los cambios
solo ocurrieron luego de la acción judicial llevada a cabo
por los vecinos y de las decisiones de los jueces) sí se sabía
colectivamente de la existencia del edificio. Incluso el cine
nacional lo convirtió en el título mismo de una película
de gran difusión. El edificio estaba ahí, en las imágenes
públicas de una sociedad del espectáculo.
El edificio es importante, claro. Ya dijimos, una ruina
que simboliza la historia trágica de nuestro Estado de
Bienestar y de sus fallidas superaciones. Pero lo que no se
ve es la comunidad que ahí vive, las personas reales que
hacen de esa materia inerte la sustancia de su hogar.
Por eso el lema que escogimos para este número: no es
solo el edificio, son las personas. Lema que se suma a los que
usamos para sintetizar las experiencias que testimoniamos
en los dos números anteriores: las personas no son cosas (para
referirnos a la situación de las personas afectadas por el caso
“Mendoza”) y menos encierro, más comunidad (para expresar
los valores de la nueva ley de salud mental). En todos ellos
se ve la continuidad de una cultura jurídico-política: la
apuesta de la Defensa Pública por la humanización de las
relaciones sociales ante la adversidad y dureza de la vida
real, donde las fuerzas de la deshumanización parecen
irresistibles.
3. Otro aspecto para destacar es la significación singular
que, ya desde su inicio, caracteriza la práctica de la Defensa
Pública en lo contencioso administrativo y tributario.
Se trata de una defensa activa, comprometida con
el mandato que impone la Constitución porteña de
“superar las condiciones de pobreza y exclusión” (artículo
17, disposiciones comunes para las políticas especiales).
La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires va más
allá de las redacciones tradicionales que establecen un
principio de igualdad o incluso de las posteriores que se
expresan en términos de no discriminación. Ella tiene
en cuenta el fenómeno específico de la exclusión, donde
no se trata solo de la existencia de situaciones desiguales,
sino de una estructura económico-social basada en
desigualdades persistentes y, por eso mismo, inscriptas
en lo más profundo de la organización de la sociedad.
Texto jurídico fundamental, entonces, que reconoce la
fractura efectivamente existente en la sociedad, que a su
vez en la ciudad se materializa en la organización territorial
(diferencia entre norte y sur), generando de esa manera un
genuino derecho a la inclusión social.
El derecho a la inclusión es una profundización de
los derechos sociales, ya que estos son vistos, junto a los
civiles y políticos y los de posteriores generaciones, como
un conjunto de aspectos de un derecho de mayor calado,
que los unifica y los trasciende. Así, por ejemplo, no se
trata solo de asegurar un derecho a la vivienda, sino que,
a través de ese derecho, se debe asegurar la inclusión
social. De ahí la clara inconstitucionalidad de los precarios
mecanismos de asistencia social que solo producen, en los
hechos, el pasaje de una precariedad a otra, sin modificar
la situación de exclusión.
Ese compromiso constitucional con la inclusión ha sido
asumido por la Defensa Pública porteña desde un primer
momento y continúa hasta hoy. Eso se plasma en acciones
individuales, pero también en complejas acciones colectivas,
como la que aquí se testimonia, que involucran a toda una villa
o un asentamiento o un colectivo de vecinos de la Ciudad.
Se ve que ya no se trata de intervenir en los casos típicos
tradicionales de lo contencioso, sino en situaciones que exigen
repensar el derecho público a la luz de las realidades sociales
actuales y del compromiso constitucional por la inclusión.
Por eso desde el Ministerio Público de la Defensa
sostenemos la importancia, en los diseños institucionales,
de una defensa en lo contencioso que deviene, en la
realidad de las cosas, una Defensoría de los Derechos
Humanos o fundamentales.
4. Dicho esto, el caso también permite apreciar otros
aspectos de la Defensa Pública. En este número se puede
apreciar la importancia del trabajo colectivo, pues el
caso fue llevado adelante gracias, en primer lugar, a la
tenacidad y conciencia de los vecinos y, luego, por la
acción complementaria de una Defensoría contencioso
administrativa en conjunción con uno de los programas de
hábitat, derecho a la ciudad y abordaje territorial.
La función de dichos programas consiste, entre otros
objetivos, en trabajar de manera cotidiana junto a los vecinos
en sus propios lugares de vida, profundizando de esa
manera la confianza necesaria para llevar adelante acciones
judiciales complejas y que tienen una significativa duración.
Estamos ante procesos extensos, con múltiples
peripecias, referidos a las condiciones mínimas de vida de
las personas y sus familias, con contingencias diarias que
involucran derechos (desde la falta de potabilidad del agua
y emergencias por el riesgo eléctrico hasta situaciones que
involucran el derecho a la salud o a la educación) y que
requieren una relación continua de inmediatez entre los
vecinos y la Defensa Pública.
Tales circunstancias exigen tanto un trabajo jurídico
judicial de presentación de escritos y recursos, de diálogo
institucional entre los diferentes actores judiciales y
estatales involucrados (jueces, asesores tutelares, abogados
del Estado, funcionarios públicos de áreas específicas) como
un trabajo específico en el territorio de la ciudad donde las
personas viven, también sujeto a metodologías y pautas de
trabajo acordes a la índole del problema.
Conocimientos y prácticas multidisciplinarias que
exceden lo específicamente jurídico, que se conjugan y
complementan para realizar la tarea de la Defensa Pública
que el Derecho de nuestra ciudad le impone al Ministerio
Público de la Defensa.
5. La revista se refiere a todos estos aspectos pero
siempre privilegiando la voz de los protagonistas, con la
conciencia de que el saber y la práctica movilizados por las
instituciones públicas están al servicio de los derechos de
las personas que conforman nuestra comunidad.
Artículos
Año 6
NÚMERO 8
FEBRERO
DE 2016
Revista Institucional de la Defensa pública
artículos
Dra. María Fernanda Ruiz Conti y Dr. Ramiro Dos Santos Freire *
Estado de Situación de la Causa “Serra
Gustavo c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires s/ Amparo (Art. 14 Constitución de
la CABA)”. El caso del “Elefante Blanco”.
* Dr. Ramiro Dos Santos Freire
Defensor Oficial a cargo de la Defensoría Nº5 ante los
Juzgados de Primera Instancia en lo CAyT de la CABA.
Actúa como patrocinante en el caso “Elefante Blanco”.
Dra. María Fernanda Ruiz Conti
Abogada (UNC). Especialización en Derecho Constitucional (UCA). Funcionaria de la Defensoría General de
la CABA.
La causa referida a la situación del ex Centro de Salud Mataderos -que incluye el edificio conocido como “Elefante Blanco”, situado
en la Villa 15 del Barrio de Villa Lugano de la
Ciudad de Buenos Aires, ha generado un proceso judicial colectivo de gran complejidad,
en cuanto se trata de un caso que involucra a
cientos de familias que sufren gravísimas condiciones ambientales y habitacionales.
Esta comunidad, a lo largo de muchos años
buscó la intervención de las instituciones locales a fin de reclamar por la vulneración de sus
derechos fundamentales, y al mismo tiempo lograr soluciones materiales concretas que resuelvan o al menos alivien sus condiciones de vida,
pero finalmente decidió acudir al poder judicial
en virtud de los fracasos en los intentos de mediación con el Gobierno de la Ciudad.
Se trata de sectores que sufren situaciones estructurales de pobreza y marginación, con graves
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
dificultades para satisfacer necesidades básicas, y
acceder plenamente a la vivienda, salud o educación.
En este lugar, situado en la zona sur de la
Ciudad, los vecinos sufren la crónica marginación tanto en el interior del edificio “Elefante
Blanco” como en sus adyacencias, la manzana
27 bis. Conviven en el lugar en condiciones
sanitarias indignas, sin servicios básicos como
agua potable, cloacas o recolección de residuos. Literalmente, los habitantes del Elefante
Blanco, vivían sobre un gran basural ubicado
en los dos subsuelos del inmueble, y soportando la proliferación de insectos y roedores en
este entorno.
En este contexto, se incrementaron distintas
enfermedades y patologías vinculadas con la situación ambiental. Especialmente resultaban
afectados los niños y niñas, así como también las
personas con discapacidad y los adultos mayores.
Solamente fue posible encarar la defensa de
los derechos comprometidos en el caso desde
un abordaje territorial y judicial que permitiera
encauzar la situación habitacional desde la garantía del derecho a la salud integral y al ambiente sano.
El caso fue elaborado a través de un trabajo mancomunado entre los propios afectados y
la Defensoría de Primera Instancia Nº5 ante el
Fuero Contencioso Administrativo y Tributario (CAyT), conjuntamente con los equipos de
Abordaje Territorial de la Defensoría General
de la Ciudad de Buenos Aires. En este marco,
las tareas de la Defensoría se organizaron en
torno a diversos objetivos:
-Hacer visible la crítica situación ambiental y sanitaria en la que se encontraban afectados los vecinos del complejo.
-Obtener una orden judicial para mejorar la higiene y la limpieza del edificio
(especialmente en los subsuelos y los dos
primeros pisos), a fin de mitigar la grave
situación descripta.
-Reclamar judicialmente la adecuación del sistema cloacal, la provisión de
agua potable para todos los que habitaban el predio y la implementación de un
sistema de recolección de residuos para
todo el ex Centro de Salud Mataderos.
-Exigir que el Ministerio de Desarrollo Social1 local cumpla con lo establecido
por el Decreto N° 1739/07 y, en consecuencia, presente un plan de recuperación integral y desarrollo de tareas de
interés comunitario para todos los habitantes del predio de referencia.
-Garantizar el mayor grado posible de
participación e información de los vecinos afectados.
-Reivindicar el derecho de los habitantes a hacerse oír en los tribunales, al
promover una participación efectiva y
garantizando el acceso a la justicia,2 y así
lograr que el Poder Judicial actúe como
garantía de la tutela y vigencia de los Derechos Humanos.
En suma, la acción se desarrolla desde una
perspectiva integral, que tiene como fundamento los reclamos y necesidades de los propios afectados, difundiendo y haciendo respetar
los derechos económicos, sociales y culturales, y
al mismo tiempo promoviendo soluciones eficaces que mejoren sustancialmente la vida de los
habitantes. Se trata, además, de generar nuevas
1- Posteriormente, y en virtud de la Ley de Ministerios
sancionada el día 3/12/2015, este Ministerio cambió su
denominación a “Ministerio de Hábitat y Desarrollo
Humano” (Ley 5460, art. 2).
2- Art. 12 inc. 6 de la Constitución de la Ciudad de Buenos
Aires.
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artículos
prácticas y experiencias que hagan realidad el
acceso a la justicia de los sectores postergados.
Antecedentes y desarrollo de la causa judicial
En los últimos años, las condiciones descriptas se fueron agravando, toda vez que los reclamos de los vecinos no recibieron respuestas
satisfactorias de los distintos organismos gubernamentales involucrados. Al mismo tiempo, el
gobierno local hizo caso omiso a recomendaciones y advertencias emitidas por distintos organismos de control, como la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, entre otros.
Ante este panorama de abandono e inacción
estatal, la decisión de judicializar el conflicto se
tornó inevitable y a la vez imprescindible para
comenzar a revertir la situación relatada.
A finales del año 2013 se inicia la acción judicial. La demanda de amparo se presentó el
17 de diciembre de ese año, y el mismo 19 de
diciembre se obtuvo el dictado de la medida
cautelar, que aún se encuentra vigente. En la
misma, la Jueza de Primera Instancia, titular
del Juzgado en lo CAyT de la CABA Nº 4, Dra.
Elena Liberatori, ordenó al GCBA que en forma urgente procediera a realizar un conjunto
de obras para sanear el predio, presentando un
plan integral.
En forma prioritaria se ordenó la provisión
de agua potable para las personas que habitan
en el Complejo ex Centro de Salud Mataderos,
así como también la colocación de barreras físicas en ventanas y/o huecos que dan hacia los
subsuelos del edificio, para evitar que continúe
la acumulación de basura.
Asimismo, se ordenó la limpieza del basural ubicado en los subsuelos, así como tareas de
fumigación y desratización en forma periódica
—tanto en el edificio Elefante Blanco como en
aquellas viviendas que se ubican en la manzana
27 bis circundante al mismo, y que conforman
el Complejo ex Centro de Salud Mataderos—.
Por otra parte, también se exigió realizar
la higiene y limpieza periódica de los tanques
de agua del edificio y de los volquetes y contenedores ubicados en el interior del mismo.
En síntesis, una serie de medidas básicas e imprescindibles para comenzar el saneamiento
del predio.
La resolución cautelar fue confirmada por la
Sala II de la Cámara de Apelaciones del Fuero
en lo CAyT de la CABA el 22 de abril de 2014,
al declarar desierto el recurso de apelación deducido por el Gobierno de la Ciudad.
En el devenir de la causa y a fin de dar impulso al proceso, la Defensoría solicitó que se
realizara el primer reconocimiento judicial, el
cual se llevó a cabo el 15 de abril de 2014. Allí,
la jueza interviniente recorrió el predio junto a
los vecinos, tomando un contacto directo con la
realidad de las familias afectadas .
Luego se celebró audiencia pública el 8 de
septiembre de 2014, y posteriormente el segundo y último reconocimiento judicial, el 9 de
abril de 2015. Estos actos resultan significativos,
ya que permitieron la participación directa de
los habitantes afectados en el proceso judicial.
La labor de la Defensa Pública siempre tuvo
como norte garantizar que los auténticos protagonistas del caso —los vecinos— sean efectivamente escuchados, y promover su participación directa en la causa. Para este MPD,
su palabra y su opinión deben ser oídas en el
momento en que los jueces toman decisiones
que les conciernen.
A su vez, la Defensoría denunció en diversas oportunidades el incumplimiento de la medida cautelar ordenada, en tanto el Gobierno
demandado solo ejecutó la misma en forma imparcial e incompleta. Sin perjuicio de ello, cabe
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
mencionar algunas obras realizadas, como la colocación de barreras físicas dentro del edificio,
la limpieza de parte de los subsuelos del edificio, y la mejora del sistema de recolección de
residuos. Sin embargo, no se cumplió aún con
la provision de agua potable, esencial para la salubridad de los habitantes del lugar, en especial
los niños. Asimismo, la situación ambiental de
los vecinos de la manzana 27 bis, circundante
al edificio, continúa siendo dramática, puesto
que no se garantizan condiciones mínimas de
salubridad, exponiendo a las familias —especialmente a los niños— a sufrir toda clase de
dolencias.
Estado actual de la causa
Al momento de escribir estas líneas, la causa
judicial ha demostrado ciertos avances, pero al
mismo tiempo existen asignaturas pendientes
para satisfacer necesidades imperiosas.
La medida cautelar dictada por el Tribunal
—que en sí misma es indudablemente positiva—, queda en parte neutralizada al no cumplirse en forma completa e integral. En este
sentido, y aun en el caso en que el Edificio fuera finalmente deshabitado, el mismo continúa
siendo un foco infeccioso para toda la zona,
cuestión que debe ser abordada en forma eficaz,
a fin de dar una solución definitiva.
Por otra parte, debe señalarse que, durante el transcurso del caso, numerosas familias
han abandonado el Elefante Blanco en virtud
de diferentes subsidios y ayudas otorgadas por
el GCBA, en una suerte de proceso de relocalización. Esta cuestión tiene diferentes aristas y
genera interrogantes complejos en cuanto a las
modalidades y formas con que el Estado dirige
el proceso. En este sentido, es necesario sostener
la necesidad de una efectiva participación de los
afectados, para que sean escuchados realmente y las decisiones que se tomen tengan como
finalidad principal garantizar sus derechos fundamentales, en este caso principalmente el de
acceso a una vivienda digna.
Otra cuestión a considerar es la relativa al
destino del edificio. Al respecto, no puede olvidarse que está situado en una zona de la Ciudad que ha sido tradicionalmente relegada, y
cuyos habitantes tienen carencias de diversa índole. Por ello, cualquier proyecto que se encare
deberá priorizar finalidades de bien público,
orientadas a satisfacer las demandas existentes
en materias como la salud o la educación.
En los diferentes artículos que se ofrecen en
esta publicación el lector podrá encontrar diversos análisis de estas complejas cuestiones, así
como también propuestas de índole superadora,
siempre teniendo como objetivo el pleno reconocimiento de los derechos de los habitantes del
Complejo del que forma parte el Elefante Blanco.
La evaluación de los alcances de la causa es
un tema abierto al debate, y para la Defensoría
constituye una experiencia de aprendizaje, que
obliga siempre a profundizar la reflexión acerca
de los modos más eficaces para hacer valer los
derechos de los grupos vulnerables. Siempre
en aras de democratizar el acceso a la justicia,
y explorar nuevos caminos en la defensa de los
derechos.
Desde esta perspectiva, la función de la Defensoría es acompañar, asesorar, patrocinar y
compartir con los vecinos su trabajo y su experiencia en pos una mejor defensa de los derechos. En este caso puntual, resultó fundamental el trabajo que se hace en el mismo territorio,
en el barrio, llegando a los vecinos con un trato
directo y cotidiano.
A comienzos de 2016, el caso judicial continúa abierto, y aún está pendiente el dictado
de una sentencia definitiva que determine con
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artículos
claridad las obligaciones que tiene el Estado
con los habitantes del Elefante Blanco, para así
empezar a remediar los olvidos y omisiones de
tantos años. Esto es imprescindible, y solo de
esta manera podrá el Poder Judicial honrar su
misión constitucional, reconociendo, tutelando
y reestableciendo los derechos afectados.
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Año 6
NÚMERO 8
FEBRERO
DE 2016
Revista Institucional de la Defensa pública
artículos
Lic. Malen Victoria Ferreira*
Un hospital para enfermar.
El Elefante Blanco como símbolo del problema de la salud y la
vivienda en Buenos Aires.1
Frente a las enfermedades que genera
la miseria, frente a la tristeza, la angustia y el infortunio social de los pueblos, los microbios como causa de la enfermedad son unas pobres causas
Ramón Carrillo
El espacio que ocupa un Elefante
El Elefante Blanco de Ciudad Oculta es un
edificio de hormigón armado, de una coloración
gris oscura, de catorce pisos de altura, planta baja
y dos subsuelos, que se encuentra casi totalmente en desuso. Su estilo funcionalista, carente de
ornamentación, y sus aproximadamente 60.000
m2 desarrollados en forma simétrica, con un acceso central elevado enmarcado por dos grandes
torres, dan una impresión monumental a quien
lo observa. Se destaca, además, en la zona que
se encuentra por ser uno de los pocos edificios
altos —junto con los que integran el Complejo
* Lic. Malen Victoria Ferreira
Trabajadora Social. Programa de Hábitat, Derecho a
la Ciudad y Abordaje Territorial. MPD CABA.
1- Agradezco la participación del Lic. Ignacio Piñeiro en
la redacción de este artículo y a todos los integrantes del
Programa de Hábitat, Derecho a la Ciudad y Abordaje
Territorial, especialmente Ricardo Casal, Pablo Orellana,
Carlos Valencia Flores, Hernán Pandolfi y Ana María De
Marchi que colaboraron en la búsqueda de información.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
Habitacional Comandante Luis Piedrabuena—,
por lo que puede ser visto desde varias cuadras
a la redonda. A la distancia, parece ser un edificio abandonado y en desuso: en las paredes se
pueden ver los agujeros de ladrillos que fueron
removidos, las aberturas donde debían instalarse
ventanas están ahí, dejando ver a través de ellas,
el otro lado de la Ciudad Oculta.
Mapa Nº 1: Plano de Villa 15 (Ciudad Oculta), Asentamiento Elefante Blanco (ex Centro de Salud Mataderos) y NHT
del Trabajo. Fuente: IVC 2004. (Resaltado Propio)
Mapa Nº 2:
El sur de la Ciudad, más precisamente el barrio de Villa Lugano, perteneciente a la Comuna 8
(Villa Soldati, Villa Riachuelo y Villa Lugano),
es uno de los territorios que históricamente presentó los mayores indicadores de desigualdad
de toda la Ciudad, tanto en ingresos por familia
como en condiciones de vida de su población,
incluido el déficit habitacional. La Comuna 8
es la que tiene el mayor porcentaje de población residente en villas y asentamientos de toda
la CABA, el 32,9%, seguida por la Comuna 4
(Barracas, Boca, Nueva Pompeya y Parque Patricios) con el 16,3% — según datos del Censo
Nacional de Población, Hogares y Viviendas de
2010—.2
El edificio fue diseñado y construido para
ser un hospital de dimensiones comparables al
actual Hospital Posadas. Sin ser inaugurado oficialmente en toda su extensión, funcionó como
dispositivo del primer nivel de atención en salud desde 1952, solo en la planta baja— siendo
utilizado aproximadamente en menos del 4%
de su superficie—.
A principios de la década de 1980 se fue
poblando por familias que aprovecharon las
paredes de la estructura para construir precariamente sus viviendas, principalmente con
materiales de descarte como chapas, cartones,
telas, plásticos y maderas. A las condiciones
deficitarias de las viviendas, producto de los
materiales con los que se han construido, se le
agregan las deficiencias propias de la falta de
mantenimiento general del edificio: humedad,
filtraciones, desprendimientos del revoque y de
la mampostería. La densidad demográfica aumentó considerablemente a través de los años,
hasta alcanzar en junio de 2014 los 312 habitantes, más de 100 familias.
2Fuente:
http://www.estadisticaciudad.gob.ar/eyc/
wp-content/uploads/2015/07/resultados_provisionales_
censo_2010.pdf
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artículos
El Elefante Blanco, que fue administrado
sucesivamente por la Liga Argentina contra
la Tuberculosis, el Ministerio de Salud de la
Nación, la Municipalidad de Buenos Aires, el
Ministerio de Derechos Humanos y Sociales
de la CABA, la Fundación Madres de Plaza de
Mayo y el Ministerio de Desarrollo Social de la
Ciudad, es uno de los escenarios en los que se
desarrolla la historia de sucesivas vulneraciones
del derecho a la salud y el derecho a la vivienda
digna de los sectores populares en la Ciudad.
Para comprender la historia y el presente de
esta mole de concreto, deberíamos empezar por
preguntarnos ¿cómo se convierte un proyecto
de hospital en un elefante? ¿cuántos años de
qué políticas sociales transforman un ambicioso
proyecto sanitario en un símbolo de abandono?
¿de qué modo una obra en la que se invirtieron
tantos esfuerzos públicos y privados a mediados
de la década de 1930, se convierte pocos años
después en una posesión inútil, en un problema? El edificio permanece hoy como imagen de
todas esas preguntas, aún sin responder.
En el presente artículo, producto del trabajo de investigación del Programa de Hábitat,
Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial del
Ministerio Público de la Defensa3 (en adelante
Programa de Abordaje Territorial), nos proponemos dar a conocer una descripción del edificio Elefante Blanco y de su dinámica poblacional, basada en el trabajo territorial desarrollado
en relación a la acción de amparo iniciada en diciembre de 2013 por sus habitantes, con representación del Defensor Nº 5 ante los Juzgados
de Primera Instancia en lo CAyT, Dr. Ramiro
Dos Santos Freire y del Defensor General de la
Ciudad.
Con el objetivo de brindar información básica que permita comprender la problemática
3- Creado por RESOLUCIÓN Nº 567/2015 del Defensor
General de la Ciudad de Buenos Aires.
concreta que motivó la presentación de la acción de amparo y el rol asumido por la Defensa
Pública —objeto de los artículos que integran
esta publicación—, se desarrolla en primer lugar, una caracterización sociodemográfica de la
población residente en el Edificio en 2014 —al
inicio de la intervención del Programa de Abordaje Territorial—. En el siguiente apartado, se
analiza la dinámica de poblamiento del Elefante
Blanco, a partir de la reconstrucción histórica
realizada con fuentes primarias y secundarias.
En tercer lugar, una descripción del aspecto
físico del edificio brinda datos sobre las condiciones de vida de sus habitantes, relacionadas a
la falta de provisión de servicios básicos y la presencia de basura en el mismo. En cuarto lugar,
el relato histórico desde que se empezó a construir el edificio hasta la actualidad, se divide en
tres momentos: uno, el Elefante Blanco como
una institución de salud (o “El Hospitalito”);
dos, el Elefante Blanco como un ámbito donde
se propagan enfermedades (la fuente principal
son los informes del Poder Ejecutivo local que
resultaron prueba de la acción de amparo); y,
tres, el Elefante Blanco en relación al déficit habitacional en la Ciudad de Buenos Aires y en relación al reclamo por el derecho a una vivienda
digna y adecuada. Para finalizar, compartimos
algunas de las reflexiones producto del trabajo
de escritura del presente artículo.
Quiénes habitan el Elefante Blanco
Ante la falta de información oficial sobre la
población residente en el Elefante Blanco, en el
mes de junio de 2014 el Programa de Abordaje
Territorial de este MPD realizó un relevamiento sociodemográfico, que arrojó como resultado
una población total de 312 personas, distribuidas
en 75 unidades de vivienda. El promedio de 4,16
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
personas en cada unidad de vivienda es un 70% más
alto que el promedio de habitantes por vivienda en la Ciudad (de 2,5 personas por vivienda),
según datos del Censo Nacional de 2010.4 Del
total de las unidades de vivienda relevadas, el
41,5% tenían más de 5 habitantes, por lo que
son considerados “hogares numerosos”.5
en la Ciudad de Buenos Aires es proporcionalmente la más afectada por el déficit habitacional:
casi la mitad de los habitantes de Elefante Blanco
eran menores de 18 años.
Gráfico Nº 1: Población por grupos de edad.
Elaboración propia.
La mayor proporción de sus habitantes eran
niños, niñas, adolescentes y adultos de menos de
40 años de edad, es decir, una estructura poblacional joven. En ese sentido, el Elefante Blanco es
una muestra más del fenómeno conocido como
de infantilización del déficit habitacional,6 que indica
que la población de niñas, niños y adolescentes
4- Ministerio de Hacienda de la CABA. Dirección General
de Estadística y Censos (2012) “Situación habitacional
CABA 2010.” Informe de Resultados Nº503. En:http://
www.buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/sis_estadistico/
ir_2012_503.pdf Último acceso: Octubre de 2015.
La población del Elefante Blanco se encontraba en 2014 en una situación preocupante en
relación a las principales variables sociodemográficas: actividad, salud y educación. Los datos
cuantitativos describen una población en total
desventaja en relación a los promedios generales de la Ciudad y a los de la Comuna 8, en
particular.
En cuanto a la salud se observó que una de
cada dos familias tuvo que concurrir a un centro de atención para la salud en el último año
por problemas respiratorios y una de cada cuatro familias, consultaron por vómitos y diarreas
vinculados al consumo de agua no segura.
5- Ministerio de Hacienda de la CABA. Dirección General
de Estadística y Censos (2005) “Pobreza e indigencia en la
Ciudad de Buenos Aires. 2do semestre de 2005”. Informe
de resultados N°249 En: http://www.buenosaires.gob.ar/
areas/hacienda/sis_estadistico/nuevoinforme/informe_249_
pobreza_indigencia.pdf Último acceso: Octubre de 2015.
6- Ministerio Público Tutelar y Centro de Estudios Legales
y Sociales (2013) “Infantilización del déficit habitacional:
una temática invisible”, Informe de actualización 2008-2011.
Buenos Aires. Asesoría General Tutelar.
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artículos
Gráfico Nº 2: Principales consultas por problemas de salud
en el último año.
Por último, se advirtió que el porcentaje de
unidades de vivienda alcanzadas por la cobertura de programas sociales era muy bajo. Si se
relaciona esta variable con la nula cantidad de
ocupados con empleo formal, se advierte que la
mayor parte de la población del Elefante Blanco
no contaba con ningún tipo de cobertura social.
Cómo se pobló el Elefante
Elaboración propia.
En relación al acceso al sistema educativo, se
identificó un alto porcentaje de niños y niñas
que no asistía al nivel inicial (37,5%) o al nivel
medio (33%). Este indicador debe considerarse
teniendo en cuenta un contexto más amplio de
insuficiente oferta de vacantes en los tres niveles
del sistema educativo en toda la zona sur de la
Ciudad de Buenos Aires.7
En lo relativo a la actividad laboral de los
habitantes, se observó que la inserción en el
empleo registrado era casi nula, y que los niveles de ocupación eran extremadamente bajos:
solo uno de cada dos habitantes en edad activa
tenía alguna ocupación remunerada. Es decir
“casi la totalidad de estas familias se encuentran
por fuera de la protección social que brinda el
empleo cuando se desarrolla en condiciones de
formalidad y casi un 25% de las unidades de vivienda no presentan personas con empleo”.8
7- Asesoría General Tutelar (2013) “Desigualdad educativa
en la Ciudad de Buenos Aires: un análisis estructural de
las políticas educativas desde un enfoque de derechos
humanos”. Buenos Aires. Disponible en: http://mptutelar.
gob.ar//sites/default/files/11_Desigualdad_Educativa.pdf
Último acceso: Octubre de 2015.
8- Ministerio Público de la Defensa. Programa de Hábitat,
No existen registros oficiales acerca de la
cantidad de población habitando en el inmueble desde los comienzos, por lo que la reconstrucción de esta información tomó como fuente el relato de los habitantes más antiguos9 y el
propio relevamiento del Programa de Abordaje
Territorial, realizado en el año 2014.
Los primeros habitantes llegaron al Elefante
Blanco a principios de la década de 1980. Se
trataba de dos familias, que eran a su vez cuidadores del Centro de Salud que funcionaba
en la planta baja y que tenían sus viviendas allí.
Durante muchos años, estas mismas familias
se encargaban de asegurar que la población se
mantuviera estable, más allá de su propio crecimiento vegetativo, y que no se produjeran ocupaciones.
“Era mi tío, y otra familia que es el papá de mi
ex marido. Ellos manejaban la situación y cuando se
quería meter gente llamaban a la policía o avisaban a
los guardias que estaban cuidando la Salita”. (Julia).
Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial. Equipo Nº2
(2014) “Situación sociodemográfica y habitacional en el
Elefante Blanco”. Primer informe de datos obtenidos.”
Mimeo.
9- El Programa de Hábitat, Derecho a la Ciudad y Abordaje
Territorial realizó entre los meses de junio y agosto de
2015 diez entrevistas en profundidad a habitantes del
Elefante Blanco y vecino/as referentes. También resultó de
fundamental importancia el registro del trabajo territorial
a través de memorándums y crónicas internas del equipo.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
La mayoría de los habitantes llegaron al Edificio a fines de los años 90 y a principios de la
década siguiente. No se trató de una toma masiva y organizada —como ha sucedido en otras
áreas de la Ciudad que se encontraban vacantes
y fueron ocupadas por familias que buscaban
enfrentar la problemática habitacional— sino
que supuso un proceso paulatino de poblamiento, donde algunos habitantes fueron cediéndole
espacios a otros, vendiéndolos, o subdividiendo
sus propias viviendas para que sus hijos puedan
habitar allí con sus nuevas familias.
“Yo fui el que empezó a vender los lugares para la
gente. Toda la gente que está acá adentro yo le vendí.
Le vendía un pedazo, una pieza, 1000 pesos, 500…
y así fui vendiendo, vendiendo... y traían a sus familiares y fueron agrandando. Yo te vendía a vos y
traías a tu hermano, a tu mamá.” (Oscar)
“Llegué porque venía con un problema de violencia de género, llevaba veinte años viviendo con una
persona así, y dije A los cuarenta quiero cambiar
de vida, y cuando decido todas esas cosas mi marido vende la casa, no me da el dinero…y yo no tengo
adónde ir así que vengo acá, a este comedor donde estamos ahora, y Graciela me dice Acá hay un espacio,
si querés te lo limpio, te metés ahí. Y me metí y me
quedé.” (Graciela G.)
“Yo vivía en el Chaco. El pueblo se llama General
Pinedo. Mi papá había tenido un accidente grande,
falleció justo acá en la esquina. Mi hermano viva acá.
A través de él llegué acá, en el Chaco no andaban las
cosas muy bien, había muy poco trabajo…” (José)
Como muestra el Gráfico Nº 3, la mayor
cantidad de la población informó haber llegado al edificio entre los años 1999 y 2008. Entre los motivos, se advierten las consecuencias
del deterioro de las condiciones de vida de los
sectores populares, producto de implementación de políticas de redistribución regresiva
del ingreso y el empobrecimiento general de
la población iniciadas en la década de 1970,10 y
consolidadas en las dos décadas siguientes. Pero
esa motivación no es lineal, sino que se muestra
mediada por otras cuestiones relativas al contexto particular de este territorio.
Gráfico Nº 3: Cantidad de personas según las fechas que
llegaron a habitar el edificio.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos suministrados
por los habitantes en el marco del relevamiento sociodemográfico realizado en 2014.11
En el análisis de una profesional del Centro
de Salud y Acción Comunitaria (CeSAC) Nº 5,
las fechas donde se advierte el mayor aumento
de habitantes en el edificio coinciden además
con la época en que se comenzó a realizar de
manera directa la elección a Jefe de Gobierno
local, lo cual supuso una mayor circulación de
recursos —bienes y servicios— destinados a sostener prácticas clientelares, porque habitar en
la ciudad suponía mejorar las posibilidades de
desarrollar estrategias de supervivencia.
10- PUCCIARELLI, A.: La democracia que tenemos. Declinación
económica, decadencia social y degradación política en la Argentina
actual. Libros del Rojas, Buenos Aires, 2002.
11- Ministerio Público de la Defensa CABA. Programa de
Hábitat, Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial. Equipo
Nº2 “Situación sociodemográfica y habitacional en el Elefante
Blanco”. Primer informe de datos obtenidos. Mimeo, 2014.
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artículos
“En ese momento por lo que yo recuerdo de repente
estar en una villa de Capital significaba ser un pobre
diferente. Porque era tener acceso a un montón de
cosas que en otro lado no se tenía acceso. Había una
puja importante por estar o tener domicilio acá.” (Lic.
Alicia Cattáneo, antropóloga)
En octubre del año 2004 el Instituto de la
Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires (IVC)
llevó a cabo el primer censo oficial en el Elefante Blanco, reconociéndolo como parte de
Ciudad Oculta (Villa 15 - Manzana 27 bis). En
ese momento habitaban dentro del edificio 192
personas y en la parte exterior del mismo, en
viviendas apoyadas o adosadas a su estructura,
se contabilizaron 364 personas.
Los siguientes relevamientos fueron realizados por la Defensoría del Pueblo de la CABA
en el año 2006 y por el Departamento de Salud
Ambiental, dependiente del Ministerio de Salud de la CABA en el año 2007. También se ha
tomado conocimiento, por entrevistas con los
habitantes, de un relevamiento realizado por
la Fundación Madres de Plaza de Mayo en el
momento que tuvo a su cargo el edificio, que
informaba de un total de 98 familias en el mismo. El IVC no volvió a censar a la población del
Elefante Blanco en ninguna otra oportunidad,
y recién a principios del año 2012 el Ministerio
de Desarrollo Social de la CABA, a través del
Programa Buenos Aires Presente, realizó un
nuevo relevamiento en el edificio, identificando aproximadamente 96 familias habitando en
él. La última institución en relevar la cantidad
de habitantes y las condiciones de vida al interior del edificio fue este Ministerio Público de la
Defensa, a través de su Programa de Abordaje
Territorial, en junio de 2014.
En el gráfico que sigue, se muestra la curva
ascendente de población en el edificio en relación a las fechas informadas.
Gráfico Nº 4: Cantidad de familias habitando el edificio en
diferentes años.
Elaboración propia.
El Elefante por dentro
Si uno llega al Elefante Blanco desde la Avenida Piedrabuena comprende que el edificio
está deteriorado, pero no en desuso, como podría suponer un observador desde la distancia.
No solo se encontraba habitado en 2014 por
más de 110 familias en su interior y aproximadamente otras 150 en viviendas adosadas o
apoyadas a su estructura, sino que además es la
sede de algunos programas sociales dependientes del GCABA.
Las viviendas se distribuyen entre la planta
baja (pabellón que da a la Av. Piedrabuena), el
primer subsuelo, y el primer y el segundo piso.
Desde hace más de diez años, las escaleras interiores fueron demolidas, impidiéndose el acceso a los pisos superiores. Muchas familias desde
hace por lo menos 20 años, han aprovechado
la estructura existente en los primeros pisos
del edificio —escaleras, pisos de cemento y losas— para construir precariamente sus viviendas, principalmente con materiales de descarte
—chapas, cartones, telas, plásticos o madera—.
Al atravesar el portón de entrada del edificio se encuentra un amplio patio descubierto
utilizado como estacionamiento de vehículos y
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lugar de acopio de materiales reciclables. Desde
este patio se accede a la mayoría de las viviendas
de la planta baja, —algunas de las más consolidadas en sus características constructivas cuentan con paredes de ladrillo y revestimientos en
los pisos—. La altura original de los pabellones
del hospital permite la división en vertical de los
ambientes, con entretechos de madera realizados por los mismos habitantes.
Las conexiones de agua corriente, electricidad y desagües cloacales que llegan a las viviendas son deficitarias y fueron hechas por los
mismos habitantes en diferentes momentos, a
veces contando con el apoyo de algún organismo estatal que les proveyó materiales, o simplemente por sus propios medios y basándose en
la capacidad de autoconstrucción de las propias
familias.
El Elefante Blanco es un edificio permanentemente transitado por las personas que habitaban en algunas de sus plantas y porque es una
de las “puertas de entrada” de la Villa 15 (Ciudad Oculta). A toda hora, un puesto de control
de la Policía Federal y un integrante de la Cooperativa de Mantenimiento Barrio Nuevo, aparentemente bajo las órdenes del Ministerio de
Desarrollo Social, controlan quiénes ingresan al
edificio. La Cooperativa incluso lleva un registro en un libro de actas, donde hacen constar
quiénes circulan por el edificio y por qué motivos. Pese a que este control pareciera ser bastante estricto, no ha evitado que se produzcan
numerosos episodios de violencia contra sus habitantes, robos, la utilización del edificio como
lugar de consumo de drogas y otras escenas que
han ayudado a construir la imagen del edificio
como lugar sin ley. En los últimos cuatro años se
ha denunciado la muerte de un niño que cayó
en circunstancias aún no aclaradas por el hueco
donde debía haber un ascensor, la violación de
un niño en uno de los pasillos oscuros cercanos
a las viviendas, el abuso sexual de dos niñas, el
incendio aparentemente intencional de una vivienda, la muerte de un joven que cayó desde
la terraza en circunstancias aún no esclarecidas,
la internación de un joven que fue encontrado
en estado de intoxicación en la planta baja del
mismo luego de aguardar el auxilio de la ambulancia durante más de una hora, robos en varias viviendas y por lo menos dos episodios de
mujeres por sus parejas a la vista de todos y en
los que la policía omitió intervenir o demoró su
accionar.
El aspecto general del edificio es de suciedad: la basura se acumula en los dos subsuelos, mezclada con el agua de las lluvias y los
desechos cloacales que desaguan en el sótano,
el olor de la orina de gatos, perros y roedores
que transitan por los pasillos y patios. En efecto,
hasta la presentación del recurso de amparo iniciado por los habitantes del Elefante, la limpieza
del edificio se realizaba de manera esporádica y
dependiendo de la voluntad de algunos de sus
habitantes.
Los subsuelos se fueron llenando de basura a lo largo de los años. Las personas entrevistadas señalan que los residuos —sólidos y
líquidos— allí acumulados provienen de las viviendas cercanas, tanto del interior del edificio
como las que se encuentran apoyadas o adosadas a su estructura. Sin embargo, la cantidad de
residuos y sus dimensiones, permiten sospechar
que el subsuelo fue utilizado como el lugar de
depósito final de la basura proveniente de otros
lados —en la limpieza iniciada por una empresa
contratada por el GCBA durante 2014 se encontraron autopartes, heladeras, muebles de
gran tamaño—.
La última gran limpieza de los subsuelos que
recuerdan los vecinos, antes de la presentación
de la acción de amparo, fue realizada bajo la
dirección de la Fundación Madres de Plaza de
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artículos
Mayo en el tiempo que estuvo a cargo de la manutención del edificio, en el marco del Convenio de Permiso de Uso celebrado con el GCBA
(2007 – 2012).12 En esa oportunidad, los habitantes del inmueble fueron sacando con palas y
carretillas la basura acumulada en el primer y
segundo subsuelo, mientras que con una bomba se desagotó el agua y los desechos cloacales.
Desde los patios del primer piso, asomándose hacia la planta baja se puede observar una
parte de este enorme basural, solo comparable por sus dimensiones a un relleno sanitario,
pero que permanece escondido para quienes
no transitan por el Elefante Blanco. En efecto,
se trata de por lo menos dos subsuelos repletos
de desechos. La limpieza de solo una parte del
primer subsuelo implicó el retiro de 900 m3 de
basura, según fuera informado por la empresa
adjudicataria de la obra.13
La acumulación de tantos residuos y humedad, favorece la proliferación de roedores e insectos. De hecho, en todos los reclamos iniciados por
los habitantes del edificio, se reitera la preocupación por las frecuentes infecciones en la piel de
los niños, derivadas de picaduras de mosquitos,
que se confunden con enfermedades eruptivas.
Durante todo el año, sin importar la temperatura,
la presencia de mosquitos en el interior de las viviendas solo puede ser contrarrestada manteniendo los ventiladores encendidos para espantarlos.
12- Convenio de Permiso de Uso para la Prestación de
Servicios Sociales, Educativos, Culturales, Deportivos y
Productivos de Economías Social. Registrado bajo el número
4004, el 04/12/2007. Suscripto por el Ministro de Derechos
Humanos y Sociales, Omar Abboud, y la presidenta de la
Fundación Madres de Plaza de Mayo, Hebe de Bonafini. El
GCBA otorgaba a la Fundación el uso precario y gratuito
del inmueble Elefante Blanco por un plazo de cinco años,
hasta el 30 de noviembre de 2012.
13- Acta 27/10/2014 del Equipo Nº 2, Programa de Hábitat,
Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial del Ministerio
Público de la Defensa, en el marco de las Actuación
Extraprocesal “Causa Elefante Blanco”
Los repelentes, espirales e insecticidas son insuficientes. Las ratas circulan entre las viviendas —fueron encontrados nidos de ratas en los
lugares de guardado de ropa, y es repetida por
muchos, la historia de una rata que corría por
las escaleras del subsuelo de igual tamaño que el
gato al que perseguía—.
Sin embargo, al fondo de la planta baja, se
accede a una parte del Elefante Blanco que,
por su limpieza, mantenimiento y estado de
los revestimientos, parece un edificio diferente.
Allí funcionó durante algunos años el “Jardín
de los Abrazos”, un jardín de infantes al que
concurrían aproximadamente sesenta niños y
que inauguró la Fundación Madres de Plaza de
Mayo para los hijos de quienes trabajaban en el
proyecto construcción de viviendas en Ciudad
Oculta, conocido como “Misión Sueños Compartidos”. También funcionó el pañol, un gimnasio, una sala de computación, oficinas administrativas, un comedor con instalaciones para
preparar más de mil viandas diarias. Todo está
cerrado y celosamente vigilado por la Cooperativa Barrio Nuevo, legitimada por un convenio
con el GCBA,14 pero nadie puede utilizarlo.
Actualmente el edificio está prácticamente
en desuso, solo una vez a la semana el Programa de Alfabetización, Educación Básica y Trabajo del Ministerio de Educación local desarrolla actividades de alfabetización de adultos allí,
mientras que dos veces por semana durante dos
14- CONVENIO ESPECÍFICO DE COLABORACIÓN
ENTRE EL GOBIERNO DE LA CIUDAD AUTÓNOMA
DE BUENOS AIRES Y LA COOPERATIVA DE TRABAJO
BARRIO NUEVO LIMITADA. (fs. 497-499 del Expediente
A 84469-2013/0 SERRA GUSTAVO ELIAS C/ GCBA y
otros s/ AMPARO). Cabe aclarar que el convenio, que asigna
un monto de $1425600 (pesos un millón cuatrocientos
vienticinco mil seiscientos) a la Cooperativa Barrio Nuevo
para ejecutar obras dentro de un plazo de 180 días
corridos a partir del 7 de abril de 2014, se refiere a obras
de mantenimiento, refacción y mejora edilicia, y en ningún
momento se refiere a tareas de seguridad ni vigilancia, que
son las que efectivamente realiza la Cooperativa.
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horas, el Centro de Intervención Asistencial Comunitaria dependiente del Ministerio de Desarrollo Social de la CABA atiende a personas en
situación de consumo problemático de drogas.
Además de estos dos efectores, en el Elefante
Blanco funcionan dos comedores comunitarios
en el horario de la cena.
Instituto, Hospital, Hospitalito, salita… fin.
Los habitantes de Ciudad Oculta y del mismo Elefante Blanco, lo conocen con un nombre
más cercano a su propia historia: el Hospitalito.
Su historia es, un poco también, la historia de la
salud de los sectores populares en nuestro país.
O la de su enfermedad. En este breve relato
puede reconstruirse un pasaje que va desde la
salud de los sectores populares como asunto público y el edificio como estrategia para enfrentar la enfermedad, hasta la negación de la salud
como derecho y el edificio como origen de la
enfermedad.
Desde las primeras décadas del siglo XX, el
movimiento higienista comprendió tempranamente que la aparición y alta incidencia de las
enfermedades infectocontagiosas, —especialmente la tuberculosis—, estaba relacionada a las
condiciones de vida de los sectores populares
en el ámbito urbano. Desde ese punto de vista,
coincidieron perspectivas ideológicas —muchas
veces opuestas— en que para vencer a las enfermedades debería trabajarse en varios frentes: el
control de la vida cotidiana de los sectores populares, su educación en pautas de higiene, la
mejora de las condiciones ambientales en los
ámbitos de trabajo, la ampliación de servicios de
salud dirigidos a los trabajadores, etc.15
15- TENTI FANFANI, E. Estado y pobreza. Estrategias típicas
de intervención, Centro Editor de América Latina, Buenos
Aires, 1989.
Aun cuando el impulso dado por la administración pública y estatal a las problemáticas
sociales era cada vez mayor, la iniciativa en el
desarrollo de estrategias e instituciones de intervención en la vida cotidiana de los sectores
populares la tuvieron las sociedades filantrópicas. Entre ellas, la Liga Argentina contra la
Tuberculosis que en 1935 inició la Cruzada Nacional contra la Tuberculosis, una campaña de
divulgación que buscaba concientizar acerca de
la enfermedad y juntar fondos para la construcción del Instituto Nacional de la Tuberculosis,
—un hospital con capacidad para 1200 camas,
proyecto que buscaba concretarse desde hacía
más de diez años—. El principal aporte de fondos lo realizaron los trabajadores, según ha sido
estudiado de las memorias de la Cruzada, por
el volumen de donaciones de bajo monto que
terminaron siendo las más significativas.16
Imagen: 1938. Archivo General de la Nación. Departamento de Documentos Fotográficos. Buenos Aires,
Argentina.
16- ARMUS, D. La ciudad impura: salud, tuberculosis y cultura
en Buenos Aires, 1870-1950. Buenos Aires, Edhasa, 2007.
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artículos
El senador socialista Alfredo Palacios impulsó la Ley Nº 12.233, la cual fue votada el 27 de
septiembre de 1935 y establecía una donación de
tres millones de pesos a la Liga para la creación
del Instituto Nacional de la Tuberculosis, y un
subsidio anual de un millón de pesos para su
manutención. La ley establecía que en el mencionado Instituto se realizarían investigaciones
científicas e internación de pacientes afectados
por esa enfermedad. El terreno para la construiría del Instituto fue cedido por la Municipalidad
de Buenos Aires y se encontraba en la zona de los
Mataderos, actual barrio de Villa Lugano, entre
las Avenidas del Trabajo (hoy Eva Perón), Piedrabuena y las vías del ferrocarril.
El 25 de noviembre de 1935 el presidente
Agustín P. Justo puso la piedra fundamental del
edificio y se iniciaron las obras que, en 1939,
habiendo alcanzado los 14 pisos, se detuvieron.
El proyecto estuvo abandonado y sin avances
hasta 1948, cuando el gobierno nacional bajo la
presidencia del Gral. Juan Domingo Perón, dispuso por decreto la expropiación del predio y
del edificio con el objeto de finalizar las obras e
inaugurar el hospital “más grande de América
Latina”. Por la envergadura que la obra adquirió en aquellos años y porque se vio articulada a
una serie de medidas de salud pública tomadas
por el Ministro de Salud Dr. Ramón Carrillo,
—aunque probablemente también porque el
gobierno peronista fue el primero en realizar
obras públicas para mejorar la calidad de vida
de los habitantes de ese área “alejada” de la Ciudad de Buenos Aires—, es que el edificio permanece aún hoy en el imaginario popular ligado a la iniciativa peronista. En efecto, abundan
los relatos que designan al Hospitalito como “el
hospital que construyó Perón” o “el hospital
Imagen: Archivo General de la Nación. Departamento de Documentos Fotográficos. Buenos Aires, Argentina.
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más grande de América Latina que impulsó el
peronismo”… Sin embargo, como se ha visto,
el gobierno peronista no hizo más que intentar finalizar, sin éxito, una obra que la iniciativa
“privada con dinero público” había impulsado desde hacía más de diez años y para la que
se habían destinado gran cantidad de fondos
aportados por los trabajadores.
“En 1952 la planta baja fue acondicionada y
convertida en centro de atención ambulatoria,
llegando a contar con varias especialidades médicas y servicios complementarios como farmacia, laboratorio de análisis clínicos y radiología.
En ese tiempo recibía una demanda cuantitativamente importante siendo conocido como “el
Hospitalito”, dependiendo del Ministerio de
Salud.” 17
Se estima que las obras de construcción
avanzaron y fueron suspendidas en 1955, cuando la dictadura encabezada por el Gral. Pedro
E. Aramburu decidió desarticular al peronismo
desde lo real y lo simbólico. En 1957 el Ministro
de Acción Social y Salud Pública, Dr. Francisco
Martínez dispuso por decreto su reintegración
a la Liga Argentina contra la Tuberculosis que
no solo no finalizó las obras sino que, en 1963
ofreció “devolverlo” nuevamente a la Municipalidad, a cambio de que se le cediera otro terreno, donde funciona la sede de la Liga hasta la
actualidad.
En 1963, mediante el Decreto Nº 8388 de la
Ciudad de Buenos Aires, se aprobó el informe
realizado por una Comisión Asesora sobre el
Imagen: Archivo General de la Nación. Departamento de Documentos Fotográficos. Buenos Aires, Argentina
17- RIPOLI, M. Atención Primaria Selectiva. Una experiencia pediátrica urbana, Editorial Eudeba, Buenos Aires, 1999.
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artículos
estado del hospital, en el que se establecía que
dicho edificio, con algunas reformas, podría ser
utilizado en reemplazo del Hospital Municipal
Muñiz, —y se señalaba que ya se encontraban
terminadas las obras de hormigón, mampostería, revoque y muy avanzadas las de carpintería
y electricidad—. En el mismo decreto se estableció una partida presupuestaria de diez millones
de pesos para los gastos que la puesta en valor
del inmueble demandara.
Desde 1952 en la planta baja del edificio
funcionó ininterrumpidamente el “Centro de
Salud Mataderos”, dependiente del Hospital
Salaberry. Era un verdadero “hospitalito”, con
servicios de rayos, laboratorios, farmacia y una
gran cantidad de profesionales que atendían
principalmente a la población residente en la
Ciudad Oculta y el Núcleo Habitacional Transitorio “del Trabajo”.
En el año 1979 el Gobierno Nacional lo traspasó a jurisdicción de la Municipalidad de Buenos Aires. En esa época se inició su “desmantelamiento”: pasó de ser un hospital a un centro
de atención primaria, fue achicándose la planta
de profesionales, se dejaron de realizar algunos
estudios, los recursos eran cada vez más escasos.
Luego de finalizada la dictadura, el gobierno
democrático de Raúl Alfonsín se propuso una
estrategia de atención primaria de la salud con
fuerte inserción en las comunidades. Es así que
el Hospitalito fue transformado en un Centro
de Salud municipal que en 1985, con un fuerte
impulso dado por la Dirección de Capacitación
del Ministerio de Salud de la Nación, empezó
a trabajar desde la concepción de salud como
proceso, comunitariamente en la prevención,
con la participación de las comunidades.
“Era pensado como un proyecto de transformación, en donde la gente decidiera cuáles fueron sus
necesidades, que participara en las decisiones que se
tomaban”. (Lic. Alicia Cattáneo, antropóloga)
En esos años, el director del Centro de Salud
con el pediatra Dr. Mario Ripoli, dio el espacio para que la mirada de las ciencias sociales
se articulara con discurso y la práctica médica,
construyendo un centro de salud con fuerte inserción en la comunidad de Ciudad Oculta y
con una comprensión política de las problemáticas con las que trabajaban. Sin embargo, las
políticas de ajuste neoliberal también llegaron
al sector, no solo con estrategias de atención con
recursos escasos, —como la de atención primaria selectiva—, sino también porque cada vez
fue más en aumento la cantidad de población
afectada por enfermedades asociadas a las malas condiciones de vida —la desnutrición y, otra
vez, la tuberculosis—. En ese marco, los centros
de atención primaria tenían cada vez menos recursos para atender a poblaciones cada vez más
afectadas por las consecuencias de la pobreza y
la desocupación.
“(En 1993) Fuimos echados de acá porque denunciábamos las cifras. Las cifras verdaderas de la
población desnutrida. Se nos castigó porque denunciábamos esto. Volvimos porque el barrio se movilizó
para que volvamos, a mí me habían mandado a otro
Centro.” (Lic. Alicia Cattáneo,)
Es a fines de esa década que el Hospitalito se comenzó a habitar. Al achicamiento de
recursos destinados a la salud pública, lo cual
impactaba en un desgaste progresivo de la infraestructura del Centro de Salud, se sumó el
deterioro provocado por las viviendas que se
fueron construyendo en los pisos superiores,
el robo de materiales e insumos, las conexiones
eléctricas irregulares, los desagües cloacales en
cualquier lado.
En el año 2002, la Auditoría General de la
Ciudad publicó los resultados de su informe de
relevamiento de la planta física del Centro de
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
Salud y Acción Comunitaria Nº 5,18 observando
que las actividades del Centro de Salud se desarrollaban en un marco de insalubridad y riesgo
continuo, por el deterioro y falta de mantenimiento edilicio. El informe abunda en detalles
que dan cuenta de las pésimas condiciones en
las que se encontraba el Centro de Salud (y el
hospitalito en general) en aquellos años:
• La estructura física se encontraba en
condiciones de inhabitabilidad: no contaba con instalaciones de electricidad,
desagüe, ventilación, ni redes cloacales.
• Población “en estado de indigencia y exclusión social” habitaba en el primero,
segundo y tercer piso del edificio y en
los dos subsuelos
• La acumulación de agua sobre el techo
de algunos consultorios, debido a la obstrucción de los pluviales, provocó desprendimientos de cielo raso.
• Los días de lluvia el centro se inundaba
y debía suspenderse la atención
• Existían paredes electrificadas y cableados que debieron ser cortados con el fin
de evitar accidentes
• Los dos subsuelos del edificio se encontraban llenos de basura y escombros, y el
primero estaba inundado.
• Las áreas con riesgos de desprendimiento de materiales no se encontraban
debidamente clausuradas
En el año 2002 ya existía el proyecto de trasladar el CeSAC Nº 5 a un nuevo edificio, que
18AUDITORÍA GENERAL DE LA CIUDAD DE
BUENOS AIRES. Informe Final de Relevamiento Proyecto
Nº 3.07. 02.04 “Gestión del Programa Materno Infanto
Juvenil en el Hospital Donación F. Santojanni. Subproyecto
05: Área Programática y Centro de Salud y Acción
Comunitaria (CeSAC) Nº 5. Relevamiento Planta Física.
Período 2000/2001.
sería construido en un predio perteneciente al
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, sito sobre la Avenida Piedrabuena y Eva Perón, a 150
metros del Elefante Blanco. Este proyecto fue en
un principio resistido por algunos vecinos y trabajadores del Centro de Salud, que no querían
abandonar el Elefante Blanco, pero el argumento del deterioro edilicio fue más fuerte y el 28
de octubre de 2004 el Jefe de Gobierno, Aníbal
Ibarra, inauguró el nuevo centro de salud.19
Así, se ponía fin a casi 70 años de historia
de esa mole de concreto como institución de
salud, consolidándose de manera irreversible la
acción de abandono estatal de sus miles de metros cuadrados. En efecto, como se ha reconstruido, desde que se puso su piedra fundacional
en 1935 y con el correr de los años, el Elefante Blanco siempre fue el Hospitalito. Empezó
como una obra monumental, pensada para
atender la salud de las poblaciones más desfavorecidas afectadas por la tuberculosis, quienes
no podían costearse los tratamientos de moda
en esas épocas: viajes a las sierras cordobesas,
aislamiento en contacto con la naturaleza… Fue
el peronismo el encargado de incluirlo dentro
de una agenda de políticas estatales de cuidado de la salud de los sectores populares, inaugurándolo en 1952 como Centro de Atención
Médica Ambulatoria, y fue la última dictadura
militar la encargada de iniciar su vaciamiento
y deterioro.
El Hospitalito es una metáfora acerca de
cómo fue concebida la problemática de la salud y enfermedad de los sectores populares a
lo largo de diferentes momentos históricos en
nuestro país: primero, como objeto de la actividad de instituciones filantrópicas, luego
como responsabilidad del Estado articulada
a otras medidas de justicia social, más tarde,
19http://www.lanacion.com.ar/648557-inauguran-uncentro-de-salud Último acceso: octubre de 2015.
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artículos
como consecuencia del achicamiento del Estado
(primero municipalizando los servicios, luego
recortando los recursos), con la apertura democrática promoviendo salud desde una perspectiva comunitaria con participación popular,
finalmente, con el triunfo del modelo neoliberal
la desarticulación de las instituciones de salud.
La inauguración de la nueva sede del Centro
de Salud, que significó el abandono definitivo
del Elefante Blanco, no implicó simplemente
una mejora en lo relativo a las condiciones edilicias en las que funcionaba el CeSAC Nº 5, sino
también el triunfo de otras lógicas. Seguramente resultaba más barato reparar el Hospitalito
antes que construir un nuevo CeSAC Nº 520,
por lo que corresponde preguntarse también
a quiénes beneficiaba desde lo económico y lo
político este cierre definitivo. Pero además, se
aceptó la idea de que la población que habitaba
en el edificio era imposible de controlar, y ponía
en riesgo al Centro de Salud y a sus trabajadores. El discurso de la inseguridad, del riesgo, de
los habitantes como un Otro que no acepta ley
alguna y al que se debe temer, fue ganando lugar hasta que finalmente el abandono del edificio por parte de la institución de salud fue vista
como la única salida posible.
Un hospital para enfermar
Resulta paradojal que un edificio monumen20- En el diario La Nación, el 25/03/2002 el Director
General de Infraestructura y Renovación de Edificios de
la Ciudad (DIRE), estimó que los gastos para reparar el
edificio ascenderían a un costo de $20.000 (pesos veinte
mil) mientras que el primer llamado a licitación pública
para la construcción del nuevo centro consideró un gasto
de $833.000. Ver: http://www.lanacion.com.ar/383425-uncentro-que-goza-de-muy-poca-salud.
http://www.lanacion.com.ar/383429-siempre-en-jaque-porlas-luchas-politicas
Último acceso: octubre 2015.
tal creado con el fin de curar, se haya convertido
en un lugar productor de enfermedades y riesgos para la salud. Hasta tal punto la capacidad
del edificio de producir enfermedad fue ganando terreno a la incapacidad o desinterés de los
sucesivos gobiernos de producir salud, que en
diciembre de 2013 este Ministerio Público de
la Defensa, patrocinó una acción de amparo
impulsada por sus habitantes, cuya pretensión
de fondo no era otra que la implementación de
un plan sanitario integral a fin de que “el GCBA
cese en su omisión en el deber de garantizar el
derecho a la salud integral de las personas que
habitan en el complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye al edificio conocido como
Elefante Blanco”.
Entre los fundamentos del juicio de amparo
pueden recuperarse las propias denuncias de
los habitantes del Elefante Blanco, que ya desde
el año 2011 habían manifestado su preocupación por la contaminación del agua que consumían, la presencia de ratas y murciélagos en
las viviendas, las picaduras de mosquitos que
afectaban a los niños, los desagües cloacales en
el sótano, la alta incidencia de enfermedades
respiratorias y óseas vinculadas a la humedad
permanente de los ambientes por las deficientes
condiciones edilicias.
El mismo CeSAC Nº 5, institución que hasta
2004 funcionaba dentro del Elefante Blanco, se
ocupó de demostrar en el año 2012 ante la Defensoría del Pueblo de la CABA que:
“Las condiciones ambientales adversas
descriptas previamente, afectan gravemente la calidad de vida y las condiciones de salud de la población residente
en el edificio y sus alrededores, aumentando el riesgo de múltiples problemas
de salud y/o agravando los ya existentes. Esta inequidad en las condiciones
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
de vida y de salud observada a partir de
la indigna situación habitacional, que
vulnera los derechos de estos vecinos,
aumenta el riesgo de morbimortalidad
de estas personas, que luego aparece
como un número más en las estadísticas
vitales.”21
Así, la población estudiada padecía patologías respiratorias vinculadas a la humedad permanente, el hacinamiento, falta de ventilación,
la acumulación de agua, la falta de calefacción,
los fríos extremos y los múltiples alérgenos; enfermedades gastrointestinales relacionadas a las
malas condiciones de la red cloacal y de agua
e infecciones en la piel producto de la acumulación de basura, presencia de plagas y malas
condiciones higiénicas en general.
Un párrafo aparte merece la reaparición de
la preocupación por la prevalencia de la tuberculosis, enfermedad cuya transmisión se ve facilitada en ambientes sin ventilación, con población en condiciones de hacinamiento y con muy
mala alimentación. Como una historia que vuelve a empezar, el edificio que debía servir para
curar la tuberculosis, pasó a ser el lugar donde
se facilita su transmisión: solo en los meses de
julio y agosto de 2013, en el Hospital Santojanni se registraron cinco casos de tuberculosis de
población residente en el ex Centro de Salud
Mataderos —dentro o fuera del edificio conocido como Elefante Blanco—.
En enero de 2012 el Departamento de Salud Ambiental, dependiente del Ministerio de
Salud de la CABA, comparó las tasas de consulta de enfermedades producidas por las condiciones ambientales en el CeSAC Nº 5 con la
21- CENTRO DE SALUD Y ACCIÓN COMUNITARIA
Nº 5. “Informe acerca de la situación habitacional de
Elefante Blanco”. Fojas 204-206 del Expte. Nº A844692013/0 SERRA, GUSTAVO ELIAS c/ GCBA y OTROS s/
AMPARO (Art. 14 CCABA)
tasa de todos los CeSAC de la Ciudad, durante
el año 2010. De ese informe se desprende que
en el CeSAC Nº 5, principal efector de la población del edificio Elefante Blanco, las consultas por diarreas de presunto origen infeccioso,
ectoparasitosis e infecciones de la piel superan
ampliamente la tasa de la Ciudad, mientras que
es igual a la tasa total de la Ciudad en los casos
de parasitosis.22
Gráfico Nº 5: Principales consultas realizadas durante 2010
en el CeSAC Nº 5 comparativo con los CeSAC de la CABA.
El informe del Departamento de Salud Ambiental, que se llevó a cabo por solicitud de la
Defensoría del Pueblo de la CABA estableció:
22DEPARTAMENTO DE SALUD AMBIENTAL.
“Informe de guía de relevamiento de salud ambiental
(GReSAm)” (2012). Informe elaborado por solicitud de la
Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires en el
marco de la Actuación 5022/2011.
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artículos
“la existencia de un riesgo aumentado
para la salud de la población de padecimiento de enfermedades ligadas
al agua (infecciones intestinales como
diarreas, parasitosis, algunas meningoencefalitis, hepatitis, cólera, dengue,
fiebre tifoidea, leptospirosis y otras) por
las condiciones de la red de agua, cloacas y aguas estancadas.
Además enfermedades ligadas a la basura
y plagas: dengue, mordeduras de roedores,
enfermedades transmitidas por moscas, fiebre
amarilla, enfermedades intestinales por contaminación de alimentos, las transmitidas por
roedores (leptospirosis, hantavirus, fiebre por
mordeduras de ratas, entre otras). También enfermedades infecciosas de la piel y alergias.
Se encontraba la población angustiada y en
situación de stress y alteraciones del sueño, frente a la irremediable presencia de roedores en
sus casas, caminando por encima de los niños
por las noches y destruyendo objetos, mobiliarios, paredes, ropa, alimentos, documentos y
papeles”.23
El Elefante Blanco y el problema de la vivienda
Como señalamos al principio, Ciudad Oculta (Villa 15) está situada en el sur de la Ciudad,
en el límite de los barrios de Mataderos y Villa Lugano. Según diferentes relatos, se habría formado aproximadamente a fines de la
década de 1950 y principios de 1960, cuando
las personas que trabajaban en los mataderos
23DEPARTAMENTO DE SALUD AMBIENTAL.
“Informe de guía de relevamiento de salud ambiental
(GReSAm)” (2012). Defensoría del Pueblo de la Ciudad de
Buenos Aires. Actuación 5022/2011
de la zona comenzaron a establecerse allí con
sus familias. Al igual que el resto de las villas de
emergencia, su existencia y gran crecimiento es
la prueba de la ineficacia de las políticas habitacionales destinadas a los sectores populares en
los diferentes periodos históricos.
El primer intento de erradicación de Ciudad Oculta y de otras villas de la ciudad fue el
Plan de Erradicación de Villas de Emergencia
(P.E.V.E.), impulsado por el presidente de facto
Juan Carlos Onganía, que construyó pequeñas
viviendas, denominadas “núcleos habitacionales transitorios”(NHT) a donde se planificaba
enviar a la población villera hasta su reubicación definitiva en algunos de los departamentos
que se planeaban construir en grandes complejos habitacionales. El N.H.T. del Trabajo, sito
en la Av. Eva Perón 6600, a escasos metros del
Elefante Blanco, no solo no logró su objetivo
de erradicación de Villa 15, sino que continúa
siendo un ejemplo de las deficientes políticas
habitacionales.
Desde su ocupación, la villa ha ido expandiendo sus límites, hasta llegar a sus actuales 32
manzanas, en las que viven 17.404 habitantes,
según datos del Censo 2010.24 El predio correspondiente al ex Centro de Salud Mataderos —
donde se encuentra el Elefante Blanco—, no
fue considerado parte de la Villa 15 hasta 2004,
cuando el Instituto de Vivienda de la Ciudad
censó por primera vez a la población que allí
residía.
El primer recuerdo de una protesta organizada en reclamo por viviendas dignas aparece
relatado por Graciela L, referente del comedor
comunitario Elefante Blanco, quien lo sitúa
aproximadamente en el año 2005, con posterioridad a un incendio que afectó a 36 familias
24http://www.estadisticaciudad.gob.ar/eyc/wp-content/
uploads/2015/07/resultados_provisionales_censo_2010.pdf
Último acceso: octubre 2015.
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que vivían en la antigua morgue del Hospital.
“Y arranqué a luchar por una vivienda digna
para la gente incendiada y para nosotros también.
(…) en ese momento fui a la Legislatura porteña, en
donde presencié un debate, integrado por gente del
gobierno, en ese momento era la Presidencia de Néstor. Se hizo una reunión en donde estábamos todos
los de las villas y fue ahí en donde nadie sabía lo que
pasaba acá, en el Elefante Blanco. Fue ahí entonces
en donde levanté la mano y les dije soy del Elefante
Blanco, hubo un incendio en la parte de la morgue del
Elefante y ahí vivimos 36 familias. Se me quedaron
todos mirándome. Había gente importante del gobierno” (Graciela L.).
El 16 de octubre de 2006, la Fundación Madres de Plaza de Mayo y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires suscribieron un Convenio
de Cooperación, cuyo objetivo sería la realización de un Plan Piloto de Capacitación en Construcción de Viviendas y “la realización de acciones tendientes al mejoramiento de la calidad de
vida de los sectores vulnerables, habitantes de
núcleos habitacionales que presentan situaciones de emergencia sanitaria y habitacional”.25
Ese primer Convenio señalaba las responsabilidades del IVC para la ejecución del denominado Plan Piloto, y establecía que se atendería prioritariamente a la población residente
en Villa 15 (Ciudad Oculta) que hubiera sido
afectada por un incendio ocurrido en 2005.
En diciembre de 2006 y tomando como fundamentación el éxito del Plan Piloto, se suscribió un nuevo convenio para la construcción de
36 viviendas en Villa 15.26 El número total de
25CONVENIO DE COOPERACIÓN ENTRE EL
GOBIERNO DE LA CIUDAD AUTONÓMA DE BUENOS
AIRES Y LA FUNDACIÓN MADRES DE PLAZA DE
MAYO. Publicado en el Boletín Oficial Nº 2555.
26- CONVENIO DE COOPERACIÓN ENTRE EL GCABA
Y LA FUNDACIÓN MADRES DE PLAZA DE MAYO.
Publicado en el Boletín Oficial Nº 2603.
viviendas a construir en 2008 era de 72, esa
cantidad aumentó al año siguiente tras la firma de un nuevo convenio por un total de 96
viviendas. Es decir que solo en Ciudad Oculta,
la Fundación Madres de Plaza de Mayo construiría 168 viviendas.
Muchos habitantes del Elefante Blanco trabajaron en esas obras llamadas Misión Sueños
Compartidos, lo cual implicó no solo la promesa
un tanto difusa de que construían las viviendas
que algún día les serían asignadas, sino otros
impactos más cercanos y concretos. Para muchos de ellos, fue el primer empleo estable y
registrado en su vida, la primera vez que contaron con obra social y aportes jubilatorios y que a
contaron con capacitación que favorecía el progreso en sus trabajos, de peón a oficial, a oficial
especializado, etc.
La Misión Sueños Compartidos había proyectado la construcción de viviendas en unos
lotes desocupados sobre la calle Scapino, a pocas cuadras del Elefante Blanco. Se creía que allí
se concretaría definitivamente el tan pospuesto
sueño de la vivienda digna para los habitantes
del Elefante Blanco. Esos lotes fueron ocupados
en 2008, por personas sin vivienda en su mayoría provenientes de Villa 15, con la iniciativa
de la CTA, constituyendo lo que hoy se conoce
como Asentamiento Scapino.
Sin embargo, la Fundación Madres de Plaza
de Mayo continuó trabajando en Ciudad Oculta. Como es de público conocimiento, la Misión
Sueños Compartidos terminó en 2011, luego
de que se denunciara el aparente desvío de
fondos destinados a la construcción de viviendas. El impacto de esta desilusión fue enorme,
más de 1500 trabajadores de la zona se quedaron sin su empleo, se abandonaron los proyectos de construcción de viviendas, todos los que
soñaron salir de la villa volvieron a encontrar
las puertas cerradas.
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artículos
El 1 de enero de 2012, a la madrugada, un
incendio accidental afectó a 14 familias que vivían en el primer piso el edificio. Las pérdidas
fueron totales para la mayoría y las respuestas
gubernamentales deficientes. Nuevamente reclamos en las calles, cortes en la Avenida General Paz y en la puerta del IVC, pedidos de reuniones con diferentes funcionarios a fin de que,
por lo menos, las familias afectadas por el incendio pudieran acceder a las tantas veces prometidas viviendas… La respuesta tardó un mes
y medio en llegar, 12 de las familias afectadas
fueron relocalizadas en viviendas que habían
sido desocupadas en Villa 15, la mayoría en la
manzana 28, a un costado del Elefante Blanco.
Más tarde, se presentó otro proyecto de
construcción de viviendas para los habitantes
del Elefante Blanco: en junio de 2012 el IVC
presentó la propuesta de “Relocalización de familias Asentamiento Elefante Blanco (Villa 15)”,
donde se comprometía a aportar un terreno y
los fondos necesarios para la construcción de
viviendas.27 Sin embargo, este proyecto nunca
llegó a concretarse.
Como se evidencia, la lucha por el derecho
a la vivienda no es nueva para los habitantes
del Elefante Blanco. Tampoco lo es la historia
de desilusiones, promesas que se diluían en el
tiempo, en la maraña de burocracias incomprensibles, o en decisiones e internas políticas
de las que los vecinos no participaban. Por
todo esto, resulta comprensible que no se haya
logrado un acuerdo entre los habitantes del
edificio al momento de reclamar judicialmente
que se garantice su derecho a la vivienda digna.28 Desde su recorrido por las instituciones,
27- Respuesta del Instituto de la Vivienda de la Ciudad
a la Defensoría del Pueblo de la CABA en el marco de
la Actuación 5022/2011, según consta en la Resolución
2332/12 de dicho organismo.
28- Ver ROYO, L., “Un basural a puertas cerradas llega a
reclamar viviendas había significado mentiras,
dilaciones, proyectos ambiciosos nunca concretados. Mientras tanto, sus condiciones habitacionales empeoraban, su salud se deterioraba,
las familias crecían y la salida del Elefante era
cada vez más difícil.
Con la presentación de la acción de amparo el escenario se modificó sustancialmente: al
tiempo que el GCBA iniciaba algunas de las
obras ordenadas por la jueza Liberatori, los
habitantes veían más cercana la posibilidad de
exigir respuestas de manera colectiva, mientras
que el edificio empezó a estar transitado por representantes de distintas instituciones que eran
responsables de resguardar sus derechos. Para
algunos, se consolidaban de a poco las bases sobre las que ir dándole forma al histórico reclamo por la vivienda.
En septiembre de 2014, en una audiencia
celebrada en la sede del Juzgado CAyT Nº 4 en
la que se discutieron los incumplimientos de la
medida cautelar dictada en diciembre de 2013,
los vecinos presentes reiteraron su histórico
reclamo de viviendas. Teniendo en cuenta la
jurisprudencia desfavorable en relación a este
tema en la Ciudad, se les recomendó impulsar
el reclamo por otras vías diferentes a la judicialización. En ese marco y ante la demanda de
muchos vecinos, el Programa de Abordaje Territorial convocó a todos los vecinos del edificio
de manera pública a discutir la problemática de
vivienda y las posibles estrategias para avanzar
con el reclamo. Se realizaron reuniones en los
meses de octubre y noviembre de 2014, en las
que se acordó:
“Que todos quieren reclamar una “VIVIENDA DIGNA” y en “CORTO
PLAZO”
la justicia. La trastienda del litigio del Elefante Blanco”, en
esta publicación.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
Que el reclamo por la vivienda es un
DERECHO
Que el reclamo debe hacerse con UNIDAD
de todos los vecinos”
Para esa época el GCBA ya tenía una propuesta y una estrategia delineada acerca de
cómo dar respuesta a este reclamo, por lo que
la “salida” de los habitantes del Elefante Blanco
—o su relocalización, en palabras de los funcionarios del Ministerio de Desarrollo Social—
fue alcanzada mediante un ofrecimiento que,
si bien proponía ciertas mejoras en relación a
las condiciones de extrema precariedad habitacional en que se encontraban los habitantes
del Elefante Blanco, no significaría alcanzar el
efectivo goce de la vivienda digna y adecuada.29
Conclusión
En el reino de Siam los elefantes blancos
fueron considerados animales sagrados, símbolos de poder, de prestigio y de estatus. Cuando un elefante blanco era hallado, pasaba a
ser propiedad real. Según cuenta la tradición,
cuando el rey se enojaba con un cortesano le
regalaba un elefante blanco, por su gran tamaño y lo difícil y costoso de su mantenimiento,
el cortesano quedaba arruinado. De esa leyenda, deriva la expresión “Elefante Blanco” como
una posesión inútil, que no puede eliminarse
y resulta muy difícil de mantener. Un elefante
blanco es, en síntesis, una posesión que genera
más problemas que beneficios. Como generalidad, esa expresión se aplica especialmente a
las grandes obras de construcción que han sido
abandonadas sin finalizar. Se trata de posesiones que tienen un costo de manutención mayor
29- Ver FERREIRA, M. V. y PIÑEIRO, I., “El desalojo
silencioso del Elefante Blanco”, en esta publicación.
que los beneficios que aportan, o a aquellas que
proporcionan beneficio a otros, pero que únicamente ocasionan problemas a sus propietarios.
Tal como se señaló en el presente artículo, el
proyectado Instituto de la Tuberculosis se transformó en un Elefante Blanco en un recorrido
histórico de casi 80 años donde, salvo períodos
muy breves, la acción estatal en lo vinculado a
la salud y la vivienda de los sectores populares
estuvo siempre signada por la falta de políticas activas y el abandono. En definitiva, haber
concebido al edificio como un Elefante Blanco,
como gasto en lugar de inversión, como problema en lugar de solución, terminó consolidándolo como símbolo y monumento de la precariedad con la que diferentes gobiernos pensaron
el problema de la salud y la vivienda de la clase
trabajadora.
El Elefante Blanco tiene la doble capacidad
de mostrar y ocultar. Por un lado, sus enormes
dimensiones y su altura en una zona de construcciones bajas, permiten que sea visto desde
lugares alejados y llama la atención de cualquiera que transita esa parte de la Ciudad. Sin embargo, la mirada alejada no advierte más que
un edificio aparentemente abandonado y no
sabe nada de lo que allí se oculta: decenas de
personas viviendo en la más extrema precariedad. También, es una muestra visible de la falta
de inversión en el uso de la tierra y el espacio
público por parte del Estado en cualquiera de
sus niveles, al mismo tiempo que esconde detrás de sus muros la iniciativa de algunos trabajadores y voluntarios para dar una respuesta
a los sectores más desfavorecidos. Se muestra
como puerta de entrada a la Ciudad Oculta, a
la vez que oculta esa ciudad informal, la Villa 15,
sus casillas y pasillos, y sus miles de ventanas,
puertas, escaleras, habitaciones, en la que casi
veinte mil personas habitan. El Elefante Blanco
se muestra como una institución de salud cuya
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artículos
construcción fue detenida, pero que encierra
un basural en su base que ocupa dos subsuelos,
hábitat de ratas, mosquitos, cucarachas y todo
tipo de plagas, una institución de enfermedad.
A lo largo de este artículo se describieron las
condiciones de vida de la población del Elefante
Blanco, en una situación preocupante de total
vulnerabilidad si se toman en cuenta las principales variables sociodemográficas: actividad, salud,
educación y cobertura de programas sociales.
Las viviendas, sumamente precarias y construidas principalmente con materiales de descarte, dependen de instalaciones informales de
agua corriente, electricidad y desagües cloacales, realizadas por los mismos habitantes y que
implican alarmantes riesgos para la vida y la salud de los habitantes.
En una breve recuperación de los distintos
momentos históricos, puede reconocerse que
el Elefante Blanco comenzó siendo un proyecto cuyo objetivo primordial era el cuidado de
la salud de las poblaciones más pobres, afectadas por la epidemia de tuberculosis. Al poco
tiempo el proyecto fue abandonado, y debió
esperar diez años a que el gobierno peronista
—centrado en mejorar la calidad de vida de los
trabajadores— lo transformara en un Centro
de Salud que funcionó desde 1952 hasta 2004,
con un marcado proceso de deterioro iniciado a partir del desfinanciamiento de la salud
pública a instancias de la última dictadura que
gobernó nuestro país. En ese período, los primeros años de la primavera alfonsinista también significaron la posibilidad de una nueva
concepción de la salud con participación popular, pero las bases del modelo neoliberal ya
estaban puestas y el mismo contexto de deterioro de las condiciones de vida impactó negativamente en el proyecto sanitario.
Luego de 2004, el Elefante Blanco no fue
más que un asentamiento un poco más oculto
de la Ciudad Oculta, la villa que lo rodea. La
intervención de la Fundación Madres de Plaza de Mayo en 2007 construyendo viviendas,
que transformó al Elefante Blanco en el centro de la Misión Sueños Compartidos, también le dio forma al sueño de la vivienda para
los habitantes del Elefante Blanco, aunque
este nunca se concretó.
Entre 2011 y 2013 los habitantes del Elefante Blanco golpearon todas las puertas que se les
pusieron delante, esperando que diferentes organismos públicos de la CABA atendieran sus
reclamos, todos vinculados a mejorar sus condiciones de vida. Ese reclamo llegó en el año 2013
a formalizarse en un expediente judicial como
acción de amparo interpuesta contra el GCBA.
Sin embargo, y a pesar de las pésimas condiciones en las que vivían cientos de personas en
el Elefante Blanco, el gobierno local se negó a
cumplir las medidas ordenadas por el juzgado
interviniente y a reconocer su responsabilidad
en la vulneración de los Derechos Humanos de
los habitantes del Elefante Blanco.
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Año 6
NÚMERO 8
FEBRERO
DE 2016
Revista Institucional de la Defensa pública
artículos
Dra. Laura Royo*
Un basural a puertas cerradas llega a la justicia.
La trastienda del litigio del Elefante Blanco.**
1. Un edificio, múltiples problemas y escasas respuestas
El ex Centro de Salud Mataderos, conocido
como el Elefante Blanco es una mole de concreto de 60.000 m2 que está ubicado en el sur de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA),
más precisamente en el barrio de Villa Lugano en la Comuna 8.1 Forma parte de Ciudad
Oculta —Villa 15— Manzana 27 bis. En este
edificio habitaban en junio de 2014, 312 personas, distribuidas en 75 unidades de vivienda.2
El Elefante Blanco es ampliamente conocido
por su inmensidad, por ser el lugar donde tendría lugar el megaproyecto de construcción del
hospital más grande de América Latina y por la
situación de abandono de la estructura, entre
otras razones. Menos conocidas son las condiciones deficitarias en las que viven las familias
que allí residen desde la década del ochenta. En
* Dra. Laura Royo
Abogada (UBA). Programa de Hábitat, Derecho a la
Ciudad y Abordaje Territorial Nº 2. MPD CABA, que
dirige la Dra. Julieta Parellada.
** Este capítulo fue elaborado gracias a los aportes y
sugerencias realizadas por la Dra. Julieta Parellada.
1- Para más información sobre el edificio, FERREIRA, M.
V., “Un hospital para enfermar. El Elefante Blanco como
símbolo del problema de la salud y la vivienda en Buenos
Aires”, en esta publicación.
2- Ministerio Público de la Defensa, Programa de Hábitat,
Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial, Equipo Nº 2,
“Situación sociodemográfica y habitacional en el Elefante
Blanco”. Primer informe de datos obtenidos. Mimeo, 2014.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
el edificio existen basurales en los subsuelos, en
los patios, en los huecos de los ascensores y en
las escaleras. Las cloacas no vierten a la red sino
al basural del subsuelo del edificio; también
desbordan y filtran en las viviendas por su mal
estado de conexión y conservación; las conexiones de agua también son deficitarias; proliferan
roedores y mosquitos, entre otras situaciones.3
Desde la década del setenta el Poder Ejecutivo de la Ciudad tiene a su cargo el edificio.
Desde ese momento, variadas fueron las intervenciones que se han realizado sin revertir la
crítica situación habitacional en la que residen
las familias. Pese a que se realizaron esfuerzos
para sanear el edificio, esta tarea nunca se completó. Por ejemplo, durante el tiempo en que el
Centro de Acción Comunitaria N° 5 funcionó
allí, hasta 2004, según el relato de los profesionales de dicho Centro de Salud, se solicitó en
repetidas ocasiones la limpieza y mantenimiento del edificio y solo se consiguió la limpieza,
alguna vez, del subsuelo. Por otro lado, desde
2006 a 2011, se implementó el Plan Federal de
Construcción de Viviendas a cargo del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública
y Servicios en la Villa 15 a través de la Fundación Madres de Plaza de Mayo. En diciembre
de 2006 el Gobierno de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires (GCABA) firmó un Convenio
de Cooperación con dicha Fundación “(...) con
el objeto de ampliar y profundizar las acciones
realizadas para el mejoramiento de las condiciones habitacionales de vecinos de la Villa 15
de nuestra ciudad que se encuentran en situación de vulnerabilidad social (...)”. Como
consecuencia de ello, se establecieron dentro del edificio: oficinas administrativas de
3- Esta información ha surgido de los informes de la
Defensoría del Pueblo de la CABA, actas realizadas por
la Asesoría General Tutelar y por el Centro de Acción
Comunitaria N° 5.
la Fundación, un comedor, jardín de infantes,
taller de costura, etc. Todo ello relacionado con
la construcción de viviendas. Según el relato de
los vecinos, durante esa época mejoraron la limpieza, las conexiones de energía eléctrica y las
de agua, etc. Asimismo, esta implementación de
política pública generó oportunidades laborales
y de formación para los vecinos que posteriormente se frustraron ya que el proyecto terminó
abruptamente, y en 2011 el edificio pasó a ser
administrado por el Movimiento Evita que luego
abandonó las tareas sin lograr generar soluciones habitacionales definitivas para los vecinos.
Considerando las demoradas intervenciones
de los organismos de gestión en el edificio y la
falta de unidad en los reclamos de los habitantes respecto a la solución habitacional pretendida, el Ministerio Público de la Defensa, —particularmente el Dr. Ramiro Dos Santos Freire,
defensor a cargo de la Defensoría de primera
instancia en lo Contencioso Administrativo y
Tributario N° 5 y el Defensor General— presentó un amparo solicitando que se elabore un
plan de saneamiento del edificio, a fin de revertir las críticas condiciones de habitabilidad
en las que se encontraban sus moradores. Este
amparo judicial, caratulado como “SERRA Gustavo Elías c/ GCABA y otros s/ Amparo (art. 14
CCABA)” Expte Nº A 84469/2013/0, fue presentado en diciembre de 2013 y tramita por
ante el Juzgado en lo Contencioso, Administrativo y Tributario N° 4 a cargo de la Dra. Elena
Liberatori, quien el 19 de diciembre de 2013
ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires (GCABA) —a través de una medida cautelar— la realización de una serie de tareas a
fin de sanear dicho edificio. Este artículo tiene
como objetivo dar cuenta de la construcción de
este litigio hasta su presentación considerando
que el trabajo de los organismos de defensa no
solo consiste en la preparación de una demanda,
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artículos
sino que implica la evaluación de múltiples factores que se irán desarrollando. En particular,
la interacción con los afectados y el mejor modo
en que se podían traducir las necesidades de las
familias del Elefante Blanco han sido el eje central para la elaboración del amparo.
2. El camino a los tribunales para el reclamo de derechos sociales
En los últimos años, tomando en cuenta que
los mecanismos tradicionales de reclamo político y administrativo no han venido dando respuestas satisfactorias, el Poder Judicial se ha visto interpelado por numerosos actores sociales
que, buscando soluciones a sus reclamos, optaron por la vía de la judicialización. Esto implicó
que la justicia se involucrara en la resolución
de dichos conflictos, reafirmando el carácter
exigible de los derechos sociales y ordenando
al Estado —tanto nacional como local—, la satisfacción de estos. Distintos factores se combinan para dar explicación al fenómeno de exigir
judicialmente la satisfacción de derechos sociales en Argentina. Entre ellos, el deterioro de las
condiciones económicas y sociales; la ausencia
de respuestas adecuadas de los poderes ejecutivo y legislativo; la reforma de la Constitución
Argentina en 1994, y la sanción de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires en 1996, que
ampliaron el catálogo de derechos garantizados
por el Estado e incluyeron nuevas herramientas para su protección.4 La efectividad de los
4- Sobre experiencias de litigio en derechos sociales ver
Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), La lucha
por el derecho: litigio estratégico y derechos humanos, Siglo
XXI, Buenos Aires, 2008; MAURINO, Gustavo; NINO,
Ezequiel; SIGAL, Martín, Las Acciones Colectivas, LexisNexis,
CABA, 2005; SMULOVITZ, Catalina, “Petición y creación
de derechos: la judicialización en Argentina”, en SIEDER,
Rachel, SCHJOLDEN, Line y ANGELL, Alan, (Edit.), La
derechos sociales debe garantizarse a través del
diseño e implementación de diversas políticas
públicas en las que intervienen el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo y, en caso de incumplimiento, necesariamente el Poder Judicial tiene
que exigir su satisfacción. Es decir, los servicios
sociales básicos que deben ser satisfechos por
el Estado se “codifican” en términos de derechos que pueden ser exigidos. Por tanto, los
medios a través de los cuales cada Estado puede
dar cumplimiento a sus obligaciones en materia de Derechos Humanos, son amplios pero
debe contemplarse la existencia de una vía de
reclamo en caso de su incumplimiento. Especialmente Abramovich y Courtis5 enfatizan que
aun cuando el Estado cumpla con la satisfacción
de determinadas necesidades, no se puede afirmar que los destinatarios de esas acciones estatales gozan de ese derecho, hasta tanto se pueda
verificar que la población se encuentra en condiciones de demandar judicialmente en caso de
incumplimiento.
En este contexto, en la Argentina —y en
particular en la Ciudad de Buenos Aires— las
discusiones en torno a los impedimentos de exigir judicialmente casos vinculados a derechos
sociales se ha ido diluyendo en función de los
avances en el ámbito académico y judicial que
acogieron favorablemente la posibilidad de llevar a los tribunales reclamos relativos a estos
derechos.
judicialización de la política en América Latina, Universidad
externado de Colombia, Bogotá, 2008 y RODRÍGUEZGARAVITO, César y RODRÍGUEZ FRANCO Diana, “Un
giro en los estudios sobre derechos sociales: el impacto de los
fallos y el caso del desplazamiento forzado en Colombia” en
ARCIDIÁCONO, Pilar, ESPEJO, Nicolás y RODRÍGUEZGARAVITO, César, Derechos sociales: Justicia, política y
economía en América Latina, Bogotá, Siglo del Hombre,
Uniandes, CELS y Universidad Diego Portales, 2010.
5- ABRAMOVICH, Víctor y COURTIS, Christian, Los
derechos sociales como derechos exigibles, Ed. Trotta, Buenos
Aires, 2002.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
“(…) la judicialización de la política entendida como movilización legal se ha utilizado para
promover demandas y reclamar derechos cuando se presentan conflictos entre derechos ya establecidos y prácticas que violan esos derechos.
La movilización legal ha dado voz a los actores,
ha ampliado la visibilidad y el alcance de sus
conflictos; también les ha permitido lograr objetivos parciales y replantear la orientación de
ciertas políticas”.6 En particular, para la CABA
desde la sanción de su Constitución en 1996 se
han generado diversas vías de acceso a la justicia para los habitantes a través de la organización del Poder Judicial local y, especialmente,
con la constitución del Ministerio Público de la
Defensa así como el Ministerio Público Tutelar.
Por otro lado, la Constitución de la CABA también creó la figura del Defensor del Pueblo de
la Ciudad,7 al que le otorgó iniciativa legislativa
6- SMULOVITZ, Catalina, 2008, p. 205 op. cit.
7- Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. ARTICULO
137º.- La Defensoría del Pueblo es un órgano unipersonal
e independiente con autonomía funcional y autarquía
financiera, que no recibe instrucciones de ninguna autoridad.
Es su misión la defensa, protección y promoción de los
derechos humanos y demás derechos e intereses individuales,
colectivos y difusos tutelados en la Constitución Nacional, las
leyes y esta Constitución, frente a los actos, hechos u omisiones
de la administración o de prestadores de servicios públicos.
Tiene iniciativa legislativa y legitimación procesal. Puede
requerir de las autoridades públicas en todos sus niveles la
información necesaria para el mejor ejercicio de sus funciones
sin que pueda oponérsele reserva alguna. Está a cargo de un
Defensor o Defensora del Pueblo que es asistido por adjuntos
cuyo número, áreas y funciones específicas y forma de
designación son establecidas por la ley. Es designado por la
Legislatura por el voto de las dos terceras partes del total de
sus miembros, en sesión especial y pública convocada al efecto.
Debe reunir las condiciones establecidas para ser legislador y
goza de iguales inmunidades y prerrogativas. Le alcanzan las
inhabilidades e incompatibilidades de los jueces. Su mandato
es de cinco años; puede ser designado en forma consecutiva
por una sola vez, mediante el procedimiento señalado en el
párrafo quinto. Sólo puede ser removido por juicio político.
El Defensor del Pueblo vela por la defensa y protección de los
derechos y garantías de los habitantes frente a hechos, actos
u omisiones de las fuerzas que ejerzan funciones de policía de
seguridad local
y legitimación procesal, es decir que tiene la posibilidad de presentarse en juicio.
Esto generó que poblaciones históricamente
vulnerables que no accedían a oficinas de acceso
a la justicia pudieran acercarse y exigir el cumplimiento de sus derechos. Asimismo se produjo un aumento de la búsqueda de patrocinio y
asesoramiento legal para el reclamo y la defensa de los derechos sociales incrementando así la
demanda de servicios para acceder a la justicia;
a la vez, surgieron sentencias innovadoras, de
diferentes tribunales, fundamentadas en instrumentos internacionales de Derechos Humanos.
Así se incrementaron no solo las demandas de
barrios y colectivos en condiciones de vulnerabilidad reclamando por, principalmente, el
acceso a servicios públicos y la garantía de su
derecho a la vivienda, sino que también se generaron miles de litigios individuales reclamando por soluciones habitacionales considerando
la escasa oferta de política pública en materia
de vivienda y la cantidad de familias en emergencia habitacional en la Ciudad. Todo ello con
resultados muy desparejos.
La Constitución de la CABA reconoce explícitamente numerosos derechos sociales y establece claramente al Estado local (en sus tres
poderes) como el obligado a garantizar su satisfacción. La judicialización de derechos sociales
ha ido en aumento y el centro de este proceso
ha sido el derecho a la vivienda. Específicamente, el Ministerio Público de la Defensa, desde
su creación, llevó adelante la tramitación de
numerosos amparos individuales y colectivos
en materia de derechos sociales en la Ciudad.
Desde entonces la jurisprudencia de la Ciudad,
ha tenido altibajos reconociendo derechos sociales, especialmente, de los grupos más vulnerables.8 Es decir que en una época se acogieron
8- Al respecto ver Ministerio Público de la Defensa de la
CABA, “Los derechos económicos, sociales y culturales en
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artículos
los reclamos y se reconocieron los derechos a la
vivienda, al medio ambiente sano, al acceso al
agua, a la salud, entre otros, de los habitantes
de los barrios más pobres de la CABA ordenando al GCABA a realizar acciones para su satisfacción así como también se reconocieron dichos derechos en múltiples litigios individuales.
Específicamente los miles de litigios individuales ponían el foco en la obligación del GCABA
de dar respuesta a la emergencia habitacional
de familias en inminente o efectiva situación de
calle. Sin embargo estas “conquistas” no perduraron a través del tiempo ya que también se
dictaron numerosas sentencias restringiendo o
limitando la satisfacción de dichos derechos.
Sin perjuicio de esto último, estos procesos judiciales lograron resultados que han sido
“impensados” desde una concepción clásica
del Poder Judicial. Es decir que sus decisiones
excedieron el caso a caso involucrándose en
numerosos conflictos colectivos y sociales que
necesitaban de una decisión judicial ante el silencio de otros poderes. “A diferencia del litigio
bipolar tradicional, las partes de estos reclamos
son plurales y amorfas e incluyen combinaciones de particulares, defensores públicos y una
variedad de organizaciones de la sociedad civil
con distintos grados de representatividad del
universo de los afectados”.9
A raíz de estas intervenciones los grupos más
vulnerables empezaron a considerar a este poder del Estado como “el lugar” para canalizar
reclamos que han sido sistemáticamente desoídos. En este sentido “el Poder Judicial puede
la ciudad de Buenos Aires. El rol del Ministerio Público de
la Defensa para su exigibilidad”, edición bilingüe, octubre
2015.
9- BERGALLO, Paola, Apuntes sobre justicia y
experimentalismo en los remedios frente al litigio de
Derecho Público, Revista Jurisprudencia Argentina,
Buenos Aires, 2006. Disponible en Lexis Nexis on line, Lexis
Nº 0003/012633 Fuente: SJA 21/6/2006
constituirse en un actor relevante para que,
grupos hasta entonces marginados, hagan escuchar sus reclamos, ampliando el espectro de casos tradicionalmente circunscriptos a decisiones
políticas y que, en forma creciente, pasan a ser
resueltos por medios judiciales o condicionados
por decisiones judiciales”.10
Este proceso de acercamiento al Poder Judicial no fue ajeno a los habitantes del Elefante
Blanco, como se analizará concretamente a continuación.
3. El demorado acceso a la justicia para los
habitantes del Elefante Blanco
Los habitantes del Elefante Blanco, como
se describe en otros artículos de este volumen,
no se encontraban organizados a fin de poder
canalizar reclamos unificados, ni tenían representantes que llevaran la voz como un colectivo
con reivindicaciones comunes, etc. Aún más,
después de la abrupta salida de la Fundación
Madres de Plaza de Mayo del edificio los habitantes dejaron de contar a esta organización
como canalizadora de necesidades y de reclamos. Es decir que, junto con el fin del proyecto
de construcción de viviendas, se retiró también
el equipo social de las Madres que los orientaba
en la tramitación de diversas políticas públicas
nacionales y locales. Los vecinos se quedaron
sin ingresos provenientes de su empleo y sin esperanzas para la readecuación del edificio.
Por otro lado, los habitantes coincidían en
que ningún poder del Estado se había acercado
10- GHERARDI, Natalia, “La administración pública y el
acceso a la justicia: una oportunidad para la materialización
de los derechos sociales” en Abramovich, Víctor y Pautassi,
Laura, (Compiladores), La revisión judicial de las políticas
sociales. Estudio de casos, Editores del Puerto, Buenos Aires,
2009, p. 243.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
a proponer soluciones sobre la situación estructural del edificio y, por ende, garantizar sus derechos. Por lo que no habiendo organismos estatales trabajando para garantizar una solución
habitacional definitiva, en 2011 los vecinos decidieron acercarse a las oficinas descentralizadas
del Poder Judicial de la CABA,11 a la Defensoría
del Pueblo de la CABA —que ya había intervenido en 2006— y al Instituto de la Vivienda
de la Ciudad (IVC) lindante al edificio a fin de
exponer las deficientes condiciones de habitabilidad en las que se encontraban. Los habitantes
concurrieron a las oficinas públicas más cercanas a su lugar de referencia y con las cuales habían tenido algún contacto previo.
En relación al Poder Judicial, ninguna oficina local o nacional de este poder del Estado
había intervenido por la pésima situación de
vivienda de los habitantes del edificio hasta el
año 2011, en que los vecinos se presentaron
en las oficinas descentralizadas de atención
de acceso a la justicia, dependientes del Poder Judicial local. Son por demás conocidas
las dificultades que enfrentan las poblaciones
más vulnerables para acceder a la justicia en
su concepción más amplia12 por lo que los
11- El Ministerio Público Tutelar del Poder Judicial de la
CABA tiene Oficinas de Atención Descentralizadas en La
Boca-Barracas; Villa Soldati - Nueva Pompeya y MataderosLiniers, Palermo y otras subsedes. Más información en:
http://mptutelar.gob.ar/oficinas-de-atencion.
Por su parte, el Ministerio Público de la Defensa cuenta con
oficinas de la Dirección de Orientación al Habitante en la
CABA. Más información disponible en:
http://defensoria.jusbaires.gov.ar/index.
php?option=com_content&view=article&id=7506:mapadoh&catid=267:institucional
12- Sobre acceso a la justicia ver PARELLADA, J., “Acerca
del abordaje territorial para el ejercicio de la defensa” en
esta publicación; Comisión Interamericana De Derechos
Humanos (CIDH), El acceso a la justicia como garantía de los
derechos económicos, sociales y culturales. estudio de los estándares
fijados por el sistema interamericano de derechos humanos, OEA/
Ser.L/V/II.129, Doc. 4, 2007; BÖHMER, M., “La lógica
político-institucional del Poder Judicial en la Argentina”
habitantes del Elefante Blanco no representan
una excepción. Estos grupos en condiciones de
vulnerabilidad se encuentran con innumerables
obstáculos para acceder a la justicia. Entre ellos,
no pueden abonar honorarios de abogados
particulares, esperar el tiempo que requiere un
proceso judicial, viajar desde los barrios hasta
los lugares donde atienden los abogados y residen los tribunales, ir en los horarios en que
estos atienden, o simplemente desconocen sus
derechos o la forma de defenderlos. Todo ello
hace, que la posibilidad de reclamarle al GCABA los derechos afectados a raíz de las pésimas
condiciones de habitabilidad del edificio no hayan estado entre las primeras opciones para los
familias del Elefante Blanco. Esto pese a que
existe una obligación positiva de los Estados de
organizar el aparato institucional de modo que
todos los individuos puedan acceder a esos recursos judiciales y de otra índole que resulten
idóneos y efectivos. Para ello, deben removerse
los obstáculos normativos, sociales o económicos que impiden o limitan la posibilidad de acceso a la justicia.13 En conclusión, existe una tradición de distribución de recursos jurídicos que
excluye del derecho al acceso a la justicia a los
grupos en condiciones de vulnerabilidad.14 Esta
en Acuña, Carlos ¿Cuánto importan las instituciones? Gobierno,
Estado y actores en la política argentina, Siglo XXI editores,
Buenos Aires, 2013; Fundación Osde y Centro De Estudios
Legales Y Sociales (CELS), La lucha por el derecho: litigio
estratégico y derechos humanos, Siglo XXI, Buenos Aires, 2008.
13- Comisión Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH), El acceso a la justicia como garantía de los derechos
económicos, sociales y culturales. estudio de los estándares fijados
por el sistema interamericano de derechos humanos, 2007, OEA/
Ser.L/V/II.129, Doc. 4, Disponible en: http://www.cidh.
org/pdf%20files/ACCESO%20A%20LA%20JUSTICIA%20
DESC.pdf.
14- BÖHMER, Martin, “La lógica político-institucional del
Poder Judicial en la Argentina” en Acuña, Carlos ¿Cuánto
importan las instituciones? Gobierno, Estado y actores en la política
argentina, Siglo XXI editores, Buenos Aires, 2013.
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artículos
decisión de las familias del Elefante Blanco de
salir y reclamar ante organismos de protección
de derechos con los cuales ya habían mantenido
algún vínculo previo, aún por cuestiones individuales, generaron la formalización y la visibilización de sus condiciones de vida para organismos de acceso a la justicia que nunca habían
tomado conocimiento de las pésimas condiciones en las que se encontraba el edificio, su necesidad de saneamiento y los incumplimientos del
GCABA.15 Y, por otro lado, los propios vecinos
rompieron con la “naturalización” de las condiciones sanitarias en las que se encontraba el
edificio y otras problemáticas que atravesaban
las familias.
En particular, con la solicitud e información
aportada por los vecinos, la Defensoría del Pueblo porteña abrió la Actuación Administrativa
N° 5022/11 que se fue nutriendo de cuantiosa
información, visitas al edificio, informes técnicos, etc. que tuvo como resultado la Resolución
N°2332/12,16 la cual fue un insumo fundamental
para el litigio que posteriormente se presentó.
Por su parte, desde el Poder Judicial, tanto
el Ministerio Público de la Defensa como el Ministerio Público Tutelar, iniciaron acciones administrativas instando a distintos organismos y
ministerios del GCABA a que informen diversos
aspectos vinculados con el edificio. Las demandas realizadas por los vecinos tenían que ver
con las deficientes condiciones de habitabilidad
y los derechos vulnerados de las familias que
allí se encontraban. En concreto, se solicitó al
Ministerio de Desarrollo Social, a la Unidad de
15- En 2006 la Defensoría del Pueblo de la Ciudad abrió
de oficio la actuación Nº 2982/06 sobre el Elefante Blanco
y emitió una resolución de la que se desprendieron varias
recomendaciones al GCABA, todas desoídas.
16- Resolución Defensoría del Pueblo de la Ciudad
N°2332/12. Disponible en http://www.defensoria.org.ar/
institucional/resoluciones12.php
Gestión de Intervención Social (UGIS) del Ministerio de Desarrollo Económico,17 al Instituto
de la Vivienda de la CABA18 y a la Corporación
Buenos Aires Sur (CBAS)19 diversa información. En primer lugar se requirió copia de los
censos efectuados en la Villa 15 —de la que el
Elefante Blanco forma parte— a fin de establecer si el GCABA conocía la cantidad y composición de las familias que se encontraban viviendo
en el edificio. Como primer resultado se obtuvo
el relevamiento realizado en el edificio después
de un incendio ocurrido el 31 de diciembre de
2011 realizado por el Programa Buenos Aires
Presente 20 que también asesoró y orientó a los
habitantes afectados sobre su ingreso a diversos programas sociales. Por su parte, la Unidad
de Gestión Intervención Social (Ugis) informó
la realización de tareas de fumigación y colocación de cebos para control de roedores así
como el desmalezamiento de sectores lindantes al edificio. La Guardia de Auxilio informó
la inexistencia de riesgo de colapso estructural del edificio pero que, de continuar la situación de deterioro, se vería comprometida
la habitabilidad. El Departamento de Salud
Ambiental del Ministerio de Salud del GCABA dio cuenta de la situación de riesgo para la
17- Organismo fuera de nivel de la Secretarií de Hábitat e
Inclusión del Ministerio de Desarrollo Económico. Decreto
2057/03; Decreto 1548/08; Decreto 149/13 y Resolución
192/GCABA/SECHI/13
18- Organismo fuera de nivel de la Secretaría de Hábitat e
Inclusión del Ministerio de Desarrollo Económico (Decreto
660/11). Ley 1251/03 y sus modificatorias.
19- Organismo fuera de nivel del Ministerio de Desarrollo
Económico. Ley N° 470/00
20- Este programa tiene como objetivo atender a
personas y familias en condición de riesgo social,
afectadas por situaciones de emergencia. En general
atiende a población en situación de calle con necesidad de
orientación, información y asesoramiento sobre servicios
sociales.
http://www.buenosaires.gob.ar/desarrollosocial/
atencionsocialinmediata/buenos-aires-presente-bap
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
salud de la población, ocasionada por la exposición a condiciones ambientales adversas. Desde
las oficinas descentralizadas del Poder Judicial
se convocó tanto al Ministerio de Ambiente y
Espacio Público (MAyEP) como a la Ugis a fin
de que dieran cuenta de las tareas realizadas en
materia de recolección de residuos. En función
de dicho requerimiento y bajo la mirada de esas
oficinas de acceso a la justicia, ambos organismos gubernamentales coordinaron con los vecinos la ubicación de los contenedores y un sistema de recolección de residuos. Por otro lado,
se trabajó en el estudio de la normativa, de la
determinación del organismo dentro del GCABA a cargo del edificio, la búsqueda y análisis
de los convenios con la Fundación y el GCABA
y de la cooperativa que trabaja en el edificio y
el gobierno, entre otras cuestiones, a fin de recabar información para garantizar la mejor defensa para los habitantes del edificio. Así como
también se realizaron reuniones con organizaciones sociales que trabajaban en el barrio para
ahondar sobre sus problemáticas.
En concreto, desde el contacto con los habitantes del lugar con las oficinas descentralizadas
del Ministerio Publico de la Defensa y Tutelar se
abordaron no solo la situación estrictamente habitacional sino también las condiciones de salud,
como inevitable consecuencia en la que residían
las familias del Elefante Blanco. Es decir que en
este edificio se ve claramente la interdependencia de los Derechos Humanos21 afectados: las
21- Los Derechos Humanos constituyen un conjunto
indivisible, por lo que no existe jerarquía entre diferentes
tipos de derechos; resultando todos igualmente necesarios
para una vida digna y no pueden reprimirse algunos
derechos para promover otros. La interdependencia hace
referencia a la interrelación de los derechos provocando
así que la violación de un derecho implica la afectación
de otro. Ambos principios se encuentran consagrados
en el artículo 5 de la Declaración y Programa de Acción
de Viena, Conferencia Mundial de Derechos Humanos,
Viena, junio 1993
pésimas condiciones de habitabilidad no solo
afectaban directamente la salud sino también el
derecho a la educación de los niños, que por las
múltiples afecciones producidas por vivir en un
“basural a puertas cerradas” debían interrumpir frecuentemente su escolaridad, así como
también el derecho a un ambiente sano, el derecho al agua y al saneamiento.
En paralelo desde el propio GCABA, el Centro de Salud y Acción Comunitario (CESAC)
N°5, que se ubica lindante al edificio y es el
principal referente de la situación de salud de
los vecinos del Elefante Blanco, elaboró un informe que fue un insumo fundamental del amparo judicial para dar cuenta de las condiciones
en las que residían las familias.
El trabajo de los organismos de defensa se fue
consolidando con el intercambio entre los vecinos. Es decir, que además de los oficios solicitando información, se realizaron también informes
técnicos de arquitectos, trabajadores sociales, etc.
así como múltiples encuentros con los vecinos a
fin de determinar la mejor estrategia para exigir
la satisfacción de sus derechos. Entre los reclamos que los habitantes formularon el más visible
fue el de la vivienda, junto con la necesidad de
sanear el edificio, a fin de garantizar el derecho a
la salud. Respecto del primero de los puntos, los
habitantes no acordaban cuál podía ser la alternativa de política pública más adecuada para dar
respuesta a la cuestión habitacional (reclamo por
vivienda definitiva, subsidio habitacional, créditos hipotecarios, construcción por cooperativas,
etc.). Por lo que, tomando en cuenta lo anterior
y otros factores que se desarrollarán más adelante, y habiendo consensuado que las condiciones
de vida de las familias del Elefante Blanco tenían
que resolverse de manera urgente, los vecinos
acompañados por este Ministerio Público de la
Defensa presentaron un amparo judicial con el
objeto de sanear el edificio.
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artículos
4. La justicia abre las puertas del basural a
puertas cerradas
Sobre el grado y margen de actuación que
tienen los jueces al momento de resolver los casos de derechos sociales, éstos han sido de los
más diversos y complejos, especialmente en
aquellos que exceden la afectación de derechos
individuales y se transforman en reclamos colectivos.22 En el caso del Elefante Blanco existían múltiples reclamos pero, a fin de tratar de
alcanzar un resultado exitoso, se presentó un
caso de saneamiento ambiental del edificio y de
salud de sus habitantes que dio cuenta del cariz
colectivo que tenían las múltiples afectaciones.
En concreto, se delineó una demanda judicial
en la que el incumplimiento del Poder Ejecutivo fuera indubitable y se obligara a cesar en
su omisión de garantizar el derecho a la salud
de las familias del Elefante Blanco. También
este caso encontró, como se expuso en la demanda, todos los elementos para la configuración de un caso de incidencia colectiva relativa
a intereses individuales homogéneos, a saber:
la verificación de una causa fáctica común (la
contaminación del predio con efectos nocivos
sobre la salud de los que lo habitan); una pretensión procesal enfocada en el aspecto colectivo de los efectos de los hechos descriptos (la
acción no apunta a una pretensión distinta por
cada uno de los representados afectados, sino a
la solución común de todos ellos); y finalmente
la constatación de que el ejercicio individual no
aparece plenamente justificado (de más está decir que por la naturaleza de la presente acción,
la presentación de cada uno de los afectados
implicaría la acumulación de todas esas causas,
produciendo también un dispendio jurisdiccional). En este marco, se solicitó un plan sanitario
22- ABRAMOVICH, Víctor, (2009), op.cit.
integral que incluya como mínimo: higiene y
limpieza de la totalidad del basural presente en
los subsuelos; mantenimiento de la higiene de
los subsuelos, una vez realizadas las tareas de
limpieza; la clausura e inhabilitación de los subsuelos del edificio; higiene y limpieza periódica
de los tanques de agua del edificio; higiene y
limpieza periódica de los volquetes y containers
ubicados al interior del Elefante Blanco; adecuación del sistema de la red cloacal y posterior
conexión con la red troncal, tareas de fumigación y desratización en forma periódica como
así también de aquellas viviendas que se ubican
en las inmediaciones del inmueble referido —
Manzana 27 bis— y que se garantice la provisión de agua potable a sus habitantes.
La estrategia de litigio del caso fue pensada
teniendo en que cuenta varios factores que se
interrelacionaban. Entre ellos, los siguientes: en
primer lugar, los antecedentes jurisprudenciales de la justicia en lo CAyT de la CABA; al momento en que se estaba pensando el litigio, no
tan favorables en materia de garantía de derecho a la vivienda en la CABA en términos individuales como colectivos. Luego de varios años
consecutivos de garantía de derechos sociales
por parte de la justicia local, diversos tribunales
del fuero CAyT han restringido tanto en casos
individuales como colectivos la satisfacción de
derechos sociales.
A su vez, se tuvo en cuenta también la falta de
cumplimiento del GCABA de sentencias ya dictadas que obligaban satisfacer dichos derechos. Es
decir que se consideraron las sentencias en que la
Justicia ordenó al GCABA la realización de obras
concretas (urbanización de barrios, construcción
de complejos habitacionales, otorgamiento de vivienda definitivas, acceso a créditos hipotecarios,
reformas y ampliación de red de agua y cloacas
entre otros ejemplos) a fin de garantizar los derechos sociales de las familias, en particular las de
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villas y asentamientos de la CABA las cuales se
encontraban incumplidas y/o demoradas.23 Por
otro lado, también se buscó que el caso fuese
presentado de manera tal que una futura sentencia fuera de fácil y concreta ejecución. Esto
teniendo en cuenta que los jueces también son
actores estratégicos interesados ​​en mantener o
ampliar su influencia ya que gran parte de ellos
se niegan a “emprender proyectos políticamente poco realistas”.24 Es decir que quedaba claro
que, con la estructura del Poder Ejecutivo y con
el presupuesto anual de la Ciudad, podrían cubrirse las tareas exigidas. En este sentido, no se
buscaba un “gran” litigio estructural que explorara nuevos estándares en la jurisprudencia local
o que buscara nuevas formas de litigar derechos
sociales, sino que se privilegió la exigencia de
derechos a través de solicitudes bien concretas
que fuesen fácilmente traducibles en claras obligaciones a cargo del GCABA. Esto, sostenido en
la experiencia de que los tribunales están más
dispuestos a intervenir cuando los remedios solicitados en la demanda están dentro de las estructuras estatales existentes y por ello, será más probable que se cumplan las sentencias.25 Todo ello
sabiendo que, el Poder Judicial no tiene “ni la
bolsa ni la espada” sino que su arma es su reputación, la percepción que de su legitimidad tienen
los demás actores, su capacidad de persuasión.
Sin perjuicio de ello tiene la posibilidad de que
con la pluma pueda desestabilizar o hacer quebrar al presupuesto dispuesto por los otros dos
23- Ministerio Público de la Defensa de la CABA, octubre
2015. Op.cit.
24- GAURI, Varun and BRINKS, Daniel M., (2008), “A
New Policy Landscape: Legalizing Social and Economic
Rights in the Developing World” en Courting Social Justice
Judicial Enforcement of Social and Economic Rights in the
Developing World, Cambridge University Press, p. 345.
25- GAURI, Varun and BRINKS, Daniel M., íbid.
poderes del Estado.26 En cuarto lugar, todos los
habitantes del edificio coincidían en que debía
resolverse la situación habitacional en la que se
encontraban, pero no lograban acordar definir
qué política pública exigirían para satisfacer su
derecho a la vivienda. Teniendo en cuenta la
historia de vida de cada uno de ellos, la composición familiar, los ingresos económicos, entre
otros factores, existían diferencias entre las familias sobre cuál consideraban que era la mejor solución habitacional para cada una de ellas
teniendo en cuenta la escasa oferta de política
pública del GCABA en materia habitacional.
Como consecuencia de las pésimas condiciones de habitabilidad la salud de los habitantes
se encontraba en crítica situación, y tomando en
cuenta todo lo anterior, se decidió como estrategia principal del caso litigar por el saneamiento
de este edificio.
A través del pedido de acciones concretas se
buscaba mejorar considerablemente las condiciones de vida de los habitantes del edificio. Es
decir que, poniendo el foco en la grave situación de salud se apuntaba a mejorar las condiciones de vida de los habitantes e indirectamente sus condiciones de vivienda. Como se verá en
otros artículos de esta revista, la presentación
de este amparo judicial para el saneamiento del
Elefante Blanco conllevó a la apertura de negociaciones con el GCABA respecto a la búsqueda
de una solución habitacional para cada una de
los habitantes del edificio. Es decir que estratégicamente se omitió el debate sobre la cuestión
habitacional como eje principal del litigio, pero
indirectamente siempre estuvo presente. A raíz
de la presentación del amparo, así como de las
diversas visitas que se hicieron al Elefante Blanco diversos funcionarios de ambos poderes del
Estado (GCABA y Poder Judicial) expresaron
26- BÖHMER, Martin, (2013), Op. cit.
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artículos
informalmente la profunda preocupación por
las condiciones en las que habitaban estos grupos familiares y la necesidad de buscar alguna
solución. En otros términos, ante el avance del
expediente judicial estaba latente la circunstancia de que más de 300 personas vivieran en esas
condiciones, aun cumpliéndose con todo lo ordenado por la jueza en la medida cautelar.
Tratando de equilibrar estas tensiones y
factores y con el objetivo de que se logren respuestas concretas para las familias afectadas, el
Ministerio Público de la Defensa, junto con los
habitantes del lugar delinearon el referido litigio solicitando el saneamiento del lugar. Sabiendo que, por un lado, el litigio no iba a solucionar todos los derechos afectados de las familias,
pero convencidos que era un buen puntapié
inicial. Además, se sostenía que una sentencia
favorable no iba a implicar la culminación del
proceso ni otorgar una solución definitiva al
caso, sino que la sentencia inicial iba a operar
como un punto de inflexión que inaugura un
nuevo proceso de interlocución.27 Interlocución
en varios sentidos: por el involucramiento del
Poder Judicial, que nunca había intervenido en
la problemática de este edificio, interlocución
entre los vecinos y el GCABA y de éstos con los
magistrados judiciales intervinientes.
A su vez, las sentencias con mandatos de
prestaciones concretas pueden funcionar como
una “señal de alarma” a los poderes Ejecutivo y
Legislativo e indicarles que deben anticiparse a
definir un curso de acción frente a un problema
cuya importancia y magnitud pudieron haber
27- FAIRSTEIN, Carolina; KLETZEL, Gabriela y GARCIA
REY, Paola, “En busca de un remedio judicial efectivo:
nuevos desafíos para la justiciabilidad de los derechos
sociales” en ARCIDIACONO, Pilar; ESPEJO, Nicolás y
RODRIGUEZ GARAVITO, Cesar (coord.) Derechos Sociales:
justicia, política y economía en América Latina, Bogotá, Siglo del
Hombre Editores, 2010.
subestimado.28 Visto desde otro lado, para las
familias del Elefante Blanco las exigencias solicitadas resultaban claras y concretas para poder
controlar su cumplimiento o incumplimiento. A
su vez, el consenso para la presentación de la
acción judicial generó cierto vínculo entre los
habitantes, es decir que logró alcanzar acuerdos
mínimos que se sostuvieron y sostienen como
colectivos.29
Otra cuestión relevante para dar cuenta sobre la trastienda de este proceso judicial
se relaciona con la firma de la demanda. Una
vez definido el objeto del amparo, se realizaron tanto reuniones grupales como encuentros
individuales con las familias del edificio, a fin
de explicarles no solo lo que se había definido
como la pretensión del litigio —cuestión acordada colectivamente—, sino también la necesidad e importancia de que las familias firmen el
amparo presentándose como actores en la causa
judicial.
Pese a que la descentralización de las oficinas de acceso a la justicia del Poder Judicial ha
generado un mayor acercamiento a grupos que
tradicionalmente tenían contacto únicamente
con la justicia penal al ser perseguidos por las
fuerzas de seguridad —por ser sospechosos de
haber cometido un delito o una contravención,
o bien por la institucionalización de algún niño
de la familia, entre otras situaciones—, esto no
ha extinguido todos los miedos y prejuicios de
estos grupos para con los organismos judiciales.
Pese a que los integrantes del Poder Judicial que
tomaron contacto con las familias del Elefante
Blanco tienen otro rol bien distinto que la justicia penal que consiste en el acompañamiento de
estos grupos —aunque sea limitadamente— en
el reclamo de sus derechos sociales, ha habido
28- ABRAMOVICH, Víctor, (2009), Op. cit.
29- GAURI, Varun and BRINKS, Daniel M., (2008), Op. cit.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
temores y resistencias. Entre ellos, el miedo a
que esa presentación implique un desalojo del
edificio, la desconfianza a prestar sus nombres
y sus firmas, la imposibilidad de acercarse frecuentemente a las oficinas judiciales por su lejanía y por los altos costos del viaje, miedo a la
identificación por parte del Poder Judicial como
“usurpadores” del edificio, entre muchos otros.
Todos ellos aparecieron cuando se convocó a los
vecinos a la firma de la acción de amparo, lo que
implicó un reforzamiento del trabajo territorial
interdisciplinario de los organismos de defensa
para rebatir cada una de las negativas —aunque
no funcionó en todos los casos—, pero la demanda fue firmada y presentada.
Como primera respuesta a la presentación
realizada por los vecinos acompañados por el
Ministerio Público de la Defensa, el Juzgado en
lo CAyT N° 4 a cargo de la Dra. Elena Liberatori, el 19 de diciembre de 2013, dictó una
medida cautelar aceptando todos los puntos expresados por las familias. En particular ordenó
—de manera urgente— la limpieza periódica
de los tanques de agua; la limpieza del basural
de los subsuelos del edificio, la limpieza periódica de los volquetes y containers del interior del
edificio, tareas de fumigación y desratización en
forma periódica, la provisión de agua potable y
la colocación de barreras físicas en ventanas, y
estableció prioridades entre ellas.
Como consecuencia de la presentación del
litigio, las estrategias de movilización y reclamo de las familias cambiaron. Su histórico reclamo ahora se vio formalizado en un juicio
con pretensiones y actores claros: un demandante común (todos los habitantes del ex Centro de Salud Mataderos), un demandando (el
GCABA) y un encargado claro en hacer cumplir las obligaciones a su cargo (la jueza). Por
otro lado, la interposición del reclamo elevó
cualquier piso de negociación de cualquier
asunto relacionado con sus condiciones de
vida. En el caso, los vecinos del edificio históricamente han organizado cortes de las avenidas General Paz, Eva Perón o Piedrabuena
para realizar reclamos concretos tales como
cortes de luz o por las consecuencias del incendio en 2012, sin que pudieran colectivizar
reclamos más allá de lo coyuntural. Una vez
iniciado el litigio reconfiguraron sus estrategias ampliando su repertorio de reclamos. Es
decir que, los vecinos hacen mención a la existencia del litigio para cualquier otro reclamo
entendiendo que sus carencias y necesidades
pueden transformarse en reclamos de derechos sociales, por lo que ampliaron sus capacidades de reclamo complejizándolas.
Posteriormente al dictado de la medida cautelar, en septiembre de 2014, el juzgado interviniente convocó a una audiencia judicial que
se instituyó como un hito en este litigio donde
las familias pudieron “de primera mano” exponer su problemática tanto frente a funcionarios del Poder Ejecutivo como del Judicial.
No solo que dos vecinos pudieron exponer
frente a la jueza su situación —y la necesidad
de que se cumplan las órdenes impuestas—,
sino que también más de 50 vecinos acompañaron su reclamo en la puerta de los tribunales a la espera de respuestas que mejorarían su
calidad de vida, alzando así una única voz. Es
decir que en términos de organización interna
fue la única vez que se visibilizó la unión en
un reclamo de todas las familias del edificio.
Todas ellas exigían el cumplimiento de la medida cautelar ordenada. O bien, dicho de otro
modo, ampliaron su repertorio de formas de
movilización, así como también accedieron literalmente a la justicia.
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artículos
5. Palabras finales
La construcción de la demanda del Elefante
Blanco fue un proceso complejo en varios aspectos. A partir de una demanda concreta en
resguardo del derecho a la salud de los vecinos
se delinearon acciones administrativas y, ante la
falta de respuesta del GCABA, se decidió judicializar las condiciones de vida de los habitantes
del Elefante Blanco. Para ello se delineó una demanda judicial en la que el incumplimiento del
Poder Ejecutivo fuera indubitable y se obligara a
cesar en su omisión de garantizar el derecho a la
salud de las familias del Elefante Blanco.
Era claro que las condiciones en las que habitaban estos vecinos requerían de una intervención estatal concreta. Es decir que, ante la
omisión del Poder Ejecutivo de cumplir con sus
obligaciones, debía el Poder Judicial ordenar la
implementación de un plan sanitario integral
para impedir la continua violación de derechos
de estos habitantes. Es por ello que, teniendo
en cuenta los desfavorables antecedentes jurisprudenciales en materia de vivienda, se buscó
que el caso fuese presentado de manera tal que
una futura sentencia fuera de fácil y concreta
ejecución. Se buscaba no solo cambiar radicalmente las condiciones de vida de las personas,
sino también que ningún juez pudiese negarse
a la pretensión planteada en el amparo.
Con el objetivo de impactar directamente sobre los derechos de las personas de este edificio
se tuvo en cuenta que las tareas que se requerían
como parte del plan integral de saneamiento
pudiese ser cumplido con las dependencias actuales del GCABA, así como con el presupuesto
anual de la Ciudad. Es decir que no se solicitaron obras faraónicas, sino condiciones mínimas
de habitabilidad.
Todo ello sin perder de vista el reclamo histórico de las familias respecto a la necesidad de
encontrar una solución habitacional definitiva.
Si bien el objetivo de este amparo no iba a dar
esa respuesta, fue el puntapié inicial para que
surgieran algunas propuestas habitacionales
por parte del Ministerio de Desarrollo Social,
las que serán abordadas en otros capítulos de
este número.
Respecto al diseño del amparo se consultó
doctrina y jurisprudencia no solo local, sino
también internacional en términos de vivienda
y saneamiento ambiental, pero considerando
los desfavorables antecedentes en el fuero local,
se acordó buscar el impacto en la vida de los
habitantes y no un nuevo litigio estructural que
intentara explorar nuevos estándares en materia de derechos sociales y ambientales.
Todo este proceso se vio acompañado con
acciones de abordaje territorial desde los organismos de la justicia que generaron instancias
de diálogo y articulación con los habitantes del
Elefante Blanco. A través de la información
recabada y del intercambio establecido pudo
construirse este litigio que busca, ni más ni menos, cambiar la vida de estos individuos.
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Año 6
NÚMERO 8
FEBRERO
DE 2016
Revista Institucional de la Defensa pública
artículos
Dra. María Fernanda Ruiz Conti y Dr. Ramiro Dos Santos Freire*
El litigio estructural para la protección
de derechos fundamentales:
la experiencia del Elefante Blanco.
Deberíamos poder entender que las cosas no tienen esperanza y sin embargo
estar decididos a cambiarlas.
F. Scott Fitzgerald1
I. Un amparo colectivo en tutela de la
vida, dignidad y salud integral de los vecinos del “Elefante Blanco”.2
I. 1. Antecedentes del caso y una breve historia
del lugar.
El complejo ex Centro de Salud Mataderos,
que incluye el edificio conocido como “Elefante
1- SCOTT FITZGERALD, F. El Crack-Up, Ed. Crack Up,
Buenos Aires, 2011.
* Dr. Ramiro Dos Santos Freire
Defensor Oficial a cargo de la Defensoría Nº5 ante los
Juzgados de Primera Instancia en lo CAyT de la CABA.
Actúa como patrocinante en el caso “Elefante Blanco”.
Dra. María Fernanda Ruiz Conti
Abogada (UNC). Especialización en Derecho Constitucional (UCA). Funcionaria de la Defensoría General de
la CABA.
2- Causa “Serra, Gustavo Elías c/Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires s/amparo (art. 14 CCABA)”, en trámite ante el
Juzgado Nº 4, Secretaría Ad Hoc de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, del Fuero en lo Contencioso
Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos
Aires. Una exposición detallada de las distintas aristas del
caso puede consultarse en otros artículos de esta misma
publicación. Tratándose de un caso en pleno desarrollo,
corresponde advertir al lector que el presente artículo se
terminó de redactar en el mes de octubre de 2015.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
Blanco”, se encuentra localizado dentro de la Villa 15, en la Comuna 8, barrio de Villa Lugano,
en la zona sur de la Ciudad de Buenos Aires.
El edificio mencionado se erige en medio de
una manzana, y está rodeado de una gran cantidad de viviendas muy precarias apoyadas sobre
sus muros. Es un proyecto de hospital inconcluso, que quedó a medio construir, y se transformó entonces en una gigantesca estructura en
constante deterioro.3
La historia del edificio se remonta en el
tiempo. De acuerdo a distintas fuentes, aproximadamente a partir de 1920 existieron diversos
proyectos para construir un hospital en el lugar.
Un tiempo después, el proyecto avanzó en ocasión de la llamada “cruzada antituberculosa”,4
desarrollada en 1935, organizada por la Liga
Argentina contra la Tuberculosis y que desplegó un ejercicio de difusión y propaganda en
gran escala para combatir la enfermedad. Además, entre sus objetivos se encontraba el de recaudar fondos para la construcción del Instituto
Nacional de la Tuberculosis con capacidad para
1.200 camas.
Ese mismo año, y en base a un proyecto del
legislador Alfredo Palacios, el Congreso de la
Nación sanciona la Ley Nº 12.233, de subvención estatal a la Liga mencionada para crear el
Instituto de la Tuberculosis.5 En el mismo año
de 1935 el presidente Agustín P. Justo inauguró
la piedra fundamental del edificio; luego comenzaron las obras y hacia 1939 la obra alcanzó sus
catorce pisos de altura, pero luego se abandonó
3- Se ubica específicamente sobre la Avda. Comandante
Luis Piedrabuena al 3200, entre las calles Hubac y La Rosa,
Manzana 27 bis del barrio Villa 15, y ocupa un predio de
aproximadamente 17.940 m2.
4- ARMUS, Diego, La ciudad impura. Salud, tuberculosis y
cultura, 1870-1950, Ed. Edhasa, Buenos Aires, 2007, p. 289.
5- Ibíd., p. 280.
el proyecto y se interrumpió la construcción.6
Durante las dos primeras presidencias de
Juan D. Perón (1946-1955) se retomaron las
obras en el edificio, con el objetivo de convertirlo
en el hospital para enfermos leprosos e infecciosos más grande de Latinoamérica. Sin embargo,
después de 1955 este plan fue dejado de lado y
las obras quedaron definitivamente paralizadas.
Así, el edificio se ha convertido en un emblema del olvido y de las promesas incumplidas.
El lugar que iba a ser un hospital pionero en
el mundo para el tratamiento de enfermedades
infecciosas es ahora un edificio sin terminar, en
estado ruinoso, donde las personas viven en
una extrema precariedad y hacinamiento sin
margen alguno para elegir un piso mínimo de
bienestar en sus hogares, sufriendo diariamente
los efectos de la exclusión. Puede afirmarse que
simboliza la indiferencia de los gobiernos por
los más desposeídos.
Durante la década de 1980 el edificio se fue
poblando paulatinamente por familias que no
tenían otro lugar en donde vivir, muchas de
ellas provenientes de las provincias del interior
del país. Se construyeron casas precarias, tanto en el interior como en las inmediaciones del
edificio. Eran viviendas hechas con cartones, telas, chapas o maderas.
El edificio fue habitado en la planta baja y
en el primer y segundo piso, ya que para evitar
la superpoblación se bloquearon o destruyeron
las escaleras que llevaban a los pisos superiores.
Con el tiempo, el imponente edificio empezó a
ser conocido por los vecinos con el nombre de
“Elefante Blanco”.
Es importante señalar que el complejo ex
Centro de Salud Mataderos, que incluye al
6- PÉRGOLA, Federico, “Breve historia de la lucha contra
la Tuberculosis en la Argentina”, en Revista Argentina de
Salud Pública, Vol. 2, Nº7, junio de 2011, ed. Ministerio de
Salud de la Nación, Buenos Aires, 2011.
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artículos
Elefante Blanco, está bajo la titularidad dominial del Estado local y ha sido transferido a la
órbita del Ministerio de Desarrollo Social de la
Ciudad de Buenos Aires.7 Además, de acuerdo
a los términos del Decreto local Nº 1739/07,8
este ministerio tiene la obligación jurídica de
arbitrar los medios para la recuperación integral del inmueble, y el desarrollo de tareas de
interés comunitario.
No existen datos oficiales de la cantidad de
habitantes del lugar. Sin embargo, puede señalarse con bastante certeza que, hacia 2012,
se encontraban viviendo en el edificio alrededor de cien familias y en la base del lugar otras
doscientas.9
Los vecinos convivían en pésimas condiciones sanitarias, sin servicios básicos como agua
potable, cloacas o recolección de residuos. Literalmente, los habitantes del Elefante Blanco,
vivían sobre un gran basural ubicado en el subsuelo del inmueble. En el lugar además proliferaban toda clase de insectos y roedores.
En este contexto, las personas se veían expuestas a todo tipo de enfermedades vinculadas con la situación ambiental. Por supuesto,
estas condiciones afectaban particularmente a
los grupos especialmente vulnerables (personas
con discapacidad, adultos mayores, entre otros).
De acuerdo a los relevamientos realizados
por la Defensoría, en el lugar también vivían
una gran cantidad de niños que padecían distintas patologías derivadas del entorno descripto. Presentaban a menudo problemas tales
como dificultades respiratorias por la altísima
humedad del edificio, o alergias por picaduras
de insectos, entre muchos otros. Estos problemas no solo afectaban la salud, sino que también repercutían negativamente sobre la escolaridad de los niños.
Más allá de esta descripción, difícil de ilustrar con meras palabras, el contacto directo con
esa realidad es una afrenta al derecho a una vida
digna. A su vez, se trata de una población que
sufre una situación de pobreza estructural, con
bajos índices de empleo formal, y con graves limitaciones en el acceso a la salud o educación.
Los estudios realizados por distintos organismos públicos coincidían en el diagnóstico.
Describían que en el subsuelo se acumulaba
agua, basura y desechos cloacales, y esta situación generaba la presencia de roedores, mosquitos, pulgas, cucarachas y otros insectos así
como malos olores y humedad. Se destacaba,
además, que las condiciones ambientales adversas afectaban gravemente la calidad de vida y las
condiciones de salud de la población residente
en el edificio y sus alrededores, aumentando el
riesgo de múltiples problemas de salud o agravando los ya existentes.
En referencia a estos problemas de salud, los
distintos informes destacaban en particular situaciones vinculadas a patologías respiratorias,
tuberculosis, enfermedades gastrointestinales,
infecciones en la piel, dengue, entre otros.10
7- Al cierre de este artículo, en virtud de la Ley de
Ministerios sancionada el 3/12/2015, este ministerio cambió
su denominación a “Ministerio de Hábitat y Desarrollo
Humano” (Ley Nº 5460, art. 2º).
En vista del fracaso de las diferentes instancias previas de diálogo, y ante las omisiones de
distintas agencias gubernamentales en los años
I. 2. La acción de amparo presentada ante la
Justicia
8- Boletín Oficial de la Ciudad de Buenos Aires Nº 2823.
9- Conf. Resolución Nº 2332/12 de la Defensoría del Pueblo
de la Ciudad de Buenos Aires, del 17 de agosto de 2012.
10- Informe del CeSAC Nº 5 (Ministerio de Salud del GCBA)
acerca de la situación habitacional del Elefante Blanco.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
anteriores, los vecinos decidieron llevar el problema ante los estrados judiciales. Así, se presentó una acción de amparo colectivo (cfr. art.
43 CN,11 art. 14 Constitución de la Ciudad)12
11- El art. 43 de la Constitución Nacional establece: “Toda
persona puede interponer acción expedita y rápida de
amparo, siempre que no exista otro medio judicial más
idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas
o de particulares, que en forma actual o inminente lesione,
restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad
manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta
Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá
declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se
funde el acto u omisión lesiva.
Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de
discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen
al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor,
así como a los derechos de incidencia colectiva en general,
el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que
propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que
determinará los requisitos y formas de su organización.
Toda persona podrá interponer esta acción para tomar
conocimiento de los datos a ella referidos y de su finalidad,
que consten en registros o bancos de datos públicos, o
los privados destinados a proveer informes, y en caso
de falsedad o discriminación, para exigir la supresión,
rectificación, confidencialidad o actualización de aquéllos.
No podrá afectarse el secreto de las fuentes de información
periodística.
Cuando el derecho lesionado, restringido, alterado o
amenazado fuera la libertad física, o en caso de agravamiento
ilegítimo en la forma o condiciones de detención, o en el
de desaparición forzada de personas, la acción de hábeas
corpus podrá ser interpuesta por el afectado o por
cualquiera en su favor y el juez resolverá de inmediato, aun
durante la vigencia del estado de sitio”.
12- El art. 14 de la Constitución de la Ciudad de Buenos
Aires dispone: “Toda persona puede ejercer acción
expedita, rápida y gratuita de amparo, siempre que no
exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto
u omisión de autoridades públicas o de particulares que
en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o
amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos
y garantías reconocidos por la Constitución Nacional, los
tratados internacionales, las leyes de la Nación, la presente
Constitución, las leyes dictadas en su consecuencia y los
tratados interjurisdiccionales en los que la Ciudad sea parte.
Están legitimados para interponerla cualquier habitante y
las personas jurídicas defensoras de derechos o intereses
colectivos, cuando la acción se ejerza contra alguna forma
de discriminación, o en los casos en que se vean afectados
derechos o intereses colectivos, como la protección del
ambiente, del trabajo y la seguridad social, del patrimonio
ante el fuero Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, con el
patrocinio de la Defensoría de Primera Instancia ante el mismo fuero, Nº 5.
Al momento de preparar el caso se buscó
rescatar el trabajo realizado anteriormente por
otras instituciones estatales. En este sentido, sería injusto no señalar el exhaustivo análisis realizado por la Defensoría del Pueblo de la Ciudad
de Buenos Aires (plasmado en la Resolución Nº
2332/12 del citado organismo, suscripta por su
entonces titular, Dra. Alicia Pierini). Igualmente
debe mencionarse el constante trabajo territorial
y de promoción de derechos realizado en el lugar por la Oficina de Atención Descentralizada
Mataderos-Liniers, dependiente de la Asesoría
General Tutelar de la Ciudad de Buenos Aires.
Un lugar común de crítica a la judicialización de problemas sociales es que el Poder Judicial sustituiría a los órganos representativos
(Ejecutivo y Legislativo) en el diseño y ejecución de políticas públicas. Sin adentrarse en este
debate, lo cierto es que en este caso puntual la
judicialización se dio después de que se agotaran largamente todas las instancias políticas y
administrativas, y siendo notorio el abandono
que sufrían los habitantes por parte de los órganos de gobierno. Cabe agregar que, durante los
meses anteriores a la presentación del amparo,
la Defensoría participó de una mesa de diálogo
con distintas reparticiones y con funcionarios
del GCBA, sin resultados positivos.
cultural e histórico de la Ciudad, de la competencia, del
usuario o del consumidor.
El agotamiento de la vía administrativa no es requisito para
su procedencia.
El procedimiento está desprovisto de formalidades
procesales que afecten su operatividad. Todos los plazos
son breves y perentorios. Salvo temeridad o malicia, el
accionante está exento de costas.
Los jueces pueden declarar de oficio la inconstitucionalidad
de la norma en que se funda el acto u omisión lesiva”.
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artículos
Cuando se inició la acción judicial de amparo, en diciembre de 2013, la situación socioambiental en que se encontraban los habitantes del lugar era gravísima. Ello obligó
entonces a presentar, como se ha dicho, una
acción de amparo colectivo, contra el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
para que a través de los organismos competentes (Ministerio de Desarrollo Social, Secretaría de Hábitat e Inclusión, Unidad de
Gestión de Intervención Social, Instituto de
Vivienda de la Ciudad, etc.), cese en su omisión de garantizar el derecho a la salud integral de las personas que habitan el complejo
ex Centro de Salud Mataderos.
La demanda presentada, enfatizando el derecho a la vida y a la salud integral, puso el eje en
la crítica situación ambiental y sanitaria. De esta
manera, el objeto principal de la acción se refiere
a la higiene y limpieza de la totalidad del basural
ubicado en los subsuelos del Elefante Blanco; el
mantenimiento de la higiene y la clausura e inhabilitación de estos subsuelos; la higiene y limpieza periódica de los tanques de agua del edificio,
y de los volquetes y contenedores ubicados en el
interior del mismo; la adecuación del sistema de
la red cloacal del edificio y posterior conexión
con la red troncal; tareas de fumigación y desratización en forma periódica en el edificio como
así también en aquellas viviendas que se ubican
en las inmediaciones; provisión de agua potable
para todas las personas que habitan en el predio;
y la organización de un sistema de recolección
de residuos para todo el complejo ex Centro de
Salud Mataderos.
A su vez, se solicitaba que se ordene al Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad de Buenos Aires presentar y ejecutar un plan para la
recuperación integral del predio y el desarrollo
de tareas de interés comunitario. En síntesis, se
requería obligar al GCBA a realizar la totalidad
de las acciones y obras necesarias para garantizar el derecho a la salud y al ambiente sano de
todos los habitantes del predio de referencia.
Como se ha dicho, la situación del lugar era
extremadamente grave. Los vecinos debían
consumir agua contaminada, y por la cercanía
del basural tenían que convivir con roedores y
toda clase de insectos. Estas circunstancias no
surgían solamente de las denuncias de los propios habitantes, sino que también fueron constatadas por la propia Defensa Pública antes de
iniciar la demanda. Asimismo, también fueron
registradas por los informes de distintos organismos, como la Asesoría General Tutelar y la
Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos
Aires. Y en particular en cuanto a las afectaciones a la salud de los habitantes, resultaron valiosos los informes ya citados del Centro de Salud
Nº 5 (dependiente del propio GCBA), que es
un efector de salud ubicado a unas dos cuadras
del predio y que recibe constantes demandas de
sus habitantes.
El amparo se basó en el bloque de derechos
fundamentales consagrados en nuestro orden
constitucional, reconocidos por la Constitución
Nacional, los tratados internacionales de Derechos Humanos y la Constitución de la Ciudad
de Buenos Aires. Especialmente el derecho a la
vida, a la dignidad, a la igualdad, a la salud integral y al ambiente sano.13
Debe agregarse que la Constitución de la
Ciudad se destaca por el énfasis en las denominadas políticas especiales, es decir acciones afirmativas para llevar los derechos a la realidad.
Estas políticas deben desplegarse en distintos
13- Sería ocioso reproducir aquí el profuso y conocido
conjunto normativo que tutela estos derechos (vg. arts. 14
bis, 16, 33, 41, 43, 75 inc. 22 Constitución Nacional; arts. 4,
24 y 25 Convención Americana de Derechos Humanos; arts.
2, 11, y 12 Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales; arts. 3, 4 y 27 Convención de los
Derechos del Niño, entre muchos otros).
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
ámbitos y se desarrollan a lo largo del texto
constitucional (vg. salud, educación, ambiente,
hábitat, cultura, deporte, seguridad, igualdad
entre varones y mujeres, derechos de niños,
niñas y adolescentes, entre otras). En particular, el art. 17 de la Carta local dispone “(…) La
Ciudad desarrolla políticas sociales coordinadas
para superar las condiciones de pobreza y exclusión (…), y asiste a las personas con necesidades básicas insatisfechas y promueve el acceso a
los servicios públicos para los que tienen menores posibilidades”.
Además, la Constitución de la Ciudad, en diversas disposiciones, ha adoptado un concepto
de salud integral. Así, la misma establece que
“(…) se garantiza el derecho a la salud integral
que está directamente vinculada con la satisfacción de necesidades de alimentación, vivienda,
trabajo, educación, vestido, cultura y ambiente”
(cfr. art. 20 CCABA).
Debe destacarse que, tratándose de una vulneración de derechos de un conjunto de personas que componen la población del lugar, nos
encontramos ante un caso de afectación de derechos de incidencia colectiva (art. 43 CN, art. 14
inc. b Código Civil y Comercial).14 En especial, no
solamente está afectado el derecho al ambiente
sano (art. 41 CN), bien colectivo por definición;
también existe una vulneración en términos colectivos del derecho a la vida, la dignidad, y la
salud integral, de un grupo que se encuentra en
una situación de vulnerabilidad social, dentro de
un predio que es de propiedad del Estado local.
14- En referencia a los derechos colectivos puede ser útil
recordar la definición utilizada por el Código Modelo de
Procesos Colectivos para Iberoamérica aprobado por el
Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal en el año
2004, que en su artículo 1° define entre los ámbitos de la
acción colectiva, el de los “intereses o derechos difusos, así
entendidos los supraindividuales, de naturaleza indivisible,
de que sea titular un grupo, categoría o clase de personas
ligadas por circunstancias de hecho o vinculadas entre sí o
con la parte contraria por una relación jurídica base”.
Aquí, el abandono y la omisión estatal vulneran, en síntesis, el derecho a la inclusión social y
a vivir en condiciones dignas.
I. 3. Desarrollo de la causa judicial
Apenas comenzado el proceso, se obtuvo el
dictado de una medida cautelar que receptó en
su totalidad los puntos solicitados en la demanda. Así, el Juzgado ordenó al GCBA a presentar
en forma urgente un programa de tareas en relación a la situación planteada. Se dispusieron
medidas atinentes a la limpieza del basural, higiene de tanques de agua, volquetes y contenedores, tareas de fumigación y desratización, así
como también la colocación de barreras físicas
en el edificio para evitar el arrojo y acumulación
de basura.
La medida cautelar estableció como prioridad la provisión de agua potable para las personas que habitan el Complejo. Debe recordarse
que el derecho humano al agua reviste carácter
esencial, y puede definirse como el derecho de
todos a disponer de agua suficiente, salubre,
aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico.15
Esta resolución cautelar fue confirmada por
la Cámara de Apelaciones, que rechazó la apelación presentada por el GCBA.
Durante el transcurso del caso, el trabajo de
la Defensoría siempre se realizó bajo la premisa
fundamental de respetar y hacer valer la voz de
los afectados. Por ello, se intentó dar la máxima
relevancia a las posturas y opiniones de los propios habitantes en relación a sus necesidades.
En ello, se buscó realzar y reafirmar toda la
vitalidad de la comunidad afectada, pese a sus
deplorables circunstancias materiales. En su
15- Cf. Observación General Nº 15 del Comité del Pacto
Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y
Culturales.
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artículos
condición adversa, las personas viven y trabajan,
tienen hijos, estudian y buscan superarse, juegan al fútbol, festejan cumpleaños, discuten sus
problemas. Es decir, llevan adelante la vida con
total dignidad a pesar de las condiciones materiales indignantes a las que son sometidos. Y en
ese conflicto cotidiano, en esa lucha por tratar
de mejorar se puede observar una visión muy
humana de las cosas, partiendo de las firmes decisiones que se toman en situaciones extremas.
Todo ello con un claro concepto de la misión
de una Defensoría en esta clase de casos. No se
trata de imponer una forma de intervención,
sino que por el contrario, la Defensa Pública
acompaña, asesora, patrocina, pero el verdadero protagonismo corresponde al colectivo de
los vecinos, que se reconocen y asumen como el
real sujeto de derecho.
De esta manera, se busca cumplir con la misión de dar voz a los que no tienen voz, de expandir la cultura de los derechos, de permitir que las
necesidades que sufren los sectores postergados
se articulen jurídicamente como demandas de
reconocimiento y exigibilidad de derechos.
Desde esta perspectiva, permanentemente se solicitó al Tribunal la realización de actos
procesales que posibilitaran una participación
más directa de los vecinos.
Como respuesta a ello, en el transcurso del
proceso ya se han realizado dos reconocimientos
judiciales en el mismo Complejo (el primero el
día 15 de abril de 2014, y el segundo 9 de abril
de 2015). Más allá de la relevancia del acto procesal en sí, es necesario destacar su enorme valor
simbólico, en cuanto al significado profundo que
tiene el hecho de que la Justicia se haga presente en el barrio, y vea con sus propios ojos la situación. Seguramente fue la primera vez que un
juez estuvo en el Elefante Blanco.
En esa senda, también hay que destacar la
realización de una audiencia judicial, celebrada
en sede del tribunal el día 8 de septiembre de
2014, donde pudieron participar y ser oídos los
representantes de los propios vecinos.
Por otra parte, no pueden obviarse las dificultades y trabas para el efectivo cumplimiento de la medida cautelar dictada en el proceso.
Se verifica en este caso un problema común en
referencia a este tipo de litigios, esto es el real
cumplimiento de las decisiones judiciales.16
A ello contribuyen distintos factores, como la
reticencia de las autoridades a dar pleno cumplimiento a las mandas judiciales, combinada con
la escasa efectividad de los remedios judiciales
ante dichos incumplimientos. En este sentido,
creemos que en esta clase de casos los tribunales
deben ser mucho más estrictos y exigentes en el
acatamiento de sus propias resoluciones.
Otro problema recurrente es la maraña burocrática dentro de las estructuras estatales,
que dificultan las acciones concretas. Es decir,
existen diversos organismos (en el caso el Instituto de la Vivienda de la Ciudad, la Secretaría
de Hábitat, el Ministerio de Desarrollo Social,
el Ministerio de Ambiente y Espacio Público,
la Unidad de Gestión e Intervención Social,
etc.), cuyas funciones a menudo se superponen.
Desde afuera, se observa que estos organismos
a menudo no cooperan entre sí, e inclusive se
obstaculizan mutuamente.
A su vez, cuando se habla de omisión estatal, el
abandono no se traduce simplemente en la falta
de políticas públicas adecuadas. También sucede
que la presencia del Estado se encuentra mediada
por diferentes instancias informales (referentes,
cooperativas, y otras) que, en muchas ocasiones,
desvirtúan la propia acción estatal e introducen
una lógica clientelar y de escasa transparencia.
16- Sobre la problemática del cumplimiento de las
sentencias en casos complejos, véase Asesoría General
Tutelar, Implementación de sentencias judiciales colectivas,
Eudeba, Buenos Aires, 2013.
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En este caso, el GCBA cumplió, aunque solo
de manera parcial, la medida cautelar dictada.
En este sentido, las autoridades realizaron algunas obras puntuales, como la colocación de
algunas barreras físicas dentro del edificio, así
como avances en la limpieza de los subsuelos.
También se mejoró en parte el sistema de recolección de residuos. Estas obras suponen un
alivio de la situación, pero las condiciones del
lugar siguen siendo deplorables.
Respecto a la limpieza del subsuelo, se realizó una licitación de obra pública y se cumplió
una primera etapa de la misma, pero actualmente esta obra se ha dado por finalizada, pese
a que no se realizó la limpieza en forma total.
Por otra parte, nunca se cumplió efectivamente con la provisión de agua potable para los
habitantes del lugar. Estos incumplimientos de
la medida cautelar fueron reiteradamente denunciados por la Defensoría ante el tribunal,
hasta el momento sin respuesta positiva.
I. 4. Actualidad del caso y expectativas futuras
Debe señalarse que durante los años 2014 y
2015, el GCBA, a través del Ministerio de Desarrollo Social, viene promoviendo la reubicación
de los habitantes del Complejo, pero solo de
quienes habitan el propio edificio Elefante Blanco, y no abarcando, en principio, a las familias
que habitan viviendas linderas al mismo, en la
manzana 27 bis. Básicamente, la relocalización
se realiza a través del otorgamiento de subsidios
a las familias, para que las mismas accedan a
alguna solución habitacional.
Como se señaló en párrafos anteriores, el
amparo colectivo presentado ante la Justicia
tuvo como eje principal la crítica situación sanitaria que padecían los habitantes del complejo.
Entonces, si bien esta relocalización no forma
parte del objeto de la causa judicial, no es menos
cierto que, indudablemente, se trata de una consecuencia indirecta de la misma, ya que el GCBA
adoptó este mecanismo como una manera de aliviar la grave situación socioambiental dentro del
Elefante Blanco. Ante ello, debe advertirse que
el eje prioritario siempre debe ser el respeto por
la situación y los derechos de las familias, y no la
intención del Gobierno de desocupar el edificio.
Este proceso acarrea una gran complejidad
y plantea diversos interrogantes. Ante ello, cabe
señalar que cualquier política de reubicación
que se lleve adelante debe contemplar la realidad integral de las familias, y que es indispensable la consulta previa y el consentimiento, sin
presiones indebidas, de los habitantes del lugar.
Por otra parte, deberían evitarse a toda costa las
distinciones arbitrarias entre los habitantes en
cuanto a las prestaciones recibidas. A su vez, el
Estado no debería utilizar las soluciones individuales para ocultar la dimensión colectiva del
caso, ni para quebrar la cohesión y solidaridad
entre los propios vecinos.
Esta relocalización tiene algunos aspectos
positivos, en cuanto supone, en ciertos casos,
una mejora real en las condiciones de vida de
los afectados. Sin embargo, la naturaleza del
problema exige que las autoridades actúen con
plena responsabilidad y una adecuada sensibilidad. Cuando alguien se ve obligado a abandonar el propio hogar, la comunidad y el entorno
social, se da un movimiento que es asimilable a
un “pequeño exilio”. La comprensión y empatía
con esta situación debe estar presente.
Debe advertirse que la reubicación se lleva
adelante con un alto grado de informalidad.
No existe un programa explícito y público al
respecto. Tampoco hay un relevamiento censal
oficial, y la información sobre las modalidades
del procedimiento es escasa y fragmentada. Por
otra parte, no existe un adecuado seguimiento
de la situación particular de las familias.
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Una reubicación tiene necesariamente aspectos complejos y multidimensionales, y el Estado debe actuar garantizando y resguardando
los derechos humanos, especialmente la vivienda digna, así como también la alimentación, la
salud, la educación, la seguridad, entre otros.
Para sintetizar, debe garantizarse un proceso
de relocalización respetuoso e incluyente de los
puntos de vista de los afectados.17
En este sentido, la actuación estatal debe estar alejada de criterios clientelares o meramente asistencialistas y debe, en cambio, orientarse
por criterios objetivos y respetuosos de los derechos de las personas.18
Si bien no ha sido explicitado formalmente,
todo indica que la intención de las autoridades
del GCBA sería lograr la desocupación completa
17- Para profundizar sobre el respeto de los Derechos
Humanos en un proceso de relocalización, se puede
consultar “La causa ‘Mendoza’: la relocalización de las
familias y el derecho a una vida digna. Las personas no son
cosas.”, Revista Institucional de la Defensa Pública, Año 4, Nº6,
Buenos Aires, diciembre de 2014.
18- Por su claridad, vale transcribir una sentencia extranjera
que expone esto con suma precisión. Así, se ha dicho que el
Estado “…al servicio de los pobres se caracteriza por su claridad,
franqueza y apertura. En este sentido, la población en situación de
pobreza y vulnerabilidad debe poder acceder al Estado de manera
directa, sin necesidad de acudir a intermediarios, actuando ante
las autoridades públicas en condiciones de igualdad. Para que ello
sea posible, los beneficiarios de los programas estatales tendientes a
la erradicación de la marginación y la pobreza deben tener acceso
a toda la información disponible acerca de esos programas y, muy
especialmente, deben poder solicitar la asistencia estatal, recibiendo
un trato amable y comprensivo, que se adecue a su situación
particular de vulnerabilidad social. La viabilidad de una función
pública como la expuesta depende, también, de las personas de las
que se vale el Estado para atender a la población que se halla en la
situación descripta. Ciertamente, tal funcionario debe ser formado
en una cultura de servicio a los pobres que haga énfasis en el hecho
de que la atención que se presta no constituye un acto de caridad
o una graciosa concesión del Estado, sino la respuesta a derechos
específicos de las personas que implican deberes correlativos que
el Estado está obligado a cumplir…” (Corte Constitucional
de Colombia, Sala Tercera de Revisión, sentencia T-307,
5/5/1999), citada en GIALDINO, R. Derecho internacional
de los Derechos Humanos: Principios, Fuentes, Interpretación y
Obligaciones, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2012, p. 13.
del Elefante Blanco. Cabe anotar que, aun en
el caso de que ello ocurriera, persisten y quedan pendientes muchos problemas relacionados con la causa. La cuestión del saneamiento y
limpieza del edificio seguirá siendo imperiosa,
ya que el predio constituye un gran un foco infeccioso que genera efectos perniciosos en todo
el barrio.
Por otro lado, y como ya hemos dicho, debe
atenderse a la crítica situación de las familias que
viven en las adyacencias del edificio, en la manzana 27 bis, y cuyos derechos siguen siendo gravemente vulnerados. Estas familias, y especialmente sus niños, continúan padeciendo los efectos de
la pésima situación sanitaria y ambiental.
Otra cuestión a resaltar es que, al momento
de escribir estas líneas, no existe ningún plan
oficial para el destino del inmueble denominado
“Elefante Blanco”. En este punto, corresponde
recordar que, de acuerdo al Decreto Nº 1739/07
ya citado, el lugar deber ser destinado a una
función de bien público. Es necesario reforzar
la presencia del Estado en el lugar, considerando especialmente que se trata de un barrio habitado por una población con grandes carencias
y dificultades de acceso a bienes básicos. Por ello
es necesario fortalecer prestaciones de salud o
educación, que mejoren la calidad de vida de
los habitantes.
A esta altura del desarrollo del caso, existen
aspectos positivos a destacar, así como también
distintas asignaturas pendientes. En primer
término, la experiencia resulta muy positiva en
cuanto a dar una mayor visibilidad de los problemas que enfrentan los vecinos afectados por
la situación ambiental del edificio. Así, el caso
tuvo repercusión en distintos medios de comunicación y en la opinión pública.
Por otro lado, el amparo permitió a los habitantes posicionarse de otra manera ante las
autoridades del gobierno. En conexión con ello,
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
se han generado instancias de participación
efectiva que no deben desdeñarse. De distintas
maneras, los vecinos tienen la posibilidad de involucrarse efectivamente en la discusión sobre
sus problemas y soluciones, y pueden luchar
para que sus ideas y aportes sean escuchados
efectivamente por la Administración y por los
tribunales. Por ello, es sumamente importante
que en todas las instancias se garantice efectivamente la intervención de los vecinos, y que
estos reciban del Estado información precisa y
adecuada sobre los temas que los afectan.
A su vez, el proceso de relocalización al que
nos hemos referido, si bien dista de ser ideal en
cuanto a las modalidades de implementación,
en muchos casos individuales supone una mejora efectiva de las condiciones de vida. Por otra
parte, el cumplimiento parcial de la medida
cautelar, si bien insuficiente dada la gravedad
de la situación, puede suponer al menos un alivio para los habitantes.
Estos logros debieran ser un punto de partida para concretar soluciones más estables. Así, es
necesario un compromiso más activo por parte
del GCBA para el cumplimiento de las mandas
judiciales de la causa, así como también un seguimiento más estricto por parte del tribunal para
estos fines. Consideramos que, ante la gravedad
de la situación, los tribunales y los distintos operadores del sistema judicial deben extremar la
imaginación para encontrar mecanismos eficaces
de satisfacción de los derechos.19
Otra cuestión relevante, y que no puede obviarse, es la falta de información precisa por parte
del GCBA respecto a la mencionada relocalización, y en general respecto de las distintas medidas a adoptar en relación a los vecinos del edificio.
19ETCHICHURY, Horacio, Igualdad desatada: la
exigibilidad de los derechos sociales en la Constitución Argentina,
Ed. Universidad Nacional de Córdoba, 2013, p. 281 y ss.,
hace un completo análisis sobre las alternativas con que
cuentan los jueces para hacer valer los derechos sociales.
A su vez, resulta criticable la constante desatención del GCBA respecto de los vecinos que
viven en las inmediaciones del edificio, en la
manzana 27 bis. Al respecto, poco se ha avanzado frente a la grave situación que atraviesan,
y corresponde que las áreas de gobierno competentes trabajen intensamente sobre el lugar.
El Tribunal deberá tomar en consideración
todas estas cuestiones al momento de dictar la
sentencia definitiva en la causa, para que la resolución resulte útil y eficaz para salvaguardar los
derechos de los habitantes, y al mismo tiempo
dejar atrás la historia de olvidos y abandonos.
II. El acceso a la justicia y su vinculación
con la dignidad humana
II. 1. El acceso a la justicia, un derecho humano fundamental.
Aquí proponemos situar el caso Elefante
Blanco como una experiencia vinculada con la
efectividad del acceso a la justicia. Desde esta
perspectiva de análisis creemos que será necesario reflexionar sobre las bases y fundamentos
de este derecho.
Es central tener en consideración la dignidad humana como eje de los Derechos Humanos, los derechos sociales y las relaciones jurídicas en general. El hombre se distingue como
persona del individuo, porque la persona es un
ser en relación, un ser con otros y por otros.
Entonces, los derechos se siguen de la
dignidad humana, y ellos no solo comprometen a los Estados sino también al prójimo.
Si bien, los conflictos entre los Derechos
Humanos y el poder se presentan desde o
frente al Estado, es el tejido social el que va
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artículos
formulando y reformulando las enunciaciones
de esos Derechos Humanos. Tomando como
perspectiva la relación obligacional, es el Estado el que, ante cada persona, que por razones
diferentes no pueda gozar de esos derechos, se
encuentra obligado a proveer esos bienes, para
que esa dignidad humana cobre vigencia efectiva, y no se trate de meros enunciados en las
grandes cartas o instrumentos internacionales.
Sin embargo resulta necesario tener en cuenta que esa dignidad, no solo compromete preferentemente al Estado, sino también a la sociedad.
En tanto el hombre es un ser en relación, y no un
ser aislado. Esa obligación atañe a todos los sujetos privados y públicos, que deberán respetar
además de su propia dignidad, la del otro.20 Este
deber de solidaridad implica que todos aquellos
que, incluidos, disfrutan de los beneficios de la
vida social, tienen un compromiso con aquellos
que, excluidos, están al margen.21
Esta dignidad también resignifica las relaciones entre los poderes del Estado y la persona.
Y para que ello sea posible es necesario que las
personas de las que se vale el Estado para atender a las personas en situación de vulnerabilidad, tengan una real vocación de servicio que
podría no estar presente en otros ámbitos, pero
que en la función pública es un requisito sine
qua non. Esa forma, esa cultura del servicio que
envuelve a la función pública no debe ser vista
como una gracia, una concesión o mera asistencia social, sino la respuesta del Estado a derechos irrenunciables.
Explorando la idea de acceso a la justicia,
la misma como concepto es un absoluto, igual
20- JORION, Benoît, “La dignité de la personne humaine
ou la difficile insertion d’une règle morale dans le droit
positif”, en Revue du Droi Public, 1999, Nº 1, p. 205 y ss.,
citado en Gialdino R., op. cit., p. 37.
21- CASTEL, Robert, La metamorfosis de la cuestión social. Una
crónica del salariado, Ed. Paidós, Buenos Aires, 1997, p. 416.
que la belleza, el amor. Digamos que desde una
perspectiva platónica, no es posible realizar un
cuadro que simbolice la belleza, o determinar
con precisión si un sentimiento es amor o no lo
es. Lo mismo ocurre con la justicia, es un absoluto difícil de “encarnar” en una persona, en un
lugar, o en una práctica específica.
En la búsqueda de la justicia en las relaciones
sociales, habitualmente el Poder Judicial interviene donde las otras instituciones fracasan, o
mejor dicho: en una democracia constitucional
las instituciones son deficitarias e insuficientes.
Y las soluciones se aplican desde ese punto en
adelante. Es así que resulta fundamental al Poder Judicial, como poder del Estado, garantizar
un compromiso con el proceso, aunque en muchas ocasiones, ese compromiso no garantice el
resultado esperado.
Cabe preguntarse entonces, ¿cómo se construye la confianza entre el Poder Judicial y los
destinatarios o los que requieren la justicia,
sobre todo cuando quien pretende acceder a
la justicia es una persona o grupo en condición de vulnerabilidad? Y una primera afirmación que aparece como operativa es, que esa
confianza no viene dada solo por las destrezas
técnicas, ni por experiencias previas, sino por
valores compartidos y por pertenecer a una
misma comunidad.
Aparece así como fundamental, en esa interacción entre el requirente de justicia y el Poder
Judicial, la comunicación y la auténtica motivación. Estos elementos son cardinales, el qué, el
cómo y el para qué.
Aquí el abordaje territorial sirve para disolver la distancia entre los expedientes judiciales
y la realidad. Ajustar las expectativas y comunicar desde la instrucción y el empoderamiento de las personas que reclaman derechos que
pueden desconocerse. También, explicar la lógica jurídica y judicial aplicada al caso.
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Por otro lado, en una sociedad y una democracia cada vez más conflictiva y compleja,
es necesario indagar la realidad subyacente a la
cantidad de postulados sobre el acceso a la justicia que existen y a las constantes violaciones a
los mismos.
Así, el acceso a la justicia, a pesar de tantas
enunciaciones, normas y prescripciones, tiene
impedimentos de todo tipo, ya sean económicos, geográficos, culturales, lingüísticos, o de
desconfianza en el sistema judicial. Y a medida que transcurre el tiempo, estos se agravan
ya que la sociedad se hace más compleja y los
mecanismos tendientes a poner en práctica esas
profundas y extensas consagraciones de derechos resultan insuficientes.
En virtud de las múltiples causas que genera
el problema del acceso a la justicia, es necesario
divisar la solución desde varias ópticas, y con
una mirada interdisciplinaria que abarque una
respuesta integradora al problema.
En el orden local, en la Ciudad, frente al
incumplimiento de los mandatos constitucionales de los otros poderes, cobra potencialidad
el ejercicio de las facultades jurisdiccionales en
orden al efectivo acceso a la justicia. Esta potenciación de las facultades judiciales genera
interrogantes. ¿Se puede cuestionar la legitimidad del acto del poder judicial que ordena el
cumplimiento del bloque de constitucionalidad
de los Derechos Humanos ante la omisión del
Poder Ejecutivo?
¿Qué es lo que se pondera en estos análisis?
¿La forma republicana de gobierno? ¿La doctrina de las políticas no justiciables? ¿O la ejecución de los postulados internacionales sobre Derechos Humanos al cual nuestro ordenamiento
jurídico se halla compelido a cumplir?
La legitimidad del Poder Judicial para asumir un rol activo en relación a los conflictos sociales, no puede ser discutida en abstracto sino
considerando el funcionamiento del sistema
político y el contexto histórico en el que se desempeñan los jueces. Es decir que el rol activo
del Poder Judicial aparecerá legitimado en un
contexto de omisiones, corrupción y falta de
legitimación de los otros dos poderes.22
En verdad, lo que resulta insostenible es
que, mediante la excusa del respeto irrestricto
a la división de poderes no se actúe aún en un
contexto legitimado para hacerlo. Así las cosas,
el Poder Judicial no puede ser funcional al abstencionismo frente a las políticas sociales de los
otros poderes y a la vulneración de derechos
bajo ese fundamento.
Coincidimos en que “…Debe considerarse
que la democracia es un gobierno que se ejerce por la discusión pública y no solo por la imposición de las mayorías. Los jueces deben actuar en un litigio de política pública en el que
las objeciones contramayoritarias se diluyan
demostrando que sus decisiones aun cuando
sean tomadas por funcionarios no electos dan
necesariamente respuesta en sus fundamentos
a las posiciones de los sectores mayoritarios y
minoritarios. Ni más ni menos que un debate
democrático”.23
De poco vale el ordenamiento jurídico respecto a los derechos sociales si no está disponible. Eso equivaldría a decir que algo está en la
vidriera pero no se puede acceder a él, no se
puede tocar ni llevar.
Un concepto de acceso a la justicia descripto por el Instituto Interamericano de Derechos
Humanos, señala que aquel es “la posibilidad
de que cualquier persona, independientemente de su condición, tenga abierta la puerta para
acudir a los sistemas de justicia si así lo desea, la
22- SALGADO, José María, “El proceso colectivo y la política
pública. Un sistema en construcción”, La Ley, Buenos Aires,
30 de junio de 2015.
23- Ibíd.
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artículos
posibilidad efectiva de recurrir a sistemas, mecanismos, e instancias para la determinación de
derechos y resolución de conflictos”.24
Pese a este enunciado, como los muchos que
existen, sigue habiendo una larga brecha entre
la norma y la realidad social.
En una sociedad que respeta los valores de la
democracia y los derechos humanos, la justicia
se considera un derecho humano fundamental,
que no puede reducirse a una mera función de
servicio que brinda el Estado. Pero para ello es
necesario partir de una concepción reformista
de las funciones públicas.
Cabe recordar también que es en el campo
de la administración de Justicia donde se define
la vigencia de los derechos fundamentales en las
sociedades contemporáneas, donde se prueba si
las libertades y garantías enunciadas en los diferentes instrumentos de derecho internacional
tienen o no aplicación real al interior de las comunidades humanas.25
Sin embargo, la sociedad reacciona de una
forma cada vez más violenta frente a los conflictos y con menos confianza en las instituciones. Por esta razón el Poder Judicial y el Ministerio Público tienen como fin último aportar a
la paz social.
Porque esa violencia es el resultado de una
deslegitimación de las autoridades institucionales,
pero fundamentalmente, de configuraciones sociales complejas y desiguales donde pocos se apropian de mucho y a muchos les toca poco. Así, en
el marco de una sociedad que judicializa cada vez
más los conflictos sociales, la tarea del Ministerio
24- IIDH, Guía informativa, XVIII Curso Interdisciplinario
en Derechos Humanos. IIDH, San José, Costa Rica, 2000,
p. 17.
25- MÉNDEZ, Juan E., “El acceso a la Justicia, un enfoque
desde los derechos humanos”, en: IIDH/BID, Acceso a la
Justicia y Equidad. Estudio en siete países de América Latina.
IIDH, San José, Costa Rica, 2000, p. 17.
Público debe centrase en establecer un marco que
permita la adecuada respuesta institucional y el
respeto de la persona en su integralidad.
II. 2. El acceso a la justicia y el programa constitucional en la Ciudad de Buenos Aires
La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires garantiza “...El acceso a la justicia de todos
sus habitantes; en ningún caso puede limitarlo
por razones económicas. La ley establece un sistema de asistencia profesional gratuita y el beneficio de litigar sin gastos…”.26
La norma constitucional recepta y condensa en cierta manera la relevancia del concepto
constitucional de acceso a la justicia, que ha tenido un importante desarrollo en las últimas
décadas. Asimismo, plasma los criterios de los
diversos instrumentos del sistema internacional de Derechos Humanos (art. 75 inc. 22 de
la Constitución Nacional), que reconocen el
derecho de todas las personas a obtener, en
condiciones igualitarias, un rápido acceso a un
tribunal de justicia de carácter imparcial e independiente respecto de las partes (arg. arts. 8°
y 10° Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 14 Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, arts. 8° y 25 CADH, etc.).
El sistema de asistencia jurídica gratuita al
que alude la norma constitucional local no es
otro que el que provee el Ministerio Público de
la Defensa, una de las tres ramas del Ministerio
Público, organismo constitucional establecido
en los arts. 124 a 126 de la Carta porteña.
De este modo, la Defensa Pública tiene asignado un rol primordial, y legitima su existencia, en cuanto ha de ser el medio para posibilitar que los sectores postergados y vulnerables
puedan hacer oír su voz en el sistema judicial.
26- Cfr. art. 12 inc. 6 CCABA.
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Ya desde hace algunas décadas, la doctrina se esfuerza por dar contenido al acceso a
la justicia y a hacer propuestas para lograr su
efectividad.27
A su vez, el acceso a la justicia tiene también
un sentido instrumental, en cuanto es la vía
para garantizar la tutela efectiva de los demás
derechos. La doctrina moderna coincide en entender a los derechos como un entramado, un
conjunto inescindible dirigido a proteger la dignidad humana. El hombre es el eje del sistema
jurídico. Y en este sentido, la interdependencia
de los derechos humanos es uno de los conceptos fundamentales en esta materia, como ha indicado la jurisprudencia de la Corte Suprema
de Justicia de la Nación.28
Modernamente, se debe destacar la faz colectiva del acceso a la justicia, y más aún, su dimensión emancipatoria. Esto significa que el acceso
a la justicia cobra especial relevancia para llevar
al ámbito judicial la lucha por los derechos de
los sectores tradicionalmente postergados.
En esta resignificación del acceso a la justicia, puede resultar útil acudir a las “Reglas de
Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad”.29
Este instrumento tiene un valor particular,
toda vez que contiene directivas que se dirigen
directamente a la labor de los operadores judiciales, y deben ser adoptadas como una guía
imprescindible para fortalecer el acceso a la justicia en el ámbito regional.
27- Un trabajo clásico, pionero en la materia, se encuentra
en CAPPELLETTI, M. y GARTH, B., El acceso a la justicia.
Movimiento mundial para la efectividad de los derechos. Informe
general, Colegio de Abogados de La Plata, La Plata, 1983.
28- CSJN, “Asociación de Trabajadores del Estado c/
Municipalidad de Salta”, del 18 de junio de 2013.
29- Instrumento adoptado por la Asamblea Plenaria de la
XIV Cumbre Judicial Iberoamericana. La Corte Suprema
de la Nación adhirió a las mismas mediante Acordada Nº
5/2009.
En efecto, “…Las Reglas imponen a los integrantes de los Poderes Judiciales de América Latina el deber insoslayable de hacerse cargo de que
la edad, el sexo, el estado físico o mental, la discapacidad, la pertenencia a minorías o a comunidades indígenas, la migración y el desplazamiento
interno, la pobreza, la privación de libertad, las
condiciones socioeconómicas hacen vulnerables a
millones de personas más allá de que el Derecho
los declare iguales. Al mismo tiempo recomiendan
la elaboración de políticas públicas que garanticen
el acceso a la justicia de quienes estén en situación
de vulnerabilidad…”.30
Los nuevos tiempos reclaman una noción más
amplia del derecho de acceso a la justicia. Aquí,
existe una concepción que podemos llamar tradicional respecto al acceso a la justicia, que puede
caracterizarse por su dimensión instrumental, individualista y eminentemente defensiva. Sin embargo, la revitalización del rol público del Poder
Judicial, así como las grandes transformaciones
institucionales surgidas a partir de la vuelta a la
democracia en nuestro país, le otorgan al acceso a
la justicia una nueva dimensión.31
Evidentemente, todo esto exige repensar el
rol del Poder Judicial. En este sentido, estamos
convencidos de que la propia legitimidad de los
tribunales en los próximos años dependerá en
gran parte de su capacidad para dar una respuesta adecuada a las demandas sociales. Coincidimos
en que el Poder Judicial “…ya no cuenta con posibilidades reales de mantenerse al margen de los
conflictos sociales, pues ello implicaría lisa y llanamente privar de sentido al denso conjunto de
30- RUIZ, Alicia, “Violencia y vulnerabilidad”, en Revista
Institucional del Ministerio Público de la Defensa, Año 1, Nº 1,
Buenos Aires, marzo de 2011.
31- Véase el interesante desarrollo de este punto en
MAURINO, G., “Elementos de un nuevo paradigma de
acceso a la Justicia”, en Asociación por los Derechos Civiles,
La Corte y los Derechos: informe 2005/2007, Ed. Siglo XXI,
Buenos Aires, 2008, pp. 83-95.
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artículos
derechos constitucionales reconocidos y erosionar
la legitimidad de la Constitución misma”.32
Es necesario subrayar la dimensión colectiva
del acceso a la justicia, que en la complejidad de
la sociedad actual ya no se limita al derecho meramente individual, sino que lo trasciende para
dar lugar a una expansión en el campo de los
derechos. Allí el acceso a la justicia deberá verse
a la luz de la efectividad y exigibilidad plena de
los derechos. En otros términos, el Poder Judicial debe incorporar una mirada que privilegie
la atención sobre las personas y grupos tradicionalmente vulnerados. En el apartado siguiente
examinaremos algunas cuestiones que consideramos relevantes en referencia a la efectividad
del acceso a la justicia, en el marco de los procesos colectivos.
III. La construcción de un caso genuinamente colectivo en el contexto de la Ciudad de Buenos Aires
III. 1 La acción colectiva, herramienta para la
tutela de derechos sociales
Pensamos que el caso “Elefante Blanco”
puede ser situado y analizado dentro de una
corriente de distintos casos colectivos dirigidos
a proteger derechos fundamentales.
Creemos también que estamos ante una causa auténticamente colectiva, en la medida en que
existe una participación real y efectiva de los vecinos en la construcción y desarrollo del caso.
Por diversas razones, consideramos que la
Ciudad de Buenos Aires, a partir del año 2000,
se constituyó en un ámbito especialmente propicio para este tipo de litigios, a raíz de una serie
32- Maurino, op.cit., p. 91.
de factores concurrentes. Por un lado, en 1996
la Ciudad, —a partir de la autonomía consagrada por la reforma constitucional de 1994—,
dictó su propia Constitución, que se caracteriza
por un amplio y generoso reconocimiento de
derechos fundamentales, y por un fuerte acento
en políticas públicas de carácter positivo, a las
que ya hemos aludido.
Asimismo, en el año 2000 se pone en funcionamiento el Fuero Contencioso Administrativo
y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, que
se transformó en escenario de distintos litigios
en materia de derechos sociales.33
En este marco y desde un comienzo, la
impronta activista del Ministerio Público, así
como también la vitalidad de la sociedad civil,
llevaron a los estrados judiciales diversas causas
vinculadas con los derechos sociales, abarcando
una amplia problemática (salud, vivienda, educación, entre muchos otros). Ante ello, en líneas
generales el Poder Judicial local actuó de forma
receptiva, con prácticas innovadoras y superadoras de la concepción tradicional. Cabe destacar, entre muchos otros casos, el reconocimiento
amplio del derecho a la vivienda,34 la protección
de la educación como derecho de incidencia
colectiva,35 el reconocimiento de los derechos
33- MAURINO, G., y NINO, E., “Judicialización de
políticas públicas de contenido social. Un examen a partir
de casos tramitados en la Ciudad de Buenos Aires”, en
Abramovich, V., y Pautassi, L. (comp.), La revisión judicial
de las políticas sociales: estudio de casos, Ediciones del Puerto,
Buenos Aires, 2009.
34- Sala II de la Cámara Contencioso Administrativo
y Tributario de la CABA, “Ramallo, Beatriz c/GCBA s/
amparo”, del 12 de febrero de 2002; Sala I de la Cámara
Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad
de Buenos Aires, “Mansilla, María Mercedes c/GCBA s/
amparo”, 13 de octubre de 2006.
35- Sala I de la Cámara Contencioso Administrativo y
Tributario, “Asesoría Tutelar ante la Justicia Contencioso
Administrativo y Tributario c/GCBA s/amparo”, del 1 de
junio de 2001.
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de las personas con padecimientos mentales,36
la provisión de servicios públicos en villas o
asentamientos,37 los derechos de las personas
con discapacidad,38 o avances históricos en materia de matrimonio igualitario.39 Ciertamente,
también debe señalarse que en los últimos años,
esta tendencia parecería estar revirtiéndose, a
partir de un consenso conservador que se vislumbra desde el Poder Ejecutivo local, acompañado por las mayorías parlamentarias, que no
han priorizado en su agenda el desarrollo de
políticas sociales activas. A nivel jurisdiccional,
hay que agregar que el Tribunal Superior de
Justicia de la Ciudad ha asumido posturas más
restrictivas en materia de derechos sociales, por
ejemplo en lo referido al acceso a la vivienda.40
Desde el punto de vista procesal, la causa
Elefante Blanco se lleva adelante en el marco
de la acción de amparo colectiva (art. 43 CN,
art. 14 CCABA, Ley Nº 2145 de la Ciudad de
Buenos Aires). Cabe recordar, además, que a
partir del célebre precedente “Halabi”, el Alto
Tribunal ha receptado la tesis amplia en cuanto
a la conceptualización de los derechos colectivos
36- Sala I de la Cámara Contencioso Administrativo y
Tributario de la CABA, “Acuña, María Soledad c/GCBA s/
amparo”, del 23 de diciembre de 2008.
37- Sala I de la Cámara Contencioso Administrativo y
Tributario de la CABA, “Asociación Civil por la Igualdad y
la Justicia c/GCBA s/amparo”, del 28 de diciembre de 2012.
38- Sala II de la Cámara Contencioso Administrativo
y Tributario de la CABA, “Barila, Santiago c/GCBA s/
amparo”, del 14 de abril de 2011.
39- Juzgado Nº 15 del Fuero Contencioso Administrativo
y Tributario, “Freyre, Alejandro c/GCBA s/amparo”, del 10
de noviembre de 2009.
40- TSJ CABA, “Alba Quintana, Pablo c/GCBA y otros s/amparo
(art. 14 CCABA) s/recurso de inconstitucionalidad concedido”,
expte. 6754/09, sentencia del 12 de mayo de 2010; y “GCBA s/
queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en KMP
c/GCBA y otros s/amparo (art. 14 CCABA)”, expte. 9205/12,
sentencia del 21 de marzo de 2014.
y su tutela a través de la vía del amparo.41 A su
vez, el nuevo Código Civil y Comercial expresamente da cabida a la categoría de derechos de
incidencia colectiva (art. 14 inc. b).
En cierta manera, puede observarse que todos los derechos individuales pueden pensarse
de manera colectiva, en otros términos se puede
siempre encontrar una configuración colectiva
de los mismos.
En este campo resulta arduo establecer pautas claras y distintos conceptos se entrecruzan.
Así, surgen temas como la acción colectiva, el
amparo colectivo, las acciones de clase, el litigio estructural, el caso de interés público. A fin
de aportar alguna luz, creemos que el litigio estructural vinculado con derechos sociales presenta una lógica singular y es susceptible de ser
estudiado separadamente.
En este litigio se trata de la tutela de derechos de grupos tradicionalmente marginados,
privados de acceso a derechos básicos, víctimas
de carencias estructurales. Por otra parte, son
grupos que históricamente han sido ignorados
por los poderes judiciales.
Por ello, este tipo de litigios a menudo constituyen un desafío para las prácticas habituales
del Poder Judicial. Además, ponen en cuestión
el saber jurídico usual y exigen de los distintos
operadores, en especial de los jueces, una dosis
de creatividad a fin de encontrar nuevos caminos para la justicia.
Al igual que en el ámbito federal, en la Ciudad la acción colectiva carece de regulación específica. Si bien la redacción original de la Ley
de amparo local Nº 2145 contemplaba una regulación para el amparo colectivo, esta porción
de la ley fue vetada por el Poder Ejecutivo.42 De
41- SBDAR, Claudia B., Juicio de Amparo Colectivo, Ed.
Hammurabi, Buenos Aires, 2013, p. 42.
42- ZBAR, Agustín, “El veto a la Ley de Amparo de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, en Daniele, M.,
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artículos
esta manera, las acciones de amparo colectivo
no cuentan con reglamentación propia y se desarrollan, a falta de la misma, dentro de las reglas del amparo individual.
Consideramos que el amparo colectivo puede servir como herramienta de protección de
derechos sociales. El proceso genera la visibilización de situaciones de vulneración de derechos, permite construir experiencias colectivas
de acción, construir conocimiento, y afianzar la
organización de los colectivos afectados.
Reiteramos, sin hesitación, que el Elefante
Blanco constituye un caso genuinamente colectivo, que lejos de ser una construcción de
laboratorio, se consolida a través de una verdadera intervención de los vecinos en su desarrollo, así como de la discusión con el Gobierno de la Ciudad y demás actores involucrados
en la causa.
El amparo colectivo es, sin duda, el caso
prototípico de la acción colectiva. En este contexto, existe cierto consenso en la necesidad de
avanzar hacia la regulación legal del trámite
de las acciones de amparo colectivo.43 En este
punto, no debe olvidarse la exhortación que en
este sentido hiciera la Corte Suprema en el ya
mencionado caso “Halabi”. En referencia a esta
problemática, por nuestra parte advertimos que
la falta de regulación constituye un problema
en cuanto genera falta de seguridad jurídica en
relación al trámite de los procesos. Esto genera
el riesgo de que distintos actos procesales o las
propias sentencias dictadas en casos colectivos
se vean expuestos a declaraciones de nulidad en
instancias superiores por fallas procesales.44
(directora), Amparo en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
Librería Editora Platense, La Plata, 2008, pp. 63 y ss.
43- VERBIC, Francisco, “Un nuevo proceso para conflictos
de interés público”, La Ley, 2014 –F-, 805.
44- Ver un ejemplo de este problema en el caso “Kersich,
En este marco carente de regulación, en
virtud de una noción amplia de participación,
y en aras también de la seguridad jurídica,
consideramos una práctica saludable las medidas que distintos tribunales adoptan para la
publicidad y difusión de los procesos colectivos.45 Estos mecanismos posibilitan que todos
los actores sociales interesados en cierta materia puedan participar en igualdad de condiciones del debate judicial.
Creemos que el Poder Judicial no debe escapar a estos desafíos. Por el contrario, debe
asumirlos en su real complejidad y experimentar caminos novedosos y creativos para dar
las respuestas que exige la sociedad. De esta
manera, el Poder Judicial puede construir una
mayor legitimidad social, acentuando su compromiso con los problemas reales que afectan
a las personas.
En este camino, tienen una especial relevancia los mecanismos de carácter deliberativo, es decir aquellos que permiten que en el
seno de los tribunales se produzca un diálogo
robusto, con todas las partes involucradas y
donde se escuchen todos los argumentos. Esto
lleva a una mayor calidad y legitimidad de las
decisiones judiciales.
Así, los tribunales deben preocuparse por sumar a la discusión todas las voces interesadas, además de promover debates abiertos donde se realice un examen exhaustivo y riguroso de todos los
argumentos presentados por las partes. De esta
manera, los jueces podrán honrar su compromiso
con los valores constitucionales y al mismo tiempo
Juan Gabriel y otros c/Aguas Bonaerenses S.A. y otros
s/amparo” (Corte Suprema de Justicia de la Nación,
02/12/2014).
45- Juzgado de Primera Instancia Nº 15 del Fuero CCAyT
de la CABA, causa “Barbaro, Néstor Omar y otros c/
GCBA s/ Amparo (art. 14 CCABA)” (Expte N° 39.405/0),
providencia del 15 de julio de 2015.
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superar las tradicionales objeciones al activismo
judicial.46
III. 2. El rol del Ministerio Público y su legitimación procesal
Como se ha indicado, la acción fue presentada por un vecino del edificio Elefante Blanco,
Gustavo Serra, con el patrocinio de la Defensa
Pública. La Defensa actúa en un doble rol, como
patrocinante de los particulares, y asimismo en
forma autónoma, en representación de derechos colectivos. Cabe mencionar que la demanda fue suscripta conjuntamente por el entonces
Defensor General de la Ciudad, Dr. Mario J.
Kestelboim.
En estas circunstancias, y considerando la
amplitud de la fórmula del art. 14 de la Constitución de la Ciudad, que permite que “cualquier habitante” pueda promover acciones en
defensa de derechos de incidencia colectiva, el
caso no presentó mayores problemas. Más aún
cuando el firmante de la demanda era un vecino del lugar, directamente afectado por la condición ambiental del edificio.
Sin perjuicio de ello, es necesario reafirmar
la idea de la legitimación autónoma del Ministerio Público, puesto que consideramos que una
visión amplia es consistente con un programa
constitucional de ampliación de derechos.
Antes que nada, el problema de la legitimación excede largamente cuestiones formales del
derecho procesal; en realidad, es una cuestión de
política constitucional. Es la pregunta por quiénes
tienen voz, quiénes están autorizados a hablar. La
palabra de quién tiene valor y la de quién, no.
46Ver el análisis de GARGARELLA, R., “Justicia
dialógica en la ejecución de los derechos sociales. Algunos
argumentos de partida”, en YAMIN, A.E., y GLOPPEN, S.
(coordinadoras), La lucha por los derechos de la salud. ¿Puede la
justicia ser una herramienta de cambio?, Ed. Siglo XXI, Buenos
Aires, 2013.
Un error común es realizar un análisis estático del problema de la legitimación. En una
sociedad auténticamente democrática existe
una dinámica donde los distintos actores sociales permanentemente pugnan, en condiciones
muy desiguales, por participar y hacer oír su
voz en el debate público.
En este contexto, podemos afirmar enfáticamente que el Ministerio Público está llamado a ser un protagonista central del litigio
estructural en la Argentina, tanto a nivel nacional como en las jurisdicciones provinciales.
Especialmente, en lo referido a la tutela de los
derechos sociales.47
En el ámbito local, creemos que la cuestión
puede enfocarse desde el prisma de la participación, partiendo de que justamente la Constitución de la Ciudad, desde su pórtico, establece
que la Ciudad organiza sus instituciones como
una “democracia participativa” (art. 1 CCABA).
Esta robusta idea de participación no se limita a algunos institutos en particular (vg. referéndum, revocatoria de mandatos o el sistema de audiencias públicas), sino que irradia e
impregna a toda la vida cívica. Evidentemente,
el Poder Judicial no puede sustraerse a esta
impronta y es por ello que necesita revisar sus
prácticas para dar cabida a esta nueva realidad.
Naturalmente, como en todos los ámbitos,
esto genera resistencia hacia el interior de las
instituciones.
Es que la participación, cuando es auténtica y
no es una simple máscara para habilitar decisiones ya tomadas de antemano, inevitablemente
desborda el marco preconcebido de las instituciones y genera nuevos espacios para explorar.
Como dice J. Borja, “(…) La participación es
47- AZCUNE, Juan Ignacio, El Ministerio Público de la
Defensa ante la justicia administrativa como garantía de los
derechos económicos, sociales y culturales en la Provincia de
Buenos Aires, Suplemento La Ley Administrativo Nº 2,
Buenos Aires, abril de 2015.
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construir escenarios entre las instituciones y los
colectivos sociales para deliberar, negociar, confrontarse, llegar a acuerdos o no. Es una conquista ciudadana si es resultado de la demanda
social activa, sea por medio de organizaciones
formales o de la acción colectiva (por ejemplo:
la ocupación de un edificio abandonado para
convertirlo en centro cívico). Exige reconocer
la legitimidad del conflicto y a los actores que
lo expresan, y aceptar que las instituciones no
tienen el monopolio de las decisiones políticas,
por lo menos en los procesos de elaboración y
de ejecución(…) La participación se conquista
cada vez que hay un movimiento colectivo que
expresa unas demandas, reivindicaciones o propuestas y consigue crear escenarios de deliberación o negociación de las políticas públicas…”.48
En la Ciudad de Buenos Aires, consideramos que esta legitimación del Ministerio Público surge con claridad de las propias normas
constitucionales, en cuanto le otorga la función
de promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales
de la sociedad (art. 125 inc. 1 CCABA) y procurar ante los tribunales la satisfacción del interés
social (art. 125 inc. 2 CCABA).49
En este marco, no compartimos las tendencias jurisprudenciales que, adscriptas a criterios
restrictivos, desconocen las atribuciones de este
órgano constitucional.50
Por otra parte, la ley recientemente dictada en
el ámbito federal ha otorgado un claro respaldo a
la legitimación propia del Ministerio Público en
materia de tutela de derechos colectivos.
Así, de acuerdo al texto de la Ley Nº 27.149,
se establece que “El Ministerio Público de la Defensa es una institución de defensa y protección
de derechos humanos que garantiza el acceso
a la justicia y la asistencia jurídica integral, en
casos individuales y colectivos, de acuerdo a los
principios, funciones y previsiones establecidas
en la presente ley. Promueve toda medida tendiente a la protección y defensa de los derechos
fundamentales de las personas, en especial de
quienes se encuentren en situación de vulnerabilidad” (art. 1).
Además de la clara referencia a la tutela de
Derechos Humanos y del acceso a la justicia “en
casos individuales y colectivos”, la ley determina
específicamente como deber y atribución del Defensor General de la Nación “Impulsar mecanismos de protección colectiva de derechos humanos, sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo
86 de la Constitución Nacional” (art. 35 inc. “b”).51
La claridad de las normas citadas exime de
mayores comentarios, y reafirma el concepto de
que el Ministerio Público está llamado a cumplir
un papel relevante en la tutela colectiva de derechos en Argentina.
Asimismo, no es ocioso destacar que el art.
103 in fine del nuevo Código Civil y Comercial
alude a la intervención del Ministerio Público
cuando se encuentran comprometidos los derechos económicos, sociales y culturales.
48- BORJA, Jordi, Revolución urbana y derechos ciudadanos,
Ed. Café de las Ciudades, Buenos Aires, 2014, pp. 304/305.
51- En la misma línea, el art. 42 de la norma establece
como deberes y atribuciones de los Defensores Públicos
Oficiales las siguientes: (i) “Desplegar acciones de abordaje
territorial y relevamiento de demandas individuales y colectivas, si
las características de la problemática o la situación de vulnerabilidad
las exigieren, para la optimización de la prestación del servicio” (inc.
“m”); (ii) “Promover la defensa y protección de los derechos
económicos, sociales y culturales mediante acciones judiciales y
extrajudiciales, de carácter individual o colectivo” (inc. “o”); y
(iii) “Actuar en coordinación con la Defensoría General de la Nación
en la representación de intereses colectivos o difusos” (inc. “r”).
49- Ver el análisis de SCHEIBLER, G., “Autonomía,
participación y legitimación en el amparo porteño”, en
Daniele, M., op.cit, p. 272.
50- Sala II de la Cámara en lo Contencioso Administrativo y
Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, “Asesoría Tutelar
Nº 3 CAyT (Res. 5206/08) c/GCBA y otros s/amparo”,
sentencia del 26 de mayo de 2015.
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Ante el cuestionamiento sobre la legitimación del Ministerio Público, se podría poner la
cuestión en términos inversos. ¿Quién mejor
posicionado y calificado que el Ministerio Público para ser el principal actor en el litigio estructural? Ciertamente los particulares y las organizaciones no gubernamentales pueden jugar un
rol, pero la complejidad de los procesos, las dificultades para su seguimiento hacen necesario
contar con una estructura institucional sólida y
con recursos suficientes para poder impulsar
estos casos colectivos.
IV. Algunas reflexiones finales
El sistema internacional de derechos humanos fue creado en protección de las personas, lo
que presupone que los derechos que se reconocen son exigibles jurisdiccionalmente y no dependen de la discrecionalidad de la administración o del legislador. Este concepto se vincula a
la idea de plena justiciabilidad y exigibilidad de
los derechos sociales.52
En diferentes lugares del mundo, cada vez
más los sectores postergados, los colectivos con
derechos vulnerados, acuden a los tribunales
en busca de respuestas. ¿Son realmente útiles
los litigios estructurales en materia de derechos
sociales? ¿Pueden los tribunales efectivamente
cumplir un rol positivo de transformación social? Con obvias precauciones, creemos que la
respuesta debe ser afirmativa.
Como demuestra el caso Elefante Blanco,
el proceso en sí mismo adquiere una enorme
relevancia, independientemente de las propias
resoluciones judiciales. La propia causa puede
generar concientización, intercambio de ideas,
52- Entre numerosas obras al respecto, ver el clásico ensayo
de ABRAMOVICH, A., y COURTIS, C., Los derechos sociales
como derechos exigibles, 2º ed., Madrid, 2004.
nuevos aprendizajes, difusión, repercusión en
la opinión pública. Además, la preparación del
caso fortalece la participación de los afectados y
les permite asumir el protagonismo, revalidando su lugar frente al Estado y frente al resto de
la sociedad.
Otra cuestión de enorme relevancia es la ejecución y cumplimiento de las sentencias judiciales. Si no se atiende debidamente esta cuestión,
se corre el riesgo de obtener sentencias que reconocen derechos, pero son estériles a la hora
de hacerlos efectivos.
Una arista a considerar, cuando se habla
de la efectividad de los derechos sociales, es la
cuestión presupuestaria. El procedimiento de
formulación, discusión, aprobación y ejecución del presupuesto es una instancia de importancia fundamental para la satisfacción de
los derechos sociales. En este sentido, es claro
que la efectividad de las sentencias depende
en cierta medida de la previsión de partidas
presupuestarias para su cumplimiento.53 Por
tales motivos, siempre debe tenerse en consideración el vínculo conceptual que existe
entre actividad financiera pública y derechos
humanos.54
Aquí, debe tenerse en cuenta que las políticas públicas en materia de derechos sociales
deben evaluarse de acuerdo al parámetro de la
utilización del “máximo de los recursos disponibles”, de conformidad con las exigencias del
Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales (Pidesc).55
53- COURTIS, Christian, “Los derechos sociales en
perspectiva: la cara jurídica de la política social”, en
Carbonell, M., (editor), Teoría del neoconstitucionalismo, Ed.
Trotta, Madrid, 2007.
54- Véase el extenso estudio efectuado en CORTI, H.,
Derecho Constitucional Presupuestario, Buenos Aires, 2007, en
especial Caps. XVII y XVIII.
55- GIALDINO, R., op.cit., p. 568 y ss.
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artículos
Por otra parte, esta clase de procesos colectivos plantean un desafío a las instituciones. Estas
deben confrontar nuevos problemas y demandas, y se produce una tensión entre un saber
jurídico “profesional”, “formal”, y un profundo
saber popular sobre los derechos y las conquistas
sociales arraigados en la historia y en la cultura.
Desde esta perspectiva, esta clase de procesos
puede ser visto como un intento de afianzar el
acceso a la justicia, y al mismo tiempo revitalizar
nuevas formas democráticas justas e igualitarias.
Como señala un autor, en diferentes partes del
mundo, las comunidades locales, regionales y
nacionales emprenden experimentos e iniciativas democráticas basadas en modelos alternativos de democracia, en las que las tensiones entre
democracia y capitalismo, entre redistribución y
reconocimiento, se avivan y se convierten en la
energía positiva que respalda pactos sociales más
justos y abarcadores, no importa qué tan circunscritos sean por el momento.56
En general, creemos que existe un proceso
de redefinición del rol del Poder Judicial que
encuentra una mayor legitimación mediante
el compromiso con la realidad social y las demandas que la sociedad plantea. Allí, los jueces
deben aportar la mirada del discurso jurídico
dentro del debate público.
Para una Defensoría de primera instancia,
abordar un caso de esta complejidad y características supone indudablemente un desafío que
excede a las tareas habituales. Ello obliga a revisar y afinar constantemente las modalidades
de trabajo. Por otra parte, resulta además muy
valiosa la colaboración y asistencia de los equipos de abordaje territorial y las distintas áreas
pertinentes de la Defensoría General.
La dinámica de este tipo de casos presenta
56- SANTOS, Boaventura de Souza, Una epistemología del
Sur: la reinvención del conocimiento y la emancipación social,
Clacso, Siglo XXI Editores, México, 2009, p. 259.
una exigencia permanente, que obliga a los magistrados, funcionarios y empleados a aportar
sus mejores esfuerzos y capacidades. Asimismo,
para la Defensa Pública emprender el trabajo
en estos casos supone una experiencia enriquecedora, que genera nuevos aprendizajes y fortalece la relación con sectores sociales vulnerables. Además, todo esto obliga a una constante
reflexión y autocrítica sobre los logros obtenidos y las asignaturas pendientes.
Por otra parte, no puede obviarse que la
cuestión aquí desarrollada se vincula con la grave crisis habitacional de la Ciudad de Buenos
Aires, y la consolidación de las desigualdades.
A nivel global, en el campo de las ciencias sociales se advierte la gravedad de estos fenómenos.
Así, distintos estudiosos han denunciado la segregación social de los excluidos a través de una
cartografía urbana que diferencia entre zonas
“salvajes” y “civilizadas”, y la ruptura del contrato social que arroja millones de personas en
la pobreza y exclusión.57 Debería reflexionarse
acerca de cómo estas desigualdades, a la vez que
reproducen y afianzan situaciones de injusticia,
también debilitan la auténtica democracia.
Los distintos operadores judiciales necesitan
debatir estos problemas. En un esquema tradicional, los procesos judiciales ya sean individuales o colectivos parecieran ceñirse al juez, al
expediente y a las partes. Sin embargo, en una
democracia constitucional moderna, los conflictos colectivos están íntimamente ligados a las
cuestiones de política pública, y la perspectiva
social requiere un marco participativo en una
sociedad cada vez más compleja.
En el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires
estos conflictos son llevados cada vez más ante
los estrados judiciales tanto por los particulares como por el Ministerio Público, en tanto
57- SANTOS, Boaventura de Souza, Para descolonizar
Occidente, Ed. CLACSO, Buenos Aires, 2010, p. 25.
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requirentes de ese acceso a la justicia. Así, resulta imprescindible subrayar que más allá de
las diferencias sustanciales entre cada litigio
colectivo, existe algo que subyace y persiste en
cada uno de ellos, y es que, la solución a esos
problemas implica planificación de largo alcance, publicidad, transparencia y principalmente
participación directa de los involucrados a los
fines de su control y revisión constante. ¿Y por qué es necesario todo ello? Precisamente porque ese proceso significa revertir el
resultado de lo que un sector de la sociedad y el
Estado han hecho con los sectores vulnerables:
desoírlos, expulsarlos y evitar que participen
dentro de la cultura jurídica que impera en la
comunidad y que se impone sobre esos grupos
más vulnerables.
Algo importante a subrayar es que los casos
individuales que se van planteando dentro de
ese proceso colectivo, deben ser resueltos dentro
de esa estructura colectiva, a fin de que el caso no
pierda perspectiva o trascendencia social.
En estos casos, el rol del juez es muy diferente, ya que debe estar absolutamente comprometido con ese proceso y no dejar de lado ni
un solo elemento de la gestión del mismo. Esto
significa estar bien parado frente a los avatares
de la causa, a fin de encauzar de la manera más
adecuada y rápida posible los conflictos nuevos
que vayan surgiendo. La dinámica del conflicto
hace que por ejemplo, se revisen constantemente las pretensiones, como admitir nuevos sujetos
en la causa o incorporar nuevas pruebas.
El ítem más importante a analizar es el efecto de las sentencias judiciales en las políticas
públicas, en el marco de un proceso colectivo.
Así, deviene necesario observar que más allá
del cumplimiento de la orden judicial, existen
otros efectos indirectos, que develan no solo la
finalidad de esas medidas, sino también la causa de las mismas.
Es decir, que el activismo judicial, es la respuesta a los requerimientos de un actor social o
varios, que pretenden resolver un conflicto de
derecho público, y a la vez el medio a través del
cual esos conflictos estructurales pasan a verse
como cuestiones de derechos humanos que deben visualizarse a través de la función judicial.
Algunos autores consideran que, “las decisiones legales y judiciales generan transformaciones sociales no solo cuando inducen cambios
de conductas de los grupos y los individuos involucrados en una causa, sino también cuando
producen transformaciones indirectas en las relaciones sociales o cuando alteran las percepciones de los agentes sociales y legitiman la visión
del mundo de los demandantes”58.
De acuerdo a esta idea, las consecuencias
materiales directas de las medidas judiciales se
pueden apreciar en el diseño de políticas públicas ordenadas en las sentencias, e indirectamente en la formación de coaliciones de grupos
activistas para influenciar en la cuestión social
que se está considerando. Las consecuencias o
los efectos simbólicos indirectos de las resoluciones judiciales, son la definición y percepción de
los problemas como una violación de derechos,
y la consecuente transformación de la opinión
pública en relación con la urgencia y la gravedad del problema.
Podemos concluir que el control del grupo
comunitario afectado es fundamental, de lo
contrario este esquema de procesos colectivos e
implementación de políticas públicas no tiene
resultados efectivos. Resulta necesario reflexionar sobre el rol de la Defensa Pública en estos
procesos, a fin de ir construyendo un camino
58- BOURDIEU, P., y TEUBNER G. “La fuerza del
Derecho”, Uniandes, Siglo del Hombre ed., Bogotá, 2000,
citado por RODRÍGUEZ GARAVITO, C. y RODRÍGUEZ
FRANCO, D., Juicio a la exclusión. El impacto de los tribunales
sobre los derechos sociales en el Sur Global, Ed. Siglo XXI, Buenos
Aires, 2015, p. 40.
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que no deberá estar marcado sino que deberá
atender a todas las realidades sociales existentes, para construir un patrocinio jurídico estatal genuino de los grupos más vulnerables de
la sociedad.
¿Todo ello es necesario? Sí, porque es imprescindible “administrar justicia” dentro de
ese estrecho margen de libertad con el que
cuenta el ser humano. No pensarlo de esta manera terminaría generando un perjuicio para
las personas más vulnerables, quienes no deben
ser concebidas como un objeto al cual se lo puede colocar en uno u otro lado, invisibilizando
los deseos y la complejidad del ser humano, sino
que deben ser consideradas sujetos de derecho,
con la máxima protección, tal cual lo establece
la Constitución Nacional.
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Año 6
NÚMERO 8
FEBRERO
DE 2016
Revista Institucional de la Defensa pública
artículos
Dra. Julieta Parellada*
Acerca del abordaje territorial
en el ejercicio de la Defensa.
¿Por qué, dónde y cómo?
El campesino no había previsto semejantes dificultades; pensaba que la ley
tenía que ser siempre asequible para
todos; pero al contemplar ahora más
detenidamente al guardián, enfundado
en su abrigo de pieles, su enorme nariz
respingada, su barba tártara, rala, larga y negra, opta por esperar hasta que
se le otorgue el permiso para entrar. El
guardián le da un banquito y le permite sentarse al lado de la puerta. Allí el
hombre se queda sentado días y años.
Franz Kafka1
*Dra. Julieta Parellada
Abogada (UBA). Responsable del Programa Hábitat,
Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial N° 2. MPD
CABA.
¿Por qué para el ejercicio de la Defensa es
necesario realizar un trabajo territorial? En este
artículo contestaré a esta pregunta en tres pasos.
Desarrollaré, en primer lugar, argumentos para
justificar por qué es necesario llevar adelante una
intervención en el territorio, analizaré, luego
dónde deberían realizarse estas intervenciones y
1- KAFKA F., Ante la ley, Debolsillo, Madrid, 2012.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
finalmente expondré algunas acciones que ilustran cómo venimos desarrollando este abordaje
desde el Ministerio Público de la Defensa de la
CABA (en adelante MPD o Defensoría).
1. ¿Por qué es necesario trabajar en el territorio?
Es habitual señalar que un número significativo de los potenciales litigantes consideran a
la justicia como un conjunto de instituciones inaccesibles, encerradas en una dinámica propia,
alejadas, distantes de sus preocupaciones y de
los de la comunidad. Estos potenciales usuarios
del sistema de justicia suelen señalar además
que la misma es lenta, ineficaz y que utiliza un
lenguaje incomprensible. En 1983, Mauro Capelletti listaba e identificaba los elementos que
entendía dificultaban el acceso a la justicia, “el
complicado procedimiento, el formulismo, la intimidante solemnidad de las salas de audiencia,
la altivez de los jueces y abogados, hacen que
el litigante se sienta perdido, prisionero de un
mundo alienado”.2 A estas dificultades se agregan además obstáculos económicos, institucionales y, otros de orden micro social tales como
la disponibilidad de tiempo para sostener los
largos períodos que requiere la obtención de un
resultado en un proceso judicial, el tiempo para
trasladarse desde los lugares donde los litigantes residen hasta los tribunales, y/ o para asistir
a los mismos en horarios que suelen competir
con los que se dedican a producir ingresos para
la supervivencia.3
En los casos que suele atender la Defensoría
todos estos problemas suelen verse agravados.
El trabajo de este Ministerio se desarrolla no
solo en las poblaciones más vulnerables y pobres de la ciudad sino también en aquellas cuyo
vínculo previo con el sistema judicial ha tenido
lugar centralmente con el área penal y punitiva del sistema y en su condición de imputados
antes que como demandantes de derechos. En
otras palabras, la Defensoría suele trabajar con
poblaciones que enfrentan graves problemas
sociales que se retroalimentan y profundizan
con el —debido a sus experiencias con el sistema de justicia— tienden a tener una relación
conflictiva y marcada por la desconfianza.
En este contexto, y a fin de que el Ministerio
Público de la Defensa pueda ejecutar el mandato constitucional de garantizar a todos los habitantes el acceso a la justicia y la defensa de su
persona y de sus derechos,4 resulta necesario:
I) crear condiciones para el efectivo acceso a la
justicia, II) crear confianza para que las poblaciones más vulnerables establezcan un nuevo
vínculo con el sistema de justicia que les permi-
2- CAPELLETTI Mauro y GARTH Bryant, “El acceso a la
Justicia”. Colegio de Abogados del Departamento Judicial de La
Plata, 1983, p. 32.
sociales y culturales. Estudio de los estándares fijados por
el Sistema Interamericano de Derechos Humanos”, 2007,
OEA/Ser L/V/II.129. Doc 4, 7 de septiembre de 2007;
Böhmer, Martin, “La lógica político-institucional del Poder
Judicial en la Argentina” en ACUÑA, Carlos ¿Cuánto
importan las instituciones? Gobierno, Estado y actores en
la política argentina, Siglo XXI editores. Fundación Osde,
2013; Gherardi, Natalia, “La administración pública y el
acceso a la justicia: una oportunidad para la materialización
de los derechos sociales” en ABRAMOVICH, Víctor y
PAUTASSI Laura, (Compiladores), La revisión judicial de
las políticas sociales. Estudio de casos, Editores del Puerto,
2009.; Andreu-Guzmán Federico y Courtis Christian
“Comentarios sobre las 100 Reglas de Brasilia sobre
Acceso a la Justicia de las Personas en Condiciones de
Vulnerabilidad”, Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia
de las Personas en Condiciones de Vulnerabilidad. (Asamblea
Plenaria de la XIV Edición de la Cumbre Judicial
Iberoamericana). AIDEF, Buenos Aires, 2008.
3- CAPELLETTI M. y GARTH B. ibíd.; Comisión
Interamericana de Derechos Humanos “El acceso a la
Justicia como garantía de los derechos, económicos,
4- Art 12, inc. 6º, 17 Constitución de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires y arts. 17, 42 y concordantes de la Ley 1903
y sus modificatorias.
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artículos
ta identificarlo como una herramienta para la
defensa y reclamo de sus derechos y no solo por
sus funciones punitivas y III) desarrollar acciones para acompañar a los miembros de las comunidades en el desarrollo de los procesos que
iniciaron. Esto es, resulta necesario desarrollar
acciones para que estas poblaciones puedan acceder al sistema de justicia y monitorear los procesos judiciales que han iniciado.
Una de las estrategias que permite el logro
de estos objetivos es la presencia en el territorio
de las oficinas y operadores del sistema de justicia. Esta medida facilita el acceso de los ciudadanos a los tribunales, acorta las distancias, reduce
los costos y tiempos, y permite el conocimiento de los usuarios de la forma en que trabaja
el servicio de justicia, y de los otros roles que
el mismo puede desempeñar. Sin embargo, la
presencia física de las oficinas en el territorio es
una condición necesaria, pero insuficiente. Es
el comienzo del proceso de acercamiento, pero
como se argumentará más adelante, el trabajo
de abordaje territorial también requiere cambios en los modos de intervención. El acceso a
la justicia implica no solo que los usuarios accedan a los tribunales, paso fundamental, sino
también que los usuarios puedan impulsar y
continuar activamente los procesos que iniciaron para alcanzar los resultados que persiguen.5
La presencia de la Defensa en el territorio,
y la consecuente familiaridad que esta produce tiene consecuencias tanto para los usuarios
del sistema como para el Ministerio Público de
la Defensa. En relación a los usuarios, permite
crear condiciones para que los que ya han accedido al servicio de justicia puedan seguir, impulsar, continuar, ajustar y monitorear el proceso
hasta llegar a un pronunciamiento judicial. En
relación al Ministerio Público de la Defensa, per5- CAPELLETTI Mauro y GARTH Bryant, op.cit.
mite conocer mejor las necesidades, intenciones
y objetivos de los usuarios y comunidades con las
que trabaja, adaptar las estrategias judiciales a las
necesidades y objetivos de la comunidad, readecuar y/o coordinar con la comunidad las estrategias judiciales en función de los cambios que
esta atraviesa en el territorio y durante los tiempos que conlleva un proceso judicial, empoderar
individual y/o colectivamente a los miembros de
una comunidad, facilitar el conocimiento del expediente y de la evolución del proceso a los protagonistas, hacer participar a las comunidades
involucradas en los actos procesales, e identificar
circunstancias y situaciones que eventualmente
pueden ser traducidas en reclamos judiciales o
administrativos. Este último punto implica que
la territorialidad no solo facilita el acceso a los
tribunales sino también el acceso a la justicia en
tanto puede resultar en la ampliación del espectro de casos y reclamos que tradicionalmente se
formulan ante los tribunales.6
En consecuencia, la territorialidad no solo
es relevante por los efectos que tiene sobre el
acceso a la justicia y los vínculos que produce
entre el sistema de justicia y sus usuarios, sino
también porque redunda en el fortalecimiento
de la confianza entre las comunidades y los operadores del sistema de justicia.
2. ¿Dónde es necesario focalizar las acciones de abordaje territorial?
Una vez que se aceptan las ventajas derivadas de la utilización de un enfoque territorial,
6- Gauri, Varun and Brinks, Daniel M., “A New Policy
Landscape: Legalizing Social and Economic Rights in
the Developing World” en Courting Social Justice Judicial
Enforcement of Social and Economic Rights in the Developing
World, Cambridge University Press, 2008; CAPELLETTI
Mauro y GARTH Bryant, opc.cit.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
surge la pregunta respecto de dónde hacerlo
¿Deben las acciones de los Programas de Abordaje Territorial del MPD implementarse en
todo el territorio en forma homogénea, independientemente de las necesidades específicas
o focalizarse en función de las condiciones particulares? En caso de que se opte por la estrategia focalizada, es importante explicitar además
los criterios que permiten seleccionar en qué
lugar del territorio es necesario trabajar. Antes de considerar algunos datos referidos a la
distribución de necesidades en la CABA vale la
pena recordar dos obligaciones que fija la Constitución de la Ciudad respecto de cómo debe el
MPD proveer sus servicios. El artículo 12 inciso
6 explícitamente señala, “La Ciudad garantiza
(…) el acceso a la justicia de todos sus habitantes; en ningún caso puede limitarlo por razones económicas” y en su artículo 17 establece
un sistema de asistencia profesional gratuita y
el beneficio de litigar sin gastos “con particular
énfasis en personas con necesidades básicas insatisfechas y menores posibilidades de acceso a
los servicios públicos” . Estos dos señalamientos
constituyen una guía respecto de los criterios
que deben regir la distribución del servicio de
la Defensa Pública.
Consideraré a continuación algunos datos
relacionados con la distribución de la población
y los servicios en la Ciudad de Buenos Aires, a
fin de evaluar la necesidad de una estrategia territorial.
Según el Censo Nacional de Vivienda y Población (2010) residen en la CABA cerca de 3
millones de personas (2.890.151 personas) que
conforman 1.150.134 hogares.7
El Censo también muestra que la distribución de los servicios públicos y la satisfacción de
necesidades básicas se distribuyen desigualmen7- Instituto Nacional de Estadística y Censos. Censo
Nacional de Población y Vivienda 2010.
te en el territorio de la ciudad. Existen Comunas, como la 12, 13 y 14,8 en las que la mayor
parte de su población accede a los servicios públicos — tales como, salud, educación, red cloacal y recolección de residuos—, y otras, como
las Comunas 8, 4 y 1,9 en las que significativos
porcentajes de su población no accede a esos
servicios o lo hace en forma muy deficitaria.
Los mapas10 que siguen permiten observar
la desigualdad en el acceso a este tipo de servicios públicos entre las Comunas de la CABA.
Los datos del Censo 201011 muestran un territorio fragmentado, en el que las Comunas ubicadas en la franja sur de la ciudad presentan un
insuficiente acceso a estos servicios. Así, mientras en las Comunas 13 y 14 solo el 0,8% de la
población que habita viviendas particulares no
accede al servicio de recolección de residuos, el
porcentaje de los que no acceden al mismo aumenta casi 800 % (7,14%) en las Comunas 8 y 4,
(Ver Mapa Nº 1).
8- La Comuna 12 está compuesta por los barrios de Coghlan,
Saavedra, Villa Urquiza y Villa Pueyrredon. La Comuna
13 por los barrios de: Nuñez, Belgrano y Colegiales. La
Comuna 14 está compuesta en su totalidad por el barrio
de Palermo.
9- La Comuna 1 está integrada por los barrios de Retiro,
San Nicolás, Puerto Madero, San Telmo, Montserrat y
Constitución. Si bien el barrio de Puerto Madero es uno
de los más ricos de la Ciudad, dentro de sus límites se
encuentra la Villa 31 y 31 bis en la que según datos del
CENSO 2010 vivían 26.492 personas.
La Comuna 4 está integrada por los barrios de La Boca,
Barracas, Parque Patricios, y Nueva Pompeya
La Comuna 8 está Integrada por los barrios de Villa Soldati,
Villa Riachuelo y Villa Lugano, 10- Agradezco al equipo del Centro de Investigaciones de
Políticas Urbanas y de Vivienda (CIPUV) de la Universidad
Torcuato Di Tella la georrefenciación de los datos censales
que aparecen en los mapas incluidos en esta sección.
11- El trabajo utiliza la información estadística oficial proveniente
del Instituto Nacional de Estadística y Censos. Censo Nacional
de Población y Vivienda 2010, Dirección General de Estadística
y Censos (Ministerio de Hacienda GCBA). EAH 2012.
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artículos
Mapa N° 1: Porcentaje de la población en viviendas particulares sin servicio de recolección de residuos según Comuna.
Ciudad de Buenos Aires. Año 2010.
Algo similar ocurre cuando se observa el
porcentaje de hogares sin acceso a la red cloacal pública. En este caso la diferencia entre las
Comunas de la zona norte y de la zona sur de
la CABA asciende a 530%. La Comunas 12, 13
y 14 no presentan hogares sin conexión a la red
cloacal pública, mientras que en las Comunas 1
y 8 el 4,2% de los hogares no se encuentra conectado a la red cloacal pública y en la Comuna
4 el porcentaje asciende a 5,3%, (ver Mapa 3).
Mapa N° 3: Porcentaje de los hogares sin acceso a red cloacal
pública según comuna. Ciudad de Buenos Aires. Año 2013.
Fuente: INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y
Viviendas, 2010.
Diferencias igualmente significativas entre
los extremos también se observan en la distribución territorial de hogares con acceso al agua
de red. En este caso, las diferencias en el porcentaje de hogares que no accede al agua de red
en las Comunas 12 y 13 (0,14%) y las Comunas
1 y 8 (1,28%) es de 800%, (Ver Mapa 2).
Mapa N° 2: Porcentaje de hogares sin acceso a agua de red
por comuna. Ciudad de Buenos Aires. Año 2010.
Fuente: Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda GCBA). EAH, 2013.
Otro indicador que reconfirma la fragmentación mencionada es el que informa sobre las
condiciones de la vivienda. El Mapa N° 4 muestra que mientras en las Comunas 13 y 14 en el
2,64% de hogares hay más de un hogar por vivienda, en la Comuna 8 el número asciende a
10,88%. Es decir, la cantidad de viviendas con
más de un hogar aumenta un 312% entre las
Comunas mencionadas.
Fuente: INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y
Viviendas, 2010.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
Mapa N° 4: Hacinamiento. Porcentaje de hogares en los
que hay más de un hogar por vivienda, por Comuna. Ciudad de Buenos Aires. Año 2010.
Fuente: INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y
Viviendas, 2010.
Los datos referidos al porcentaje de los hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas
(NBI) reconfirman la tendencia. Mientras en
las Comuna 12, 13 y 14 el 2,4% de los hogares
presenta NBI, el porcentaje en las Comunas 1,
4 y 8 aumenta en un 562% (15,9%) (Mapa Nº 5)
Cabe agregar que los datos referidos a la forma en que se distribuyen los niveles de ingreso
de la población en el territorio coinciden con
la segmentación observada en relación al acceso a los servicios públicos. De igual forma, en
relación a la distribución de servicios públicos
las Comunas 8, 4 y 1 concentran los mayores
porcentajes de población con bajos ingresos de
la Ciudad.12
Asimismo, cuando se analiza cómo se distribuye territorialmente la población residente en
villas y asentamientos, se observa que se asienta
centralmente en las Comunas 8, 4 y 1. Según
datos de la Dirección General de Estadística y
Censos del Gobierno de la CABA del año 2010,
el 32,9 % de la población que vive en villas
está asentada en la Comuna 8, mientras que el
16,3% y el 14,3% se ubica en las Comunas 4 y 1,
respectivamente. (Ver Figura N°1)
Figura N° 1
Mapa N° 5: Porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas según Comuna. Ciudad de Buenos Aires.
Año 2010.
Fuente: Ministerio Público Tutelar de la CABA, “Educación
media en la zona sur de la CABA”. DT Nº 14/2012
Los datos muestran que la Ciudad está fragmentada y que la pobreza y el acceso deficitario
12- Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de
Hacienda GCBA). EAH 2012. Ciudad de Buenos Aires. Año
2012. Promedio de ingresos de la ocupación principal de la
población ocupada por categoría ocupacional según Comuna.
(http://www.estadisticaciudad.gob.ar/eyc/?p=27656).
Fuente: INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y
Viviendas, 2010.
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artículos
a servicios públicos se concentran en la zona sur
—en especial en las Comunas 1, 4, 8 y 9—. Esta
información, si bien no es novedosa,13 es fundamental a la hora de diseñar el trabajo territorial
de los organismos de la justicia.
Las discusiones sobre el acceso a la justicia
suelen destacar la necesidad de diseñar políticas
que faciliten la interacción de las poblaciones
con menores recursos con el sistema judicial. La
Comisión Interamericana de Derechos Humanos sostiene que existe una obligación positiva
de los Estados de organizar el aparato institucional, de modo que todos los individuos puedan acceder a esos recursos judiciales —y de
otra índole— que resulten idóneos y efectivos.
La Comisión también señala que los Estados deben remover los obstáculos normativos, sociales
o económicos que impiden o limitan la posibilidad de acceso a la justicia.14
Asimismo las Reglas de Brasilia reafirman
estas obligaciones cuando recomiendan, “la elaboración, aprobación, implementación y fortalecimiento de políticas Públicas que garanticen
el acceso a la justicia de las personas en condi13- Inst. de Investigaciones Gino Germani Facultad de
Ciencias Sociales UBA, “Barrios al sur: Villa Lugano, Villa
Riachuelo, Mataderos, Parque Patricios y Villa Soldati
a través del tiempo”, DT N° 56/2011; Asociación Civil
por la Igualdad y la Justicia. Programa de Derechos y
Construcción Comunitaria en Villas. “Sectores Populares,
Derechos y Acceso a la Justicia. Un estudio de necesidades
legales insatisfechas”. Diciembre, 2013; MPT. “La salud
en la zona sur de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
un derecho vulnerado” DT Nº 15 / Oct. 2012.; MPT. “La
educación media en la zona sur de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires “des-inclusión educativa” DT Nº 14 / Marzo.
2012.; MPT “Desigualdad educativa en la zona sur de la
Ciudad” DT Nº 13/Diciembre. 2011.
ción de vulnerabilidad”.15 En este sentido las
Reglas reconocen la responsabilidad tanto del
Poder Judicial, de los Ministerios Públicos —y
no solo de los poderes políticos— en materia de
acceso a la Justicia de las personas y grupos sociales en situación de vulnerabilidad.
En este sentido, a la hora de resolver cómo enfrentar estas obligaciones el sistema judicial debe
decidir no solo cómo sino también dónde lo hace.
Es más, podría argumentarse que los motivos que
alimentan la falta de confianza de potenciales litigantes en el sistema de justicia, son atribuibles no
solo a las razones y obstáculos mencionados en el
primer apartado de este artículo, sino también a
la insuficiente disponibilidad de servicios legales
gratuitos en relación a una amplia demanda. Los
potenciales litigantes también desconfían del sistema de justicia porque el servicio no está en el
lugar y en los tiempos en los que los usuarios lo
necesitan — ya sea para conocer sus necesidades
legales, para que la comunidad pueda acceder a
los tribunales y/o para impulsar y monitorear los
procesos que han iniciado—.
La atención y resolución de la localización
territorial de los organismos de justicia es un
problema que tiene incidencia no solo en el acceso, sino también en el tipo de vínculo y el nivel de confianza que los usuarios establecen con
el servicio de justicia.
Conocer dónde se localizan los problemas y
qué tipos de demanda de acceso a la justicia y
protección de derechos requieren los distintos
territorios permite identificar dónde y qué sectores requieren de los servicios que ofrece el Ministerio Público de la Defensa y cumplir con el
mandato constitucional de la Ciudad.
14- Comisión Interamericana de Derechos Humanos
“El acceso a la Justicia como garantía de los derechos,
económicos, sociales y culturales. Estudio de los estándares
fijados por el Sistema Interamericano de Derechos
Humanos”, 2007, OEA/Ser L/V/II.129. Doc 4, 7 de
septiembre de 2007 ; Andreu-Guzmán Federico y Courtis
Christian, Op. Cit.
15- Regla N° 2 de las Reglas de Brasilia sobre Acceso a la
Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad
(Asamblea Plenaria de la XIV Edición de la Cumbre Judicial
Iberoamericana). Las Reglas han sido acogidas por nuestra
Excma. Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina
mediante la Acordada Nº 5 con fecha 24 de febrero de 2009
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
En consecuencia, una vez establecidas las
ventajas que para el trabajo del MPD tiene la
modalidad de trabajo territorial, es necesario
decidir por un lado, dónde hacerlo, y por el
otro si hacerlo en forma focalizada o homogénea en todo el territorio. En caso de optar por la
estrategia focalizada es importante explicitar los
criterios que permitan seleccionar en qué lugar
del territorio es más necesario su trabajo.
modo de intervención en el territorio y el desarrollo de acciones específicas.
MAPA Nº 6: Oficinas de Atención de los Ministerios Públicos del Poder Judicial de la CABA (2015)17
3. ¿Cómo se está desarrollando el trabajo
de abordaje territorial desde el Ministerio
Público de la Defensa?
En los apartados precedentes argumenté
por qué y dónde es necesario que el MPD realice
un trabajo territorial. En esta sección analizaré
cómo este abordaje está siendo implementado.
El Mapa N°6 muestra que los tres Ministerios Públicos del Poder Judicial de la Ciudad
(Defensoría, Fiscalía y Asesoría Tutelar)16 vienen desarrollando importantes esfuerzos para
descentralizar sus dependencias en distintas
zonas de la ciudad. Este mapa permite observar la distribución geográfica de las oficinas —y
también que las mismas están siendo centralmente instaladas en las zonas de mayor pobreza
y vulnerabilidad de la CABA—. La presencia
física de estas reparticiones es una condición
necesaria para el abordaje territorial, comienzo del proceso de acercamiento entre el sistema
de justicia y sus usuarios. Sin embargo, como
señalé con anterioridad, el abordaje territorial
implica tanto una dimensión geográfica como
una decisión política, que supone cambios en el
17- El mapa fue realizado con información oficial publicada
en las páginas web de los tres Ministerios Públicos. Oficinas
de Atención al Público del Ministerio Público de la Defensa:
http://www.defensoria.jusbaires.gov.ar/attachments/
article/7506/doh_julio_2015_2.pdf.
Oficinas de Atención al Público del Ministerio Público Tutelar:
http://mptutelar.gob.ar/oficinas-de-atencion. Oficinas
de Atención del Ministerio Público Fiscal denominadas
“Unidades de Orientación y Denuncia”: http://www.
fiscalias.gob.ar/al-habitante/acerca-de-mpf/uod-unidades-deorientacion-y-denuncia. Fecha de consulta. Noviembre 2015.
16- El Ministerio Público es parte del Poder Judicial de la
CABA y está integrado por tres ámbitos independientes
entre sí: I) Fiscalía General, II) Defensoría General y III)
Asesoría General Tutelar. Conforme Ley Orgánica del
Ministerio Público de la CABA. Ley N° 1903.
18- El expediente conocido como “Elefante Blanco” se
encuentra caratulado como “SERRA GUSTAVO ELIAS C/
GCBA y OTROS S/ AMPARO” - Expte Nº: A84469-2013/0.
Se encuentra en trámite ante el Juzgado de Primera Instancia
en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de
Buenos Aires N° 4. Secretaría Ad Hoc.
En esta sección describiré, entonces, cómo
este abordaje está siendo implementado por el
MPD, y en particular lo ilustraré con las acciones específicas que la Defensoría desarrolló en
el marco del expediente conocido como “Elefante Blanco”.18 En particular, describiré cuatro
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artículos
tipos de acciones: I) acciones para garantizar el
derecho a acceder a la información sobre los actos de la administración de justicia, II) acciones
orientadas a garantizar la participación de las
personas y la comunidad afectada, III) acciones
para identificar circunstancias y situaciones que
pueden ser traducidas en reclamos judiciales o
administrativos y IV) acciones para coordinar
entre áreas del Ministerio Público de la Defensa
para impulsar acciones alternativas e intervenciones interdisciplinarias.
3. I. Acciones para garantizar el derecho a acceder a la información sobre los actos de la administración de justicia
La comunidad litigante tiene derecho a ser
informada sobre la naturaleza y los pasos del
proceso del que son parte y también sobre las
potenciales consecuencias del mismo. El derecho a recibir y acceder a la información es una
consecuencia directa del principio administrativo de transparencia de la administración y de la
regla republicana de dar publicidad a los actos
de gobierno.19 En consecuencia, el derecho a la
información es un instrumento indispensable del
régimen republicano de gobierno dado que, sin
información los ciudadanos no pueden actuar ni
participar en forma autónoma. Sin información
no hay participación libre ni autónoma.20
19- ABRAMOVICH V, COURTIS C. “El acceso a la
información como derecho”, en Anuario de Derecho a la
comunicación. Ed. Siglo XXI –Catálogos, Buenos Aires, 2000.
20- El derecho al acceso a la información es un derecho
fundamental y se encuentra reconocido en diversos
Tratados Internacionales de Derechos Humanos (Art. 13 de
la CADH, Art. 19 de la DUDH, Art. 19 del PIDCP, Principio
N° 4 de la Declaración de Principios sobre Libertad de
Expresión, aprobada por la CIDH año 2000, Resolución
N° 1932 de la Asamblea General de la OEA, entre otros.
Comprende el principio de publicidad de los actos, de
gobierno y el derecho a participar y opinar libremente, y
tiene una dimensión tanto individual como colectiva.
Los operadores de justicia tienen la responsabilidad de favorecer, brindar y garantizar el
acceso a la información sobre el proceso judicial
por parte de cualquier interesado y en todo momento del proceso. Las Reglas de Brasilia Nº 25,
26, 27, 51 a 55, 58 y 6121 aluden específicamente
a las acciones que deberían propiciarse para garantizar el cumplimiento de esta obligación.
A fin de garantizar este cometido, en el marco del expediente “Elefante Blanco” el MPD
realizó diversas acciones tanto antes, como
después de la presentación acción judicial. Por
ejemplo, con anterioridad al amparo desde el
Ministerio Público de la Defensa y la Asesoría
General Tutelar de la Ciudad se promovieron
múltiples encuentros con los habitantes del
edificio. En estos encuentros los operadores de
justicia escucharon los diversos reclamos que tenían los vecinos. El conocimiento de estas problemáticas permitió informar sobre las posibles
estrategias para una eventual demanda y también sobre las posibles consecuencias que cada
una de ellas podría acarrear.
A lo largo de varios meses de trabajo conjunto fue posible construir un vínculo de confianza
21- Regla 26: Se promoverán actuaciones destinadas a
proporcionar información básica sobre sus derechos, así
como los procedimientos y requisitos para garantizar un
efectivo acceso a la justicia de las personas en condición de
vulnerabilidad
Regla 27: Se incentivará la participación de funcionarios
y operadores del sistema de justicia en la labor de diseño,
divulgación y capacitación de una cultura cívica jurídica,
en especial de aquellas personas que colaboran con la
administración de justicia en zonas rurales y en áreas
desfavorecidas de las grandes ciudades.
Regla 51: Se promoverán las condiciones destinadas a
garantizar que la persona en condición de vulnerabilidad
sea debidamente informada sobre los aspectos relevantes de
su intervención en el proceso judicial, en forma adaptada a
las circunstancias determinantes de su vulnerabilidad.
Regla 61: Se fomentarán los mecanismos necesarios para que
la persona en condición de vulnerabilidad comprenda los
juicios, vistas, comparecencias y otras actuaciones judiciales
orales en las que participe, teniéndose presente el contenido
del apartado 3 de la Sección 3ª del presente Capítulo.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
con la comunidad afectada, lo cual permitió a
los operadores de justicia escuchar e informarse sobre la historia de los reclamos habitacionales de los habitantes del edificio y la recurrente frustración de sus reclamos. Finalmente, el
MPD acompañó a los vecinos en su presentación de un amparo judicial con el objeto de sanear el edificio.
Luego de dicha presentación, y a fin de que
los vecinos litigantes pudieran monitorear el
proceso iniciado, desde la Defensoría se organizaron múltiples espacios de encuentro con el
objetivo facilitar y promover el diálogo entre la
comunidad litigante y sus defensores. La evolución del proceso judicial y las necesidades de la
comunidad dieron lugar a la realización de diversas reuniones informativas, asambleas y mesas de trabajo. Estos espacios —no pautados y
participativos— fueron realizados en forma periódica en diversos días y horarios (aun fuera de
los propios de la labor administrativa del Poder
Judicial) y articulados con el Defensor a cargo
del trámite jurisdiccional. Además, los encuentros sirvieron no solo para brindar información
sobre el estado del expediente, sino también
para elaborar estrategias para presentar en el
mismo, evaluar los pasos a seguir y analizar con
la comunidad las potenciales consecuencias de
cada uno de estos pasos. Un ejemplo de este
tipo de acciones es el trabajo previamente desarrollado a la solicitud de la primera inspección ocular. Antes de formular dicho pedido,
el Defensor junto al Programa sobre Hábitat,
Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial,22 se
reunió con los vecinos y les informó la intención
de formular dicha inspección. Se explicaron los
objetivos de la misma y se manifestó que no había certeza respecto de la decisión del juez —si
la jueza haría lugar o no al pedido—. Informar
22- Resolución DG Nº567/15
a los vecinos sobre esta eventualidad era fundamental, en tanto los vecinos no necesariamente
conocían las posibles respuestas a este tipo de
solicitudes, ni los vericuetos de un proceso judicial o los límites que enfrentan los distintos organismos de la justicia en los procesos judiciales.
Cuando la Jueza Elena Liberatori hizo lugar al
pedido de la Defensa se volvió a organizar una
reunión con los habitantes del lugar, a fin de
informarles el resultado y explicarles cómo sería ese acto procesal. Entonces se planificó con
ellos el recorrido que los funcionarios judiciales y el Poder Ejecutivo realizarían. Esta acción
permitió que el día de la inspección ocular los
vecinos del Elefante Blanco pudieran conocer
los alcances, pasos, objetivos del acto procesal
y también que pudieran guiar la mirada de los
funcionarios presentes.
A su vez, estos espacios de encuentro e intercambio permitieron escuchar diversos tipos
de demandas, propuestas e inquietudes de los
vecinos. Algunas de ellas estaban vinculadas al
expediente judicial mientras que, en otros casos, se trataba de cuestiones y problemáticas
que excedían las acciones o tareas de los operadores de justicia. Sin embargo, el carácter no
pautado de estos espacios permitió un amplio
intercambio de información y de recepción de
demandas. La experiencia también mostró las
ventajas que supone para este tipo de causas
la concurrencia de funcionarios con capacidad
efectiva de dar respuesta.
Como consecuencia de este tipo de acciones
los vecinos saben que en el expediente no se
presentan estrategias u objetivos divorciados de
sus intereses, conocen el alcance de los pedidos,
y también sus posibles respuestas. La comunidad también conoce en forma inmediata los
resultados y cómo se están llevando a cabo las
acciones. En este sentido, la Defensa garantiza
el acceso a la información sobre los actos de la
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artículos
administración de justicia, habilita espacios de
amplia escucha, y contribuye también a romper
la desconfianza que los usuarios tradicionalmente tienen respecto del funcionamiento del
sistema de justicia.
3. II. Acciones para garantizar la participación
de las personas y las comunidades afectadas
Involucrar a los afectados en instancias de
consulta y participación es un aspecto esencial del
proceso de decisiones. Como fue mencionado en
el apartado anterior, a fin de garantizar la efectiva participación de las comunidades litigantes es
necesario que estas cuenten con toda la información. A su vez para garantizar la recepción de la
misma es necesario que los miembros del MPD
asuman un rol activo y que acerquen la voz de
los afectados al expediente judicial. Los miembros de las comunidades afectadas necesitan y
deben expresarse ante la justicia, en tanto son
ellos quienes mejor conocen la causa, y a quienes
las decisiones que eventualmente se adopten terminarán afectando. Por lo tanto, es conveniente
que las comunidades litigantes participen no solo
de los momentos previos a la adopción de resoluciones, sino también que intervengan y sean
escuchados cuando se planifica y se definen los
parámetros que podrán afectarlos.
En ocasión de analizar el alcance del “Derecho a una vivienda adecuada”, el Comité DESC
señaló en la Observación General N° 4 que es
poco probable que una política o programa sea
eficaz si no se formula con la participación activa de los afectados o sin que estos conozcan
su causa. Asimismo, la Resolución N° 55/106
referida a “Derechos Humanos y extrema pobreza” aprobada por la Asamblea General de
Naciones Unidas, afirmó en el párrafo 2 que,
“es indispensable que los Estados propicien la
participación de los más pobres en el proceso
de adopción de decisiones en las sociedades en
que éstos viven, en la promoción de los Derechos Humanos y en la lucha contra la extrema
pobreza, y que se den a las personas que viven
en la pobreza y a los grupos vulnerables los
medios para organizarse y participar en todos
los aspectos de la vida política, económica y social, en particular la planificación y la puesta en
práctica de las políticas que les conciernen, permitiéndoles así convertirse en auténticos participantes en el desarrollo”.23
La audiencia realizada en el mes de septiembre de 2014 en la sede del Juzgado CAyT N°4
ilustra algunas de las acciones realizadas por el
MPD para dar cumplimiento a estas recomendaciones. En esa oportunidad el Defensor solicitó se fije una audiencia para que los vecinos
pudieran denunciar en forma directa las condiciones sanitarias en las que se hallaban, nueve
meses más tarde de que se hubiera dictado una
medida cautelar que ordenaba el saneamiento
del edificio. El Defensor específicamente requirió se autorice la presencia de un grupo de vecinos y que los mismos pudieran ser escuchados
en el marco de esa audiencia. El Juzgado hizo
lugar a la solicitud y el día de la audiencia dos
vecinos, en representación de las 11024 familias
que habitaban el edificio tuvieron la posibilidad
de exponer y describir ante distintos funcionarios las pésimas condiciones sanitarias y habitacionales del lugar. Allí, los vecinos en forma
directa, acompañados por su Defensor denunciaron ante los funcionarios judiciales la inac23- Disponible en:
http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/
N00/565/78/PDF/N0056578.pdf?OpenElement
24- Ministerio Público de la Defensa. Programa sobre
Hábitat, Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial. Equipo
Nº2 “Situación sociodemográfica y habitacional en el Elefante
Blanco”. Primer informe de datos obtenidos, 2014.
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ción del gobierno local, luego del dictado de la
medida cautelar que ordenaba al GCBA en forma urgente “proceda en relación al complejo
ex Centro de Salud Mataderos —que incluye el
inmueble conocido como “Elefante Blanco”—
a relizar las siguientes tareas: a) Limpieza del
basural ubicado en los subsuelos del edificio. b)
Higiene y limpieza periódica en los tanques de
agua del edificio. c) Higiene y limpieza periódica de los volquetes y containers ubicados al
interior del edificio. d) Tareas de fumigación y
desratización en forma periódica en el edificio
como así también aquellas viviendas que se ubican en el complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el inmueble conocido como
“Elefante Blanco”. e) Provisión de agua potable
para las personas que habitan en el complejo ex
Centro de Salud Mataderos, que incluye el edificio conocido como “Elefante Blanco” y f) Colocación de barreras físicas en ventanas y/o huecos que dan hacia los subsuelos y otros espacios
que habilite el arrojo de basura a los mismos”.25
La presencia de los vecinos en la audiencia
también permitió que los vecinos escucharan
sin intermediarios la respuesta de los funcionarios del GCBA sus reclamos. La presencia de
los damnificados en el acto procesal también
permitió que los vecinos, dado su conocimiento
directo del lugar y las problemáticas, pudieran
rebatir con mayor autoridad que cualquiera de
los funcionarios presentes las respuestas que esgrimían las autoridades del GCBA. Asimismo, la
participación en la audiencia también permitió
que los vecinos observaran y experimentaran
en forma directa cómo transcurre el proceso judicial en el cual están involucrados.
El ejemplo mencionado ilustra cómo los
25- La medida cautelar fue dictada el 19 de diciembre de
2013, por el Juzgado de Primera Instancia en lo CAyT Nº 4
en el Expediente caratulado “SERRA GUSTAVO ELIAS C/
GCBA y OTROS S/ AMPARO” - Expte Nº: A84469-2013/0
operadores de la justicia que tienen la responsabilidad de acercar la voz de las comunidades
afectadas al expediente, pueden instrumentar
medidas para facilitar que estos se expresen en
forma directa ante la justicia.
3. III. Acciones para identificar circunstancias
y situaciones que pueden ser traducidas en reclamos judiciales o administrativos.
La presencia territorial permite al MPD
identificar circunstancias y situaciones que
eventualmente pueden ser traducidas en reclamos judiciales o administrativos. Esta identificación es posible cuando los organismos de justicia se encuentran en el territorio sino también
cuando esta se traduce a su vez en presencia en
la dinámica de los actores locales. Como dijimos, el trabajo sostenido de abordaje territorial
da lugar a la construcción de vínculos de confianza entre vecinos y operadores de justicia, a
espacios de intercambio de información y a la
recepción de demandas que pueden ser luego
traducidas en acciones.
Existen circunstancias que, inicialmente, no
suelen ser percibidas por aquellos que las padecen como situaciones problemáticas o agravios
que pueden ser reclamados. Sin embargo, la
presencia de operadores del sistema de justicia
en el territorio permite que —gracias al conocimiento técnico y específico que tienen de estas
problemáticas—, puedan escuchar y observar
circunstancias que la comunidad, por haberlas
naturalizado, no interpreta como situaciones
que constituyen agravios judicialmente reclamables.26
26- Mathew “Instituion of representatios; civil-justice and
the public en : Law and Soc y Rev, V. 9, 1975; Cappelletti
Mauro, Garth Bryant. El acceso a la Justicia. Colegio
de Abogados del Departamento Judicial de La Plata,
Argentina. 1983
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artículos
Al respecto Mauro Cappelleti señalaba que,
“debemos realizar un esfuerzo para dar conciencia de los derechos y de los medios legales para
ejercerlos. Las poblaciones más vulnerables se
valen de la asistencia jurídica para problemas
con los cuales ya están familiarizados —delitos, divorcios, etc— más que pretenderla para
nuevos derechos”.27 En consecuencia, es tarea
del MPD en el marco de su trabajo de abordaje
territorial facilitar 1) el reconocimiento e identificación de ciertas circunstancias como problemáticas y 2) la traducción de esos problemas
como demandas de derechos que no están siendo satisfechos por la vía judicial o administrativa.28 Cuando esto sucede algunas situaciones se
convierten en problemas que pueden ser reclamados y, eventualmente, reparados. El desarrollo de este tipo de acciones por parte del MPD
permite ampliar el espectro de casos o reclamos
que se formulan ante los tribunales. En otras
palabras, el abordaje territorial que realizan los
organismos de justicia no solo facilitan el acceso
a los tribunales, sino también a la justicia en tanto puede resultar en la ampliación del espectro
de casos y reclamos que se formulan.29
El expediente del Elefante Blanco también
27- CAPPELLETTI Mauro, GARTH Bryant. Op. Cit., pag. 46
28- BIRGIN, H y GHERARDI, N, “El acceso a la justicia como
un derecho humano fundamental: retos y oportunidades
para mejorar el ejercicio de los derechos de las mujeres”
en Mujer y Acceso a la Justicia, APDH, Buenos Aires, 2008;
Gherardi, Natalia, “La administración pública y el acceso a
la justicia: una oportunidad para la materialización de los
derechos sociales” en ABRAMOVICH, Víctor y PAUTASSI
Laura, (Compiladores), La revisión judicial de las políticas
sociales. Estudio de casos, Editores del Puerto, 2009.
29- Gauri, Varun and Brinks, Daniel M., “A New Policy
Landscape: Legalizing Social and Economic Rights in
the Developing World” en Courting Social Justice Judicial
Enforcement of Social and Economic Rights in the Developing
World, Cambridge University Press, 2008; CAPPELLETTI
Mauro, GARTH Bryant. Op. Cit.; SMITH, Abel, ZANDER,
B.M. y BROOKE, R. Los problemas jurídicos del ciudadadno,
Londres, Heinemann, 1973.
permite ilustrar la forma en que el MPD lleva
adelante este tipo de acciones. Como se señaló,
en distintas oportunidades y ante diversos organismos judiciales los vecinos se presentaron
en forma individual con distinto tipo de demandas. Algunos reclamaban por afecciones a
la salud y otros por condiciones habitacionales
y quienes reclamaban por condiciones habitacionales no podían acordar cuál era la alternativa de política pública más adecuada. A partir
del año 2012, desde la Defensoría y la Asesoría
General Tutelar de la Ciudad se analizaron distintos tipos de reclamos, y se conformaron espacios de encuentro a fin de escuchar, conversar y
discutir conjuntamente con los vecinos posibles
estrategias a impulsar así como sus posibles consecuencias. Se solicitaron informes elaborados
por otros organismos (Defensoría del Pueblo,
Departamento de Salud Ambiental del Ministerio de Salud de la CABA, CeSAC de la zona
de incidencia, Hospital del Área programática,
etc.) que permitieron identificar la diversidad
de problemas que podían ser abordados por los
organismos de justicia. Había problemas habitacionales, pero también había más de 100 familias que estaban viviendo arriba de un basural
a cielo abierto. Este último problema estaba —
casi— naturalizado y —casi— nadie parecía registrarlo como un hecho problemático trascendental. El primer desafío que tuvo el MPD fue
identificar a esta situación como un problema
grave que requería ser tratado como un agravio
de derecho que exigía una respuesta judicial. El
segundo desafío, luego de identificado el problema, fue construir consenso entre los vecinos
respecto de qué reclamo formular y que el mismo los contuviera colectivamente. Finalmente,
el tercer desafío fue traducir este conjunto de
agravios y daños en una demanda de derechos.
El resultado de este proceso fue el amparo judicial presentado por el MPD en representación
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
de los habitantes del “Elefante Blanco” con el
objeto de sanear el edificio.30
3. IV. Acciones para coordinar entre áreas del
Ministerio Público de la Defensa para impulsar acciones alternativas e intervenciones interdisciplinarias
El abordaje territorial también exige que las
demandas sean tratadas con una mirada integral, puesto que los derechos vulnerados no se
presentan en forma fragmentada o dividida en
compartimentos estancos. Por ejemplo, cuando
un operador de justicia recibe una demanda referida a una cuestión habitacional, su intervención seguramente derivará en cuestiones adyacentes tales como el acceso a servicios de salud,
la intervención o derivación por problemas de
violencia doméstica y posiblemente en otras materias tales como la falta de documentación. La
experiencia indica que las demandas que suelen llegar a la oficina como un reclamo sobre un
asunto particular rápidamente se ramifican y
requieren intervenciones que exigen la coordinación de las tareas de diversas áreas del MPD.
A fin de que el MDP pueda abordar la multidimensionalidad de los problemas que se le presentan, es necesario que los operadores de sus
distintas oficinas actúen en forma coordinada y
que, el trabajo sea abordado por un equipo multidisciplinarios —conformado por trabajadores
sociales, psicólogos, antropólogos, sociólogos,
arquitectos, entre otros—. Las distintas áreas
del MPD (oficinas especializadas, técnicas, defensorías, etc.) necesitan vincularse y articular sus
acciones. La voluntad de coordinación y articulación es una decisión política de los operadores
30- La acción de amparo fue presentada en el mes de
diciembre de 2013 con representación del Defensor Nº 5
en lo CAyT, Dr. Ramiro Dos Santos Freire, y del Defensor
General de la Ciudad.
del sistema quienes para hacerlo deben trascender el organigrama burocrático, a fin de atender
la demanda en forma integral. Los usuarios del
sistema no necesariamente conocen la complejidad de recursos institucionales que son necesarios movilizar para atender en forma satisfactoria
a sus demandas. Por lo tanto, es responsabilidad
de los operadores del sistema de justicia que reciben la primer demanda llevar adelante una
respuesta multidimensional y coordinada. Se
infiere entonces, que el cuarto desafío que debe
enfrentar el MPD para implementar el abordaje
territorial es instrumentar los medios y recursos
para hacer posible el establecimiento de mecanismos de coordinación inter e intra, institucionales adecuados para responder en forma integral a las demandas que recibe. Por último, es
necesario recordar que más allá de los beneficios
que se desprenden de la intervención coordinada y multidimensional, las Reglas de Brasilia Nº
39, 41, 42 y 4331 específicamente recomiendan la
utilización de este enfoque.
La intervención del MPD en el Elefante
Blanco también permite ilustrar algunas de las
formas en que sus diversas aéreas coordinaron
acciones y desarrollaron una mirada multidimensional. Por ejemplo, en los primeros meses
de 2015 algunas de las mujeres que habitaban el
edificio se acercaron a la Defensoría con inquietudes vinculadas a su situación habitacional. A
partir del trabajo desarrollado por el Programa
de Abordaje Territorial algunas de estas de31- Regla 39: Se establecerán mecanismos de coordinación
intrainstitucionales e interinstitucionales, orgánicos y
funcionales, destinados a gestionar las interdependencias de
las actuaciones de los diferentes órganos y entidades, tanto
públicas como privadas, que forman parte o participan en
el sistema de justicia.
Regla 41: Se destaca la importancia de la actuación de
equipos multidisciplinarios, conformados por profesionales
de las distintas áreas, para mejorar la respuesta del sistema
judicial ante la demanda de justicia de una persona en
condición de vulnerabilidad.
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artículos
mandas derivaron en consultas por violencia
doméstica. A fin de abordar las problemática en
forma integral se requirió en paralelo la intervención del Programa de Género y Diversidad
Sexual de la Defensoría. Dicha intervención
posibilitó la apertura de un espacio de asesoramiento en materia de violencia de género,
acompañamiento a distintas dependencias judiciales, asistencia a la víctima y derivación a patrocinio, entre otras acciones.
4. A modo de conclusión
En este artículo me propuse contestar por
qué, donde y cómo el MPD necesita realizar trabajo territorial.
La presencia de la Defensoría en el territorio
tiene diversas consecuencias: facilita el acceso a
los tribunales y a la justicia; crea condiciones
para que los que ya han accedido al servicio de
justicia puedan impulsar, continuar y monitorear el proceso hasta que este llega a un pronunciamiento judicial, y permite ajustar y coordinar con la comunidad las estrategias judiciales
en función de sus necesidades y objetivos. La
presencia territorial también permite identificar
circunstancias y situaciones que eventualmente
pueden ser traducidas en reclamos judiciales o
administrativos. Todas estas acciones facilitan el
empoderamiento individual y/o colectivo de los
miembros de una comunidad y crean vínculos
de confianza entre los usuarios y los operadores
del sistema de justicia.
La descentralización de las oficinas del
sistema de justicia es una condición necesaria para el trabajo de abordaje territorial. Sin
embargo, es necesario tener en cuenta que
este abordaje implica no solo una dimensión
geográfica sino también una decisión política
institucional que supone cambios en el modo
de intervención en el territorio y el desarrollo
de acciones específicas.
A fin de mostrar cómo el MPD viene desarrollando este abordaje, en este artículo se mencionaron algunas acciones que ilustran parte
del trabajo que se viene desarrollando. En particular, las orientadas a facilitar el derecho a la
información sobre actos de la administración
de justicia, a garantizar la participación de las
personas y las comunidades afectadas, a identificar circunstancias y situaciones que pueden
ser traducidas en reclamos judiciales o administrativos; y a facilitar la intervención interdisciplinaria y la coordinación entre áreas del MPD
tendientes a impulsar respuestas alternativas y
transversales.
El próximo desafío será evaluar las consecuencias e impacto que este modo de abordaje
ha tenido en los procesos judiciales actuales o
en los que se inicien en el futuro.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
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Año 6
NÚMERO 8
FEBRERO
DE 2016
Revista Institucional de la Defensa pública
artículos
Dr. Guillermo Patricio Cánepa*
La crisis habitacional como génesis de las
desigualdades.
El caso del Elefante Blanco.
1. Introducción
El objetivo del presente artículo es reflexionar sobre el estado actual de la situación de la
vivienda en la Ciudad de Buenos Aires, y la profundización de la crisis habitacional en la jurisdicción. Se trata de un problema crónico que
afecta a los sectores más vulnerables de la sociedad y que genera un empeoramiento continuo
en las condiciones de hábitat.
La problemática del acceso a la vivienda se
da paradójicamente en uno de los distritos más
ricos del país,1 que cuenta con una Constitución
* Dr. Guillermo Patricio Cánepa
Abogado (UBA). Magíster en Derecho (Universidad de
Palermo). Secretario de la Defensoría de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario
Nº 5, CABA.
1- Debemos partir de la base de que la Ciudad de Buenos
Aires es una de las jurisdicciones más ricas, su presupuesto
es el tercero en el país —solo superado por el presupuesto
nacional y por el de la Provincia de Buenos Aires—, se
financia en un alto porcentaje de su presupuesto con
recursos propios. Asimismo, aporta al PBI nacional el
25 % de su total. Datos extraídos de Corti, Arístides, “El
encuadre constitucional del derecho presupuestario en la Ciudad”,
en Revista ADA. Ciudad Nº 2, Ed. Platense, 2008, p. 75.
Recientemente, el Poder Ejecutivo Nacional mediante el
decreto 194/16, aumentó el porcentaje de la coparticipación
que recibe la Ciudad de Buenos Aires, del 1,40% al 3,75%,
incrementando ampliamente los recursos coparticipables
de la jurisdicción.
PÁG. 101 / FEBRERO 2016
Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
moderna que adopta una visión progresista del
estado social de derecho, y que fija un programa
constitucional amplio, que define lineamientos
claros de hacia dónde deben estar orientadas las
políticas públicas.
La situación de vulnerabilidad que atraviesan los grupos familiares que habitan el complejo conocido como Elefante Blanco,2 no puede
abordarse en forma disociada del agravamiento
de las condiciones de hábitat que viene sufriendo la Ciudad de Buenos Aires, el que se debe a
la ausencia de políticas de vivienda que resuelvan la problemática de fondo y que otorguen
soluciones definitivas.
Producto de la profundización de la crisis,
se han agravado las condiciones de goce del
derecho a la vivienda y a las formas tradicionales de vivienda precaria —casillas en villas de
emergencia y asentamientos, la ocupación de
inmuebles deshabitados, los conventillos, y las
piezas de alquiler en casas u hoteles—, se agregan nuevas formas de hábitat que empeoran las
condiciones de vulnerabilidad de las personas.
Estas nuevas formas de hábitat en las que
se encuadra el Elefante Blanco, no solo no
cumplen con los estándares de vivienda adecuada fijados por instrumentos internacionales de Derechos Humanos,3 sino que no
2- El complejo habitacional “Elefante Blanco” o ex Centro
de Salud Mataderos, comprende a los grupos familiares que
habitan el interior del edificio y sus inmediaciones, y se ven
afectados en forma directa por el foco de contaminación.
3- La Observación General Nº 4 del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas
establece parámetros claros sobre las condiciones que debe
reunir una vivienda para poder ser considerada digna, entre
los que destaca la seguridad jurídica de la tenencia como
forma de protección contra el desahucio; la disponibilidad
de servicios, materiales, facilidades e infraestructura;
el acceso a agua potable, energía, cocina, calefacción,
alumbrado e instalaciones sanitarias; los gastos de vivienda
deben ser conmensurados con relación al nivel de ingresos;
condiciones de habitabilidad que protejan a sus habitantes
del frío, humedad, calor, lluvia, viento y otras amenazas
reúnen condiciones mínimas de higiene y salubridad.
Los moradores del complejo habitan viviendas precarias, en su mayoría hechas de cartón,
tela, chapa, maderas y otros materiales, y conviven diariamente con situaciones sanitarias graves como la presencia de una gran cantidad de
roedores, murciélagos, mosquitos y otros insectos, además de la existencia de un basural en
el subsuelo del edificio, la contaminación del
agua, y el derrame de aguas servidas dentro del
edificio, producto de la ausencia de vertido a la
red cloacal.
Estas condiciones extremas afectan la salud
de los residentes del Elefante Blanco,4 que padecen alergias e infecciones en la piel, enfermedades gastrointestinales y patologías respiratorias asociadas a la humedad y a la falta de
ventilación. Se han detectado también casos de
dengue como producto de la presencia de agua
estancada, además de picaduras de insectos y
mordeduras de roedores.
La proliferación de estas patologías tiene un
fuerte impacto en la población infantil, expuesta a enfermedades que generan un deterioro
continuo en su salud, a lo que se suma la imposibilidad de concurrir a establecimientos escolares, por el padecimiento de alergias o enfermedades altamente contagiosas.
En base a lo expuesto, en el presente artículo
se abordará el estudio del Elefante Blanco, en
el contexto de agravamiento de las condiciones
de hábitat en la Ciudad de Buenos Aires y la
profundización de la crisis habitacional.
contra la salud; asequibilidad del acceso a la vivienda a
quienes tengan el derecho; acceso a opciones de empleo,
servicios de escolaridad y de salud; adecuación de la vivienda
a la expresión de la identidad cultural y la diversidad.
4- Informe del CESAC Nº 5 acerca de la “Situación
Habitacional del Elefante Blanco”.
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artículos
2. La crisis habitacional en la Ciudad de
Buenos Aires
2.a) Análisis histórico
Desde una perspectiva histórica, la Ciudad
de Buenos Aires fue pensada por las elites como
un centro administrativo-portuario con una
fuerte concentración en lo que hoy es la zona
central, rodeada por quintas y zonas de servicio.
Esta situación se vio modificada por el traslado
de los trabajadores migrantes, la especulación
de los valores de la tierra, y la concentración
de fuentes de trabajo en la zona céntrica y portuaria de la Ciudad, dando lugar a principios
de siglo XX, al nacimiento de un modelo habitacional caracterizado por el hacinamiento, la
precariedad y las falencias sanitarias, denominado casa de vecindad/conventillo.5
Posteriormente, los grandes desplazamientos
de población que se dieron en la primera mitad
del siglo XX tuvieron como resultado el surgimiento de nuevos asentamientos precarios en la
periferia de la Ciudad, los que se caracterizaron
por su magnitud y por la velocidad de su crecimiento, denominados villas de emergencia.
En el año 1956, la Comisión Nacional de la
Vivienda realizó el primer censo oficial de villas de emergencia, que dio como resultado que
en la Ciudad de Buenos Aires existían 21 villas
de emergencia y 41 en el Gran Buenos Aires,
las cuales albergaban al 2% de la población del
área metropolitana.6 El problema de las villas
de emergencia tuvo un crecimiento continuo, y
5- BALLENT, Anahí y LIERNUR, Jorge Francisco, La
casa y la multitud. Vivienda, política y cultura en la Argentina
moderna,, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires,
2013. Pp. 322-323
6- BALLENT, Anahí y LIERNUR, Jorge Francisco (2013),
íbid. pp. 326-328.
pasó a denominarse el tercer cinturón metropolitano, configurando un sector de pobreza de
una aglomeración compleja y diferenciada, que
excedía los límites geográficos de la Ciudad de
Buenos Aires.
Entre los años 1966-1973, las dictaduras militares comenzaron a esbozar planes de erradicación de villas de emergencia, bajo el paradigma de la “anomalía”, sustentados en la idea de
que los migrantes debían volver a sus zonas de
proveniencia. La gestión de Osvaldo Cacciatore
como intendente de la Ciudad de Buenos Aires,
durante la dictadura militar de 1976, profundizó el programa de erradicación de villas, caracterizando a sus habitantes como elemento indeseable, del que debía ser limpiada la Ciudad.
Se estima que en el año 1976, en la Ciudad de
Buenos Aires 215.000 personas habitaban villas
de emergencia, que en el año 1981 disminuyeron a 14.000.7
La recuperación democrática puso en crisis
el paradigma de la erradicación, a la que se identificaba con el autoritarismo y la represión. En
contraposición comienzan a esbozarse reivindicaciones vinculadas al derecho a la vivienda y al
derecho a la ciudad, abandonando el abordaje
unilateral por parte del Estado, y orientado a la
visión de la problemática hacia relocalizaciones
consensuadas, mejoramiento de las condiciones
de vida y urbanización.
Este cambio de visión se plasmó en la Ciudad de Buenos Aires con la derogación de las
ordenanzas del gobierno militar, que sirvieron
de sustento normativo para aplicar los planes de
erradicación de asentamientos. Posteriormente
se dictaron un cúmulo de normas jurídicas,8
que positivizaron el derecho a la urbanización,
7- BALLENT, Anahí y LIERNUR, Jorge Francisco (2013).
íbid. p. 337.
8- Ordenanza 44.873 publicada en el B. M. el 05/04/1991 y
Ley 148 publicada en el B.O. el 29/01/1999.
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en base un nuevo diseño urbanístico y a mecanismos de transferencia de la tierra.9
Posteriormente, en 1996, se dicta la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, que establece una protección amplia al derecho a la
vivienda y a los derechos económicos, sociales y
culturales en general. Esta norma pone en cabeza de las autoridades estatales la realización de
acciones positivas y fija un programa constitucional con lineamientos claros, que orientan las
políticas públicas en la senda de la reducción de
las desigualdades sociales.
2.b) La profundización de la crisis habitacional
El cambio de enfoque reseñado no tuvo un
correlato en la aplicación de políticas que resuelvan la problemática. Con el correr de los años el
déficit habitacional se acrecentó, hasta llegar a
la situación crítica en la que se encuentra la Ciudad de Buenos Aires hoy día. Si tomamos como
punto de partida el año 2001 —epicentro de la
crisis económica que atravesó la Argentina—,
en los últimos 15 años la situación de vivienda
del distrito se agravó sustancialmente, pese al
crecimiento económico del país y de la Ciudad
durante ese periodo.
Un dato a tener en cuenta para analizar los
alcances de la crisis es que el nacimiento de las
primeras formas de precariedad habitacional
durante el siglo XX se dio por el traslado masivo de población, producto de cambios estructurales.10 En contraposición, la crisis que tiene
9- PENELA, Silvina, “El rescate de viejos paradigmas y la
abolición del derecho a la urbanización”, en Revista Pensar
Jusbaires, año II Nº 4, Ed. Jusbaires, 2015.
10- El nacimiento del conventillo fue producto de las
migraciones externas que se dieron durante principios
del siglo XX, mientras que el nacimiento de las villas
de emergencia tiene su correlato con el traslado de
trabajadores del campo a la ciudad, producto de la
industrialización del país.
como consecuencia el nacimiento de formas extremas de hábitat como el Elefante Blanco, se
da en un distrito que mantiene estable su población desde hace más de 50 años11 y que presenta
una tasa muy baja de variación poblacional.
Las declaraciones de emergencia habitacional dictadas por la Legislatura de la Ciudad de
Buenos Aires en ese lapso,12 y distintos informes
producidos por organismos públicos y por organizaciones no gubernamentales, dan cuenta
de la profundización de la crisis habitacional.
La Defensoría del Pueblo de la Ciudad de
Buenos Aires, en base al análisis de los Censos
Nacionales, aporta datos significativos para entender el crecimiento del déficit habitacional.
En 1991, el porcentaje de viviendas deficitarias
en el distrito era de 4,34%, situación que sufrió
un incremento considerable en 2001, cuando
el índice de viviendas deficitarias trepó al 8,41
%, para llegar en el año 2007 al 11,6 %, lo que
demuestra un aumento sostenido de los hogares que habitan este tipo de viviendas.13
11- Según la información que surge de los Censo Nacionales,
en la Ciudad de Buenos Aires en el año 1947 había 2.981.043
de habitantes, y en el año 2010 2.890.151 de habitantes. Los
censos intermedios (1960, 1970, 1980, 1991 y 2001) arrojan
cifras similares, que no presentan variaciones significativas.
La información fue extraída del Censo Nacional 2010
realizado por el INDEC y del banco de datos del Gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires, que se puede consultar en
la web http://www.buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/sis_
estadistico/banco_datos/buscador.php?offset=0&tema=8&s
ubtema=0&ssubtema=0&titulo=&desde=&hasta=&distri
=&fuente=&Submit=Buscar&cfilas=20
12- El agravamiento de la crisis habitacional que sufrió la
Ciudad de Buenos Aires en el período 2001-2015, motivó
que la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires —en
2004—, declare el estado de emergencia habitacional por un
plazo de 3 años mediante la Ley 1408, siendo prorrogada
por el mismo periodo con la sanción de la Ley 2472.
13- Defensoría del Pueblo de la CABA, “El derecho a la
vivienda. La vigencia de los Derechos Humanos en la Ciudad
de Buenos Aires a la luz del Derecho Supranacional”,
en Colección Diagnósticos Nº 3, editado por el área de
comunicación y publicaciones de la Defensoría del Pueblo
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artículos
El problema del crecimiento del déficit habitacional fue abordado por el Centro de Estudios
Legales y Sociales (CELS), en su informe anual
sobre Derechos Humanos en la Argentina del
año 2013. En el capítulo referido al déficit habitacional señaló que con respecto al régimen
de tenencia de la vivienda, los hogares que no
son propietarios ni inquilinos presentan una
leve disminución en los indicadores nacionales, situación que contrasta con la realidad de la
Ciudad de Buenos Aires, donde se produjo un
incremento. En el documento se sostiene que:
“Por su parte, los hogares que
no son ni propietarios ni inquilinos
en su conjunto, registran una moderada disminución en proporción
al total de hogares: pasaron del
15,7% en el Censo 2001 al 14,2% en
el Censo 2010. En este aspecto, el
contraste entre Ciudad Autónoma
de Buenos Aires y el resto del país
es notable, ya que “el conjunto de
hogares con estos regímenes de tenencia crecieron el 69 % y aumentaron casi 4 puntos porcentuales en
esa jurisdicción respecto del resto
de los regímenes de tenencia”.14
Del informe del CELS surge que entre 2001
y 2010, en la CABA, hubo un incremento del
20,9 % de hogares en piezas de inquilinato y un
aumento del 12,4% de hogares en piezas de hotel o de pensión.15
En la actualidad, en la Ciudad de Buenos Aires cerca de medio millón de personas padecen
de la CABA, 2009, p. 37.
14- CELS, Informe Anual 2013. Derechos Humanos en la
Argentina, EUDEBA, Buenos Aires, p. 348.
15- CELS, 2013, íbid., p. 351.
serias dificultades habitacionales. De esa cifra,
275.000 habitan villas de emergencia o asentamientos, y aproximadamente 1950 personas viven en situación de calle. Se estima que
existen 26 asentamientos precarios; 16 villas de
emergencia; 19 conjuntos habitacionales; dos
núcleos habitacionales transitorios; 172 inmuebles intrusados; 879 predios e inmuebles sobre
la traza de la Ex AU3 ; 3288 familias receptoras
de subsidios alojadas en hoteles; 21 conventillos, propiedad del Instituto de Vivienda de la
Ciudad; 4 hogares de tránsito; y 21 viviendas
transitorias.16
Por su parte, el Ministerio Público de la Defensa de la Ciudad de Buenos Aires analizó los
impactos de la política de vivienda de la Ciudad,
comparando los resultados del Censo 2010 referidos a la situación habitacional del distrito, publicados por la Dirección de Estadísticas y Censos del Ministerio de Hacienda de la CABA,17
con los resultados del mismo censo realizado en
2001 y con resultados del Censo Nacional.
El documento concluye que en la Ciudad
de Buenos Aires han empeorado las condiciones de hábitat, con una diferencia entre las comunas del norte y del sur, lo que da cuenta de
una marcada segregación. Esto se refleja en la
concentración de los indicadores críticos en las
comunas del sur, mientras que en el norte, la situación de la vivienda se encuentra por encima
16- Ver Sindicatura General de la Ciudad de Buenos Aires
(2009) Diagnóstico Especial Nº 8 —UPE-SGCBA— 2009,
Intervención Estatal destinada al abordaje del Déficit Habitacional
de la Ciudad de Buenos Aires, Asociación Civil por la Igualdad
y la Justicia ACIJ (2013), Anteproyecto de presupuesto CABA
2014 y Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia ACIJ
(2014). El derecho a la vivienda en el proyecto de presupuesto
2015 en la Ciudad de Buenos Aires.
17- Situación habitacional CABA 2010, Informe de
Resultados Nº 503, mayo 2012, publicado por la Dirección
de Estadísticas y Censos (Ministerio de Hacienda) del
GCBA http://www.buenosaires.gov.ar/areas/hacienda/sis_
estadistico/ir_2012_503.pdf
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de la media. Además, surge del informe que en
varios indicadores críticos referidos a vivienda,
la ciudad ha retrocedido —a pesar de ser una
de las jurisdicciones más ricas—, mientras que
se han producido mejoras en el resto del país.18
El incremento de la precariedad habitacional, con una fuerte concentración en la zona
sur, contrasta con la expansión del mercado inmobiliario, que tuvo un fuerte crecimiento con
la devaluación de la moneda y el aumento sustantivo del valor de la tierra y de la vivienda en
el mismo periodo.19
Con respecto a la situación particular del
complejo Elefante Blanco, censos y relevamientos efectuados por distintos organismos
dan cuenta del crecimiento poblacional en el
inmueble. En el año 2004 el Instituto de la
Vivienda de la Ciudad (IVC) realizó un censo
en el que señala que habitaban el interior del
edificio aproximadamente 50 familias (192
personas) y en la base del lugar 105 familias
(364 personas). En 2006 se realizó un nuevo
relevamiento que da cuenta de que aproximadamente 200 familias apoyaban sus construcciones sobre los muros del edificio. Finalmente, en 2012 se encontraban viviendo en
el interior del edificio cerca de 100 familias, y
en la base del lugar otras 200.20
De los datos aportados se desprende que al
ritmo del crecimiento de la vivienda deficitaria en el distrito, aumentó considerablemente
el número de grupos familiares que habitaban
18- Ministerio Público de la Defensa de la CABA (2012).
Los resultados de la política regresiva del GCBA en materia de
vivienda. Informe producido por la Lic. María Laura
Barral. Recuperado de: http://defensoria.jusbaires.gov.ar/
attachments/article/4646/5sept.pdf
19- Ministerio Público Tutelar de la Ciudad de Buenos
Aires y CELS (2011). Infantilización del Déficit Habitacional:
una temática invisible. Informe Actualizado 2008-2011.
20- Información extraída de la Resolución 2332/12 de la
Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires.
el complejo Elefante Blanco. Los censos y relevamientos efectuados en el lugar dan cuenta
de que entre 2004 y 2012 se duplicaron los
grupos familiares que residían en el interior del
edificio y en sus adyacencias. Con lo cual, el incremento de familias que viven en condiciones
de extrema vulnerabilidad tiene un correlato
directo con el aumento de los índices de precariedad habitacional en el mismo periodo.
3. Las falencias de la actuación del Poder
Ejecutivo
El contexto descripto se caracteriza por un
fuerte desfasaje entre el contenido robusto que
las normas le asignan al derecho a la vivienda,21
y la situación real de ejercicio del derecho.
Este fenómeno se da en un contexto de crecimiento económico a nivel nacional y local, y las
causas del empeoramiento de las condiciones de
vivienda tienen que ver con la ausencia de políticas globales tendientes a revertir la situación.
El agravamiento del déficit habitacional se
debe a serias falencias en el diseño, planificación
21- El derecho a la vivienda se encuentra reconocido por el
artículo 14 bis de la Constitución Nacional, y por diversas
normas incluidas en Tratados Internacionales de Derechos
Humanos con jerarquía constitucional, como el artículo 25.1
de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo
XI de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del
Hombre, y el artículo 11 inc. 1 del Pacto Internacional de
Derechos Económicos y Culturales (PIDESC). En el plano
local estas normas se encuentran fortalecidas por el artículo
31 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, y por
una amplia gama de leyes que otorgan herramientas al Poder
Ejecutivo para el diseño y ejecución de políticas de vivienda
como la Ley 148 de urbanización de villas de emergencia y
NHT, la Ley 341 que regula créditos sociales, la Ley 1251
que crea el IVC, y por leyes que establecen protecciones
especiales, como la Ley 3706 de protección a las personas
en situación de calle y en riesgo de situación de calle, la Ley
4036 de protección de los derechos sociales, y la Ley 4042
que prioriza el acceso a la vivienda de los grupos familiares
con niños, niñas y adolescentes.
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y ejecución de políticas públicas por parte del
Poder Ejecutivo, que presentan las siguientes
características.
3.a) Fragmentación de la política de vivienda
En los últimos años se vislumbra un crecimiento en la proliferación de la política de vivienda con la creación de áreas en distintas
dependencias del Poder Ejecutivo, que desarrollan temáticas relacionadas. El accionar del
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires se
encuentra fragmentado en 6 dependencias,22
22- Entre las dependencias que realizan funciones
relacionadas con la vivienda se encuentra el Instituto de la
Vivienda de la Ciudad (IVC); los programas de emergencia
habitacional coordinados por la Dirección General de
Atención Inmediata que tienen como finalidad brindar
subsidios habitacionales transitorios o el alojamiento en
hogares o paradores; la Corporación Buenos Aires Sur
que tiene como función favorecer el desarrollo humano,
económico y urbano integral de la zona sur de la Ciudad
para compensar desigualdades; la Unidad de Gestión e
Intervención Social (UGIS), cuyo objeto es la ejecución de
proyectos de obras tendientes al mejoramiento del hábitat
de las villas, barrios carenciados y núcleos habitacionales
transitorios; la Secretaría de Hábitat y Urbanización, que
tiene por función promover la transformación e inclusión
urbana y social de las villas, núcleos habitacionales
transitorios y complejos habitacionales de la Ciudad; y la
Unidad Ejecutora de la Ex AU3, cuya función es concretar
soluciones habitacionales para los grupos familiares que
habitan el sector 5 de la traza de la Ex AU3 por intermedio de
prestaciones económicas no reintegrables. Recientemente, a
petición del Jefe de Gobierno electo, la Legislatura de la
Ciudad de Buenos Aires sancionó la nueva Ley de Ministerios
Nº 5460, modificando el nombre y las competencias de los
distintos Ministerios, trasladando secretarias y direcciones,
y creando el Ministerio de Hábitat y Desarrollo Humano, en
reemplazo del Ministerio de Desarrollo Social. Sin embargo,
del análisis de la norma se desprende que las nuevas
estructuras del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
profundizan la fragmentación institucional en cuestiones
habitacionales y de hábitat. Para mayor información se
recomienda ver el documento, Observatorio del Derecho
a la Ciudad (2016). Reestructurando el Derecho a la
vivienda: El nuevo organigrama de vivienda en la Ciudad
de Buenos Aires. Recuperado de: https://es.scribd.com/
doc/299078359/2016-02-Febrero-12-Reestructurando-ElDerecho-a-La-Vivienda-El-Nuevo-Organigrama-de-LaCiudad-de-Bs-As.
repartidas en 3 ministerios y un organismo autárquico, sin que exista coordinación territorial
que articule sus acciones, lo que representa un
obstáculo para el desarrollo de políticas sostenidas que resuelvan el déficit habitacional.23
En 2008 el IVC, por intermedio de convenios suscriptos, delegó parte de las funciones
que le fueron atribuidas por ley, a la Corporación Buenos Aires Sur por un lado, y a la Unidad de Gestión de Intervención Social (UGIS)
por el otro, renunciando a funciones esenciales
del organismo en lo referido a la solución de
la problemática de la vivienda en las zonas más
desfavorables de la Ciudad de Buenos Aires y
en las villas de emergencia y asentamientos.
El Jefe de Gobierno intentó otorgarle un
marco jurídico a esta situación mediante la presentación del proyecto de Ley 575-J-2008 que
otorgaba a la Corporación Buenos Aires Sur
facultades de urbanizar villas y asentamientos
en la zona a su cargo y se le cedían las parcelas de los terrenos fiscales de la Ciudad, donde
estaban asentadas las villas de la zona sur. Este
proyecto no fue sancionado y recibió cuestionamientos referidos a la duplicidad de funciones,
a la ausencia de una política integral de vivienda y al desguace del IVC.24
De las distintas intervenciones que realizaron las dependencias del Poder Ejecutivo,
surge que no existe una articulación sectorial
o territorial entre sus acciones. La fragmentación de las políticas de vivienda representa un
23- Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ),
Monitoreo del Gasto Público en vivienda en la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires. Análisis de la Ejecución Presupuestaria al Tercer
Trimestre, 2014 p.3.
24- DI FILLIPO, Facundo. Actualización digital. BUENOS
AIRES SIN TECHO. La ausencia de políticas públicas de acceso
a la vivienda: una violación a los derechos humanos. Informe
sobre la emergencia habitacional en la Ciudad de Buenos Aires,
noviembre 2009, Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, 2010, p. 56-57.
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obstáculo para el desarrollo de políticas públicas que logren resolver el déficit habitacional.
Al no existir una conducción centralizada que
fije lineamientos claros de hacia dónde deben
estar dirigidas las acciones de las distintas áreas,
la actuación de cada una de ellas se pierde en
intervenciones individuales para paliar problemáticas específicas, lo que se traduce en una utilización ineficiente de los recursos del Estado.
El fraccionamiento de la política de vivienda generó la inactividad del IVC, organismo
que por ley tiene a su cargo la construcción
de viviendas sociales y la reducción del déficit habitacional. Asimismo, generó conflictos
de competencia y superposición de funciones,
vaciando de contenido y presupuesto al organismo legalmente facultado, y generando cambios constantes, que son muestras de la falta de
planificación y de la inconsistencia de las políticas desarrolladas.
3.b) La actuación del IVC
El escenario de fragmentación de la política
habitacional se complementa con la actuación
del IVC, que se caracteriza por falencias en el
diseño de políticas que aporten soluciones definitivas, falta de adecuación en las operatorias
de los programas existentes, y por la subejecución presupuestaria.
Una de las críticas que puede formularse a
la actuación del IVC es el fracaso de los créditos sociales de la Ley 341, en tanto herramienta
que permite el acceso a la vivienda. Los créditos
sociales fueron cuestionados dadas las demoras
que genera su tramitación, lo que termina frustrando la mayoría de las operaciones. A su vez,
el monto máximo de dinero que se otorga está
muy por debajo de los valores que maneja el
mercado inmobiliario en la actualidad, lo que
dificulta encontrar propiedades para adquirir.
Esta situación fue señalada por la Defensoría
del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, que
denunció que el obrar administrativo del IVC
colisiona con la legislación vigente.25
Los créditos sociales también fueron cuestionados, porque si bien la norma establece prioridades en el acceso,26 los requisitos establecidos
por la reglamentación excluyen a las personas
que se encuentran en emergencia habitacional
o en situación de calle, a las que solo se les ofrece la alternativa del subsidio temporario o de
un parador. Esta situación se vio reflejada en
el considerando 13 del voto de la mayoría en
el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación en la causa “QCSY”,27 donde el tribunal
concluyó que en la Ciudad de Buenos Aires no
había programas de vivienda para gente en situación de calle.
Otro de los aspectos críticos de la gestión
del IVC es la disminución del presupuesto y
la subejecución presupuestaria. La asignación
de recursos presupuestarios y la ejecución de
25- Por intermedio de la resolución Nº 5160/08, la
Defensoría del Pueblo efectuó recomendaciones al IVC
tendientes a garantizar la continuidad del programa de
créditos sociales, mediante la adecuación de los recursos
humanos y administrativos a la demanda efectiva, ordenando
los procedimientos y agilizando la gestión para así reducir
los plazos, optimizando la ejecución presupuestaria, y
organizando un programa de vivienda transitoria para
atender los casos de emergencia habitacional que se
presenten en el transcurso de la operatoria. Ver Defensoría
del Pueblo de la CABA,. “El derecho a la vivienda. La
vigencia de los Derechos Humanos en la Ciudad de Buenos
Aires a la luz del Derecho Supranacional”, en Colección
Diagnósticos Nº 3, editado por el área de comunicación y
publicaciones de la Defensoría del Pueblo de la CABA, 2009.
26- Según el artículo 6 de la Ley 341 tienen acceso
prioritario: victimas de siniestros, familia monoparental
con hijos, parejas jóvenes, integrantes del grupo familiar
con afecciones graves a la salud y familias desalojadas con
sentencia judicial.
27- Corte Suprema de Justicia de la Nación “Q.C.S.Y.
c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo”,
sentencia del 24 de abril de 2012.
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artículos
las áreas u organismos vinculados con el goce
efectivo del derecho a la vivienda pueden ser
utilizadas como un indicador para medir el grado de avance en el reconocimiento de derechos
económicos, sociales y culturales.
Con respecto a la cuestión de los recursos
financieros, desde un enfoque del derecho
presupuestario,28 se ha sostenido que la ley de
presupuesto tiene un vínculo conceptual con el
Sistema de Derechos Humanos, y que una de
sus finalidades es la de hacer efectivo el cumplimiento de los derechos, en virtud de que los
mismos no podrían estar vigentes sin una organización estatal, la que solo puede ser concebida
con una correlativa actividad financiera. Por lo
que la Ley de Presupuesto debe sujetarse al Estado de Derecho y garantizar el cumplimiento
de los derechos fundamentales. En este sentido,
la actividad presupuestaria debe ser un medio
adecuado para asegurar el ejercicio de los derechos fundamentales, lo que la transforma en
el combustible de la dinámica constitucional.29
Los Estados Partes signatarios del PIDESC
están comprometidos a realizar acciones positivas para garantizar el cumplimiento progresivo de los derechos, hasta el máximo de sus
28- CORTI, Horacio, Derecho Constitucional Presupuestario,
Lexis Nexis, Buenos Aires, 2007, p. 649.
29- Esta concepción interpreta que el presupuesto del
Estado debe estar al servicio de los Derechos Humanos y
del programa constitucional, siendo construida en base
a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, que ha fijado la doctrina de que: “Las carencias
presupuestarias, aunque dignas de tener en cuenta, no
pueden justificar transgresiones de este tipo. Privilegiarlas
sería tanto como subvertir el Estado de Derecho y dejar de
cumplir los principios de la Constitución y los convenios
internacionales que comprometen a la Nación frente a la
comunidad jurídica internacional, receptados en el texto
actual de aquellas (art. 5 inc. 2 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos). (CSJN, “Badín Rubén y Otro
c/ Provincia de Buenos Aires”, sentencia del 19 de octubre
de 1995 Fallos: 318:2002., y CSJN “Verbitsky Horacio s/
Hábeas Corpus”, sentencia del 03 de mayo de 2005, Fallos:
328:1146).”
recursos disponibles.30 En este sentido, la asignación presupuestaria es un indicador relevante para realizar una evaluación de las políticas
públicas, en virtud de que permite visualizar
mediante la distribución de recursos económicos, las prioridades que se le asignaron a las distintas áreas de gestión.
En los últimos años, el presupuesto del IVC
fue decreciendo año a año en puntos porcentuales, en relación al total del presupuesto del
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Así,
mientras que en el año 2005 el presupuesto del
IVC representaba el 5,4 % del total del presupuesto, en 2013 representa el 2,3 %.31
Esta tendencia se mantiene en los presupuestos presentados con posterioridad. Mientras que
en el proyecto de presupuesto de la Ciudad de
Buenos Aires para 2014 la partida asignada a
vivienda representó solo el 2,1% del presupuesto global,32 en el proyecto de presupuesto de la
Ciudad de Buenos Aires para 2015 se verificó
la continuidad en la reducción de las partidas
destinadas a la vivienda. El monto asignado a
inversión en obras de vivienda se redujo en un
18,3% respecto de 2014.33
Otro de los elementos críticos de la actuación del IVC son los altos índices de subejecución presupuestaria. En el período comprendido entre 2008 y 2013, el organismo no logró
superar la ejecución del 75% del presupuesto
30- Estas Obligaciones surgen del artículo 2.1. del PIDESC
y de la Observación General Nº 3 del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales.
31- Ministerio Público de la Defensa de la CABA, GCBA.
Regresividad y subejecución en áreas sociales. Informe producido
por la Lic. Maria Laura Barral, 2013 Recuperado de:
http://defensoria.jusbaires.gov.ar/attachments/article/5862/
sub_ejec_p_30_07_13.pdf
32- ACIJ, Anteproyecto de presupuesto CABA 2014, 2013, p. 8.
33- ACIJ, El derecho a la vivienda en el proyecto de presupuesto
2015 en la Ciudad de Buenos Aires, 2014, p. 20
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
sancionado.34 Particularmente, durante 2009 y
2011, la ejecución presupuestaria se ubicó por
debajo de la mitad del presupuesto sancionado.
Con respecto a este punto se debe tener
presente que del global del presupuesto del
organismo, el inciso 1 destinado a gastos en
personal suele presentar altos niveles de ejecución, mientras que el crédito asignado a los
programas de vivienda más importantes —créditos sociales de la Ley 341, Programa de viviendas colectivas con ahorro previo,35 o Programa Vivienda Porteña36 —, presenta índices
de subejecución alarmantes.37
En 2009 y 2011 el organismo ejecutó casi
la totalidad de las partidas del inciso 1 en gastos de personal (98,44%, 98,03% y 99,79% respectivamente), mientras que en los principales
programas destinados a vivienda, presentaron
altos índices de subejecución. En lo que respecta a los créditos sociales de la Ley 341, durante
los años 2009-2011 se ejecutó respectivamente
el 34,69%, el 58,70% y el 70,61% del crédito
vigente. Del Programa de viviendas colectivas
con ahorro previo se ejecutó respectivamente
el 57,42%, el 21,11% y el 41,67% del crédito
vigente, mientras que del Programa Vivienda
Porteña, que en el año 2009 se había ejecutado
el 38,95%, sufrió un desfinanciamiento continuo que llevo a que en el presupuesto de 2012,
se le asignen cifras irrisorias.38
Las tendencias en la disminución de la asignación de partidas y la subejecución presupuestaria en la mayoría de los programas del IVC se
mantienen durante los años 2013-2015, transformando al organismo en la dependencia que
realiza funciones vinculadas a la vivienda, que
menos presupuesto ejecuta.39
Los números expresados demuestran una
clara regresividad en materia presupuestaria,
en virtud de que se redujo porcentualmente el
presupuesto de vivienda en relación al presupuesto global. Asimismo, se redujeron los recursos destinados a los programas de vivienda
y es destacable el bajo porcentaje de ejecución
del presupuesto.
3. c.) Tendencia a priorizar políticas paliativas
34- En 2008 el IVC ejecutó el 66,5% del presupuesto, en
2009 el 45,9%, en 2010 el 56,7%, en 2011 el 49,1, en 2012
el 73,6% y en 2013 ejecutó el 70,9%. Barral María Laura
Presupuesto de áreas sociales regresividad y subejecución. Ciudad
Autónoma de Buenos Aires 2007/2014, 2014, manuscrito
inédito.
35- Este programa está dirigido a financiar programas
habitacionales de primera vivienda a cooperativas u
organizaciones sociales, a efectos de garantizar el acceso
a la vivienda a personas que por su nivel de ingreso, no
disponen de programas de financiación.
De lo hasta aquí analizado se puede inferir
que la Ciudad tiene un déficit habitacional crónico que se agravó en los últimos años y, que el
organismo que tiene a su cargo la construcción
de viviendas sociales no realiza políticas activas
tendientes a la radicación definitiva.
En este contexto, el Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires tiende a priorizar las políticas
transitorias o de emergencia por sobre aquellas
que puedan brindar soluciones definitivas. Esta
36- Tiene como objetivo el desarrollo de proyectos que
promuevan la construcción de viviendas para sectores
medios. Consiste en una operatoria de cofinanciamiento
público-privado para la construcción y la adquisición de
viviendas en la Ciudad, del que participan desarrolladores
inmobiliarios y los futuros compradores de vivienda.
38- Datos extraídos de los cuadros publicados en REY,
Sebastián Alejandro (2013), íbid.
37- REY, Sebastián Alejandro, “¿Existe un derecho a la
vivienda adecuada en la Ciudad de Buenos Aires?”, en
Revista Derechos Humanos, Año II, N° 2. Ed. Infojus, Buenos
Aires, 2013
39- Ver ACIJ (2013). Anteproyecto de presupuesto CABA 2014,
y ACIJ (2014). Monitoreo del Gasto Público en vivienda en
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Análisis de la Ejecución
Presupuestaria al Tercer Trimestre.
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artículos
tendencia se ve reflejada en que el Gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires en los últimos
años haya asignado mayores partidas presupuestarias a organismos que se encargan de la
emergencia habitacional, que a los que tienen
competencia para dar soluciones estructurales
y cumplimentar las leyes de urbanización, da
cuenta de ello.40
La única opción para los sectores vulnerables —que por mandato constitucional pertenecen al sector social con acceso prioritario a la
vivienda digna—, son los programas de emergencia habitacional del Ministerio de Hábitat y
Desarrollo Humano.41
Los distintos programas de emergencia habitacional no cumplen con los estándares internacionales del derecho a la vivienda. El pernocte en la red de hogares y paradores nocturnos
fue equiparado a la situación de calle,42 mientras que los subsidios habitacionales presentan
rasgos que los descalifican como una alternativa
habitacional válida.
Estas medidas brindan prestaciones transitorias y no permiten alcanzar una solución
definitiva a la problemática habitacional que
enfrentan las familias en situación de calle. En
efecto, las personas y los grupos familiares que
40- Ver ACIJ (2014). El derecho a la vivienda en el proyecto
de presupuesto 2015 en la Ciudad de Buenos Aires. p.20. y Rey,
Sebastián Alejandro (2013), op.cit.
41- Subsidios habitacionales regulados por el Decreto
690/06 y sus modificatorias y los paradores nocturnos u
hogares de tránsito reglamentados por la Resolución Nº
1463 SSCPSI/2003.
42- El artículo 2 de la Ley 3706, equiparó el pernocte en
paradores y hogares con la situación de calle, dejando sin
efecto la doctrina del Tribunal Superior de Justicia en el
en el precedente “Alba Quintana, Pablo c/ GCBA y Otros s/
amparo (art. 14 CCABA) s/ Recurso de Inconstitucionalidad”
Expte. Nº 6754/09, sentencia del 12 de mayo de 2010, en
el que sostuvo que el contenido mínimo del derecho a la
vivienda se encontraba cubierto con la red de hogares y
paradores nocturnos.
se encuentran en emergencia habitacional, van
rotando en los distintos programas asistenciales
que ofrece la administración, sin encontrar una
solución a su situación.
Las consecuencias de esta gestión fallida son
evidentes. El Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires utiliza recursos presupuestarios en políticas paliativas y en la ejecución de gastos corrientes como el pago de hoteles, que no resuelven
la problemática de fondo, y que terminan agravándola.
La tendencia a resolver problemáticas complejas con sumas de dinero destinadas a paliar
situaciones de emergencia, se ve reflejada en
las respuestas que ofrece el Poder Ejecutivo a la
problemática planteada por los moradores del
complejo Elefante Blanco en la causa judicial.43
Si bien el objeto de la acción de amparo está
relacionado con la protección del derecho a la
salud y con la implementación de un plan sanitario44 en el edificio, las respuestas que ofreció
el Poder Ejecutivo a la problemática planteada,
se canalizaron mediante el ofrecimiento de subsidios habitacionales a las personas que habitaban el complejo, con el objetivo de que abandonen el edificio.
El ofrecimiento efectuado reafirma la tendencia del Poder Ejecutivo a resolver problemáticas complejas, mediante las áreas que se
ocupan de atender situaciones de emergencia, y por intermedio del pago de sumas de
dinero, que no necesariamente resuelven en
43- Autos caratulados “Serra Gustavo Elías C/ GCBA y
Otros S/ Amparo” Expte Nº A 84469-2013/0, en trámite
por ante el Juzgado en lo Contencioso Administrativo y
Tributario Nº 4, Secretaría ad-hoc.
44- El plan sanitario, como mínimo debía contemplar la
limpieza del basural ubicado en el subsuelo, la higienización
periódica de los tanques de agua y de los volquetes y
contenedores que se encuentran en el interior del edificio, la
fumigación y desratización en forma periódica, la provisión
de agua potable y la colocación de barreras físicas.
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forma definitiva la situación habitacional de
las familias.
Frente al planteo de un caso judicial complejo, y con un objeto procesal destinado a la implementación de un plan sanitario, el Gobierno
de la Ciudad de Buenos decide resolverlo con
respuestas similares a las que utiliza para atacar
situaciones de emergencia habitacional.
Si el objetivo del Poder Ejecutivo era brindar
respuestas habitacionales, debió canalizarlas
mediante la incorporación de grupos familiares
a planes que brinden soluciones definitivas a
través del IVC, organismo legalmente facultado
para desarrollar las políticas de vivienda de la
Ciudad de Buenos Aires.
4. Conclusiones
El cuadro de situación descripto permite
concluir que en los últimos 15 años se produjo una profundización de la crisis habitacional
en la Ciudad de Buenos Aires, que se debe a
falencias en la actuación del Poder Ejecutivo en
el diseño y ejecución de políticas públicas que
brinden soluciones habitacionales definitivas, y
que permitan revertir la situación.
Las causas de la crisis podemos encontrarlas
en la proliferación de la política de vivienda en
distintas agencias que actúan en forma fragmentada y sin coordinación, en la priorización de políticas paliativas o de emergencia que no atacan
la problemática de fondo, en la reducción presupuestaria, y en la subejecución del presupuesto
asignado a los programas de vivienda.
La reducción paulatina del presupuesto de
vivienda es un indicador que pone en evidencia una decisión política del Poder Ejecutivo,
sobre cuáles son las prioridades a resolver por
la gestión. En este sentido, la reducción presupuestaria y los altos índices de subejecución son
síntomas de la ausencia de una política integral
de vivienda, y del lugar que ocupa en la agenda
política del Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires la reducción del déficit habitacional, que
tiene como contracara la expansión del mercado inmobiliario y el incremento del valor de las
propiedades en los barrios donde habitan los
sectores medios y altos.
La crisis habitacional generó nuevas formas
de hábitat precario, como el caso del Elefante
Blanco, que presenta un empeoramiento continuo de las condiciones de vida, y donde además
de estar ausentes los factores principales que
debe reunir una vivienda para ser considerada
digna, se genera una afectación estructural en
los derechos fundamentales de sus moradores.
Las personas que habitan el complejo Elefante Blanco viven en condiciones extremas,
con una exposición constante a focos de enfermedad, producto de la ausencia de condiciones básicas de salubridad e higiene, generadas
por la convivencia diaria con un basural a cielo
abierto, con aguas servidas en el interior del
edificio que no tiene salida a la red cloacal, y
con la presencia masiva de insectos y roedores.
A esta situación se suman los riesgos de sufrir
accidentes por la presencia de espacios abiertos
sin protección.
Las condiciones de vida de los moradores
del Elefante Blanco, son un síntoma claro de la
agudización de la crisis habitacional y de las profundas desigualdades en el acceso a la vivienda,
las que se dan paradójicamente en uno de los
distritos más ricos del país, que cuenta con una
Constitución moderna en cuanto a estándares
de reconocimiento de derechos, que pone en
cabeza de los poderes del Estado la realización
de acciones positivas, tendientes a reducir las
desigualdades.
La génesis de estas nuevas formas de precarización del hábitat y de la desigualdad social,
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artículos
podemos encontrarla en la ausencia de un plan
integral de vivienda en el distrito, que desarrolle políticas públicas tendientes a superar
las condiciones de pobreza y exclusión, y que
permitan plasmar en la realidad el programa
constitucional, que tiene como norte la reducción del déficit habitacional, comenzando por
los sectores de pobreza crítica.
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Año 6
NÚMERO 8
FEBRERO
DE 2016
Revista Institucional de la Defensa pública
artículos
Arq. Javier Fernández Castro y Nicolás Oro*
Instituto de la Espacialidad Humana. Centro de Investigaciones
“Hábitat Inclusivo”, HI IEHu FADU UBA
Un Elefante Verde.
Recuperación de estructuras patrimoniales
en la reurbanización de barrios populares.
1. Otra mirada sobre el patrimonio
* Arq. Javier Fernández Castro
Arquitecto. Profesor Titular de Proyecto y Morfología.
Co-Director Centro de Investigaciones “Hábitat Inclusivo” IEHu FADU UBA. Director Carrera de Arquitectura UNLaM.
Las nuevas estrategias de intervención sobre
entornos urbanos populares llevadas a cabo en
Latinoamérica, desde el inaugural Programa
Favela-Bairro en el Río de Janeiro de los años
noventa hasta el más reciente y publicitado “Urbanismo Social” de Medellín, se basan en el tratamiento de las preexistencias como un patrimonio a calificar antes que como una anomalía
a remover. Hace ya tiempo que el “hábitat de
la pobreza” como lo definiéramos en nuestros
primeros estudios1 es considerado como una
forma de urbanización constituyente de la Ciudad Latinoamericana, expresión física del acceso a la Ciudad por parte de los sectores populares no contemplados en las políticas públicas
de hábitat, muchas veces parciales cuando no
Nicolás Oro
Estudiante avanzado de arquitectura. Docente de Morfología. Investigador del Centro de Investigaciones
“Hábitat Inclusivo”. IEHu FADU UBA. Becario CIN.
1- Ver DOBERTI, R., GIORDANO, L., FERNÁNDEZ
CASTRO, J. y otros, El Hábitat de la Pobreza, Ediciones SI
FADU UBA, Buenos Aires, 1999.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
inexistentes. Hemos dejado de ver estos recortes como una emergencia a reemplazar cuando
las condiciones de desarrollo lo permitan, futuro venturoso y siempre alejado, para considerarlas como una inversión popular que puede
ser la base de una necesaria cualificación y consiguiente re-significación.
A esta visión se ha llegado por la vía del más
concreto pragmatismo en un extremo y por los
análisis aportados por las ciencias sociales en el
otro. El primero, ante la magnitud de la empresa que proponía reemplazar y hacer ex novo
segmentos en algunos casos inabarcables de ciudad (50% del tejido “favelado” en Río o 60% en
Caracas al inicio de la década ganada) prefirió
volver la mirada al mejoramiento como posibilidad más realista de gestión frente a la obra nueva totalizadora, optimizando recursos siempre
escasos y duplicando el alcance de las mismas
inversiones comparadas. Las segundas, ante el
fracaso de varios intentos de experimentación
pretendidamente moderna, donde la respuesta de vivienda social (esto es, en la peor de las
acepciones sinónimo de repetitiva, anónima,
mínima e inflexible), decide volver la mirada sobre las formas de apropiación de la espacialidad
y su relación con prácticas y comportamientos,
ayudando a justificar la revalorización de lo autoconstruido por sobre la pretendida bondad
de lo nuevo, erróneamente concebido en clave
burguesa jibarizada.
Es así que la autoconstrucción popular dejó
de ser lo escaso, lo incompleto, lo no arquitectónico, para pasar a ser lo dignificable, lo completable, un objeto de inclusión urbana a trabajar.
En cierta oportunidad, al inicio de nuestros
trabajos en el Barrio 31 Carlos Mugica2 y en pleno
2- Ver FERNÁNDEZ CASTRO, J., CRAVINO, C. y otros,
Barrio 31 Carlos Mugica. Posibilidades y límites del proyecto
urbano en contextos de pobreza, Ediciones IEHu FADU UBA,
Buenos Aires, 2010.
diálogo con los vecinos tratando de comunicarles estos ,para nosotros, nuevos paradigmas de
intervención —según los cuales gran parte de la
reurbanización consistiría en el mejoramiento de
lo existente y solo una mínima proporción mediante la tradicional construcción de “un barrio
nuevo de casas todas nuevas”, con cierto temor
a la no aceptación que esto pudiera tener frente
a las expectativas tradicionales—, nos habíamos
logrado enredar discursivamente sin lograr hacernos entender. Valga la ilustrativa anécdota,
tomó entonces la palabra uno de los delegados
de manzana que recogió el guante y nos sacó sabiamente de nuestro laberinto discursivo, planteando, palabras más o menos, lo siguiente: “Lo
que los arquitectos quieren explicar y no se entiende es
que piensan tomar el barrio como si fuera un ‘patrimonio histórico’, demoliendo lo menos posible y completando lo que haga falta hasta ser un barrio más de la
Ciudad. Lo que hemos construido tiene un valor y no
puede ni debe ser dilapidado”. A partir de entonces
el concepto de patrimonio, generalmente ligado
a los valores morfológicos tangibles o a los históricos intangibles de un espacio urbano central y
especializado, pasaba a ser un término extensivo,
generalista. Si proyectar en entornos populares
requiere entender que todo hecho construido
es Arquitectura (y no solo la paradigmática de
firma), que todo es Ciudad (y no solo la formal
normada), el concepto de patrimonio se hace extensivo también al hábitat popular.
El trazado quebrado de la trama, la densidad del tejido, la hibridez morfológica, la cualificación de los vacíos como ágoras públicas
preservadas, las construcciones indiferenciadas
que han alojado partes de la historia barrial,
son todos componentes patrimoniales, en tanto
acervo, que servirán inequívocamente de base
al proyecto de resignificación urbana. Si lo que
todo proyecto pretende es dotar de nuevos sentidos un espacio, estos sentidos solo pueden
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construirse en un delicado equilibrio de continuidades y rupturas con sus preexistencias. Los
significados son codificaciones sociales y por lo
tanto se fundan en lo viejo y se proyectan en
lo nuevo. Proyectar es en definitiva “arrojar
adelante”, no es otra cosa que incorporar una
nueva estructura relacional a las condiciones y
posibilidades de partida. El futuro siempre requerirá de un pasado desde donde lanzarse.
2. Referencia urbana y hábitat popular
Las lecturas superficiales o ligeras sobre el
hábitat popular coincidían también en una homogeneidad morfológica apabullante, opresiva. Antes de entender las sutiles diferencias
que esas formas “otras” ostentan, requirentes
de una mirada más abierta y desprejuiciada, el
juicio académico acudía a juzgar desde el parámetro que conocía: la ciudad tradicional o más
bien por oposición a la periferia, la central. Allí
tejidos homogéneos son cada tanto calificados
por espacios referenciales, distintivos, “hitos” o
“focos” en la mirada lyncheana o rossiana omnipresente.3 La diferencia identifica, orienta en el
magma homogéneo, de allí su carácter modélico, distintivo, monumental (compartiendo la
raíz etimológica con monstruoso). La Ciudad
es mayoritariamente un fondo extendido pero
también dialógicamente figuras nítidas que se
recortan sobre él, dando idea de pertenencia,
referencia, en definitiva construyendo identidad. La capilla, la plaza, la cancha, el equipamiento, el salón de reuniones, y aun los vestigios de
la infraestructura territorial original tomada (un
tanque de agua colectivo, un galpón ferroviario,
3- Ver LYNCH, Kevin, La Imagen de la ciudad, Ediciones
Infinito, Primera edición castellana, Buenos Aires, 1967;
y ROSSI, Aldo, La Arquitectura de la Ciudad, Editorial GG,
Primera edición castellana, Barcelona, 1971.
una vieja estructura abandonada, etc.) adquieren el carácter de monumento distintivo, en
contraste perceptual con el teselado autoconstruido.
Estas señales son mojones de centralidad y
esta a su vez de asimilación a la ciudad otra, por
lo tanto representan figuras claves en toda estrategia de inclusión.
Los viejos depósitos ladrilleros portuarios
representaron en el urbanismo inmobiliario
neoliberal una oportunidad de dotar de identidad al genérico proyecto Puerto Madero, caracterizando su primer perfil urbano. Del mismo
modo, reconocer componentes patrimoniales
distintivos capaces de dotar de identidad formal
al barrio reurbanizado puede ser parte de una
estrategia de inserción identitaria en la estructura urbana que lo recepta.
En el caso del Barrio 15, “Ciudad Oculta”,
a la presencia de los mataderos con su casco
administrativo y eventos asociados, se suman
el barrio Los Perales en elaborada mixtura de
bloque vienés y galería criolla, el Piedrabuena
y su fallida experimentación formal, los tejidos
fabriles, la huella del ferrocarril, y en su propio
seno, la omnipresencia del Elefante Blanco.
3. Del proyecto hospitalario al Barrio 15
El edificio que conocemos como Elefante
Blanco es una expresión sobreviviente de lo
que fuera el plan nacional de arquitectura hospitalaria desarrollado por el Dr. Ramón Carrillo, Ministro de Salud Pública de la Nación en
tiempos del primer peronismo. Más allá de que
sus orígenes puedan remontarse a una colecta organizada por el socialismo a fines de los
años treinta, tendiente a concretar un hospital
para combatir la tuberculosis y otras patologías
infecciosas, lo cierto es que su arquitectura y
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proyecto definitivo están claramente emparentados con otras concreciones contemporáneas
del plan mencionado. Entre ellos, el también inconcluso conjunto conocido más tarde como Albergue Warnes (cuatro edificios pabellonarios
similares al Elefante Blanco, hoy demolidos), el
Hospital Posadas (el mayor de los sobrevivientes, recientemente ampliado para servir el oeste
de la región metropolitana) y el propio Hospital
de Clínicas José de San Martín, dependiente de
la Universidad de Buenos Aires, en el centro de
la Ciudad.
Dentro de la Teoría del Hospital4 desarrollada por el propio Carrillo y su equipo, existía
una jerarquía de edificios según su superficie y
capacidad de atención, cubriendo la totalidad
del territorio nacional desde unidades menores
de asistencia primaria y ambulatoria en poblados y áreas rurales, pasando por hospitales urbanos en las capitales de provincia, siguiendo
por sedes regionales definidas en los dos planes
quinquenales, hasta alcanzar las máximas complejidades en los edificios de carácter nacional.
Se constituyó así un sistema sanitario planificado, integral y articulado. La revolución que
supuso este pensamiento articuló, por primera
vez una visión de planificación territorial junto al desarrollo de arquitecturas, tanto regionales como genéricas, de acuerdo al rango del
edificio. Infinidad de centros hospitalarios en
NOA, NEA, Cuyo, Centro, Patagonia y AMBA
son testigos de esta obra aún no superada en
la materia. 5 La producción abarcó diversos
lenguajes según el contexto “social y climatotelúrico” en palabras del propio Carrillo,
4- Ver CARRILLO, Ramón, Teoría del Hospital, Primera
edición Buenos Aires, 1951. Reedición EUDEBA, Buenos
Aires, 1973.
5Ver PETRINA, A. y DE LARRAÑAGA, M. I.
“Arquitectura para la salud”, en Revista Summa Nº 108, pp.
71-74, Buenos Aires, 1976.
desde la modernidad situada de un joven Mario Roberto Álvarez en los ejemplos de Salta,
Jujuy, Catamarca y Tucumán, pasando por las
utópicas propuestas de Amancio Williams para
Corrientes, hasta el monumentalismo entre decó
y racionalista de las moles bonaerenses.
La estructura pabellonaria en “peine” respondía a principios funcionalistas de adaptación
a futuros crecimientos y flexibilidad programática. Una tira o “espina” central que implicaba
una primera etapa de la obra era complementada a lo largo del tiempo por pabellones perpendiculares o “dientes” capaces de recibir desde
ampliaciones de oferta de camas hasta nuevas
áreas especializadas en desarrollo de complejidades mayores.
Tanto el Albergue Warnes destinado a ser
el mayor hospital de pediatría de Sudamérica
(Policlínico de Niños y Lactantes), como el Elefante Blanco (proyectado como Hospital de Tuberculosis) vieron suspendidas sus obras con la
irrupción de la dictadura en 1955.
En el primer caso, al poco tiempo de abandonadas, las dos estructuras ejecutadas fueron
intrusadas, ganando el eufemístico nombre de
“albergue”. El proyecto que se había originado
en una expropiación con fines determinados,
concluyó cuarenta años más tarde con el reclamo judicial de los herederos de los propietarios
originales, decidiéndose su desalojo e implosión
para devolver el predio a su estado original,
concluyendo en la sede de un hipermercado.
Un inmejorable símbolo de destrucción del Estado de Bienestar en el altar del neoliberalismo.
En el segundo, la proximidad de la Ciudad
Oculta lo fue envolviendo y de alguna manera protegiendo, impidiendo que corriera una
suerte similar. La experiencia de la “Misión
Sueños Compartidos” intentó recuperar parte de sus estructuras para uso de talleres, y a
pesar de significar un nuevo fracaso de gestión
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artículos
posibilitó la reubicación de las familias que lo
utilizaban como vivienda, en otras cercanas de
nueva factura.
Si algo le faltaba a esta historia de referenciación, el Elefante Blanco, llegó a ser motivo
de un film nacional homónimo6 que intentó
mostrar el hábitat villero en clave hollywoodense
for export (a nuestro subjetivo y pobre juicio en
una suerte de Tarantino latino lleno de inexactitudes, confusiones y exageraciones), más propicio a confirmar estigmatizaciones mediáticas
que a reconocer conflictos y potencialidades. La
ficción no necesariamente debe dar cuenta fielmente de los conflictos urbanos pero tampoco
debiera presuponer necesariamente un permiso para banalizarlos.
Nuestro equipo de investigación tomó contacto con el Barrio 15, a partir del desarrollo
de un primer anteproyecto de reurbanización
en el marco del estudio de casos inscriptos en
el área de la Cuenca Matanza Riachuelo.7 En
2015, en el marco del programa “Universidad
y Hábitat” —entonces financiado por la Secretaría de Políticas Universitarias del Ministerio
de Educación de la Nación—, se llevó a cabo
una operatoria de provisión de infraestructuras
y rediseño del espacio público en un sector de
trama compuesto por nueve manzanas como
prueba piloto replicable.8
6- Elefante Blanco. Film dirigido por Pablo Trapero,
Distribuidora Alta Films, Argentina, 2012.
7- CHARRIÈRE, Margarita (comp.), Ideas, planes y proyectos
para el AMBA. Ediciones CPAU, Buenos Aires, 2013.
8- Programa Universidad y Hábitat, Secretaría de Políticas
Universitarias, Ministerio de Educación de la Nación, 2015.
Barrio 15 – Planta del estado actual
Barrio 15 – Propuesta general de intervención
4. Materiales de proyecto
La posibilidad de reutilizar la estructura del
Elefante Blanco, como acción emblemática inserta en la estrategia general de reurbanización
del Barrio 15, fue un punto de partida deducido de los razonamientos anteriores. Un edificio
—hito no solo de la propia Ciudad Oculta sino
del barrio de Mataderos en general—, con una
impronta divisable en el horizonte del área sur
por su altura contrastante, merecía una reflexión
innovadora. Un espacio patrimonial que intentó
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
en su momento ser emblema de históricas políticas públicas inclusivas, puede y merece ser revisitado como potencial de nuevas formulaciones
en la temática, como un símbolo contemporáneo
asociado, ya no a la frustración como en el caso
Warnes sino, a la porfiada continuidad - reformulación de sentidos en la construcción cultural.
Un primer prejuicio a vencer es romper la asociación negativa en el imaginario imperante entre
tamaño y posibilidad de gestión, entre complejidad y sustentabilidad, entre densidad y vivienda
popular. Así como suelen mentarse los hiper-conjuntos fracasados (sobre todo aquellos construidos
en los años sesenta y setenta) como demostración
incontestable de la imposibilidad de conjugar estas variables; debemos partir de que existen numerosos antecedentes de exactamente lo contrario. La Casa Colectiva, Los Andes en Chacarita,
el Barrio Curapaligüe-Simón Bolívar en Parque
Chacabuco, el Hogar Obrero de Caballito, y el
Conjunto Catalinas Sur en La Boca (citando respectiva, equilibrada y ecuménicamente gestiones
radicales, peronistas, socialistas y desarrollistas)
son ejemplos de que éxitos o fracasos no dependen de densidades ni de tamaños, sino de otros
aspectos más sutiles que constituyen su posibilidad de apropiación por parte de sus habitantes,
así como del reconocimiento de su rol jerárquico y
no accesorio en la estructura urbana general.
Existen además notables experiencias contemporáneas de recuperación de estas mega estructuras adaptándolas a nuevos modos de habitar. Las
obras en la materia del estudio francés constituido
por Anne Lacaton y Jean Philippe Vassal,9 (Paris
XVII, Grenoble, Saint Nazaire, La Courneuve, La
Chesnaie, Grand Parc, etc.) parten precisamente
de la recuperación de estructuras destinadas, en
9- Ver LACATON, A. y VASSAL, J. P., “Arquitectura
posmediática”, Revista El Croquis Nº 177-178, Editorial
El Croquis, Madrid, 2015. También disponible en: www.
lacatonvassal.com
principio a su demolición, para suplementarlas
y calificarlas, obteniendo proyectos de notable
espacialidad a costos muy inferiores (en algunos
casos con reducciones relativas de hasta un 60%)
a los que hubiera insumido un planteo de obra
nueva. La pertinencia de sus estrategias de materialización, sumamente cuidadosas y ajustadas,
permiten una economía de medios apropiable a
nuestros contextos. Aquí la economía redunda no
en la disminución dimensional de las soluciones
para adocenar familias, sino por el contrario en su
espaciamiento capaz de albergar múltiples apropiaciones y prácticas habitativas.
Estos antecedentes locales e internacionales
significan materiales disponibles para su reformulación y adaptación contextual, en las que la
estrategia general adopta la decisión de asumir
la densidad, como condición inherente a la solución de barrios populares urbanos, y al patrimonio preexistente, como un bien a capitalizar
cuantitativa y cualitativamente.
5. Lineamientos proyectuales
La superficie disponible (cerca de 55.000 m2)
permite desarrollar un listado de programas
complementarios y necesarios para el barrio,
constituyendo su referencia central al configurar un edificio híbrido.10
Vivienda en diversas modalidades como respuesta a distintas formas de convivencia, equipamientos colectivos de usos culturales, sociales y
deportivos, sumados a espacios de dominio público capitalizando su posicionamiento estratégico
como baricentro del barrio, conjugan una operación que bien podría ser la primera etapa referente y desencadenante de un proyecto participativo
de reurbanización, integral y definitivo.
10- Ver Hybrids I, II y III, Ediciones A+T, Victoria, España, 2013.
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artículos
Implantación del Elefante Verde
Una organización general por estratos permite definir las tres primeras plantas y los subsuelos con equipamientos —aptos para el desarrollo de oficinas públicas, concentrando los
programas destinados al hábitat por ejemplo—
las ocho siguientes de vivienda y usos comunitarios complementarios, culminando en un
remate superior en mirador aprovechando las
visuales largas sobre el paisaje urbano.
La disposición de las viviendas, en la propuesta dúplex de entre 70 y 90 m2 en múltiples
organizaciones y asociaciones, permite agruparlas en consorcios sectoriales con un núcleo
circulatorio acotado, a fin de facilitar su sostenibilidad con una organización vecinal mínima.
Las orientaciones son pasantes, garantizando
la ventilación cruzada y el inmejorable asoleamiento de todos los locales durante el día. El
alineamiento de las expansiones permite construir un frente diverso, según sean utilizadas
para su programa original o como crecimiento
y anexión de nuevos locales en posibles densificaciones internas.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
Sección propuesta del Elefante Verde
Tipos de vivienda propuestos
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artículos
Componentes materiales y programáticas
La estructura resistente de hormigón armado, liberada de los actuales completamientos de
mampostería, resulta la base de una nueva imagen. Hacia el sur, la alternancia de los estratos
y la organización en corredores de los conectores rompe la unidad monolítica generando una
nueva composición de partes. Hacia el norte, en
contraste, las expansiones definen una nueva
fachada verde hidropónica y autosustentable,
que mitiga las temperaturas extremas y modifica de raíz la monumentalidad original, aportando un nuevo color al edificio.
Este ensayo no es una respuesta cerrada e
inmodificable. Por el contrario, solo pretende
ser un estudio preliminar, explotando las potencialidades de la estructura y evidenciando,
con un ejemplo de resolución concreto, que
existen caminos capaces de superar la estigmatización del referente para convertirlo en condición necesaria de inclusión urbana.
El proyecto demuestra potencialidades, la
gestión política decidirá si como comunidad somos capaces de dar un merecido epílogo a la
historia del Elefante Blanco.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
Perspectiva general del Elefante Verde
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artículos
Lic. Alejandro Lorences*
Elefante Blanco: una historia de
abandono y exclusión.**
Una breve reseña histórica
* Lic. Alejandro Lorences
Sociólogo (UBA). Funcionario de la Dirección de Vivienda y Hábitat de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
** El presente artículo es en gran parte producto de
mi labor como funcionario de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires durante
los años 2011 y 2012, momento en el cual se desarrolló
una investigación que condujo a la elaboración de la
Resolución N° 2332/12. En ese sentido, los datos que
se presentarán fueron construidos a partir de hechos e
información de conocimiento público y notorio, de visitas y relevamientos efectuados en el edificio, de entrevistas a los vecinos del lugar y de informes brindados
por organismos públicos de la CABA como el Instituto
de Vivienda, el Departamento de Salud Ambiental, la
Unidad de Gestión de Intervención Social, la Dirección
General Guardia de Auxilio y Emergencias y el Ministerio de Ambiente y Espacio Público.
El edificio popularmente conocido como
Elefante Blanco es una estructura de sesenta mil
metros cuadrados en constante deterioro, compuesta por doce pisos de altura y dos subsuelos,
emplazada sobre la Avenida Comandante Luis
Piedrabuena al 3200, en el corazón de la Villa
15 “Ciudad Oculta” del barrio de Villa Lugano,
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Su larga y particular historia comienza en el
año 1923 cuando se proyectó por primera vez.
Por iniciativa del senador socialista Alfredo Palacios, el Congreso de la Nación aprobó un subsidio especial para su construcción. El proyecto, a
cargo de la Liga Argentina contra la Tuberculosis, consistía en la edificación de un hospital para
pacientes con dicha enfermedad. Las obras comenzaron en 1938, aunque al poco tiempo fueron interrumpidas.
Durante las dos primeras presidencias de
Juan Domingo Perón (1946-1955) se retomaron las obras con el objeto de convertirlo en un
hospital moderno y de alta complejidad para el
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
tratamiento de enfermedades infecciosas. El objetivo del gobierno peronista, con una fuerte inversión económica de la Fundación Eva Perón,
era posicionar al hospital como un referente de
la salud pública a nivel latinoamericano.
En aquel tiempo, la Villa 15 ya había comenzado su proceso de crecimiento, iniciado en la
década de 1930 a raíz de las migraciones internas del campo a la ciudad en busca de mejores condiciones de trabajo y de vida. Durante
la década de 1940 el barrio inició un proceso
de masificación en el marco de un contexto de
ascenso social y aumento del empleo, a partir de
la profundización del proceso de industrialización por sustitución de importaciones.
Con el Golpe de Estado de 1955, que significó el derrocamiento de Perón, la obra quedó paralizada, esta vez definitivamente. Al momento de ser abandonada, se estima que poseía
un avance aproximado del 80%, considerando
que se habían concluido no solo la estructura
de hormigón armado y las mamposterías, sino
también los revoques exteriores y gran parte de
las instalaciones internas. Hoy en día, sesenta
años después, mantiene la misma estructura exterior que tenía en ese momento.
A partir de 1976 y durante todo el transcurso de la última dictadura militar, período en el
cual se instrumentó una profunda reestructuración social, económica y política en nuestro
país, se desplegó un proceso de erradicación de
villas que dejó a su población en una situación
de completo desamparo.
Posteriormente, en las décadas del ochenta
y noventa —y, fundamentalmente como consecuencia de las políticas neoliberales—, los barrios vulnerables de la Ciudad de Buenos Aires
se volvieron a poblar con trabajadores desplazados como consecuencia del proceso de desindustrialización y precarizarión laboral desplegado desde el Estado.
En ese contexto, el predio se fue poblando
paulatinamente por sectores populares excluidos del sistema laboral formal, muchos de los
cuales provenían de la Villa 15, cuya población
ya superaba en aquel momento las siete mil personas.
Desde entonces se construyeron viviendas
precarias en su interior, utilizando parte de la
deteriorada estructura existente y diversos materiales de descarte como maderas, cartones,
chapas y plásticos. Luego, y a fin de evitar su
superpoblación y aumentar aún más el riesgo
ambiental, sus propios habitantes demolieron
las escaleras que conducían al tercer piso, por
lo cual quedaron habitables exclusivamente la
planta baja, el primer y el segundo piso.
Tiempo después, el edificio, que nunca
llegó a ser inaugurado oficialmente, fue bautizado por los propios vecinos como Elefante
Blanco, en alusión a su imponente tamaño y a
su tonalidad.
En diciembre de 2006, el Gobierno de la
CABA firmó un Convenio de Cooperación con
la Fundación Madres de Plaza de Mayo en virtud del cual le cedió formalmente una parte de
la edificación con el objeto de ampliar y profundizar las acciones para mejorar las condiciones
habitacionales que ya se encontraba realizando la
fundación en la Villa 15. En ese marco, la fundación construyó viviendas que serían destinadas a
los habitantes del edificio, quienes participaron
activamente del proceso constructivo. Además,
generó otros puestos de trabajo y brindó herramientas sociales, educativas y culturales a sus habitantes a través de la instalación de comedores
comunitarios, un jardín de infantes y una serie
de aulas en las cuales se desarrollaron talleres y
cursos de capacitación laboral. A su vez, se tenía
proyectada la construcción de un centro de salud, una sala de cine, una escuela primaria, una
secundaria y un centro cultural.
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artículos
Sin embargo, algunas de esas actividades, a
la fecha de redacción de este artículo no se están realizando, lo que ocaciona que las familias
que residen en su interior no solo no hayan
podido acceder a una vivienda digna, sino que
también han perdido, en muchos casos, sus
fuentes de trabajo.
El crecimiento poblacional, las precarias
condiciones de habitabilidad y la crítica problemática ambiental y sanitaria motivaron el inicio
de un conjunto de reclamos por parte de sus
moradores. En ese sentido, la organización y la
activa participación de sus habitantes en defensa de sus derechos condujeron a la intervención
de una serie de organismos que acompañaron
sus presentaciones.
Como respuesta a esos requerimientos, en
2012 la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires emitió la Resolución
N° 2332/12, que recomendó al Gobierno local
el despliegue de un conjunto de acciones tendientes a resolver la problemática habitacional
de las familias que allí residen y reducir el impacto ambiental.
En ese contexto, y a partir de los requerimientos efectuados, el Gobierno de la Ciudad
conformó una mesa de trabajo integrada por
distintas dependencias, a efectos de abordar la
problemática de forma articulada.
A fines de 2013, y en virtud de la falta de respuestas concretas por parte del Ejecutivo local,
los residentes del Elefante Blanco iniciaron una
acción de amparo ante el fuero Contencioso,
Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Con esta medida se
intimó judicialmente al Gobierno de la Ciudad
a fin de que realice mejoras en las condiciones
habitacionales y sanitarias del edificio.
Las condiciones habitacionales, sanitarias
y edilicias previas a la intervención judicial
El primer dato poblacional del que se tiene
registro oficial es el censo realizado por el Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC) en octubre
de 2004. Por ese entonces se encontraban residiendo dentro del edificio cincuenta familias,
con un total de ciento noventa y dos personas
y, en el asentamiento ubicado en su base, ciento
cinco familias que incluían a trescientas sesenta
y cuatro personas.
En concordancia con esos datos, en 2006
la Defensoría del Pueblo efectuó un informe
socio-ambiental que dio como resultado que el
edificio se encontraba habitado por aproximadamente cincuenta familias. Un año después,
el Departamento de Salud Ambiental de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires contabilizó cincuenta y cinco.
Entre 2007 y 2012 se duplicó la población
residente en el edifico, toda vez que los datos del censo efectuado por el IVC en ese año
arrojaron que el complejo estaba habitado por
noventa y seis familias en condiciones de suma
precariedad y hacinamiento.
En 2012, tanto la Defensoría del Pueblo como
el Departamento de Salud Ambiental estimaron
que alrededor de doscientas familias se encontraban residiendo en las inmediaciones del edificio, en pésimas condiciones de habitabilidad.
Las viviendas ubicadas tanto en el interior
como en las inmediaciones están habitadas por
familias en situación de vulnerabilidad socioeconómica. La mayoría de los grupos familiares
obtienen sus ingresos a partir de la cobertura
estatal y de trabajos informales. A su vez, varias
personas viven del “cartoneo”, en virtud de lo
cual es común el acopio de basura.
El alto grado de riesgo sanitario y ambiental
que ocasiona la edificación, tanto para su población
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
como para las personas que habitan en torno a
la imponente estructura, ha sido denunciado y
advertido por distintas organizaciones sociales y
organismos públicos.
Al respecto, en 2006, el IVC destacó que el inmueble no reunía las condiciones básicas de habitabilidad, convirtiéndose en un riesgo para la
salud de sus habitantes, toda vez que resulta un
foco constante de propagación de enfermedades
infecciosas. Por su parte, el Departamento de Salud Ambiental realizó informes en los años 2006,
2007 y 2012 relevando las condiciones ambientales y destacando que las mismas se fueron agravando en el tiempo por el deterioro de las redes
de agua y cloacas, como así también por los recurrentes incendios ocasionados a raíz de la quema
de basurales y la precaria conexión eléctrica.
Una situación que ha generado la inquietud
de los distintos organismos es la acumulación
de basura y agua estancada en los dos subsuelos
del edificio. Entre los desperdicios, provenientes tanto de residuos sólidos de uso domiciliario
como de materiales de descarte, se destacan los
animales muertos, que se convierten en un permanente foco infeccioso.
El agua estancada en los subsuelos originada por precipitaciones, líquidos cloacales, lixiviados de basura y otros desechos, no son canalizados de manera adecuada. Estos líquidos
desbordan cada vez que llueve, llegando a la
altura de la planta baja y produciendo un goteo
por varios días y en diversos lugares del edificio.
Además del permanente olor nauseabundo
que emana del subsuelo, esta situación ha generado una proliferación incesante de roedores
y de otro tipo de plagas, siendo este uno de los
principales riesgos sanitarios.
Con respecto a los servicios, la provisión de
energía eléctrica se materializa a través de conexiones no reglamentarias y deficientes. En ese sentido,
los cables de luz se hallan al descubierto en todos
los espacios comunes y, en algunos casos, a
baja altura. En consecuencia, son frecuentes
los cortes del servicio, los incendios, las electrocuciones y las explosiones relacionadas con
la fuente de luz.
A estas cuestiones se agrega la falta de gas natural, provisto mayormente por gas envasado.
Por otra parte, el sistema de desagües cloacales que tiene el predio es sumamente deficiente,
toda vez que desemboca principalmente en el sótano del mismo y, a partir de conexiones efectuadas por los propios vecinos, en las inmediaciones
de las viviendas que se localizan en la base.
Entre las principales problemáticas ambientales se destaca que el agua que consumen diariamente sus residentes no es potable, debido a
la falta de mantenimiento e higiene de la red y
de los tanques de agua.
Como consecuencia del cuadro socio-ambiental existente, muchos niños y adultos han
presentado recurrentemente serios problemas
de salud, entre los cuales se destacan enfermedades ligadas al agua (infecciones intestinales
como diarrea, parasitosis, meningoencefalitis,
hepatitis, cólera, dengue, fiebre tifoidea, leptospirosis y otras), a la basura y a las plagas (fiebre
amarilla, leptospirosis, hantavirus, rabia), como
así también todo tipo de enfermedades infecciosas de la piel y alergias.
Al respecto, el Departamento de Salud Ambiental reveló, en base al estudio de los problemas de salud asociados a factores ambientales
adversos, que las enfermedades de transmisión
hídrica (relacionadas al agua) de los habitantes
del edificio superan el promedio total de la Ciudad de Buenos Aires, cuestión que también se
observa en la ectoparasitosis (pediculosis, sarna), impétigo y otras enfermedades cutáneas.
A esto se suman las patologías relacionadas
con la situación de vulnerabilidad socio-económica de las familias (tuberculosis, bajo peso,
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artículos
estrés y dificultades en el sueño) y las derivadas
de la precariedad estructural del edificio (accidentes por desprendimientos de estructuras,
quemaduras, electrocución, intoxicación por
gas y enfermedades respiratorias por presencia
constante de humedad y filtraciones).
En relación con lo antedicho, el Elefante
Blanco exhibe en toda su estructura edilicia
deterioros muy marcados. A partir de distintos
informes técnicos se han verificado grietas, fisuras, corrosión y resquebrajamientos de gran
porte, como así también desprendimientos de
mampostería en los muros externos e internos
y en las viviendas. A su vez, se han registrado
colapsos parciales de elementos constructivos
incorporados a la estructura, tales como maderas y chapas, entre otros.
En ese sentido, los distintos profesionales
técnicos que han relevado las condiciones edilicias coinciden en que el elevado nivel de deterioro y la falta total de mantenimiento ocasionan un riesgo real y permanente tanto para
las familias que allí residen, como para aquellas
que habitan o circulan por sus alrededores.
Los ejes de discusión y la intervención del
Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
En el contexto previo al amparo judicial
iniciado por los vecinos del Elefante Blanco
la discusión entre los distintos actores involucrados en la problemática giraba en torno
a tres ejes fundamentales: 1) la situación dominial y las competencias de cada organismo.
2) La falta de respuesta del Gobierno de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires a la situación habitacional de las familias que residen
en su interior y en su base. 3) Las condiciones
edilicias del predio.
La puntualización sobre la situación dominial hace referencia a una disputa tácita entre el
Gobierno Nacional y el Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires por la propiedad
del terreno y del inmueble. En efecto, las más
de treinta hectáreas que ocupa la Villa 15 en
el barrio de Villa Lugano, delimitadas por las
Avenidas Eva Perón, Piedrabuena, Argentina y
las calles Lisandro de la Torre y Herrera, son de
dominio compartido entre la Nación y la Ciudad, mientras que una pequeña proporción es
de propiedad privada.
El Gobierno Nacional tiene, en principio,
una clara responsabilidad por el abandono de
la obra que data del año 1955, cuestión que
ocasionó, entre otros aspectos, la ocupación del
edificio por alrededor de cien familias. Ahora
bien, por encontrarse en la Ciudad de Buenos
Aires, el Gobierno local tiene la obligación de
atender de manera urgente y progresiva las necesidades habitacionales de su población, como
así también reducir los riesgos ambientales y
edilicios que se produzcan en su jurisdicción.
Siguiendo ese criterio, la disputa entre ambas jurisdicciones debería reducirse meramente a la cuestión del destino del inmueble, la cual
será abordada posteriormente. Aún más, el Gobierno de la Ciudad ha usufructuado durante
años del edificio, incluso ha cedido oficialmente
parte del mismo a organizaciones políticas y sociales para que desarrollen actividades laborales, educativas y culturales.
En ese sentido, y a raíz de las solicitudes
efectuadas por los vecinos del lugar, como así
también de los requerimientos realizados por
entes constitucionales como la Defensoría del
Pueblo, distintas dependencias del Ejecutivo local debieron tomar intervención, de acuerdo a
sus competencias.
De ello resulta que el IVC, como órgano
de aplicación de las políticas de vivienda del
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires y en virtud de su rol en el diseño, la coordinación y la ejecución de las políticas habitacionales que afectan a los vecinos que residen
en este ámbito territorial (Ley Nº 1251), se encuentra obligado a evaluar, proponer y ejecutar
las estrategias habitacionales que se definan con
el objeto de garantizar a los residentes del predio una solución habitacional digna, definitiva
y sustentable.
En virtud de sus competencias, dicho instituto fue erigido como coordinador de la mesa de
trabajo creada a principios de 2012 para atender las diferentes demandas de los habitantes
del edificio. Dicha mesa se conformó, además,
con otros organismos del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como el Ministerio de Desarrollo Social, la Unidad de Gestión
de Intervención Social (Ugis) y la Dirección General Guardia de Auxilio y Emergencias.
El Ministerio de Desarrollo Social confeccionó informes sociales en las viviendas y brindó
asistencia a familias en situación de extrema
vulnerabilidad.
Por su parte, la Dirección General Guardia
de Auxilio y Emergencias realizó verificaciones
técnicas en el inmueble, a efectos de constatar
la situación edilicia y sus condiciones de habitabilidad.
Con respecto a la situación ambiental y sanitaria han intervenido, de manera deficiente e
insuficiente, la Ugis y el Ministerio de Ambiente
y Espacio Público de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires.
De acuerdo a sus funciones, correspondería al Ministerio de Ambiente y Espacio Público disponer de los recursos necesarios para
la recolección de los residuos presentes en los
subsuelos del edificio y realizar tareas de limpieza tanto en el interior como en sus inmediaciones, a efectos de garantizar el saneamiento
integral del predio y reducir el riesgo sanitario
existente. Sin embargo, la Defensoría del Pueblo ha denunciado, en reiteradas oportunidades, que dicho Ministerio ha tenido un actuar
omiso en esta cuestión.
En virtud de dicha omisión, algunas de las
tareas relacionadas con el saneamiento, como
el desmalezamiento, la fumigación, la desratización y la limpieza de los subsuelos han corrido
por cuenta de la Ugis.
Asimismo, es preciso destacar la intervención de otras dependencias gubernamentales,
como el CeSAC N° 5, que recepta gran parte de
los problemas de salud del lugar, y el Departamento de Salud Ambiental que realizó informes
ambientales en reiteradas oportunidades.
A su vez, la Secretaría de Hábitat e Inclusión
de la Ciudad de Buenos Aires (Sechi), más allá
de no haber tomado intervención específica en
la problemática, tiene por responsabilidad primaria la articulación, coordinación y supervisión de las políticas habitacionales que desplieguen tanto el IVC como la Ugis, en virtud de lo
cual su ingerencia debería ser más oportuna y
adecuada.
Un aspecto central y que merece una dedicación especial es la problemática habitacional de
las familias que residen en el Elefante Blanco. En
lo que respecta a este eje, no existe ni ha existido
margen para la discusión, toda vez que la responsabilidad del Gobierno de la CABA es ineludible en cuanto a la atención y a la solución de la
situación habitacional, de acuerdo a los derechos
consagrados por la normativa vigente, particularmente los artículos 17 y 31 de la Constitución
local, que reconocen explícitamente el derecho
a una vivienda digna y a un hábitat adecuado,
otorgando prioridad a los sectores de escasos recursos y en situación de vulnerabilidad.
No obstante, hasta la materialización de la
acción judicial, el Gobierno de la Ciudad, a
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artículos
pesar del propio reconocimiento de las graves
condiciones de habitabilidad existentes, no desplegó ninguna medida destinada a resolver la
problemática habitacional de las familias que
habitan el edificio y sus inmediaciones.
Posteriormente, a la fecha del cierre de este
artículo, la respuesta del Ejecutivo local se limitó meramente a otorgar a algunas familias una
prestación económica no reintegrable por única
vez (subsidio habitacional) en el marco del Programa de Atención para Familias en Situación
de Calle.
Finalmente, resta por abordar la discusión
acerca de la situación edilicia. Diversos organismos efectuaron informes técnicos en el predio
que coincidieron en el reconocimiento de la situación de riesgo existente a raíz del abandono,
el deterioro y la falta total de mantenimiento. Sin
embargo, el aspecto que se presenta a debate entre los distintos profesionales es si el inmueble se
encuentra o no en peligro de derrumbe.
En ese sentido, la Dirección General Guardia de Auxilio y Emergencias realizó una verificación técnica en enero de 2012, que constatató diversas situaciones que comprometen las
condiciones de habitabilidad de sus moradores,
destacando particularmente algunas estructuras deterioradas y colapsadas por incendios y
diversas fisuras y grietas vinculantes en algunos
sectores del complejo. A pesar de que el personal interviniente remarcó la gravedad de las
condiciones de habitabilidad, concluyó que no
existe riesgo aparente de derrumbe.
En contraposición a dicho informe, un equipo técnico de la Defensoría del Pueblo puntualizó que las grietas y las fisuras que presenta en
toda su extensión podrían estar siendo provocadas por el socavamiento del terreno, producto
de la acumulación de líquidos y basura en los
subsuelos. En ese sentido, concluyeron que, en
virtud del hundimiento–desplazamiento de sus
cimientos, la edificación se encontraría en riesgo de colapso estructural.
Coincidentemente con este último informe, el
Gobierno de la Ciudad, por intermedio del IVC,
sugirió oportunamente la demolición del inmueble, incluso elaboró el denominado “Plan de Obra
de la Demolición del Edificio de la Ex Liga Contra
La Tuberculosis. ‘Edificio Elefante Blanco’”.
Hasta el momento esta cuestión no ha sido
saldada ni abordada en profundidad, en virtud
de lo cual es imperiosa la necesidad de efectuar nuevas verificaciones, a fin de determinar
el nivel preciso de riesgo edilicio que conlleva
semejante estructura en permanente estado de
deterioro y, de esta forma, poder tomar las decisiones que correspondan.
Reflexiones finales
El emblemático Elefante Blanco se impone
en toda su magnitud sobre Ciudad Oculta, configurando la geografía y la identidad del barrio.
Su historia, y la de las familias que habitan en su
interior y en sus inmediaciones, están profundamente entrelazadas con los distintos contextos sociales, económicos y políticos de nuestro
país y de la Ciudad de Buenos Aires, y son una
clara muestra del abandono estatal de la exclusión social.
Sus habitantes y diversos organismos públicos han denunciado y constatado que el edificio
no reúne las condiciones mínimas de habitabilidad, salubridad e infraestructura, conllevando
un riesgo ambiental y edilicio tanto para sus
moradores como para su entorno inmediato.
El considerable crecimiento poblacional que
ha tenido, los altos niveles de hacinamiento que
presenta y la falta total de mantenimiento, sumados a una situación de pobreza y vulnerabilidad socioeconómica, son todos factores que en
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
conjunto agravan aún más la problemática de
las familias involucradas.
Las pésimas condiciones de habitabilidad y el
elevado nivel de riesgo ambiental, en concordancia con la normativa vigente en la materia, obligan al Gobierno de la CABA a desarrollar políticas activas, inclusivas y participativas destinadas
a resolver de manera integral la problemática de
la totalidad de los grupos familiares que habitan
el Elefante Blanco y sus inmediaciones, especialmente porque estas familias no cuentan con los
recursos económicos necesarios para revertir
esta situación por sus propios medios.
Sin embargo, esa obligación no se ha materializado hasta el momento en medidas concretas,
sostenidas y adecuadas. Actualmente, y a partir
de la intervención judicial, el Gobierno de la Ciudad ha ofrecido a las familias subsidios habitacionales como única respuesta a su problemática.
Este principio de respuesta gubernamental al
problema es insuficiente y parcial, dado que los
montos económicos propuestos por el Ejecutivo
local no garantizan el acceso a una vivienda digna
en la Ciudad de Buenos Aires, como así tampoco
este tipo de intervención incluye la situación particular de la totalidad de los grupos familiares.
A su vez, implica la segregación de un conjunto de familias que comparten prácticas, costumbres e identidades similares por el largo tiempo
que llevan viviendo bajo el mismo techo.
Asimismo, no se ha elaborado ninguna estrategia habitacional en relación a las más de
doscientas familias que aún residen en la base
del inmueble, expuestas a condiciones de suma
vulnerabilidad y precariedad.
Por otra parte, si bien se realizaron tareas
de limpieza, todavía no se desplegaron acciones
efectivas orientadas al saneamiento integral de
los subsuelos y de los basurales de las inmediaciones del predio, con vistas a concluir definitivamente con el riesgo sanitario y ambiental.
En relación con este punto, resulta apremiante resolver la discusión en torno a la situación estructural del complejo. La acumulación
de basura y aguas servidas en los subsuelos durante largas décadas ha ido socavando su solidez, generando importantes rajaduras y fisuras
en toda su extensión, que provocaron, entre
otras cuestiones, el derrumbe de partes de su
estructura original.
En ese sentido, es necesario que las autoridades competentes realicen de manera coordinada
nuevas verificaciones técnicas con el objeto de detectar si el edificio corre realmente riesgo de colapso y, de esta forma, poder determinar si debe
ser demolido en virtud del riesgo edilicio que representa o bien puede ser reacondicionado con
el objeto de destinarlo a otros usos, utilizando su
indiscutible valor patrimonial y simbólico.
En definitiva, se requiere terminar con las
intervenciones parciales y esporádicas y abordar la problemática de manera conjunta e interdisciplinaria en todas sus dimensiones y complejidades.
Luego de sesenta años de abandono, el principal desafío consiste en garantizar de forma
articulada y efectiva una solución digna, justa,
equitativa, definitiva y sustentable en términos
habitacionales, sanitarios y edilicios tanto para
las familias que continúan residiendo en el interior del Elefante Blanco como en su base, garantizando la plena efectividad de los derechos
económicos, sociales, culturales y ambientales.
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artículos
Dra. Maria Tereza Aina Sadek*
Defensoría Pública y Ciudadanía**
* Dra. Maria Tereza Aina Sadek
Graduada en Ciencias Políticas por la Pontificia Universidad Católica de San Pablo, (PUC-SP), máster en
Ciencias Sociales (PUC-SP), doctora en Ciencias Políticas por la Universidad de San Pablo (USP), obtuvo
títulos postdoctorales de las universidades de California
y de Londres.
** La versión original de este artículo Defensoria Pública e Cidadania fue traducido por Mariana Spitalnik
para este número.
Desde el año 1934, el ordenamiento jurídico
brasileño prevé la obligatoriedad de la asistencia jurídica por parte del Estado. Desde aquel
momento, la única Constitución que no estableció que la prestación de asistencia jurídica
judicial fuera indispensable fue la de 1937 (Carta Magna que fue otorgada y rigió durante la
dictadura de Getúlio Vargas). A pesar de dicha
inclusión en todos los textos constitucionales,
la Constitución Federal de 1988 se distingue
por ser la primera en establecer la creación de
un organismo público estatal con la finalidad
esencial de garantizar la asistencia jurídica. Tal
medida se corresponde perfectamente con los
rasgos que singularizan el actual texto constitucional brasileño.
En efecto, una de las principales características de la Constitución Federal de 1988 es su
prodigalidad en el reconocimiento de derechos
individuales y colectivos. Es por ello que ha sido
identificada como la “Constitución Ciudadana”.
El texto constitucional fue más allá del precepto
de igualdad al atribuirle al sistema de justicia
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
la incumbencia de garantizar la efectivización
de los derechos. Entre las funciones esenciales
de la justicia, enumeradas en el capítulo IV, la
Defensoría Pública obtuvo un lugar destacado.
La Defensoría Pública, prevista en el artículo 134 de la Constitución de 1988, es calificada
como una “institución esencial para la función
jurisdiccional del Estado, a la que le incumbe
la orientación jurídica y la defensa en todos los
grados de los necesitados, en la forma del art.
5º, LXXIV”. Se trata, pues, de un órgano público encargado de garantizar que los derechos
formales no se transformen en letra muerta, o
en un conjunto de aspiraciones sin ningún reflejo en lo cotidiano, en la vida de la población,
especialmente de los más carenciados.
Posteriormente, en diciembre de 2004, la
Enmienda Constitucional Nº 45 le otorgó autonomía a la Defensoría Pública, reconociendo
la importancia de la institución en el sistema de
justicia y en la promoción de la efectiva democratización del acceso a esta.
El alcance de las atribuciones otorgado a la
institución es mucho más amplio que el admitido en la concepción tradicional sobre la obligatoriedad de asistencia judicial. Así, fue constitucionalmente estipulado que la asistencia jurídica
debería ser “integral y gratuita para todo aquel
que compruebe insuficiencia de recursos”.
Tal entendimiento referente a la Defensoría Pública es innovador, toda vez que además
de la concesión del status constitucional hay un
explícito reconocimiento de la ampliación de
sus áreas de actuación.
El principal objetivo del presente artículo
es trazar el desarrollo de la Defensoría Pública,
acentuando su rol en la ampliación del acceso a
la justicia, su proceso de institucionalización y
sus impactos en la efectivización de la ciudadanía, es decir, en las posibilidades de concreción
de los derechos. Se parte del supuesto de que el
texto constitucional provee los parámetros para
la construcción de la identidad de la institución,
aunque su fisonomía real dependa de factores
relacionados con la práctica, es decir, con el empeño de sus integrantes, el embate político y el
grado de legitimidad alcanzado.
1. Defensoría Pública y acceso a la justicia
El texto constitucional de 1988 confiere una
extrema importancia a los derechos y a la asistencia jurídica en el país. La relevancia reservada a los derechos se muestra, inclusive, en la
disposición de los títulos y capítulos. Se trata de
la primera Constitución brasileña en presentar
los derechos en primer lugar, incluso antes de
la organización del propio Estado.
Están constitucionalmente afirmados todos
los derechos civiles, directamente relacionados
con la libertad individual, como la libertad de
pensamiento, de creencias, de tránsito, de asociación, de profesión, de propiedad, de contratación, de acción, de acceso a la información, etc.
De la misma forma se reafirma la soberanía
popular con la garantía de los derechos políticos, por medio del voto universal con igual valor para todos. También están incluidos los derechos de nacionalidad. Los derechos sociales
están igualmente especificados, y se enumeran
los siguientes: los derechos a la salud, a la educación, al trabajo, a la vivienda, al ocio, a la seguridad, a la previsión social, a la protección de la
maternidad y de la infancia y a la asistencia a los
desamparados.
A dichos derechos se les suman los de tercera generación, relacionados con grupos, con
colectividades. Son derechos transindividuales,
como el derecho a un medio ambiente equilibrado, el derecho del consumidor, el derecho de
los niños y el derecho de los ancianos. También
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artículos
consta en el texto constitucional el conjunto de
derechos relacionados con cuestiones como la
clonación, alimentos transgénicos, informática,
el derecho al pluralismo y a la democracia.
Todo este grupo de derechos constituye lo
que se caracteriza como derechos fundamentales. Son, pues, derechos: a) universales: pertenecientes a todos, sin restricciones, independientemente de credo, de raza, de convicción
política; b) permanentes; c) que no pueden ser
renunciados; d) que deben ser respetados por
todas las autoridades o legislaciones infraconstitucionales, bajo pena de responsabilidad civil,
penal o administrativa.
La condición para la efectivización de todos
los derechos —ya sean individuales o supraindividuales— es la posibilidad de reclamarlos. Así,
el derecho de acceso a la justicia representa el
derecho primigenio: es el derecho que garantiza todos los demás, sin el cual todos los demás
no se realizan.
La asistencia jurídica constituye, por lo tanto, el objeto indispensable para la universalización y la realización de los derechos y, en consecuencia, de la igualdad.
El derecho de acceso a la justicia está previsto en el artículo 5º, punto XXXV: “La ley no
excluirá de la apreciación del Poder Judicial
lesión o amenaza a un derecho”. Según tales
parámetros, el Poder Judicial representa una
fuerza de emancipación. Es la institución pública encargada, por excelencia, de lograr que los
preceptos de la igualdad establecidos formalmente prevalezcan en la realidad concreta.
Además, el mismo artículo 5º le impone al
Estado el deber de prestar “asistencia jurídica de forma integral y gratuita a aquellos que
comprueben insuficiencia de recursos”. De esta
forma, la asistencia jurídica está estrechamente
relacionada con el amplio acceso a la justicia y al
debido proceso legal.
La asistencia jurídica pasó a ser concebida
como integral y gratuita. Se trata de una nueva
concepción sobre tal obligación de prestación
de servicio estatal. En esta nueva concepción,
la garantía de acceso a la justicia es reconocida como un deber estatal, confirmando que,
sin este derecho, todos los demás son apenas
quimeras, solamente intenciones. Asimismo, la
asistencia jurídica es caracterizada de modo amplio, siendo calificada como integral, extrapolando, consecuentemente, la judicialización de
los pleitos y el ingreso al Poder Judicial.
Tal comprensión abarcadora de la asistencia
jurídica impone nuevos paradigmas, tanto en la
definición sobre acceso a la justicia como del perfil
institucional de la Defensoría Pública. La garantía
de derechos deja de ser una atribución exclusiva del Poder Judicial. Todas las instituciones que
componen el sistema de justicia —Poder Judicial,
Ministerio Público, Defensoría Pública, Procuraduría pública y privada— son responsables de garantizar y efectivizar tales derechos. Ello no significa
afirmar que todas tengan las mismas atribuciones
y desempeñen el mismo rol, sino que la realización
de derechos y la solución de conflictos pueden tanto encontrar amparo judicial como extrajudicial.
Como ya fue destacado, la Defensoría Pública
es la institución más reciente del sistema de justicia.
A la Defensoría Pública le corresponde efectivizar
el derecho de acceso a la justicia de amplias franjas
de la población —el derecho primigenio—, el derecho que garantiza todos los demás derechos. Así,
la asistencia jurídica a los necesitados representa
la posibilidad de transformación de los derechos
legales en derechos reales y, en consecuencia, de
efectivizar la igualdad constitucional. En este sentido, la Defensoría Pública se caracteriza como la
principal puerta de acceso a la inclusión social,
identificándose como institución primordial en los
procesos de realización concreta de los derechos y
de ampliación del acceso a la justicia.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
2. Defensoría Pública: perfil institucional
El perfil institucional de la Defensoría Pública se estructura a partir de sus competencias y
responsabilidades. Como ya se ha destacado, las
áreas de actuación definidas constitucionalmente son muy amplias y aún pueden ser aumentadas. Abarcan tanto cuestiones relativas a los
derechos y conflictos atinentes a las áreas civiles
y penales como las referentes a derechos individuales y colectivos. Los límites para su desempeño no se restringen a la actuación judicial.
Muchos conflictos y violaciones y/o amenazas a
derechos se pueden solucionar y garantizar mediante la utilización de medios alternativos, de
forma extrajudicial. Además de la actuación judicial y extrajudicial, la Defensoría Pública también está habilitada para operar como agente en
la educación en derechos, en la concientización
de la población y en la prevención de conflictos.
La educación en derechos es requisito básico
para transformar derechos formales en derechos reales. En efecto, la educación es un instrumento indispensable para el conocimiento de
derechos y para la identificación de cualquier
amenaza a preceptos que aseguran la igualdad.
En consecuencia, desde la educación crecen las
posibilidades de que individuos y grupos comiencen a reclamar derechos. Esta actividad de
la Defensoría Pública, al mismo tiempo que expande el conocimiento sobre los derechos, permite e impulsa la transformación de individuos
en ciudadanos, otorgándoles autonomía a los
asistidos y estimulando la inclusión.
Además, la Defensoría Pública está dotada de
instrumentos aptos para solucionar conflictos y
proveer respuestas a situaciones de exclusión.
Desde este punto de vista, la institución tiene
legitimidad para interferir en la arena pública,
ya sea cuestionando la ausencia de iniciativas por
parte de los poderes constituidos, como también
interpelando el alcance de políticas públicas o,
inclusive, indagando sobre sus impactos.
En síntesis, la institución posee una pluralidad
de áreas de actuación que abarcan desde la educación en derechos, pasando por la orientación
jurídica, por la representación en juicio, por la
posibilidad de solución extrajudicial de conflictos,
hasta la intervención en políticas públicas. De las
potencialidades derivadas de sus atribuciones podrá resultar un extraordinario protagonismo en
la lucha por la igualdad y por la inclusión.
El proceso de construcción institucional
no es, pues, un reflejo exclusivo de las determinaciones legales. Su desenvolvimiento, su
velocidad, su vigor están significativamente influenciados por factores tanto internos como
externos a la institución.
La expansión o la retracción del perfil de la
institución será, en consecuencia, un producto
de su desempeño real. En otras palabras, depende de la actuación de la institución y de la
voluntad política de sus integrantes a la mayor o
menor presencia de la Defensoría Pública. Tales
factores se reflejan directamente en el grado de
legitimidad de la institución.
3. Defensoría Pública: la ardua construcción institucional
Las mencionadas potencialidades obrantes
en los textos legales, sin embargo, han enfrentado innumerables obstáculos en la realidad. Muchas de las dificultades encuentran
explicación en el hecho de que la Defensoría
Pública es la institución más reciente del sistema de justicia y, por lo tanto, aún está poco
consolidada.
La siguiente tabla muestra el año de establecimiento de la Defensoría Pública en cada
uno de los estados federados y en el Distrito
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artículos
Federal. Como se observa, algunas fueron
creadas antes de la Constitución de 1988, pero
la mayoría es relativamente reciente.
Tabla Nº 1: Año de Establecimiento de la Defensoría Pública
Estado
Año
Río de Janeiro (RJ)
1954
Minas Gerais (MG)
1981
Mato Grosso do Sul (MS)
1982
Pará (PA)
1983
Bahía (BA)
1984
Paraíba (PB)
1984
Brasilia (DF)
1987
Amazonas (AM)
1990
Piauí (PI)
1990
Amapá (AP)
1994
Espíritu Santo (ES)
1994
San Pablo (SP)
2006
Paraná (PR)
2011
Río Grande do Sul (RS)
1994
Sergipe (SE)
1994
Tocantins (TO)
1994
Ceará (CE)
1997
Pernambuco (PE)
1998
Mato Grosso (MT)
1999
Roraima (RR)
2000
Acre (AC)
2001
Alagoas (AL)
2001
Marañón (MA)
2001
Rondonia (RO)
2002
Río Grande do Norte (RN)
2003
Goiás (GO)
2008
Santa Catarina (SC)
2012
Fuente: Ministerio de Justicia, 2013.
El menor tiempo de vida de las Defensorías
es un justificativo que ciertamente no agota el
problema ni disminuye el peso de otras dificultades. Entre estas cuestiones podrían incluirse,
por ejemplo, los recursos financieros destinados a la institución por parte del Poder Ejecutivo, el número de defensores públicos en relación con el de las otras instituciones del sistema
de justicia y en relación con el tamaño de la
población, su fuerza política, la capacidad de
presión de las demás organizaciones y la prevalencia de una cultura asistencialista que poco
valoriza los derechos.
Independientemente del valor explicativo
de cada una de dichas causas, la comparación
con las demás instituciones que componen el
sistema de justicia proporciona un primer criterio para la evaluación de la importancia atribuida a la Defensoría Pública en relación con el
Poder Judicial y el Ministerio Público. Como se
podrá constatar, las diferencias son significativas tanto en lo que se refiere a los recursos humanos como a los materiales.
El presupuesto destinado a las Defensorías
Públicas es el más bajo de todas las instituciones del sistema de justicia. Para que se tenga
una idea, de cada R$ 100,00 invertidos en el
área de la justicia, un promedio de R$ 69,00
se destinan al Poder Judicial, de R$ 26,00 al
Ministerio Público y solamente de R$ 5,00 a la
Defensoría Pública.
En lo que se refiere al número de integrantes, la disparidad también es visible: mientras
que el Poder Judicial cuenta con 16.804 jueces
y camaristas,1 el Ministerio Público cuenta con
9.9492 y la Defensoría Pública está formada por
5.294 defensores.3
1- Datos Justicia en Números 2012.
2- Datos CNMP (Consejo Nacional del Ministerio Público), 2011.
3- Datos Instituto Pro Bono, 2012.
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En diciembre de 2013 el Ministerio de Justicia lanzó el portal “Atlas de Acceso a la Justicia” presentando el Índice de Acceso a la Justicia en el País. Según estos datos, Brasil tiene,
por cada 100 mil habitantes: 311 abogados, 10
jueces, 7 fiscales y solo 3 defensores públicos.
Las diferencias regionales son llamativas, como
también lo son las diferencias entre los estados.4
Tal disparidad entre los distintos operadores del Derecho observada nacionalmente se
percibe, antes bien, cuando se examinan los datos relativos a las cinco regiones, como se puede
confirmar en la siguiente tabla que muestra los
números por cada 100 mil habitantes:
Tabla Nº 2: Integrantes por región, por cada
100 mil habitantes
Tabla Nº 3: Cantidad de Defensores y cantidad de Habitantes por Defensor.
Estado
Nº Def.
Hab/Def.
Río de Janeiro (RJ)
989
16.171
Minas Gerais (MG)
600
32.658
San Pablo (SP)
500
82.504
Río Grande do Sul (RS)
321
33.319
Paraíba (PB)
306
12.309
Pará (PA)
302
25.126
Ceará (CE)
285
29.642
Pernambuco (PE)
275
31.985
Brasilia (DF)
209
12.262
Bahía (BA)
196
71.537
Espíritu Santo (ES)
163
21.550
Región
Poder
Judicial
Ministerio Defensoría ProcuPúblico
Pública
raduría
Mato Grosso do Sul (MS)
160
15.308
Mato Grosso (MT)
140
21.671
Centro
Oeste
12,34
9,79
4,59
474,91
Amapá (AP)
110
6.078
Nordeste
7,26
5,42
2,96
190,95
Sergipe (SE)
100
31.209
Piauí (PI)
99
31.505
Norte
12,33
6,09
215,62
Tocantins (TO)
97
14.263
Sudeste
9,78
6,47
3,32
504,95
Marañón (MA)
76
86.443
Goiás (GO)
75
80.053
Sur
12,58
6,51
1,73
425,34
Alagoas (AL)
68
44.584
Acre (AC)
49
14.954
Amazonas (AM)
43
80.952
Rondonia (RO)
43
36.290
Río Grande do Norte (RN)
40
79.203
Roraima (RR)
38
11.874
Paraná (PR)
10
1.043.960
Santa Catarina (SC)
0
------------
Total
5.294
Brasilia
10,3
8,42
7,13
3,44
311,98
Fuente: Ministerio de Justicia, 2013.
La siguiente tabla es aún más específica y
muestra el número de defensores públicos y la
relación del número de habitantes por defensor
público en cada estado:
4- El Distrito Federal tiene el mejor acceso a los servicios
de justicia, mientras que Marañón tiene el peor. El segundo
mejor índice es el de Río de Janeiro, seguido de San Pablo,
Río Grande do Sul y Santa Catarina.
Fuente: Migalhas, 2015.
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artículos
Como se observa, la situación es muy variable, pero la proporción de defensores con relación a la población es siempre deficiente. El
siguiente gráfico complementa estas informaciones al mostrar la proporción de defensores
por cada 100 mil habitantes, en cada estado:
Gráfico Nº 1
13,06
15
7,01
7,28
TO
7,48
6,71
PB
6,25
AP
DF
RR
4,83
AC
4,53
RJ
4,16
MT
MS
4,11
3,58
ES
3,46
SE
3,3
PA
2,97
CE
RS
2,88
1,67
PE
1,48
MA
2,66
1,43
BA
MG
1,23
SP
2,66
1,17
RN
RO
0,94
2,21
0,79
AM
0,1
PR
GO
0
SC
3
PI
6
AL
Valor
9
8,18
12
Fuente: Ministerio de Justicia, 2013.
En el país, la Defensoría Pública está presente en menos de la mitad de los distritos.5 Apenas
el 43% de los distritos cuenta con defensores públicos. Actualmente, Brasil tiene 2.680 circunscripciones judiciales. La institución aún es muy
incipiente en el estado de Santa Catarina, que se
resistió hasta el año 2012 a crear su Defensoría
Pública.6 Los estados de Goiás y de Paraná instalaron muy recientemente la Defensoría Pública,
5- Informaciones sobre las Defensorías se pueden encontrar
en los tres Diagnósticos de la Defensoría Pública realizados
por el Ministerio de Justicia. El último relevamiento es
de 2009. Por tal motivo, muchos datos están desfasados.
En la medida de lo posible, intentamos actualizar las
informaciones. Cuando ello no es posible, se indica la fecha.
6- En marzo de 2012 el Supremo Tribunal Federal
(Corte Suprema brasileña) decidió, por unanimidad, la
inconstitucionalidad de la reglamentación del servicio de
asistencia gratuita en el Estado, que determinaba que dicho
servicio fuera prestado por abogados de oficio vinculados a
la OAB/SC (Colegio de Abogados de Santa Catarina) y no
por la Defensoría Pública.
en 2008 y 2011 respectivamente. En los estados
mencionados la institución aún está en las fases
iniciales de los procesos de implementación
y de consolidación y posee un número muy
reducido de defensores públicos. Tal situación
implica un mayor grado de deficiencias y, por
consiguiente, de disputas más exacerbadas por
espacios con la OAB (Colegio de Abogados),
que patrocina la abogacía de oficio.
Solo 124 distritos en el país no presentan
déficit de defensores. Considerando la necesidad de un defensor público por cada 10.000
habitantes, el 95,4% de los distritos brasileños, o bien no posee defensor público o lo
posee en número insuficiente. Cerca de un
tercio del déficit de defensores públicos tiene
que ver con distritos ya atendidos por la Defensoría Pública, ya que el 87,3% de los distritos con Defensoría Pública todavía presenta
déficit de defensores.
Las limitaciones que deben enfrentar las
Defensorías Públicas son aún más llamativas
en algunos estados. Aunque los datos obrantes
en el III Diagnóstico de la Defensoría Pública
en Brasil, publicado en 2009 por el Ministerio
de Justicia, estén desfasados, es posible afirmar
que tanto la estructura física como el número
de integrantes en relación con la “población
meta” es bastante variable. En todos los casos,
sin embargo, los índices son siempre inferiores
a lo mínimamente deseable para una atención
de calidad a los individuos pertenecientes a los
estratos de bajos ingresos, con baja escolaridad
y poco conocimiento de sus derechos.
Según las informaciones obrantes en el
“Atlas de Acceso a la Justicia”, la asistencia gratuita aún no está garantizada para la mayor
parte de la “población meta” de las Defensorías
Públicas. La mayor parte de estas establece un
techo para la prestación del servicio. En general, ese techo equivale a tres (3) salarios míni-
PÁG. 139 / FEBRERO 2016
Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
mos. Tal límite, fijado por los ingresos, define a
la “población meta” de la institución.
Así, un análisis más sensible de la presencia
de la Defensoría debe considerar la relación
entre el número de individuos que potencialmente recibirían los servicios de la institución
y la cantidad de defensores públicos. Teniendo como parámetro el público meta —los más
carenciados económicamente— es posible constatar de modo más claro la insuficiencia en el
número de defensores. El promedio nacional es
de 32 mil usuarios (población meta) por defensor público.
Tal problema se torna más evidente cuando
se considera la proporción de 10.000 personas
con hasta tres salarios mínimos por defensor
público. El déficit total en el país es de 10.578
defensores públicos. En solo dos estados —Brasilia y Roraima— el número de defensores es
compatible con el de cargos privados. En contraposición, los estados con los mayores desfasajes
son: San Pablo, Marañón, Bahía, Amazonas, Rio
Grande do Norte y Paraná. Tales informaciones
constan en el siguiente gráfico:
Humano (IDH) de cada estado, el número de
defensores y la población meta por defensor. El
IDH es un indicador de calidad de vida, elaborado a partir de tres índices: ingresos, expectativa de vida y educación. En la tabla, los estados
están clasificados de 1 a 4. En esta escala, el 1 se
refiere a los valores más bajos de ingresos, calidad de vida y educación. Por su parte, el 4 indica los estados que presentan las mejores condiciones en dichos índices. La escala es creciente y
presenta desde la peor hasta la mejor situación.
Llama la atención, por señalar un serio problema, el hecho de que el número de defensores
públicos con relación al tamaño de la población
meta sea peor en estados que ostentan un IDH
bajo, como es el caso de Bahía y Marañón. Tal
constatación contraría por completo lo que sería
la situación ideal. En teoría, la actuación de la
Defensoría Pública es tanto más imprescindible
cuanto mayor es la proporción de individuos
con baja escolaridad, sin ingresos o con ingresos
de hasta tres salarios mínimos, viviendo en una
situación precaria. En otras palabras, cuanto mayor es la vulnerabilidad, más imprescindible se
vuelve la actuación de la Defensoría Pública.
Gráfico Nº 2
Tabla Nº 4. IDH, Defensores por estado y población meta por defensor.
100%
80%
60%
40%
20%
0%
DF RR PB TO AC MS RJ MT ES SE PA RS CE MG PE RO PI AL SP MA BA AM RN PR AP GO SC
Estado
IDH
Número
Población
Meta/Def
Río de Janeiro (RJ)
4
989
16.171
Minas Gerais (MG)
3
600
32.658
San Pablo (SP)
4
500
82.504
Río Grande do
Sul (RS)
4
321
33.319
Paraíba (PB)
1
306
12.309
Pará (PA)
2
302
25.126
Ceará (CE)
1
285
29.642
Cargos
Fuente: ANADEP (Asociación Nacional de Defensores
Públicos), 2013; IBGE (Instituto Brasileño de Geografía y
Estadística), Censo 2010.
La comparación de las relación de defensores por población meta muestra una situación
bastante despareja en el país. Además de este
aspecto, la tabla presentada a continuación, con
datos de 2011, muestra el Índice de Desarrollo
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artículos
Pernambuco (PE)
1
275
31.985
Brasilia (DF)
4
209
12.262
Bahía (BA)
2
196
71.537
Espíritu Santo (ES)
4
163
21.550
Mato Grosso
do Sul (MS)
4
160
15.308
Mato Grosso (MT)
3
140
21.671
Amapá (AP)
3
110
6.078
Sergipe (SE)
2
100
31.209
Piauí (PI)
1
99
31.505
Tocantins (TO)
2
97
14.263
Marañón (MA)
1
76
86.443
Goiás (GO)
3
75
80.053
Alagoas (AL)
1
68
44.584
Acre (AC)
2
49
14.954
Amazonas (AM)
3
43
80.952
Rondonia (RO)
3
43
36.290
Río Grande do
Norte (RN)
2
40
79.203
Roraima (RR)
2
38
11.874
Paraná (PR)
4
10
Santa Catarina (SC)
4
0
Fuente: Instituto Pro Bono, 2011.
1.043.960
------------
El insuficiente número de defensores públicos ha obligado a la institución a celebrar convenios con entidades que prestan el servicio de
asistencia jurídica. Así, en todos los distritos en
los que el número de defensores públicos es
menor que el exigido por la demanda, o bien en
lugares en los que la Defensoría no está presente, la asistencia judicial se realiza por medio de
convenios con la OAB de Brasil y/o con escuelas
de Derecho.
Esta solución, sin embargo, no puede ser
considerada como definitiva, ni aun como complementaria. Se trata, más propiamente, de un
paliativo que permite la representación en juicio
de individuos que no están en condiciones económicas de contratar un abogado particular. No
obstante, el hecho de atenuar el problema no diluye ni disminuye la significativa asimetría entre
las dos formas de prestación de asistencia jurídica.
Los convenios, ejercidos por abogados de oficio,
representan un servicio puntual, el ejercicio de
una actividad momentánea. La asistencia jurídica
realizada por dichos profesionales se hace sin que
tengan dedicación exclusiva, con bajo o ningún
tipo de control institucional, prácticamente sin
coordinación y sin control de los resultados. La
asistencia jurídica por parte de defensores públicos, por el contrario, constituye su actividad central, definitoria de su rol en el sistema de justicia,
pasible de control y de evaluación, y componente
básico de una política institucional.
4. Defensoría Pública: actuaciones de
impacto
A pesar de las limitaciones, las Defensorías
Públicas han actuado7 y han hecho diferencia,
es decir, se han alcanzado a proteger un buen
7- Datos del III Diagnóstico de la Defensoría Pública en
Brasil indican que la institución actuó, de hecho, en todas las
áreas del Derecho. Solo las siguientes Defensorías no actúan
en las áreas mencionadas a continuación: la Defensoría de
Pernambuco no actúa en cuestiones relacionadas con la
Hacienda Pública, Registros Públicos, Derechos Humanos,
Regularización Agraria; la Defensoría de Marañón no actúa
en Registros Públicos, Juzgados Especiales Civiles, Juzgados
Especiales Penales, Minoridad – civil, Derechos Colectivos,
Derechos Humanos, Derecho del Consumidor, Juzgado o
Circunscripción Especial de Violencia Doméstica y Familiar
contra la Mujer, y en Segunda Instancia y Tribunales
Superiores; la Defensoría de Amapá no actúa en Derechos
Colectivos, en Derechos Humanos; la Defensoría de Espíritu
Santo no actúa en Derechos Colectivos, en Derechos
Humanos, en Regularización Agraria; la Defensoría de
Paraná no actúa en Derechos Colectivos; la Defensoría de
Tocantins no actúa en Derechos Humanos; las Defensorías
de Sergipe y Ceará no actúan en Regularización Agraria.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
número de derechos, resuelto conflictos, muchos individuos han sido informados de sus
derechos y garantías, se han implementado numerosas políticas públicas, otras han sido modificadas y otras, incluso, canceladas.
Datos difundidos por algunas Defensorías
Públicas ilustran el significado de dichas actuaciones y sus impactos. Estadísticas de la Corregiduría de la Defensoría Pública del Estado de
San Pablo, por ejemplo, indican que en el año
2011 se realizaron 375.221 atenciones en el
área Civil, 113.337 en el área Penal, 15.397 en
el área de Minoridad Infraccional, 15.052 en el
área de Minoridad no Infraccional, 17.865 en
ejecución Penal, 376.766 atenciones al público,
8.369 en el Centro de Integración de la Ciudadanía, 3.192 en el Centro de Atención a la Mujer, 516 en el Centro de Referencia y Apoyo a
la Víctima, 9.548 en el Centro de Relación con
el Ciudadano, 4.306 atenciones en las Guardias
Judiciales, 5.333 visitas a establecimientos penales, 5.149 visitas a establecimientos de menores
y 742 atenciones en la Central de Flagrantes. En
el año 2012, más de 1,2 millones de personas se
acercaron a la Defensoría Pública. Tales cifras
han ido creciendo anualmente.
Además de dichas atenciones, la mayor parte
de las Defensorías Públicas realizó capacitaciones sobre protección, visitó lugares que concentran población de bajos ingresos, actuó en la
prevención de conflictos y buscó la resolución
de conflictos sin necesidad de ingreso en el Poder Judicial.
Una investigación realizada en Río de Janeiro por la FGV-RJ (Fundación Getúlio Vargas del
Estado de Río de Janeiro) en las favelas Cantagalo y Vidigal refuerza la hipótesis sobre el impacto
positivo de la Defensoría Pública en la vida de la
población más carenciada. Entre todas las instituciones, la Defensoría Pública es la institución
pública mejor evaluada. Además, esta aparece
como un organismo destacado en la búsqueda
de derechos individuales y colectivos y en la solución de conflictos (Oliveira, 2012).
Una actuación relevante e innovadora de la
Defensoría es la desarrollada junto con la población, buscando el contacto directo y el conocimiento de sus demandas. A partir de esta actividad se establecen prioridades. Este proceso
tiene inicio en las Preconferencias Regionales,
organizadas en diversas ciudades del estado. En
esta relación directa, la población tiene la oportunidad de discutir y evaluar el desempeño de
la Defensoría, hacer críticas, opinar sobre las
áreas que demandan mayor atención y proponer medidas. Al término del encuentro se eligen delegados que representarán a la población
local en la Conferencia del Estado.
Este tipo de vínculo con la población y con
organizaciones de la sociedad civil propicia que
los defensores tengan un mayor contacto con la
realidad social, fuera de sus despachos. Además
permite que la Defensoría Pública establezca
prioridades basadas en cuestiones concretas, en
demandas de la ciudadanía.
Intervenciones significatifas de la Defensoría
Pública en la protección de intereses colectivos
se han producido en cuestiones relacionadas
con la vivienda. Muchas restituciones de posesión previstas han sido suspendidas hasta que se
suministren los equipamientos públicos necesarios para que la desocupación ocurra de forma
pacífica y con garantías de derechos para las familias que vivían en esos lugares.
Es igualmente importante registrar que la
Defensoría Pública ha iniciado juicio en más de
una centena de Acciones Civiles Públicas (ACP)
contra entes públicos y privados. Así, por ejemplo, se iniciaron ACP contra el Servicio de Agua
y Saneamiento en razón de aumentos considerados abusivos en las tarifas; ACP contra municipalidades por no proveer guarderías en
PÁG. 142 / FEBRERO 2016
artículos
número adecuado a las necesidades; ACP para
la adopción de medidas que garanticen instalaciones con accesibilidad para personas con discapacidad; ACP para el acceso a medicamentos
que no obran en la lista del Sistema Único de
Salud; ACP para garantizar la internación de
pacientes.
Junto a esta actuación que implica judicialización, muchas defensorías implementaron
núcleos de protección de minorías. Así, hay un
Núcleo de Promoción y Defensa de los Derechos de la Mujer que pone en práctica la Ley
Maria da Penha.8 Las medidas incluyen protección policial a la mujer víctima de violencia, acompañamiento al hospital y seguimiento
para el retiro de las pertenencias personales de
la casa que compartía con el compañero. Otros
núcleos especializados que han provocado resultados son el de Lucha contra la Discriminación, el Racismo y el Prejuicio, el de Atención a
Ancianos y a Personas con Discapacidad.
Es posible comprobar que las Defensorías
conquistaron espacios, afirmándose como instituciones proactivas. De esta forma, aunque
en sus orígenes la Defensoría Pública haya
sido creada para prestar atención individual,
restringida a la actuación judicial y limitada
a las personas carenciadas, así consideradas a
partir del análisis de su condición financiera,
la Defensoría Pública posterior a la Constitución de 1988 y especialmente posterior a la
Enmienda Constitucional Nº 45, de diciembre de 2004, ha logrado expandir sus fronteras, tanto en el marco jurídico como en el
campo extrajudicial.
8- Se trata de un dispositivo legal sancionado en 2006 cuyo
objetivo es aumentar el rigor de las penas sobre delitos
domésticos. Crea mecanismos para cohibir la violencia
contra la mujer.
Notas finales
La actuación de la Defensoría Pública está
en condiciones de efectivizar la igualdad democrática, la igualdad de todos ante la ley. La
asistencia jurídica a aquellos que no están en
condiciones de pagar un abogado —los más
vulnerables— rompe las barreras impuestas por
la estructura socioeconómica. Tal intervención
es aún más importante en un país con extremas
desigualdades, como es el caso de Brasil. En
otras palabras, las atribuciones de la Defensoría
Pública puestas en práctica impiden que las desigualdades económicas y sociales contaminen la
igualdad de todos ante la ley.
Además, la prestación de asistencia jurídica
integral y gratuita a quienes no tienen recursos es una condición básica para la solución de
controversias de forma pacífica. En tal sentido,
dicho servicio público tiene el potencial de actuar en la lucha contra la violencia, contra la
ejecución de la justicia por mano propia, en el
esfuerzo por superar la “ley del más fuerte”, en
la realización de la prevalencia de la Ley. La
defensa de los sectores más postergados tiene,
igualmente, el potencial de expresarse en intervenciones en políticas públicas, garantizando la
igualdad y la efectividad de derechos individuales y supraindividuales.
Dicha defensa jurídica por parte de la Defensoría Pública no se confunde con una actuación
de caridad o patriarcal. No se trata en absoluto
de una disposición con relación a alguien o a
un grupo en situación de inferioridad —física,
moral, económica, social— guiada por la compasión. La asistencia prestada por la Defensoría
Pública es orientada por el deber, por la construcción de la igualdad. Ni el otro es un inferior, ni el defensor es un superior. La atención
no es un favor, sino un deber, el cumplimiento
de atribuciones.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
Tales potencialidades, que califican positivamente el papel de las Defensorías Públicas,
se han topado con numerosas barreras en la
realidad, impidiendo y/o dificultando su pleno desarrollo. Son dificultades de naturaleza
diversa, como las resultantes de presupuestos
sumamente limitados, de insuficiente número
de integrantes, de embates contra otras instituciones del sistema de justicia, especialmente con
el Ministerio Público y la Procuraduría. Entre
las dificultades, sin embargo, no pueden minimizarse ni ignorarse las que se refieren a la propia institución. Con el crecimiento institucional,
expresado tanto en el aumento del número de
defensores como de las ventajas financieras,
amplió el riesgo de prácticas corporativas, de
atracción de integrantes sin vocación en busca
de un empleo público que garantice estabilidad
y buena remuneración.
Enfrentar tales desafíos depende, antes que
nada, de su reconocimiento.
De la victoria en esas batallas resultará una
Defensoría Pública cada vez más fuerte. Los trofeos serán una mayor inclusión social, logros en
la efectivización de los derechos y la realización
de una sociedad formada por ciudadanos.
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artículos
Bibliografía
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Año 6
NÚMERO 8
FEBRERO
DE 2016
Revista Institucional de la Defensa pública
artículos
Ing. Tiphaine Abenia*
Reutilización de edificios abandonados
y nuevos registros de diseño.
El caso del Elefante Blanco en la Ciudad de Buenos Aires.**
Resumen
* Ing. Tiphaine Abenia
Ingeniera Civil egresada del Instituto Nacional de Ciencias aplicadas de Toulouse (2011) y Arquitecta del Estado con mención en Investigación de la Escuela Nacional Superior de Arquitectura (ENSA) de Toulouse
(2013), estudiante de doctorado en arquitectura.
**Este artículo ya fue publicado en inglés en el International Journal of Design Sciences, Tiphaine Abenia
(2015), « El Elefante Blanco, living the unusual », Internation Journal of Design Sciences and Technology,
Volume 20, Nº 2, pp. 113-124. La versión original de
este artículo Elefante Blanco, habiter l'inhabituel fue
traducida por Natalia D'Aquino para este número.
Este artículo se propone retratar el trabajo iniciado durante mi proyecto para obtener
el diploma en arquitectura, mención investigación, siguiendo como eje del mismo la producción conceptual presente en el proyecto. La
ciudad, en sus procesos de evolución, produce
edificios abandonados. A menudo, catalogados
como estructuralmente inutilizables, económicamente no rentables, estos edificios caen
en el abandono. No obstante, catalizan “otras”
riquezas para la ciudad; actualmente algunos
arquitectos se interesan en los valores de esas
estructuras. Basándose en mi experiencia sobre
el edificio abandonado y habitado, el Elefante
Blanco, ubicado en la Ciudad de Buenos Aires,
este artículo cuestiona la postura del arquitecto y muestra la influencia de la lectura de un
contexto para desarrollar nuevas herramientas
de diseño, y poder pensar así un reciclado de
la ciudad. Bajo esta óptica, la problemática de
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la indeterminación y de la apropiación parece
corresponderse con nuevos registros de diseño
en arquitectura que permiten entender mejor
la evolución de los edificios abandonados.
1. Edificios abandonados de la ciudad contemporánea, un contexto de diseño urbano.
Contexto
La presencia de espacios abandonados, vacantes, en la ciudad es un dato crucial que garantiza los procesos de evolución urbana. Se
trata de espacios vacíos que acompañan a los
procesos de regeneración y morfogénesis urbana y le permiten a la ciudad reconstruirse continuamente sobre sí misma. Necesario, a menudo estratégico —ya que forma parte de un
esquema urbano de evolución planificado—, el
tiempo de vacancia de esos espacios es medido,
elegido, predeterminado. Este abandono “con
los días contados” va desplazándose a medida
que la ciudad va (re)diseñándose. Se instaura
un equilibrio que deja entrever una cierta adecuación entre continente y contenido, entre dinamismo e inercia.
Sin embargo, algunos territorios se encuentran con una inactividad prolongada; salidos
del sistema clásico, han ingresado en un abandono durable. El término “abandonado” exhibe
entonces su polisemia: terreno vacío, intersticio
inconstruible, margen indeterminado, edificio
abandonado. Los vestigios de actividades olvidadas o abortadas son numerosos y dispares.
Porque es múltiple, de una variedad infinita, el
edificio abandonado es “inclasificable”.1
1- DEGEORGES, Patrick y NOCHY, Antoine (bajo la
dirección de BOUCHAIN, Patrick). L’impensé de la ville,
Taller “La forêt des délaissés”. 2002. pp.40.
C. Chaline2 nos recuerda que: “raras son las
ciudades (…) que no ven crearse y perdurar
terrenos abandonados por aquí, edificios abandonados por allí”.3 Paradójicamente, si bien la
multiplicación de vacíos —tanto físicos como
funcionales— conduce a una banalización y a
una globalización del fenómeno, los interrogantes sobre el carácter extraordinario de esos espacios persisten invariablemente.
Los estudios que demuestran los procesos
de morfogénesis publicados hasta principios de
2000 relacionan sistemáticamente la aparición
de edificios abandonados con giros históricos, a
menudo fulgurantes, siempre de gran alcance.
Es así como, discurriendo sobre la regeneración
urbana, C. Chaline identifica, sucesivamente,
como los principales proveedores de terrenos
urbanos en desuso al retroceso religioso, a la
degradación pos industrial de los años 50, al
cuestionamiento del modelo portuario y a un
primer retroceso del espacio militar.
Aun en la actualidad, el número de edificios abandonados sigue en aumento.4 Nuevas
influencias contemporáneas parecen alimentar
esta producción. La crisis económica que se inició en 2000 y que se reforzó en 2008 dio a luz
nuevos edificios abandonados; son testigo de ella
2- CHALINE, Claude es urbanista, especialista en geografía
y organización territorial de grandes metrópolis. Entre sus
principales investigaciones, las temáticas de re-afectación de
terrenos en desuso y de terrenos urbanos abandonados, así
como la investigación de su potencialidad de regeneración
urbana aparecen como centrales.
3- CHALINE, Claude. 1999. Régénération urbaine. París.
PUF. p.12.
4- El arquitecto Patrick BOUCHAIN nos recuerda al
respecto que “la creación de diez hectáreas de urbanización
en Isla de Francia se acompaña con 2,5 hectáreas de
terrenos vacantes” (BOUCHAIN Patrick. 2002. Taller
de Investigación La forêt des délaissés. pp. 51). Con
respecto a sus proyectos sobre recalificación de terrenos en
desuso, amerita la lectura particularmente de Construire
autrement : comment faire (2006. París. Ed. Actes Sud) y de
Histoire de faire (2013. París. Ed. Actes Sud).
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artículos
esas nuevas ciudades europeas devenidas ciudades fantasmas. La carencia de rentabilidad financiera de un espacio en una sociedad de lucro
firma inevitablemente su marginación y la ratificación de su condición de espacio abandonado.
Los arquitectos Lacaton y Vassal sostienen
que la crisis económica mundial tiende, como
consecuencia, a escamotear las certezas, “a cambiar los discursos dominantes (…), lo que le da
más credibilidad a investigaciones alternativas,
(…) lo que da una mayor legitimidad a enfoques nuevos y pragmáticos de economía de la
complejidad”.5 Debido a su heterogeneidad, a
su singularidad y al carácter informal, indeterminado, el edificio abandonado constituye una
forma de resistencia urbana a la uniformización;
parasita una visión bajo control de la ciudad y
parece estar en condiciones de presentar alternativas a la práctica de un diseño arquitectónico
estandarizado, normalizado.
Del terreno abandonado no construido al
edificio abandonado arquitectónico. Hacia un
nuevo objeto de diseño.
Si situaciones abandonadas construidas y no
construidas conviven, se superponen y presentan estigmas comunes al abandono, el presente artículo se dedicará a cuestionar la práctica
arquitectónica sobre los edificios abandonados
que calificaré como edificios abandonados arquitectónicos. Abandonados repentinamente, luego de
años de utilización o dejados a medio terminar,
forman lo que está pendiente de ser construido
sobre el terreno abandonado.
5- LACATON Anne y VASSAL Jean-Philippe. (2011).
L’économie, vecteur de libertés. En Constructif, (28).
Anne Lacaton y Jean-Philippe Vassal son arquitectos
franceses. Con respecto a la estrategia de diseño de ambos
autores, citaremos la obra PLUS - Les grands ensembles
de logements - Territoires d’exception. 2007. Barcelona.
Editorial Gustavo Gili SL.
Mi trabajo se interesó por el diálogo renovado que reúne a arquitectos y a edificios abandonados de la ciudad contemporánea. Si bien
la exploración de precedentes sobre la reconquista de edificios abandonados fue crucial para
construir una base sólida de conocimientos (llevándome a estudiar procedimientos e intervenciones particularmente presentados por Urban
Think Tank,6 Coloco7 o bien Patrick Bouchain8),
paralelamente, opté por la experimentación,
asumiendo una postura activa en el marco de
mi proyecto de arquitectura.
El interés de este procedimiento de diseño
radica en el carácter innovador de los procesos
de experimentación arquitectónica y urbanística que el mismo procedimiento de diseño se
propone indagar. Si bien la literatura sobre los
grandes proyectos de regeneración de los edificios abandonados —llevados a cabo a partir de
los años 80 en ciudades como Barcelona, ParísSena o Lisboa— es muy rica, las nuevas prácticas sobre los edificios abandonados arquitectónicos están pobremente documentadas.
Además, el interrogante sobre el tipo de
intervención a implementar —o no— con los
6- URBAN THINK TANK (BRILLEMBOURG Alfredo
y KLUMPNER Hubert). 2013. Torre David : Informal
vertical communities. Zurich, ETH Zurich.
7- COLOCO es un colectivo pluridisciplinario parisiense
(arquitectos, paisajistas) que fue premiado durante el
programa L’envers des villes, en 2011 con el proyecto
Habiter les squelettes, estructura de edificios abandonados en
paisaje urbano. Habiendo puesto en línea un “observatorio
de esqueletos” participativo, en el cual cualquiera puede
señalar la presencia de esqueletos (www.coloco.org/index.
php?cat=partic), en la actualidad, el colectivo experimenta
los potenciales de un edificio abandonado “prueba”, en el
norte de Francia
8- BOUCHAIN, Patrick instiga L’Université Foraine en
Rennes, proyecto experimental sobre la recuperación de
tres terrenos abandonados de la aglomeración de dicha
ciudad en vistas de desarrollar en ellos un proyecto a medio
camino entre baldío artístico y lugar de intercambio del
saber.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
edificios abandonados se va a plantear con mayor frecuencia: las operaciones de planificación
urbana de gran amplitud se multiplican y el
trazado de estos proyectos inevitablemente se
encuentra con edificios abandonados. Entonces, ¿hay que aplicar sobre los edificios abandonados la misma lógica normalizada de transformación prevista para el resto del proyecto? ¿No
tendría sentido aplicar una visión alternativa a
los procedimientos de diseño normalizados sobre estos territorios atípicos?
2. Pensar la recalificación del Elefante Blanco
El Elefante Blanco, edificio abandonado,
emblemático de la Ciudad de Buenos Aires.
“Elefante Blanco” es el nombre con el que
se reconoce en la actualidad a una estructura
inconclusa de catorce pisos que domina los barrios del sur de la capital argentina. Descubierto
a través del film homónimo de Pablo Trapero,9
el edificio se transformó en el terreno de estudio de mi proyecto de diploma.
¿Cómo pensar la rehabilitación de este inmenso esqueleto de cemento?
Iniciada en 1937, con el propósito de ser el
hospital más grande de Sudamérica, su construcción solo se terminó en un 80%.
Si bien este edificio abandonado es emblemático, a su vez se encuentra en el corazón
mismo de otro terreno urbano abandonado más
vasto: la Villa 15. Esta villa miseria, conocida con
el nombre de Ciudad Oculta,10 se desarrolló a
gran velocidad desde los años 80. Actualmente,
se estima que 20 mil personas viven allí, en su
mayoría familias argentinas, pero también paraguayas y bolivianas. El Elefante Blanco, en sí,
alberga aproximadamente a unas noventa familias en sus tres pisos inferiores y actualmente
simboliza la transición de una arquitectura formal hacia lo informal.
La inmersión como herramienta de lectura
de un contexto complejo.
Refiriéndome a los espacios “sin cartografía”11
de la ciudad de la que Philippe Vasset había señalado la ausencia de las representaciones urbanas clásicas, por mi parte, verifiqué la ausencia de
datos concretos sobre el edificio Elefante Blanco:
ni planos ni información precisa sobre las familias que lo habitan desde hace veinte años.
La Villa 15 tampoco aparece en los planos
catastrales de la Ciudad de Buenos Aires, en
los que figura un vasto fondo blanco en el lugar donde residen 20 mil personas. La “Ciudad
Oculta” desfilaba su invisibilidad en los documentos institucionales de la ciudad, condenando su informalidad al silencio de las representaciones. Si bien el edificio —en 2007— había sido
objeto de un inicio de proyecto para pensar en
una refuncionalización global de la estructura,
un escándalo financiero lo volvió a sumergir en
un olvido que los embrollos políticos aún hoy
profundizan.
El Elefante Blanco es un terreno sensible,
en el sentido que “remite a prácticas ilegales o
informales, a personas fuertemente estigmatizadas y a situaciones marcadas por la violencia, el
peligro y/o el sufrimiento”.12 Los métodos de
9- TRAPERO, Pablo. 2013. Elefante Blanco [Película]. Con
DARIN, Ricardo; RENIER, Jérémie y GUZMAN, Martina.
Argentina - Francia - España. Drama. 105 min.
11- VASSET, Philippe. 2007. Un livre blanc : récit avec
cartes. Ed. Fayard.
10- BLAUSTEIN, Eduardo. 2006. Prohibido vivir aquí: la
erradicación de villas durante la dictadura. Ed. Punto de
Encuentro, Nueva edición.
12- BOUILLON, Florence; FRESIA, Marion y TALLIO,
Virginie. 2005. Terrains sensibles. Expériences actuelles de
l’anthropologie. Centre d’Etudes Africaines.
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artículos
trabajo inmersivo en terreno crítico, heredados
de la antropología y llevados a la disciplina arquitectónica, influyen en la elaboración de herramientas de diseño.
Acceder al sitio crítico exige, ante todo, una
implicación por parte del diseñador. Implicación que arranca incluso antes de llegar al terreno, a los efectos de negociar las modalidades de
una presencia continua en el lugar. Esta implicación se intensifica una vez iniciada la inmersión; para elaborar este trabajo fueron necesarias seis semanas continuas de presencia dentro
del Elefante Blanco. Esta inmersión ha sido
acompañada de una actitud transparente hacia
los habitantes respecto del objeto de mi trabajo,
y de distancia respecto a las instituciones politizadas que obran en el barrio. Este último punto
da cuenta de que nunca se investiga solo. No
solo la noción de triangulación se comprueba
invariablemente a través de los actores colaterales implicados (instituciones, ONG, políticos,
gobiernos locales, etc.), sino que la relación de
un diseñador “solo, frente a”, que se posiciona
en un lugar dominante y se mantiene ajeno a
su terreno de estudio, es insostenible e ineficaz.
Es así que particularmente se motivó la búsqueda de una relación de intercambio horizontal, en el marco de este proyecto, a través de
entrevistas comprensivas13 y del reconocimiento
de formas de don y contra-don,14 como catalizadores de la vida social.
En la presentación del coloquio 01 “Design.9”
se afirmaba que “en un contexto mundial crítico, presionado por todas partes, la complejidad de las situaciones de diseño no deja de incrementar (…) los diseñadores se enfrentan a
exigencias contradictorias en el marco de una
13- KAUFMANN, Jean-Claude.
compréhensif. París. Ed. Nathan.
1996.
L’entretien
14- MAUSS, Marcel. 2012. Essai sur le don. Edition Presses
Universitaires de France. 2a edición.
limitación de medios concomitante con una expansión de necesidades humanas”.
Trabajar sobre esta estructura de lo informal, situada dentro de una villa miseria de la
capital argentina, plantea de facto un marco económico, social y urbano extremadamente coaccionado. ¿Cómo concebir un trabajo sobre este
edificio? ¿Cómo reunir y pensar las herramientas para un diseño justo?
El “aquí y ahora” como marco conceptual
En 2005, el arquitecto Constantin Petcou,
cofundador del colectivo AAA, precisaba que
“el papel de (sus) intervenciones sobre esos lugares no fue el de participar en la ‘regeneración
urbana’ de los mismos, sino el de contribuir
a relacionar calidades y diferencias del aquí y
ahora”.15 Esta cita plantea las bases de una ruptura consumada con los métodos denominados
clásicos de regeneración urbana, y anuncia las
premisas de una fábrica urbana diferente, atenta al aquí y ahora.
Entonces, el aquí y ahora de este edificio
abandonado representaba a la vez un punto de
partida del proyecto y un objetivo a tener en
mente, en la medida en que las intervenciones
desarrolladas debían concentrarse en valorar
ese aquí y ahora sin menoscabarlo. Retomando
las observaciones que Françoise Fromonot había hecho con respecto al tema del urbanismo
de revelación, se trataba de darle “prioridad al
lugar de intervención y de agotar en su sustrato los principios de su mutación en el tiempo.
Por descifrado de (su) naturaleza, por extrapolación paciente de (sus) cualidades intrínsecas,
el lugar (es) así llevado a engendrar localmente
15- PETCOU, Constantin; PETRESCU, Doina y NICOLASLE-STRAT, Pascal (collectif AAA). 2005. Interstices urbains
temporaires, espaces interculturels en chantier, lieux de
proximité. RDS & ISCRA.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
el programa de (su) propia evolución”.16
Este proyecto sobre el Elefante Blanco debía
permitir cuestionar particularmente las potencialidades del sistema constructivo del esqueleto
del edificio, las especificidades de la arquitectura hospitalaria higienista del Elefante Blanco y
los recursos humanos que se desplegaban en el
interior y alrededor de este edificio abandonado. Se trataba de trabajar con lo que estaba disponible directamente, con lo que hacía el lugar,
antes de pensar en la intervención aislada de su
contexto. Entonces, por economía de medios, el
proyecto es percibido no como un imperativo
financiero estricto, sino como otra manera de
hacer arquitectura. La economía procede como
vector de eficacia, precisión y exactitud.
La “acción” dentro de la “no acción”.
Esta atención puesta en el “aquí y ahora”
se traduce en el proyecto recurriendo a principios de diseño que conducen a la amplificación de las potencialidades en presencia.
La prolongación o la intensificación de un
carácter organizacional, mórfico o de uso responden particularmente a ese eje proyectual.
Asimismo, como la decodificación del contexto conduce a evidenciar situaciones existentes
satisfactorias, se puede aplicar el principio de
“copiar y pegar”. Por lo tanto, este principio
no debe entenderse como una repetición prolífica y simplificadora de un motivo neutro,
sino como la reutilización, pensada localmente, de elementos observados espontáneamente dentro del contexto. Entonces, el origen de
la mutación que se proyecta difícilmente pueda ser imputable al arquitecto pues se inscribe
dentro de un movimiento natural y familiar.
Este movimiento natural es al que aspira la
filosofía de la “no acción”.
16- FROMONOT, Françoise. 2013. Manières de classer
l’urbanisme. En Criticat, (08). pp. 40-61.
La no acción (wu-wei) es el principio clave
del taoísmo: “(El sabio) practica la no acción, se
ocupa de la no ocupación”.17 No se trata de pasividad, inmovilidad, fatalismo, sino de inacción
eficaz. Tal como ocurre con el agua que corre
y hace caso omiso de los obstáculos, se trata de
dejar que la naturaleza actúe, sin forzarla. Por
tanto, no se trata de estatismo, sino de actividad
que se produce con el impulso del entorno.
Aplicado al diseño arquitectónico y urbano,
la “acción” dentro de la “no acción” inspira a
entender el funcionamiento de un territorio
para guiarlo en su evolución. A este respecto, el
filósofo Manuel De Landa define las “limitaciones de proscripción” (proscriptive constraints) que
opone a las limitaciones prescriptivas. Las primeras orientan no hacia lo que se debe hacer,
sino hacia lo que se debe evitar hacer: “not what
to do, but what to avoid doing”.18 Es así como Daniel
Estevez menciona que “en este tipo de procedimiento, la flexibilidad nace de los márgenes de
maniobra de los que disponemos en el interior
de un sistema de representación o de diseño
estructurado por intervalos y fragmentación”.19
Si bien el resultado final no se conoce ni se
busca prematuramente, se ha implementado
un protocolo metodológico: “partir sin saber
lo que vamos a hacer, pero sabiendo lo que
queremos hacer”.20 Se empleó el inventario
17- LAO TSE. Tao Te King. 2002. Capítulo 63. Ed.
Gallimard.
18- DE LANDA, Manuel. 2002. Intensive Science and
Virtual Philosophy. New-York. Ed. Continuum. pp.28.
19- ESTEVEZ, Daniel. 2012. Aéroports, représentations et
expérimentations en architecture. France. Harmattan.
20- LE MORVAN, Agnès. (2 de octubre de 2012). Rennes,
Une université foraine dans l’ex fac dentaire. Journal
Ouest France. Recuperado de: http://www.ouest-france.
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Consultado el 28 de septiembre de 2013.
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artículos
como herramienta de conocimiento; inventario
minucioso, preciso y que se efectuó sobre largos
períodos de observación. Esta herramienta permite una documentación precisa de una situación, estimula a informarse sobre el lugar a través de la observación para develar los márgenes
de maniobra con los que cuenta el diseñador. El
procedimiento de diseño iniciado se relaciona
con una experiencia concreta, con una toma de
conciencia condicionada por la puesta a prueba
del cuerpo dentro del lugar del proyecto. Sumergiéndose en lo real y centrando su interés
en captar el detalle vivido, el material del proyecto va tomando una forma más clara. Contexto y diseñador se nutren mutuamente.
Se llevó a cabo un relevamiento de la estructura primaria en hormigón del edificio así como
de la estructura autoconstruida secundaria (desarrollada durante los años de ocupación por
parte de los residentes). Esta estructura secundaria ya no responde necesariamente a la organización espacial planificada para el hospital, es cambiante, híbrida. En paralelo con el relevamiento
estructural, se estableció un inventario de las
actividades, instituciones y dinámicas que habitan el lugar (a escala de la Villa 15 y del Elefante
Blanco). Por último, un encuentro con cada una
de las familias que viven en el edificio permitió
completar la historia del lugar y cartografiar los
escenarios de vida dentro del Elefante Blanco.
La reactualización de un pensamiento estructuralista.
La distinción que hacemos entre estructura “primaria” y estructura “secundaria” es
voluntaria pues es decisiva para concebir el
trabajo de diseño. De hecho, nutre una postura que puede asemejarse a la noción de estructuralismo tal como el arquitecto holandés
Herman Hertzberger21 entendía. Basándose
en el origen del pensamiento estructuralista,
procedente de las ciencias sociales, Herman
Hertzberger construye una analogía entre lengua/habla y arquitectura. Es así como retoma
los conceptos de “competencia” y “actuación”
desarrollados por Chomsky: “la competencia
es el conocimiento que una persona tiene de
su lengua, la actuación se refiere al uso que
esa persona hace de dicho conocimiento en
una situación determinada”.22 En el seno del
Elefante Blanco, la mega estructura primaria
es competencia, ninguno de los usos inventariados actualmente dentro del edificio habían
sido previstos durante su diseño original. Es
claramente un recurso a una competencia intrínseca del edificio que permite albergar la
diversidad pragmática actual. En cuanto a la
“actuación” esta se refiere a las diferentes interpretaciones de usos que los residentes han
construido a partir de la trama inicial del edificio. Es así como, mientras que una doble altura
permitió acompañar la construcción de una vivienda con un entrepiso en madera en la planta baja del edificio, los residentes prefirieron
conservar libres los 5,80 metros de altura bajo
techo en el “Comedor Elefante Blanco”, para
permitir una mejor ventilación alta de las cocinas acondicionadas.
El entrecruzamiento de esas dos estructuras
evidencia una reciprocidad de la forma y del
uso: la forma no determina el uso de manera
unilateral, pero la influencian en sí las experiencias habitadas que se desarrollan en el lugar.
21- HERTZBERGER, Herman es un arquitecto de origen
holandés. La publicación de sus Leçons d’architecture
(Gollion: ediciones Infolio, reeditado en 2010) provee un
testimonio histórico de la arquitectura de los años 1970. Las
problemáticas relevadas en esta obra pedagógica analizan el
contexto contemporáneo.
22- HERTZBERGER, Herman. 2010. Leçons d’architecture.
Infolio, Nouvelle Edition. pp. 149.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
Asimismo, el interés del trabajo realizado
sobre el Elefante Blanco reside en el enriquecimiento del eje estructuralizado al que se superpone un estrato contemporáneo nuevo. La problemática de los edificios abandonados suscita
en realidad la reutilización de una estructura
existente, como espina dorsal del proyecto. Ya
no se trata de pensar el diseño de una estructura primaria nueva, capaz de sostener el desarrollo de una actuación secundaria, sino de estar a
la altura, como diseñador, de saber leer la estructura existente, de diagnosticar su capacidad
y de movilizar sus recursos interpretativos. El
proyecto debe desarrollar la “capacitación”23
del edificio para abrir el campo a futuros usos.
3. Una postura en acciones
Junto con el trabajo de inventario, se privilegió una perspectiva de trabajo iterativo —en
resonancia con el concepto de incrementalismo
formulado por Lucien Kroll24—: “el incrementalismo es un método de trabajo que consiste
en agregar a un proyecto varios pequeños cambios en lugar de algunos grandes saltos. Es un
procedimiento de diseño en el cual los procesos
se van modificando progresivamente, pasito a
23- GARIBAY, Françoise y SEGUIER, Michel. 2009.
Pratiques émancipatrices, Actualités de Paulo Freire.
Prefacio de SOLINIS, German. Unesco. Nouveaux
Regards. pp.5. El neologismo “capacitación” es entendido
por los autores como “una aplicación y un refuerzo de las
capacidades”.
24- KROLL, Lucien es arquitecto de origen belga. Es
miembro fundador del Instituto de estética industrial. Para
su libro: Tout est paysage (2012. Sens & Tonka. Edición
revisada y aumentada.) precisa que: “Mis proposiciones se
insertan en una corriente cultural (o política) que aspira
a la ecología con tranquilidad. Contienen mi rechazo
fundamental a la agresividad industrial, mi culpabilidad
ante la falta de respeto hacia las otras culturas y hacia las
economías espontáneas o locales y mi ambición de ayudar a
una sociedad a demostrar sus complejidades a través de su
paisaje urbano”.
paso. Los cambios son muy leves, pero su acumulación puede desencadenar en un cambio
por acumulación de cambios imperceptibles”.25
De este modo, el proyecto propone una serie de
primeros cambios que se articulan alrededor de
cinco temáticas primordiales.
Valorar el hacer: un tercer saber audaz.
La denominación de la primera temática de intervención es un préstamo de Patrick
Bouchain quien, al tercer paisaje de Gilles Clément26 responde a través del tercer saber. El
tercer saber audaz que se observó en el edificio
se refiere a la evolutividad y a la espontaneidad
observadas en el acto de construir, en la transformación permanente bajo la cual se muestra
el edificio: las viviendas están divididas, otras
se van creando, algunos pasillos están clausurados, y siempre la organización de la célula de
vida se adapta a esa transformación, casi espontáneamente.
Si bien los residentes han autoconstruido
sus viviendas, las implicaciones constructivas
no se mantienen estáticas luego del acondicionamiento. A veces, por necesidad, pero siempre con creatividad, los residentes del Elefante Blanco han transformado, a través, del uso
el primer destino que había tenido el edificio.
Parecía importante que el proyecto valorase
y permitiese prolongar este dinamismo constructivo, es por eso que el proyecto propone,
en lugar de desarrollar viviendas terminadas,
desarrollar “parcelas” de grandes superficies en
las cuales las particiones secundarias (optativas)
25- Definición dada por KROLL, Lucien durante la jornada
de inauguración de la Universidad Foraine (proyecto de
Patrick Bouchain sobre la reconquista de tres terrenos
abandonados arquitecturales en Rennes), Saint-Jacques de
La Lande. Francia. 22 de noviembre de 2012.
26- CLEMENT, Gilles. 2004. Manifeste du Tiers-paysage.
Copyleft http://gillesclement.com/
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artículos
queden libradas a la creatividad del residente.
El refuerzo de una distinción entre “estructura
primaria-competencia y estructura secundariaactuación” permite una estimulación de la autoconstrucción y se acompaña de una responsabilización del usuario. Pues, “más emancipación
genera más motivación y libera una energía
que un sistema decisional centralizado tiende a
refrenar”.27 Esta responsabilidad emancipadora, que tomé prestada de los escritos de John C.
Turner,28 Paulo Freire, Hannah Arendt o Guillermo Marzioni, se basa en un reequilibrio de
la relación de fuerza diseñadores-usuarios. Reconociendo un valor en el hacer29 y en el saber
popular, el procedimiento de diseño favorece
un proceso de acción —de autoconstrucción—y
de reflexión por parte de los usuarios sobre su
medio de vida, con la intención de transformarlo. De esta manera, genera una praxis de autonomización que se construye alrededor de “herramientas conviviales”30 en el sentido illichista:
“para ser convivial, la herramienta no debe
crear desigualdad, debe reforzar la autonomía
de cada uno y debe incrementar el campo de
acción de cada uno sobre lo real”.
Sostener las instituciones y dinámicas residentes existentes: una autogestión creativa.
Fue un punto determinante del proyecto propuesto sostener las instituciones existentes valorando la autogestión creativa que rige el edificio
actualmente. Detrás de la inercia de su monumental fachada de entrada, una vida cotidiana
27- HERTZBERGER, Herman. 2010. Leçons d’architecture.
Infolio, Nouvelle Edition, pp. 70.
28- TURNER, John C. 1976. Le logement est votre affaire.
Ed. Le seuil.
29- SENNETT, Richard. 2010. Ce que sait la main : la
culture de l’artisanat. Ed. Albin Michel.
30- ILLICH, Ivan. 2003. La convivialité. Ed. Seuil.
se desarrolla dentro del Elefante Blanco. Auto-organizados, sus residentes han organizado
los alrededores de la estructura (taller mecánico, área de deportes, espacio de juegos para
niños) y los espacios no construidos están tan
implicados como el interior del edificio. Los residentes han trabajado espontáneamente para
otorgar igual atención tanto a las viviendas
como a la calle. “Otorgar igual atención tanto a
las viviendas como a la calle significa abordar la
calle no como un espacio residual entre los edificios, sino como un elemento complementario
fundamental cuya organización espacial esté lo
suficientemente cuidada para que pueda servir
a otros fines, además del tránsito motorizado”.31
En el interior del esqueleto las viviendas conviven con pequeñas instituciones: peluquería,
gimnasio, comedor. Esta estructura institucional
es móvil, parcialmente invisible, pero constituye
un dato crucial dentro del funcionamiento del
edificio y de sus alrededores, pues regula la vida
cotidiana de los residentes. El conjunto de las
instituciones existentes se conserva dentro del
proyecto de rehabilitación. Algunas son desplazadas, el gimnasio por ejemplo, que se ubica en
un ambiente ciego, es reubicado en el décimo
piso con una vista abierta sobre la ciudad y con
grandes aberturas. Otras instituciones se agrandan, como el comedor. Por último, aquellas que
son “creadas”, en realidad ya existen en estado
embrionario, como la guardería, que no existe
formalmente, pero funciona a través de relaciones de vecindad. Recursos de ayuda mutua, cotidiana, intercambio de saberes y convivialidad
(allí se come, se reúnen, se conversa, etc.), esas
instituciones son activas y productivas. En este
sentido, pueden asemejarse a las reflexiones del
pedagogo Fernand Oury quien define a la institución como “un sistema de mediación en el
31- HERTZBERGER, Herman. 2010. Leçons d’architecture.
Ed. Infolio, Nouvelle Edition.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
cual las personas no están simplemente frente
a frente, sino que hablan de algo que existe y
obran sobre algo que existe fuera de ellos y de
lo cual son responsables”.32 Esta atención puesta
en reforzar la estructura institucional establecida puede compararse con el diseño estadounidense de “empoderamiento comunitario”33 que
aspira a construir un poder colectivo, en parte,
generado por el reencuentro, el intercambio y
el entrecruzamiento de usuarios en el seno de
espacios decisionales, como las instituciones.
Transformar el residir en un lugar más seguro: una buena voluntad colectiva.
La tercera temática se concentra en “transformar el residir en un lugar más seguro”. La
Villa 15, y más particularmente el Elefante
Blanco, son el escenario de una violencia cotidiana muy presente y ampliamente alimentada
por el tráfico de paco. En la actualidad, el edifico es un receptáculo de la violencia del barrio
y las familias son violentadas frecuentemente
dentro de sus propias viviendas.
Esta violencia repercute sobre el residir,
dado que los habitantes de los pisos inferiores
clausuran las ventanas de sus viviendas. Me
encontraba observando la vivienda de una residente, cuando me confía que preferiría no
tener más ventanas. Ubicada en la planta baja
del edificio, me comentaba que, muy a pesar de
ella, era testigo de la violencia que existía en la
calle a donde miraban sus ventanas y que temía
que debido a la vista que ofrecía su vivienda se
tomasen represalias contra ella.
Para transformar el residir en un lugar más seguro, se privilegió una arquitectura que favorezca la
buena voluntad colectiva. Al respecto, la arquitecta sudafricana Carin Smuts precisa que “en
relación con la problemática vernácula, existe
la importancia tradicional de los entredós, esos
espacios donde la interacción social se despliega
libremente. (…) El tema del entredós remite a la
seguridad del espacio público: en esos lugares,
nada puede suceder pues cada uno se encuentra bajo la mirada del otro. Es cuando se ubican
esos espacios al margen o fuera del alcance de
la vista que (la violencia) se produce. El entredós
ofrece una protección, pues hay siempre luz y
ojos mirando”.34
Teniendo en cuenta esta realidad, el proyecto no conserva las viviendas en la planta baja y
dedica el pabellón de entrada a la vida colectiva,
así se crea una zona intermedia entre la calle y
las viviendas. Además, apoyándose en los accesos
verticales originales del edificio (cinco escaleras
principales), el piso común se divide en cinco
ítems independientes, lo que permite limitar el
flujo de transeúntes y favorecer la apropiación
de la zona habitada. Por último, el análisis de lo
existente ha arrojado una gradación de los espacios entre lo público y lo privado que, muy a menudo, presenta una zona de acceso, un entredós
“semiprivado”, que tres o cuatro familias utilizan.
Esta serie de espacios que se caracterizan por tener grados variados de accesibilidad, vigilancia,
responsabilidad y uso, dibuja una gradación de
“pretensiones territoriales”.35 Esta gradación,
con sus grados de apropiación diferenciados, se
retoma en el proyecto.
La progresión en el grado de accesibilidad
de los lugares contribuye al desarrollo de un
pédagogie
34- SMUTS, Carin. (marzo-abril de 2013). Energy and
People. En Architecture d’Aujourd’hui (394). pp. 22-49.
33- NINACS, William. 2008. Empowerment et intervention:
Développement de la capacité d’agir et de la solidarité.
Québec. Les presses de l’Université Laval.
35- HERTZBERGER, Herman. 2010. Leçons d’architecture.
Ed. Infolio, Nouvelle Edition. pp. 15. La noción de
“pretenciones territoriales” se desarrolla en el capítulo A: Le
domaine public.
32- OURY, Fernand. 1998. Vers une
institutionnelle. París. Vigneux: Matrice.
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artículos
residir más seguro. No solo los pasillos permiten pensar los entredós espaciosos, sino que
asimismo permiten alimentar la noción de
“cotidianización”,36 entendida como creación
de un entorno familiar más seguro. Según Bruce Bégout, autor de este neologismo, lo cotidiano no es una realidad a la que uno se pliegue: el
residente toma una postura activa para inventar
y construir su base cotidiana propia. Y así, busca una familiaridad, puntos de referencia, un
sentimiento de seguridad. Los ejes del proyecto desarrollados dentro de la rehabilitación del
Elefante Blanco favorecen la apropiación de un
residir más definido y, por esta razón, asientan
las bases de un residir más seguro.
Fomentar los modos de vida rurales: un oficio, Cartoneros.
“Cartoneros” es el nombre dado a una profesión que se ha desarrollado después de la crisis de 2000 en Buenos Aires37 y que practican
muchos residentes del Elefante Blanco: se trata
de colectar los residuos de papeles y derivados,
y almacenarlos para, luego, revenderlos. La colecta se realiza con una carreta, a veces tirada
por un caballo. Un proyecto sobre el Elefante
Blanco tenía que facilitar el acceso al edificio a
estas familias.
Es así que, en la planta baja, se crea un espacio de almacenamiento al que se accede por
una nueva rampa de acceso, lo que permite a
los cartoneros almacenar su colecta entre dos
reventas. Además, se pone en marcha un montacargas de 10 m2 en el centro del edificio, lo
que permite a las carretas —incluso a los caballos— acceder a los pisos y terrazas superiores.
36- BEGOUT, Bruce. 2005. La découverte du quotidien.
Allia.
37- GARCIA, Nahuel; PEREZ GIMENEZ, Sheila y GARCIA
Ramiro. 2003. El tren blanco [Documental]. Argentina –
España. 80 min. (Película sobre los Cartoneros).
De esta manera, el Elefante Blanco gana en accesibilidad: los pisos son tan accesibles como la
planta baja. El proyecto se abre sobre la noción
de paisaje habitado, el Elefante Blanco como
montaña a habitar.
Habitar lo inhabitual: la apropiación como
concepción.
En 1985, Jacques Hondelatte decía que soñaba con vivir en el Taj Majal,38 lo que suscitó
que el arquitecto Frédéric Druot se interrogase
sobre nuestra capacidad para: “Habitar lo que
no está hecho para ser habitado”.39 La invitación de Paul Virilio a “Habitar lo inhabitual”40
se encontraba con esta misma apertura hacia
un posible desplazamiento del campo del residir. Por último, Lacaton y Vassal formulaban
en 2011 que los lugares construidos “para otro
programa cuyos espacios (son) atípicos, heterogéneos, sobredimensionados (…) pueden ser
reutilizados (y) muestran el rumbo de diversos
modos de habitar sorprendentes”.41
Tal como esos arquitectos, ¿no podríamos
considerar el carácter altamente apropiable de
lo que, paradójicamente, parece abandonado?
Si bien la agencia de arquitectos Urban Think
Tank, premiada con el León de Oro en la 13a
Bienal de Arquitectura de Venecia por su proyecto que pone de manifiesto la apropiación
existente en el edificio abandonado “La Torre
38- HONDELATTE, Jacques. (junio de 1985). Epinard
Bleu, Exorcisme. Pour la liberté d’usage. En L’Architecture
d’Aujourd’hui. (239). pp.3-7.
39- DRUOT, Frédéric. (octubre-noviembre de 2009).
Ne pas démolir est une stratégie. En L’Architecture
d’Aujourd’hui. (374). pp.65-74.
40- VIRILIO, Paul. 1976. Capítulo Primero: Habiter
l’Inhabituel. En Essai sur l’insécurité du territoire. París.
Ed. Stock. pp. 200-201.
41- LACATON, Anne y VASSAL, Jean-Philippe. 2011.
L’économie, vecteur de libertés. En Constructif (28).
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
de David”, arroja un primer esbozo a este interrogante, el trabajo sobre el Elefante Blanco
representa un laboratorio de observación de calidad para reflexionar sobre los potenciales de
habitabilidad de este antiguo hospital. Durante
los años 70, Herman Hertzberger expresaba su
desacuerdo con respecto a los excesos de neutralidad o, a la inversa, de hiperespecialización
observados en la producción arquitectónica.
Por entonces, formulaba que “¡el problema de
la convertibilidad de un edificio no radica en el
hecho de que sus rasgos distintivos deben ser
modificados, sino en el hecho de que deben
existir rasgos distintivos desde el inicio!”.42 Esta
declaración plantea la problemática de la reutilización de un edificio, no tanto en términos de
función pasada como en términos de potenciales en presencia, de singularidades existentes.
En este sentido, el Elefante Blanco ofrece un
terreno privilegiado de lo inhabitual. Raro vestigio de la arquitectura hospitalaria monobloc,43
el edificio presenta una calidad arquitectónica
singular, cuyos códigos han sido tomados prestados tanto de los palacios soviéticos como de
los edificios higienistas europeos. Esta riqueza
arquitectónica, cruzada con la atípica imagen
de la montaña habitada, conduce a pensar que
el edificio está en condiciones de generar su
propio relato, su propio mito.
La estructura del edificio, inteligible a causa
de la inconclusión del mismo, llama la atención.
Vastas plataformas libres, a pesar de los ochenta
42- HERTZBERGER, Herman. 2010. Leçons d’architecture.
Ed. Infolio, Nouvelle Edition. pp. 256.
43- Al respecto, citamos el hospital Beaujon (París, Francia).
El hospital Beaujon es la obra del arquitecto Jean Walter
(1933) y se trata del primer “hospital-monoblock” u “hospital
vertical”. Es el primer hospital no pabellonado monoblock
cuyos trece pisos debían reunir las ventajas económicas de
una estructura vertical y las virtudes higiénicas de la altura.
Constituye el equivalente europeo directo del Elefante
Blanco (construido cuatro años más tarde).
años de abandono, favorecidos con altos techos
y que se extienden hacia el exterior a través de
muchos balcones: espacios abiertos que son luminosos y con doble orientación, trayendo a la
memoria la idea de loft poco particionado. Si
bien los accesos inicialmente previstos para el
hospital eran largos corredores centrales ciegos,
el proyecto integra las alineaciones de pilares en
el interior de las viviendas y hace de los balcones corridos los nuevos accesos a los ambientes.
Rápidamente se impone al diseñador el interrogante respecto del límite a partir del cual
detener el diseño de la vivienda. El potencial de
la mega estructura primaria del Elefante Blanco permite ceñirse a los límites espaciales de
diferentes viviendas, lo que libera a escala del
ambiente condiciones extensas de libertad. Se
había observado una lógica similar en el proyecto para Fort-L’empereur, desarrollado por Le
Corbusier, en Argel, en 1930, o en las investigaciones del arquitecto Yona Friedman sobre
las estructuras apropiables. De este modo, las
viviendas creadas en el proyecto del Elefante
Blanco son de doble orientación, luminosas y
con amplias dimensiones. Pudiendo albergar a
cuatrocientas familias, es decir a más de 1500
personas, el proyecto “desdensifica” el residir,
densificando significativamente la parcela.
4. Perspectivas abiertas: “¿Y si no se hiciese eso?”
Refiriéndose a las artes políticas, Bruno Latour formulaba que: “Las artes políticas deben
dudar, tantear, experimentar, retomar, siempre recomenzar, refrescar ininterrumpidamente el trabajo de diseño. Cada sujeto de preocupación, asunto, objeto, cosa, cada ‘salida’, cada
‘concernimiento’: habrá que volver a empezar.
No existe nada que se pueda transportar tal
como está de una situación a otra; una y otra vez
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artículos
habrá que reajustar y no aplicar, descubrir y no
deducir, especificar y no normalizar, describir
—sobre todo describir. Precisamente, son artes, artificios, astucias, competencias, artesanías,
prácticas —no ciencias”.44 Creo que este posicionamiento puede aplicarse al diseño arquitectónico, más aun directamente cuando se trata de
diseño arquitectónico de edificios abandonados.
Considero que una postura de diseñador bien
implicado pasa por concebir cada nuevo objeto partiendo del principio de que nada es conocido, ni extrapolable, ni generalizable y que
solamente la experiencia vivida proporcionará
las claves del entendimiento y, por tanto, de la
acción para pensar el proyecto.
No obstante, dicha postura, motivadora por
los descubrimientos constantes que genera y
la mirada renovada sobre las cosas que tiende
a desarrollar, es desconcertante, a veces incómoda, para quien opta por este camino. No es
fácil dejar de lado el déjà-vu para documentar
el “aquí y ahora” que es, en sí, complejo, cambiante y único. En principio, tampoco es fácil
pensar el proyecto dentro de su inconclusión y
su permanente evolutividad.
En 1991, el paisajista Gilles Clément propone renovar la manera de diseñar los jardines
inspirándose en el terreno en desuso: un espacio de vida dejado al libre desarrollo de quienes
en él se instalan. El “jardín en movimiento”45
que propone es un espacio en evolución y su
desarrollo es influenciado solamente por el
jardinero, jamás impuesto. El Elefante Blanco es uno de esos paisajes salvajes, en movimiento. Tierra de asilo de familias también
44- LATOUR, Bruno. 2010. Texto extraído del Manifiesto
composicionista que acompaña la inauguración de una
Escuela de Artes Políticas en Sciences Po, París. (SPEAP, por
sus siglas en francés: Sciences Po Ecole des Arts Politiques).
45- CLEMENT, Gilles. 2007. Le Jardin en mouvement.
París. Ed. Sens & Tonka. 5a edición.
abandonadas, su inconclusión ha permitido
una apropiación residente rica. El diseño arquitectónico que aquí se desarrolla, articulado
alrededor de la acción dentro de la no acción, se
traduce por su simplicidad y delicadeza: parece
desaparecer para solo dejar al usuario el beneficio del uso ganado. Un “diseño placentero”: “El
rumbo habitual para desarrollar un método es
preguntarse ‘¿y si se intenta esto?’ o bien ‘¿y si
se intenta aquello?’ introduciendo una variedad
de técnicas una tras otra. Esta es la agricultura
moderna y su único resultado es que el agricultor esté cada vez más ocupado. Mi camino fue
el opuesto. Aspiraba a una manera de cosechar
placentera, natural, que terminara facilitando el
trabajo en lugar de hacerlo más duro. ‘¿Y si no
se hiciese esto?’ ‘¿Y si no se hiciese aquello?’ Así
era mi modo de pensar”.46
En la actualidad, este trabajo me lleva a querer inscribir la singularidad de las intervenciones estudiadas y de la experiencia vivida dentro
de una práctica de diseño urbanístico y arquitectónico más amplio. Si “hay un nuevo rumbo
dentro de la práctica de la arquitectura que sea
muy compleja, más modesta, menos espectacular, menos honorífica”,47 entonces los edificios
abandonados parecen ser esos focos de libre experimentación para explorar este nuevo rumbo. ¿Cómo el interés que prestan los arquitectos
a los edificios abandonadas de la ciudad contemporánea puede ser la causa de una relación
reinventada entre el hombre y la ciudad?
46- FUKUOKA, Masanobu. 2005. La révolution d’un seul
brin de paille. Une introduction à l’agriculture sauvage.
París. Guy Trédaniel Editeur. pp.44.
47- Cita extraída de la entrevista efectuada a BOUCHAIN,
Patrick. Blog Strabic. (28 de julio de 2011). Entrevista
realizada por Édith Hallauer. Patrick Bouchain : ma
voisine, cette architecte ½. Recuperado de http://strabic.fr/
Patrick-Bouchain-ma-voisine-cette,48.html. Consultado el
28 septiembre de 2013.
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Año 6
NÚMERO 8
FEBRERO
DE 2016
Revista Institucional de la Defensa pública
artículos
Lic. Juan Duacastella*
El conflicto en el Elefante Blanco desde
la perspectiva de sus habitantes
Somos esta tierra, esta tierra roja; y somos los
años de inundación, y los de polvo y los de sequía. No podemos empezar otra vez. Y cuando
el propietario nos dijo que nos fuéramos, eso
somos nosotros; y cuando el tractor derribó la
casa, eso somos hasta que nos muramos.
John Steinbeck1
Introducción
* Lic. Juan Duacastella
Lic. en Psicología (USAL), Programa de Hábitat, Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial Nº 2. MPD
CABA
Conocer la historia de los habitantes del
Elefante Blanco no es un ejercicio vinculado a lo
emocional, un acto de voluntarismo, o la puesta
en acto de una dimensión ética de parte de los integrantes del Ministerio Público de la Defensa. El
hecho de llevar la voz de los habitantes del edificio
para que resuene dentro de los expedientes judiciales no solo es un derecho ineludible que debe
1- STEINBECK, J., Las uvas de la ira, Alianza Editorial,
Madrid, 2013
PÁG. 161 / FEBRERO 2016
Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
garantizarse plenamente, sino que además forma parte de una información vital y necesaria
que potencia las estrategias judiciales, las vuelve
más eficaces, les otorga flexibilidad, al tiempo
que aumenta la agilidad de las respuestas que
el Poder Judicial debe dar a los ciudadanos que
lo requieran.
En el mismo sentido con el que describimos
el territorio, la ubicación geográfica, la realidad
fáctica, la situación concreta de las viviendas, el
estado de los servicios públicos o la magnitud de
la población que los utiliza o reclama, también
consideramos que el conocimiento de la historia de vida de los habitantes del edificio es una
herramienta fundamental para la comprensión
de una realidad que es compleja y excede por
mucho al saber de los operadores del sistema
judicial que trabajamos en el lugar.
Sin esa cercanía del Poder Judicial con los
usuarios del servicio de justicia, el abordaje de
una problemática que es colectiva, histórica y
política se simplifica o incluso se pueriliza, perdiendo así la mirada más importante en esa lid,
que es la mirada de los propios protagonistas.
La escucha: una competencia subestimada
en el Poder Judicial
Para llevar la voz de los protagonistas al
expediente judicial, y reproducirla de la forma más inmediata (menos mediatizada por
las burocracias estatales que van filtrando su
potencia en cada etapa del camino administrativo), primero hay que poder escucharla. Es
en esta dirección (escuchar la voz del protagonista para potenciarla en el expediente) que el
abordaje territorial se introduce en la historia
personal de los habitantes del Elefante Blanco, abrevando del saber y la experiencia de los
mismos, para aumentar la comprensión de su
problemática y generar nuevas y más eficaces
estrategias de defensa.
Sin embargo la escucha de la comunidad es
una actividad que presenta muchas dificultades
para los agentes del Poder Judicial, ya que no es
vista como una condición habitual para el ejercicio de su rol, y no forma parte de la formación
de los operadores de justicia tradicionales. Dicho de otro modo: se considera la escucha como
una conducta más ligada a lo sentimental que
a lo profesional, más vinculada a la amabilidad
que a un deber real de los funcionarios, más
cercana a lo meramente gestual que a lo concreto del expediente.
Es habitual recibir de parte de los usuarios
del servicio de justicia la queja por no haber
sido escuchados cuando se presentaron a la
sede judicial, y la sensación posterior de que se
han realizado acciones en su nombre sin considerar su opinión.
Contrarrestar este déficit del Poder Judicial
requiere de una doble intervención: por un
lado, la incorporación de profesionales de otras
áreas del campo social a los equipos de justicia para que aporten las competencias propias
de su profesión a la cuestión jurídica; y, por el
otro, la admisión de parte de los funcionarios
de que la voz de los consultantes debe ser no
solo escuchada sino también —y más importante aún— tenida en cuenta a la hora de tomar las
decisiones correspondientes.
El abordaje territorial planteado en el Elefante Blanco incluye como condición fundamental la capacidad de brindar esa escucha a
los protagonistas del conflicto, los poseedores
de los derechos que vamos a representar y promover luego en el expediente, para poder comprender mejor su historia, y ejercer una defensa que refiera a los deseos de los mismos.
En ese marco es que planteamos la necesidad
de correr la voz de los habitantes del Elefante
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artículos
Blanco desde los márgenes hacia el centro de
la escena: esta mirada sobre las historias de los
habitantes del edificio, y el relato colectivo de la
problemática que llegaría con el tiempo a ser tratada por la justicia, intenta aportar a la complejidad de un análisis que, de otro modo, corre el
riesgo de simplificar la realidad para hacerla más
adaptable a los moldes jurídicos.
De cómo se fue poblando el Elefante Blanco
Desde de la década del 50 y en adelante,
funcionó dentro del Elefante Blanco un Centro de Salud conocido por los vecinos como
“El Hospitalito”. Dentro de la mole de 14 pisos
siempre sin terminar, el Hospitalito ocupaba un
ala de la planta baja. El resto del edificio estaba
vacío. Sin embargo, en algún momento empezó
a ser habitado, casi silenciosamente. En capítulos anteriores2 se ha precisado acerca de las
fechas y momentos en que el Elefante Blanco
se fue poblando, —desde tener una sola familia
viviendo en su interior, a principios de los 80,
hasta el año 2014, donde el número de habitantes superaba las 300 personas—. En este capítulo intentaremos reflejar la historia colectiva
que significó la transformación de un edificio
casi abandonado y sin terminar en el hogar de
cientos de personas.
Para ello entrevistamos a varios de los habitantes del edificio,3 protagonistas de esta
2- Ver FERREIRA, Victoria, “Un hospital para enfermar.
El Elefante Blanco como símbolo del problema de la salud
y la vivienda en Buenos Aires”, en esta misma publicación.
3- Conjuntamente con el Departamento de Prensa del
Ministerio Público de la Defensa se realizaron diez entrevistas
a distintos habitantes del Elefante Blanco, entre los meses de
junio y septiembre de 2015. Las entrevistas se hicieron en el
domicilio de los protagonistas que prestaron su conformidad
para contestar, luego de ser informados sobre la finalidad de
las mismas, y fueron planteadas con una modalidad abierta
historia, para nos pudieran contar su experiencia de vida con el Elefante Blanco, y así, entre
varios relatos, poder hilar una historia que dé
cuenta de la riqueza y complejidad de las relaciones humanas que se fueron entretejiendo
para construir ese modo de habitar dentro del
Elefante. También se entrevistó a una profesional del centro de salud que funcionó dentro del
edificio hasta comienzos de la década del 2000,
y convivió por unos años el proceso de población del lugar.
Los primeros habitantes
Julia llegó al edificio a mediados de la década del 80, cuando tenía 8 años. En ese momento, según su descripción, solo dos familias
vivían en el lugar, compartiendo el espacio con
el Hospitalito. Julia llegó desde Santiago del Estero junto con su abuela Aurora, invitadas por
los tíos de Julia quienes integraban una de las
dos familias que ocupaban el lugar, y ante la situación difícil que se vivía en su provincia de
origen, hicieron traer a su madre y su sobrina
al edificio.
“La primera vez que llegué lo veía así y era tan
temeroso, tan feo…daba miedo, porque era todo oscuro y se veían las partes blancas nada más... y al
llegar ahí te abrían la puerta con un arma… y te
decían que tenías que estar adentro temprano, a las
6 de la tarde porque se tiroteaban, había muchos que
robaban, no pasaban los colectivos tampoco… fue
bastante duro” (Julia).
Durante varios años y hasta finales de la
década del 90 la población no se modificó sustancialmente, más allá de los movimientos intrafamiliares que se producían naturalmente.
que permitiera abarcar las distintas cuestiones vinculadas a la
historia de su vida en el Elefante Blanco.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
Ambas familias ocupaban lugares en los que
actualmente está ubicado el Comedor Comunitario “Elefante Blanco”, en el frente del edificio.
El lugar era muy distinto a lo que se ve hoy:
alrededor del edificio había muy pocas viviendas, y dentro del mismo no había luz ni contaban con un servicio de agua:
“Sacábamos el agua con mangueras: metros y metros de mangueras porque había que subir hasta el
segundo piso, poner en un tanque grande de material… abríamos una bomba, se llenaba ese tanque, y
vos con la manguera llenabas tachos para tener para
tomar, para bañarte, para lavar la ropa, todas esas
cosas” (Julia).
En ese momento no se podía ingresar a vivir
al edificio: las dos familias que residían ahí oficiaban también como cuidadores informales del
lugar. Este vínculo era respetado por los miembros del Hospitalito.
“Nosotros nos llevábamos bien porque éramos
como cuidadores, para que no entre más gente, no
rompan las cosas del hospitalito. Igual había guardias… Obvio que para cuidar el Hospitalito teníamos que estar armados, yo no las manejaba, las manejaban personas más grandes de mi familia. Pero
si había que tirar tiros…se tiraban tiros al aire para
que se vayan” (Julia).
Recién a finales de la década del 90, de la
mano de la crisis social y económica que se abatía sobre el país, el edificio se fue paulatinamente poblando, al tiempo que la permanencia del
Centro de Salud en el mismo iba menguando.
Alicia Cattaneo, antropóloga y miembro del
Equipo del Centro de Salud que funcionaba en
el Elefante, recuerda:
“Por muchos años ese edificio no se pobló. Estaban los administrativos que estaban a cargo de la
administración del Centro de Salud. Después estaba
un uruguayo que era el único habitante del Centro
de Salud, por años. Si no recuerdo mal, hasta que
no hubo elección directa del Jefe de Gobierno de la
Ciudad no hubo ocupación del edificio. Pero eso no lo
puedo confirmar. Creo que fue por el año 97” (Alicia
Cattaneo, Cesac Nº5).
Finales de los 90: la crisis que trae el ingreso de nuevos vecinos
Según los relatos, el primero que llegó a ocupar
un espacio en el edificio para esta época fue Oscar.
“Yo acá vine en 2000, por ahí un poco antes,
1999. Estaba en ese momento en la calle, y me metí
en una casa afuera de la villa y la policía me dijo
‘no podés estar acá’. Salí y me metí en una casa acá
adelante y lo mismo, entonces yo dije ´Bueno vamos a
hacer una cosa, yo le entrego la casa acá, pero me voy
a meter en el Hospitalito´. Y me decían: ´No podés,
negro´” (Oscar).
A pesar de las resistencias encontradas, Oscar
ocupó un lugar en el edificio y esto posibilitó el
ingreso para algunos miembros de su familia: su
madre, Ramona, y su hermana, quien luego construiría el Comedor Comunitario que aún dirige.
“Vivía en la Villa 15 y siempre quise vivir un poquito mejor, entonces me desalojan y no tenía donde vivir. En ese momento tenía 3 chicos, estábamos
pasando una mala situación. Había muchos líos. La
Argentina estaba a cargo del Presidente De La Rúa y
no tenía a donde irme a vivir, entonces una persona
que vive acá en el Elefante, me dio un espacio. Mi
hermano ya vivía acá. Pero uno tenía que comprar o
agarrar un lugar y armarlo vos. Existía la posibilidad
que te lo armen pero te cobraban. Armado era con una
puerta una ventana y te cobraban en ese momento cerca de 1.000 pesos. Te lo vendía la persona que vivía
ahí. Entonces nosotros fuimos comprando. Estaba sola
en esa época” (Graciela).
A partir del ingreso de Graciela comenzaron a realizarse algunas mejoras en el lugar.
Se colocó el agua y se empezó a reclamar por
el servicio de luz.
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“El agua la tuvimos cuando llegó Graciela, que
ella empezó a mover las cosas, y empezamos a tener
agua, a tener luz… Graciela llegó como en el 2000,
2001” (Julia).
“Desde un comienzo empecé a poner límites. No
había luz, yo empecé a pelear para que nos pongan
la luz, no teníamos agua. Yo misma compré 200 metros de caño para que podamos poner el agua. En
ese momento empecé a pelear por la luz, yo ya tenía
agua, gracias a los 200 metros de caño de agua que
había comprado anteriormente. Era la única que tenía agua en el Elefante Blanco. Éramos 2 o 3 que
vivíamos y empecé a pelear para conseguir cosas.
Puse luz en las salidas, robaban mucho, entonces
empecé a poner límites en el lugar donde yo vivía.
Tenía adolecentes, no me quería pelear con los pibes
que robaban” (Graciela).
A partir de este momento el edificio comenzó
lentamente a poblarse. Se vendían los espacios,
ya sea vacíos o con puertas y ventanas colocadas.
Había mucha gente sin trabajo, y la falta de acceso a la vivienda en el barrio hizo que los lugares
dentro del edificio comenzaran a valorizarse.
“Yo fui el que empezó a vender los lugares para la
gente. Toda la gente que está acá adentro yo le vendí.
Le vendía un pedazo, una pieza, 1000 pesos, 500…
y así fui... y traían a sus familiares y fueron agrandando. Yo te vendía a vos y traías a tu hermano, a tu
mamá. Antes que eso éramos: la Graciela, una familia
y yo nada más” (Oscar).
Algunos temas recurrentes en la llegada al
Elefante Blanco
Cuando indagamos acerca del arribo de las
familias al Elefante nos encontramos con algunos temas recurrentes que terminan funcionando como impulsores para el ingreso al edificio.
Como en los casos ya comentados de Julia,
quien llegó del interior empujada por la crisis
que se vivía en su provincia; de Oscar, quien estaba en situación de calle; o de Graciela que acababa de ser desalojada de su hogar, vemos que
el ingreso al Elefante es la resultante de un proceso vinculado a padecimientos muy concretos
como la falta de trabajo, la dificultad de acceso
a la vivienda o la desprotección de la mujer en
situaciones de violencia.
Esto configura un escenario donde se construye un grupo social que va a cohabitar un espacio sobre la base de sus problemáticas personales, familiares, económicas y sociales. Así, el
momento de ingresar al edificio es un momento
de mucha carencia, casi de orfandad en relación a la protección de sus derechos, y es, a la
vez, el inicio de una serie de relaciones sociales
complejas, agrupadas a la fuerza, fundadas en
base a un momento de indefensión muy fuerte. Se puede estimar que relaciones motivadas y
fundadas en torno a un sufrimiento psicosocial4
que las agrupe, encontrarán mayor dificultad
para generar un colectivo que aquellas relaciones establecidas sobre factores más positivos.
La historia de José es similar. Llega al Elefante Blanco en 2001 y ante la pregunta sobre
el porqué de su arribo, contesta:
“Yo vivía en el Chaco. El pueblo se llama General Pinedo. Mi hermano vivía acá. A través de
él llegamos. En el Chaco no andaban las cosas muy
bien, había muy poco trabajo (…) No nos conocíamos con nadie, salvo con mi hermano. El más grande de mis hijos, por más de una semana no salió
4- Benedetto Sarraceno señala varias “condiciones que
a pesar de no ser enfermedades mentales, incluidas en
la clasificación internacional de las enfermedades, están
relacionadas con una cierta pérdida de salud mental, con
un sufrimiento psicosocial: la privación del medio afectivo
y educativo de los niños, la violencia doméstica o social, la
pobreza extrema, el desarraigo de los migrantes, de los
desplazados y refugiados, el aislamiento de los pueblos
indígenas, son todas condiciones que afectan la salud mental
de los individuos, de las familias y de los grupos sociales.”
Benedetto Sarreceno La Ciudadanía como forma de tolerancia,
Editorial OMS, Ginebra, 1999.
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afuera. Tenían miedo de lo que se vivía afuera.
Nosotros vinimos de un pueblo muy chiquito de 8
mil habitantes. Yo también tuve miedo, salía a la
feria rápido y volvía a entrar. Nos fuimos acomodando” (José).
En el año 2002 llegó al edificio Graciela G.
que también venía escapando de una situación
compleja: en su caso era la violencia doméstica.
“Llegué porque venía con un problema de violencia de género, llevaba 20 años viviendo con una
persona así, y dije: ´A los 40 quiero cambiar de vida´
y cuando decido todas esas cosas mi marido vende la
casa, no me da el dinero…y yo no tengo adonde ir así
que vengo acá, a este comedor donde estamos ahora, y
la otra Graciela me dice: ´Acá hay un espacio, si querés te lo limpio, te metés ahí´ Y me metí y me quedé.
Yo me crié en este barrio, después me fui, y cuando me
separé decidí volver acá. Vivía donde está la capilla.
Y bueno charlé con Graciela, le dije me quedé en la
calle, el otro se llevó la plata…y me dijo ‘está bien,
quédate’” (Graciela G).
Graciela G. se quedó un tiempo durmiendo con sus hijos en el suelo del comedor, sobre
unas colchonetas que le habían prestado, hasta
que pudo acondicionar un lugar dentro del edificio para construir su hogar.
“Encontré un espacio vacío y nadie me dijo nada,
por lo menos de los que estaban viviendo nadie me dijo
nada, más que ¿querés que ayude a limpiar? No tuve
problemas. Igual hace unos años yo tenía un carácter
muy especial, si vos en ese momento me decías que no,
yo me quedaba igual… estaba en la calle y con todos los
nenitos… lo iba a pelear como sea” (Graciela G).
La salida del Centro de Salud y una nueva
organización
“El Centro de Salud se fue en 2002, más o menos.
Y bueno ahí ya fue más descontrol, pasaban más cosas,
cambió todo… no entraban los policías, no entraba la
ambulancia…era más complicado para los que vivíamos ahí” (Julia).
“Si ustedes me preguntan qué hubiéramos decidido
nosotros, que dábamos todo por el Centro de Salud,
nosotros hubiéramos decidido no mover al Centro de
Salud. Hubo también apoyo de la gente que hacia
carteles (…) La relación con las familias fue siempre
buena. No nos íbamos a enojar con la gente que nos
hacia los agujeros y sacaban algo. Lo que nos enojó
fue el no poder aceptar que era un lugar, un territorio
ganado por otra lógica. No íbamos a culpabilizar a
las familias” (Alicia Cattaneo, CESAC Nº5).
La lógica que señala Alicia Cattaneo tiene
que ver con la crisis social que precarizaba el
acceso a la vivienda de las clases más desprotegidas, y la consecuente utilización de espacios
con poca presencia estatal y total desprotección
para formar un hogar.
“Estaba todavía el Centro de Salud con los enfermeros. Yo iluminé, puse luces, hice todo para arriba, la
escalera no tenía el muralcito, eran solo los escalones, yo
tiré paredes. Traje unos muchachos que antes trabajaban arreglando unos pasillos en la villa, con un hombre
que filmó un documental aquí adentro, no me acuerdo el
apellido, lo mandó para Europa. El hombre le pagó a los
albañiles: ´Vos conseguí los materiales´, me dijo. Y así
hicimos todo el borde del balcón de arriba que no tenía
muro. La gente pasaba de noche y era un cuadrado sin
paredes que miraba al vacío. Todo ese balconcito hicimos. Después me metía en las fábricas abandonadas, sacaba luces, cables, cal, de todo. Y después nos juntábamos
entre los vecinos, me daban algo a mí para que labure, y
a los pibes que estaban conmigo” (Oscar).
Al mismo tiempo que se iba habitando cada
vez más el edificio, el Centro de Salud iniciaba
un proceso que terminaría en su mudanza a su
ubicación actual, en la esquina de Eva Perón y
Piedrabuena.
“Todo colaboró para ir cerrando el Centro de Salud. Cerrando las puertas e ir también por otro lado,
dejar de ser parte del lugar. Hasta sentir que estas
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ocupando un espacio que ya no te pertenece. Ya no es
tuyo. No sabíamos con qué nos encontrábamos cada
mañana. Se empezó a ver que el lugar ya era inhabitable. Teníamos que buscar otro lugar a donde irnos”
(Alicia Cattaneo, Centro de Salud Nº5).
En este contexto es que la población del Elefante reconfigura su organización interna y surgen nuevos liderazgos. Los primeros habitantes
en llegar al lugar ocupan los lugares más favorecidos dentro del edificio. Los recién llegados,
impulsados —como se mencionó— por una necesidad, ocupan los lugares vacíos que se van
ofreciendo.
Poco tiempo después de la salida del Centro
de Salud, y con el consecuente vacío que se había
generado, ingresan dos nuevos actores a la vida
del Elefante: son la Cooperativa Barrio Nuevo y
la Fundación Madres de Plaza de Mayo.
El rol de las Madres. Un proceso de ilusión-desilusión
La llegada de la Fundación Madres de Plaza
de Mayo trajo consigo un impulso muy grande para todos los habitantes del Elefante. En
un lugar vacío de atención estatal, de pronto
se inician una serie de actividades destinadas a
promover y mejorar la vida de las personas que
allí habitaban. Se brindan oportunidades laborales, se construyen aulas para capacitación y se
propicia la participación de los habitantes en la
organización de las actividades.
“Empecé a trabajar en la Fundación en el año
2006 o 2007. Trabajaba en la construcción, hasta
que se terminó. Al principio era todo lindo. Ganábamos bien, nos pagan por semana (…) Desde que vino
la Fundación de las Madres de Plaza de Mayo se empezó a organizar todo un poco. Pusieron seguridad y
algo cambió la cosa. Entre todos los vecinos le pedimos
un portón, que es ese que está ahí, lo pusieron ellos.
En ese momento nos organizamos un poco más. Nos
reacomodaron el tema de las cloacas, el tema del agua
que no teníamos” (José).
“Las Madres nos dieron trabajo, yo en ese momento ya tenía a Ivone, a un hijo más, y tenía pareja…
fue bueno porque nos dieron trabajo y eso cambió bastante. Mejoraron la limpieza, mejoraron la luz, empezaron a poner caños por todos lados. La misma gente
que vivía ahí hacíamos el trabajo porque las Madres
nos daban muchas posibilidades para hacer… cosas
que nosotros no podíamos hacer por el tema del dinero, siempre era eso. A veces uno vivía al día y no se
podía hacer, hasta que llegaron ellas, nos ayudaron
mucho” (Julia).
También se abrió una guardería para niños
que funcionaba en el ala donde antes estaba el
Centro de Salud. Se hizo un censo, con el objetivo aparente de otorgar viviendas en el Complejo Urbano Padre Mugica, viviendas que los
propios vecinos construían como empleados de
la Fundación.
“Luego viene la historia que nos comienzan a
censar para darnos un departamento en Castañares.
Nos iban a dar a nosotros. A nosotros nos censaron
para darnos”, relata Mica, quien llegó al edificio
para la época en que las Madres estaban trabajando en el lugar, y tuvo allí su primer empleo
en blanco.
“Yo con ellas no me puedo quejar, trabajábamos
muy bien, dicen que robo, yo no puede decir nada,
particularmente yo la pasé muy bien. Tuvimos sueldo,
aguinaldo, obra social. Tuvimos de todo. Yo no me
quejo. Ganábamos muy bien. A partir de que ella se
fue hubo problemas (…) En el año 2011 cuando se
fueron las Madres empezamos a andar mal” (Mica).
La experiencia de todos los vecinos del Elefante se vio atravesada por la tarea de la Fundación. La expectativa que trajeron es grande y
casi todos participaron del proceso:
Vinieron con el plan de “erradicar un poco la
villa, para levantar un poco todo, levantar esas casas,
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y bueno con la idea de darle trabajo a la gente de acá.
Empezamos las mujeres, por ejemplo, siendo ayudantes
de albañil, y aprendimos de ojo. Y después había cursos
de electricidad, cerámica, plomería” (Graciela G).
Este proceso de promoción de los habitantes
del edificio finaliza abruptamente con la salida de
la Fundación en 2011 y deja tras de sí una serie de
marcas que todos los vecinos recuerdan con pesar.
“Al irse las Madres mucha gente se quedó de pronto
sin trabajo, empezó a empeorar otra vez la mugre…se
dejó mucho el edificio cuando se fueron ellas, porque
aparte… ¿Viste cuando vos tenés algo y de repente te lo
sacan? A la gente le da lo mismo volver otra vez a lo de
abajo. Pensá que estábamos bastante bien, pero después
ya no… fue como antes, cada uno volvió a su carro,
no se pudo mantener nada y era un desastre” (Julia).
“Yo no soy juez, no sé quien se mandó la macana, pero los perjudicados fuimos nosotros, porque
hubiésemos tenido el barrio más lindo, todos con trabajo. Además legal: había horas extras y te pagaban
horas extras. Y muchas de las mujeres aprendimos.
Hicieron algunas mejoras…como cerrar algunos boquetes para que no se caigan los chicos, las puertas
del ascensor, tirar alguna escalera para que no se
suban, mantener pintado porque antes no estaba así
pintado, se veía todo muy feo. Pusieron rejas, portones, esas cositas. Y el agua porque yo me acuerdo
que antes teníamos una manguera que distribuía el
agua” (Graciela G).
“La verdad que yo creo que nadie va a hablar mal
de ellas. Hicieron muchas cosas, no digo que no hicieron cosas, porque yo no conozco. Pero nosotros como
que vivíamos ahí vivíamos muy bien” (Mica).
Cooperativa no cooperativa: El poder
como coerción.
La salida abrupta de la Fundación dejó a
mucha gente sin trabajo, y con un súbito vacío de liderazgos. Las dos variables fueron
inmediatamente asumidas por la Cooperativa,
que absorbió parte de la demanda laboral que
había quedado ociosa, y tomó posesión de las
decisiones atenientes al control demográfico del
edificio, la seguridad del lugar y las reglas y sanciones tácitas que comenzaron a aplicarse de ahí
en más para con los vecinos.
En este caso es necesario aclarar que los modos que refieren los vecinos acerca de los manejos de la Cooperativa son contrarios al espíritu
del cooperativismo, ya que no se trata de un
esquema de gestión compartida con los asociados de la misma, sino de una estructura con un
fuerte “patrón” que toma todas las decisiones
sin estar sujeto a ningún tipo de revisión ni control por parte del resto de sus miembros. De
este modo, la Cooperativa del Elefante Blanco
se parece más a una empresa, con su dueño y
sus empleados.
“Tengo entendido que es así: con el problema que
tuvo Madres judicialmente con Schoklender, Cristina
seguía mandando el dinero para que la gente no se
quede de un día para el otro sin trabajo, pero ¿Qué
pasa? Nos cuentan que ese dinero pasa por Corporación Sur, pasa el dinero pero nosotros teníamos que
hacer una cooperativa. Entonces se formó una cooperativa donde a mí me toca ser cocinera, y de ahí me
llevo un dinero que no es mucho, pero me sirve, son
1500 pesos, más la mercadería que me puedo llevar
los fines de semana” (Graciela G).
El hecho de que la Cooperativa sea empleadora de gran parte de los vecinos del Elefante
(en el comedor, en el servicio de barrido, en la
seguridad, étc.) configura una nueva relación
desigual basada en la informalidad y la coerción. Se sanciona con la pérdida del empleo y la
amenaza del desalojo o la pérdida del hogar. A
la vez, la Cooperativa, en manos de su líder, se
hace receptora de todos los reclamos, y asigna
discrecionalmente las soluciones que estima correspondientes. Esta expresión asimétrica del
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uso de poder, en la cual un polo de la relación
de poder concentra la mayoría o la totalidad de
los recursos deseados, genera situaciones cuyo
desequilibrio puede producir efectos patológicos sobre las personas.5
“Siempre los reclamos iban a la Cooperativa.
Desgraciadamente se le dio mucha importancia acá
adentro por ese tema. Porque nosotros no sabíamos
solucionar las cosas nosotros” (Mica).
Dificultades para una organización colectiva
Una de las dificultades para el abordaje con el Elefante Blanco fue la falta de
una organización interna colectiva que pudiera sostenerse en el tiempo, con la suficiente influencia6 como para lograr cambios concretos en la vida de sus habitantes.
Con la disposición antes mencionada (la Cooperativa y un líder que acapara todos los reclamos y administra las respuestas), la participación de los vecinos se hizo dificultosa. Sabido es
que cuando una comunidad tiene la conciencia
de que todas las respuestas están fuera de su
alcance tiende a reducirse la participación comunitaria, ya que el grado de influencia de
las propias decisiones sobre la vida cotidiana
es un factor necesario para sostener cualquier
forma de participación. En otras palabras, si
la opinión de los protagonistas no tiene valor
porque las decisiones se toman afuera, la participación de la comunidad se vuelve inútil y
5- MONTERO, Maritza, Teoría y práctica de la psicología
comunitaria : la tensión entre comunidad y sociedad.- 1° ed. 3reimp, Editorial Paidós, Buenos Aires, 2006.
6- La participación comunitaria representa el mecanismo
básico de adquisición de dominio y de control que se asocia
con la capacidad de “influir” en el entorno. MUSITU, G
y BUELGA, S., “Desarrollo Comunitario y Potenciación”,
en Introducción a la Psicología Comunitaria, Editorial UOC,
Barcelona, 2004.
tiende a desalentarse.7 Este es el contexto que
los vecinos describen en sus entrevistas, donde
los intentos de organización frustrados, y muchas veces problemáticos.
El relato de los vecinos refiere varios intentos de
organización durante los años en que vivieron en
el edificio, la mayoría con resultados infructuosos.
“Hacíamos unas reuniones acá, de vecinos, por
si había que ayudar a alguno…yo mucho no participaba, generaban problemas y yo prefería no participar” (Graciela).
“Siempre había gente. Ismael, Graciela, un vecino, mi ex pareja. Se ponían de acuerdo y ellos trataban de juntar a la gente y hablar para ir todos para
adelante y ayudarnos (…) Y bueno funcionaba más o
menos, porque en esas cosas, uno siempre quiere mandar más y se armaban problemas, pero trataron de
salir adelante y ayudaron bastante” (Julia).
“Cuesta mucho. Acá la gente no es de dialogar
mucho. Uno tiene que saber medirse para hablar. La
gente se quiere ir a las piñas. Organizamos reuniones
pero terminaban a los bifes” (Gustavo).
Los reclamos por viviendas y el recurso de
amparo
De cualquier modo, y ante hechos puntuales, como el incendio que se produjo en el año
2012, los vecinos iniciaron modalidades de reclamos que serían el comienzo de un camino
que llegaría hasta el reclamo judicial.
“Fuimos porque se había incendiado una casa,
justo en Año Nuevo. En un comienzo fuimos a cortar
la General Paz. Se ocuparon de la gente incendiada.
Pero al resto los dejaron de lado. El incendio fue en
el 2°piso. Fuimos al IVC. Atendieron a una sola persona. Queríamos pasar 5 vecinos para hablar con un
7- MONTERO, M, Introducción a la psicología comunitaria.
Desarrollo, conceptos y procesos, Editorial Paidós, Buenos Aires,
Argentina, 2004.
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abogado. Queríamos saber qué acuerdo iba a haber.
Nos decían que ya estaba todo arreglado. Desde ahí
desconfiamos de los negocios que se estaban haciendo”
(Gustavo).
Como es proverbial en estos casos, la atención deficiente de los órganos estatales responsables, obliga a los vecinos del Elefante a transitar por diferentes oficinas y ventanillas sin
obtener nunca una respuesta concreta, o incluso en muchos casos, sin siquiera ser atendidos.
“Mirá que golpeamos muchas puertas. Al IVC no
sé cuántas veces fuimos. Me mandaban de un lugar
al otro. Hacia filas de más de dos horas. Perdía toda
la mañana. Me atendieron porque les dije que iba a
bajar un micro en Roca con mucha gente” (Gustavo).
Finalmente, en este recorrido, Gustavo llega
en 2011 a la oficina descentralizada de la Asesoría General Tutelar, donde reciben su reclamo
y lo atienden:
“Teníamos muchos problemas con la luz y el agua
que se cortaba. Teníamos tanque pero no tenían mantenimiento. Había muchas ratas. Un día me acerco a la
Avenida Cárdenas, que hay una oficina del Poder Judicial. Ahí es donde me toman el caso, sacamos más de 50
fotos de todo. Entregamos al expediente a la Nación, al
IVC (…) Hicimos todo un recorrido. En ese momento seguimos con ellos, y nos propusieron presentar un recurso
de amparo por el tema de las viviendas, pero no se armó
porque no hubo un acuerdo entre vecinos. Yo ya pensé
que no iba a pasar nada (…) En ese momento me explicaron que podíamos hacer algo por el tema de la luz, el
agua, los volquetes. La limpieza del subsuelo” (Gustavo).
La respuesta del Gobierno de la Ciudad:
los subsidios y la salida del edificio.
Cuando los vecinos del Elefante Blanco obtienen la medida cautelar que obliga al Gobierno de la Ciudad a realizar obras en el edificio,
éste cambia su estrategia y comienza a ofrecer
dinero a los habitantes del edificio a cambio de
que se retiren voluntariamente. Esta operatoria
es descripta detalladamente en otro artículo8 de
esta misma publicación.
“Cuando íbamos a tener la audiencia con la jueza
por el tema del saneamiento, ya estaban ofreciendo.
Cuando estaba el amparo, ya habían comenzado. Había muchachos que traían los volquetes. El tema de la
luz también. Se hicieron todas las instalaciones. En
ese momento ya le estaban ofrecieron la propuesta a
los vecinos. (…) Hubo un tiempo que sufrimos amenazas, les decían que sino arreglaban iban a mandar
una orden de desalojo. La gente pensaba que si no
aceptaba iban a terminar en la calle. Todos no entendían que eso no iba a pasar. Muchos ya habían
firmado. Fue una propuesta que ellos presentaron sin
notificar lo que tenían. Aparecieron con ese proyecto e
iban casa por casa” (Gustavo).
Aquí vemos una vez más como la estrategia
apuntaba a desalentar la participación y el armado de un colectivo entre los vecinos del Elefante. Se optó por iniciar una negociación por
separado con cada vecino, aprovechando la debilidad que implicaba tomar el caso por caso y
no un reclamo grupal.
“Al gobierno no le convenía que estemos unidos.
Mi idea era que vayamos recorriendo todas las casas
y un mes no tenían a más nadie. Se comieron varias
casas. Hubo una plata extra que quedo. Tengo impotencia todavía. Acá no se ayudó a la gente. (…) Ellos
no saben la situación de cada uno. No saben la situación de la gente humilde. La gente se emociona con la
plata y la puede gastar en 5 minutos, se desesperan.
Yo ví a mucha gente que le pasó esto. Se drogaban, se
emborrachaban. Yo sentía que les dieron el arma para
que la gente se pegue un tiro” (Gustavo).
Así es como cada vecino fue negociando
por su cuenta, con resultados diferentes en
cada caso.
8- Ver FERREIRA, V. M. y PIÑEIRO I., “El desalojo
silencioso”, en esta misma publicación.
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“Le traje todos los papeles. Yo en verdad quería
algo más lindo, pero no me alcanzaba, entonces dije
‘bueno, está bien’, y conseguí esta, que no está mal
pero no es la que yo quería” (Mica).
“El subsidio surgió de Desarrollo Social, directamente. Surgió por una compañera que un día la citaron y le hicieron la propuesta: Liliana. Empezaron
con ella, y se fue calladita, y le comentó a otra amiga
y ahí se distribuyó y empezamos a atacar. Te citaban
de a uno o de a dos y la gente empezó ‘para todos
o para nadie’ (…) Yo fui y esperé. Porque tenía
dos hijos más conmigo viviendo y había visto que a
algunos les daban para los hijos pero se tenían que
callar y no comentar, yo le preguntaba: ‘¿Me vas a
dar para mí y para mis hijos?’ Y como no sé cuál es
el trato que tienen ellos… parece que no les convenía
dejarme acá, y yo fui esperando, esperando, hasta que
les dije ‘hagamos una cosa, vos dale a mi hijo, dale a
mi hija y después me das a mí’. Esa fue mi estrategia”
(Graciela G).
El después. Lo difícil de irse, los que regresan, los que extrañan. La dimensión
emocional del Elefante en la vida de las
personas.
Para muchos de los vecinos, abandonar el
edificio significó un costo emocional muy grande. Con la alegría de haber salido, o la tristeza
por extrañar, la salida de un lugar donde se ha
vivido tanto tiempo siempre es dificultosa: el
arraigo, la vida construida con mucho esfuerzo, un hogar defendido por muchos años, son
todas variables difíciles de mesurar y que tienen
poco espacio de consideración en el armado de
una política pública.
En este último apartado señalaremos las expresiones de los vecinos respecto a este particular, identidades que se fueron construyendo
dentro del edificio.
“Acá compartí mucha cosas con los vecinos, y
sentí el respeto. Me venían y me decían ´Eh Oscar,
necesito tal cosa, hace falta tal otra´ y yo me sentía
bien, porque sentía que la gente me tenía valor. Hoy
miro, voy ahí donde yo vivía antes con los chicos y
veo los dibujos en las paredes donde estaban las piezas de mis chicos… y me agarra nostalgia, me agarra
tristeza” (Oscar).
“Extraño mucho, obvio. Los primeros dos meses,
me quise volver a vivir acá, agarrarme una casa. Extrañé el ruido, extrañé el barullo, el lío… uno será un
animal masoquista, no sé qué extrañé, pero bueno…
En mi vida fue una experiencia, al principio muy dolorosa, costó mucho. Costó mucho criar a los hijos acá.
Era horrible, pero a la larga salí ganando, ya estoy
afuera.“ (Graciela G).
“Yo con lo que vivía en la villa y vivir en el Elefante Blanco me quedaba en el Elefante Blanco. Más
lindo. Más tranquilidad. Nada que ver a lo que es en
la Villa. Para comprar donde vivo, lloré un mes acá.
Un mes sentada acá afuera.” (Ramona).
“Era un ambiente tranquilo. Yo viví muy tranquila. Cuando me vine a vivir ahí, yo dije acá está mi
lugar. No tenía problemas. Quilombos con la gente
había. Tampoco era que vivíamos con la Madre
Teresa de Calcuta. Había problemas, pero conmigo
no se metían.” (Mica).
“Se extraña muchísimo. Es toda una vida ahí, yo
pasé mi niñez, y después fui mamá, y fueron criándose
mis hijos ahí adentro, y sí, se extraña el lugar, se extraña todo. Pensá que era feo pero igual se extraña.
Hasta mis hijos ahora extrañan, y van al comedor,
van a visitar… Para mí el edificio siempre va a ser
mi casa, por más que ya no viva más ahí, siempre va
a ser mi casa.” (Julia).
“No, a mí me costó. Me cuesta hasta ahora. Yo
estoy acostumbrada. Me acostumbro fácil. Irme de acá
y llegar a mi casa… siento que acá están todas mis
raíces. Mis amistades. Es muy difícil.” (Graciela).
“Recuerdos malos, cuando se te inundaba todo, y
no sabías para qué lado poner la cama, dónde poner
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las cosas…perder muchas cosas, ropas, muebles…pero
no, todo eso no es mucho. Pasa el tiempo y te vas olvidando. Yo no digo que el edificio fue mi perdición o
fue lo peor que me pasó, fue mi casa y siempre va a ser
mi casa, por más que yo tenga ahora una casa mejor,
siempre va a ser mi casa” (Julia).
Las expectativas con respecto al futuro del
edificio
Este arraigo con el Elefante está explicitado
también en el deseo de varios vecinos de que el
edificio no se derribe, o que se transforme en
algo positivo para el resto de la comunidad.
“Yo lo que sé es que desde que tengo uso de razón
que la Municipalidad viene acá con proyectos, maquetas, el edificio estaba rodeado de yuyos… A mí se
me da de que lo van a reciclar de arriba para abajo
como Caseros, y este cuadrado de acá abajo lo van a
dejar para hacer algo. Pero el edificio entero no lo
van a demoler. Porque esto es política, el edificio es
político, se va un dirigente y viene otro… no sirve que
esto desaparezca porque es política” (Oscar).
“Sería una tristeza si lo derriban, es como si todos tus recuerdos se vienen abajo con el edificio… A
veces pienso ¿qué va a pasar si un día no está más el
edificio… qué vamos a mirar? A mí me gustaría que
se convierta en algo positivo para la gente que vivió
ahí, los que vivían cerca…todos los que vivimos ahí, o
vivían cerca lo miran con cariño al edificio” (Julia).
“Me gustaría que se haga algo de verdad, que sirva, que haya seguridad de verdad, que haya deporte,
que estudien… aquí hay un gimnasio acá adentro y
no se usa. Estaría bueno, porque muchos pibes de acá
son discriminados acá afuera. Vos tenés que darle
provecho para los pibes de acá, una facultad, para
los pibes que tienen la capacidad para estudiar y ser
algo… pero que ¿Van a ir al centro? ¿A la escuela de
medicina? No pueden” (Oscar).
Consideraciones finales
Este relato colectivo que se teje en base a
las entrevistas realizadas a los habitantes del
edificio es solo una muestra de la profundidad y complejidad de la problemática en la
que el Ministerio Público de la Defensa debe
intervenir como promotor de esos derechos
negados. Este grado de complejidad implica un desafío que solo puede saldarse desde
un abordaje que asuma la existencia de esa
complejidad y se haga cargo de brindar una
intervención que esté a la altura, empezando
por la formación de sus operadores y funcionarios, y la integración de equipos de trabajo
que reflejen de modo auténtico un abordaje
integral e interdisciplinario.
Aun así, ninguna intervención podrá ser satisfactoria sin la inclusión de las voces de los miembros de la comunidad, ya que son ellos los principales protagonistas de las tensiones y conflictos
que motivan la intervención, y por lo tanto, poseen no solo el derecho a ser tenidos en cuenta a
la hora de planificar y disponer acciones que tendrán repercusión en sus vidas, sino que también
tienen el conocimiento histórico y político necesario para potenciar esas acciones.
Esta consideración de la comunidad como
un actor social activo y constructor de su propia realidad, debe ser acompañada por acciones
que efectivamente incluyan, respalden y potencien su voz y su influencia en los espacios decisorios del conflicto. Además supone para quien
vaya a intervenir, la necesidad de contar con el
permiso y la anuencia de la comunidad antes de
realizar acciones en su nombre. Al respecto los
autores Santiago, Serrano-García y Perfecco,9
establecen una serie de condiciones previas
9- SANTIAGO, L. C.; SERRANO-GARCÍA, I. y PERFECCO,
G.: “La psicología social comunitaria y la teología de la
liberación”, Boletín de la AVEPSO, Nº VI, 1983.
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artículos
que pueden tomarse como guía para el trabajo
comunitario:
• La comunidad tiene el derecho a decidir qué tema se va a intervenir y cómo
desea que esto se haga.
• La comunidad es quien más se ve afectada por cualquier tipo de intervención.
Por lo tanto, nadie tiene el derecho a intervenir sin su consentimiento.
• La comunidad posee recursos para realizar sus propias intervenciones sin necesidad de que vengan extraños a realizar dicha tarea.
• El rol del profesional en este trabajo
debe ser de facilitador y no de experto.
Llevadas al ámbito jurídico, estas pautas
adquieren un carácter fundamental: una intervención del Poder Judicial que omita estas
consideraciones corre el riesgo de incurrir en
errores basados en el desconocimiento propio
de quien es externo a una comunidad, en la
subestimación (involuntaria, en muchos casos)
de la profundidad de una problemática, en la
habitual homogeneización de las características de esa comunidad y de sus miembros, en la
tendencia a unificar sus motivaciones y deseos
como si todos tuvieran los mismos, y la infinita
serie de inconvenientes adicionales que proceden de una intervención que no cuente con un
adecuado espacio para escuchar a los actores de
la comunidad protagonista.
En palabras del sanitarista Mario Rovere
“… esta aparente homogeneidad de la comunidad se pierde cuando desaparece el efecto
de la distancia y uno está en la cercanía. Así se
descubre lo que ahora se llama más técnicamente la heterogeneidad de la pobreza, la heterogeneidad de las demandas, la heterogeneidad
de las expectativas de la gente, la heterogeneidad de lo que la gente nos reclama. Lo cual a
su vez tiene que ver con nuestra capacidad de
dar respuestas también heterogéneas. Porque
la rigidez de nuestro sector ha tratado de homogeneizar las respuestas suponiendo que las
preguntas eran iguales, cuando en realidad
nuestra capacidad de respuesta requiere una
enorme flexibilidad”.10
Es en este sentido que para cualquier Poder del Estado que se proponga intervenir en
una comunidad, se vuelve preciso adquirir las
competencias que permitan realizar con profesionalismo un abordaje desde la cercanía, que
permitan desarrollar el espacio para la escucha
y la apertura para asumir una visión de la realidad compartida entre el funcionario y la comunidad. Caso contrario, se corre el riesgo de
terminar trabajando sobre una paradoja: la de
promover la defensa de derechos en una población, pero de un modo que vulnere a su vez
otros, como el derecho a participar, a ser escuchado y tenido en cuenta dentro del proceso.
Hay recursos y conocimientos que los operadores de justicia no poseemos y que están
afuera, en el territorio, en poder de los usuarios
del servicio de justicia. Comprender esto, con la
humildad necesaria para romper estructuras y
aprender de esos saberes, es fundamental para
la génesis de un nuevo paradigma judicial, más
respetuoso de los derechos, pero también más
flexible y eficiente para con la comunidad a la
que sirve.
10- ROVERE, M., Redes en Salud; un nuevo paradigma para el
abordaje de las organizaciones y la comunidad, Ed. Secretaría de
Salud Pública, Instituto Lazarte, Rosario, 1999.
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Año 6
NÚMERO 8
FEBRERO
DE 2016
Revista Institucional de la Defensa pública
artículos
Lic. Malen Victoria Ferreira y Lic. Ignacio Piñeiro*
El desalojo silencioso del Elefante Blanco
Lo que un autor dice es interesante, pero
lo que él calla también lo es. Las ideas
no tocadas porque parecían no pertinentes ayer pueden ser de actualidad hoy.
A fuerza de leer a los otros, olvidamos
a veces argumentos que no fueron desarrollados, pero que se deberían elaborar
con sensibilidad, experiencia y sobre todo
con los datos obtenidos.
Howard Becker1
Introducción
Licenciado en Sociología (UBA). Licenciado en Ciencias Políticas (UBA).
El trabajo realizado desde el Ministerio Público de la Defensa de la CABA (MPD) en relación al reclamo judicial iniciado por los habitantes del edificio “Elefante Blanco” (EB), tal como
fue reseñado en los artículos precedentes, se
basó en un enfoque territorial. Desde esta perspectiva, pudimos conocer la problemática de
sus habitantes y articular junto a ellos estrategias, —entendiendo que el expediente judicial
Equipo de trabajo del Programa de Hábitat, Derecho
a la Ciudad y Abordaje Territorial Nº 2. MPD CABA,
que dirige la Dra. Julieta Parellada.
1- BECKER, Howard,“Problems in the publication of field
studies” en Sociological Work: Method and Substance, 1970.
* Lic. Malen Victoria Ferreira.
Licenciada en Trabajo Social (UNLP).
Lic. Ignacio Piñeiro.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
contiene solo una parte de una conflictividad
más amplia y que debe ser atendida al mismo
tiempo—.
La intervención territorial desarrollada
por el Programa N° 2 de Hábitat, Derecho a la
Ciudad y Abordaje Territorial (PAT) permitió
acompañar a los habitantes e informar a la Defensoría CAyT Nº 5 sobre la complejidad de las
problemáticas que afectaban a los vecinos del
EB, principalmente en lo relativo a su histórico
reclamo por el derecho a la vivienda.
La presencia continua en el EB posibilitó
tomar conocimiento de que, en el mes de junio de 2014, algunas familias comenzaban a
abandonar el edificio en forma aislada. Estos
cambios que se producían eran fácilmente reconocibles, ya que el PAT, en ese mismo año,
había realizado un relevamiento sociodemográfico. El mismo arrojó los siguientes datos:
la población en el interior del EB alcanzaba los
312 habitantes, unas 110 familias, que vivían
en 75 viviendas. Esto representa un 21% más
de habitantes que lo informado por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA) en
febrero de 2012.2
Según diversas fuentes,3 la dinámica demográfica en el edificio se había mantenido
en aumento constante durante las últimas tres
décadas hasta septiembre de 2014, momento
en el que comenzó una etapa de rápido descenso, marcando su punto más significativo un
año más tarde. Efectivamente, en septiembre
2- Expediente judicial N° A84469-2013/0 “Serra Gustavo
Elías c/ GCBA y otros s/ amparo (art. 14 CCABA)”, Fj.
143 a 149. El anterior relevamiento poblacional en el
edificio, realizado en febrero de 2012, había contabilizado
aproximadamente 245 habitantes, según consta en el
informe elaborado por Dirección General de Atención
Inmediata, dependiente del Ministerio de Desarrollo Social
de la CABA.
3- Ver FERREIRA, M. V., “Un hospital para enfermar. El
Elefante Blanco como símbolo del problema de la salud y la
vivienda en Buenos Aires”, en esta publicación.
de 2015, la cantidad de personas en el edificio
se redujo a 25 habitantes, 12 familias y solo 9
viviendas.
En apenas un año, la trayectoria poblacional
marca un declive drástico, de 91,98% (tal como
lo muestra el Gráfico Nº 1), solo comparable a
relocalizaciones de asentamientos precarios realizadas dentro de la Ciudad de Buenos Aires,
aunque formalmente no existía ningún proyecto destinado a los habitantes del EB.
Gráfico Nº 1: Dinámica poblacional en el EB
Fuente: elaboración propia.
Ante un cambio tan significativo de la dinámica poblacional, surgieron infinidad de interrogantes. La gran cantidad de información
recolectada durante más de un año de trabajo
permitió elaborar las siguientes preguntas de
investigación:
• ¿Cómo pudo desencadenarse un abandono masivo del edificio en tan corto tiempo?
• ¿Existieron procedimientos o acciones
intencionales mediante los cuales se
buscó deshabitar el inmueble?
• ¿Qué ocurrió con las personas que vivían dentro del edificio?
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artículos
A continuación se expondrán los principales
argumentos que buscan problematizar estos interrogantes, fruto del trabajo territorial en el EB
—desde junio de 2014 hasta septiembre 2015—,
y que hoy actúan como disparadores que permiten ordenar la exposición de lo sucedido.
La principal fuente de información utilizada fue el registro de campo del trabajo del PAT
en memos y actas. Esta decisión metodológica,
posibilitó recuperar testimonios y hechos relevantes, que dan respaldo a todo lo descripto.4
Una vivienda definitiva es posible. El origen de los subsidios.
Desde el mes de junio de 2014 se tomó conocimiento, por información brindada por los
propios vecinos, de ofrecimientos de sumas de
dinero, realizados por funcionarios del entonces Ministerio Desarrollo Social de la CABA
(MDS), para que las familias adquieran una vivienda y abandonen el edificio.
Según informaron los vecinos:
“…un funcionario del Ministerio de Desarrollo Social del Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires se ha presentado en numerosas oportunidades en el
edificio, a fin de ofrecer a las personas
allí residentes sumas de dinero para que
sean destinadas a la compra de viviendas
o terrenos fuera del edificio en cuestión.
(…) tiene como objetivo aparente, que las
familias residentes en el edificio referido
se trasladen por su propia voluntad a
4- Todos los memorándums y actas que son citados a
continuación, forman parte de la Actuación Extraprocesal
“Causa Elefante Blanco”, Programa Nº 2 de Hábitat,
Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial.
otras viviendas dentro o fuera del ámbito
de la Ciudad de Buenos Aires, a fin de
lograr desocupar el inmueble”.
(Testimonio registrado en el
MEMO 13/06/2014)5
En efecto, los funcionarios del MDS realizaban reuniones públicas semanales en la explanada de entrada del edificio, donde informaban
a los habitantes de los ofrecimientos y respondían consultas.
“…se presenta por lo general los días jueves cerca del mediodía y dice ser funcionario del Ministerio de Desarrollo Social
del Gobierno de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, le ha informado sobre la
posibilidad de gestionar a su favor un
subsidio habitacional para destinar al
pago de un alquiler o para facilitar la
compra de viviendas o un terreno fuera
del “Elefante Blanco”.
(Testimonio registrado en el
MEMO 16/06/2014)
A fines de junio de 2014 se realizó una reunión entre aproximadamente veinte vecinos residentes en el edificio y empleados del MDS. En
la misma, algunos de los presentes informaron
a los funcionarios que el monto mínimo para la
compra de una vivienda, cercana a su lugar de
residencia dentro de la CABA, era muy superior a la cifra ofrecida en el subsidio.
Las primeras ofertas de subsidios para
abandonar el edificio se registraron en el mes
de mayo de 2013, cuando una de las vecinas
referentes, que era de las más activas en relación a la presentación de reclamos, abandonó
el edificio junto con su familia tras una aparente negociación con el MDS, cuyas condiciones
5- En función de mantener el anonimato de los
habitantes del edificio que brindaron testimonios, no
se mencionan los nombres ni apellidos de los mismos.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
nunca trascendieron. En diciembre del mismo
año se registra un procedimiento de características similares, con otra de las vecinas y su
grupo familiar, quienes abandonaron el edificio
y se radicaron en una provincia del NOA. Sin
embargo, debemos destacar que durante 2014,
con posterioridad al inicio del reclamo judicial,
esta modalidad de ofrecimiento de dinero fue
en aumento, haciéndose extensiva a todos los
habitantes, independientemente y en paralelo
al incumplimiento de las órdenes dictadas en el
expediente judicial relativas al saneamiento del
edificio.
Como se analiza en otros artículos de esta publicación, la acción de amparo presentada en relación
al EB tenía como objeto que se implementara un
plan de saneamiento integral del edificio, a fin de
que se revirtiesen las malas condiciones ambientales que afectaban a sus habitantes. En diciembre de
2013 se dictó una medida cautelar que ordenaba
la limpieza del basural ubicado en los subsuelos
del edificio, la higiene y limpieza periódica de los
tanques de agua, la limpieza de volquetes y contenedores, la fumigación y desratización en forma
periódica, la provisión de agua potable y la colocación de barreras físicas en ventanas y/o huecos.
En ningún momento, la cuestión del derecho a la
vivienda de los habitantes del EB fue debatida en el
expediente judicial.
En efecto, ni en la medida cautelar de diciembre de 2013 ni en lo resuelto en la audiencia de septiembre del 2014 se hacía referencia
a que los habitantes del edificio debían abandonarlo. Sin embargo, el principal argumento
esgrimido por los funcionarios del MDS para
convencer a las personas de aceptar los subsidios, fue el mismo expediente judicial.
“… Según detallaron las vecinas, un
funcionario y una trabajadora social (del
MDS), han explicado en una visita en
el día de la fecha a distintos vecinos, que
este modo de proceder estaría fundamentado en órdenes de la jueza que sigue el
amparo”.
(Registro, MEMO 25/09/2014)
En ese contexto, los vecinos retomaron su reclamo histórico por una vivienda digna. Como
la problemática habitacional no formaba parte
del objeto del amparo, se les recomendó iniciar acciones diferentes a la judicialización de la
problemática. De esta manera, la “negociación”
sobre los pormenores de la entrega de subsidios
fue llevada adelante por los habitantes de manera individual con los funcionarios del MDS.
Desde el primer momento el MPD evaluó
que las negociaciones establecidas en relación
a los subsidios podrían significar una posibilidad para los habitantes del EB para dejar de
vivir en un edificio que permanecía en malas
condiciones sanitarias, aún más, ante la falta de
avances en relación a las tareas ordenadas en
la medida cautelar. El PAT, en ese contexto, se
encargó de realizar acciones de asesoramiento y
de promoción de derechos, cuando algunas de
las informaciones que circulaban se basaban en
falacias o parecían tener el fin de amedrentar a
los vecinos.
Un problema común, un subsidio extraordinario.
Los ofrecimientos realizados por el MDS se
dieron en el marco de una aparente política de
subsidios habitacionales, cuyos límites y regulaciones nunca fueron esclarecidos ni explicitados
públicamente.
El MDS ofreció a las familias que habitaban
el Elefante Blanco un subsidio habitacional en
el marco del Programa de Atención a Familias
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artículos
en Situación de Calle (PAFSC),6 aunque con
una operatoria diferente a la que usualmente se
aplica. En general quienes acceden al PAFSC,
solo pueden percibir un subsidio por grupo familiar, es decir, hasta mil ochocientos pesos por
mes durante seis meses y renovable por otros
cuatro, o excepcionalmente un único pago por
el monto total del subsidio, para destinar al alquiler de una habitación o vivienda.
La operatoria ofrecida a los habitantes del EB
presenta grandes diferencias con el PAFSC: contempla la posibilidad de que varios integrantes de
la misma familia, mayores de 18 años —o incluso
personas que no pertenecían al grupo familiar—,
pudieran presentarse como beneficiarios. Esto
constituye la primera singularidad, que permitió
alcanzar montos mayores a los estipulados por la
normativa y acceder a una solución habitacional
distinta a la que usualmente alcanzan los receptores del subsidio habitacional.
En función de esta estrategia de sumatoria
de subsidios individuales, las familias alcanzaron a percibir montos considerables, que fueron presentados como una solución habitacional definitiva aunque resultaban insuficientes
para acceder al mercado inmobiliario formal en
la CABA. Para ello, se recurría a una modalidad
que permitía acumular diferentes subsidios.
A través de las entrevistas realizadas por
el PAT, se tomó conocimiento de los criterios
que utilizó el MDS para determinar qué familias o habitantes podían acceder al subsidio,
los cuales nunca se hicieron públicos de manera formal.
6- El Programa de Atención a Familias en Situación de Calle,
fue creado en 2006 con el objetivo general de “brindar
asistencia a las familias en situación de calle”. Para ello, se
estableció la entrega de un subsidio, únicamente para cubrir
gastos de alojamiento, que tiene un límite temporal de seis
meses con posibilidad de extenderlo por cuatro meses más
a criterio de la Administración.
1 Censo: Los habitantes debían estar censados. Es decir, haber sido relevados por el
Programa Buenos Aires Presente en febrero de 2012.
2 Documentación: Las familias debían presentar la documentación personal de
todo el grupo familiar, acreditando incluso enfermedades o discapacidades, si
las hubiese.
3 Presupuesto: A partir de haber cumplido
los dos primeros requerimientos debían
comenzar a buscar una vivienda para
comprar y presentar un presupuesto
como compromiso de compra, con aval
y documentación del propietario (por
ejemplo, servicios a su nombre). En caso
de que la vivienda elegida se encontrara
dentro de la Villa, se exigía la constancia
de la Comisión Vecinal de que el vendedor fue censado, para acreditar que era
un vendedor legítimo y que posteriormente se haga constar, en el libro de actas de la Comisión, el cambio de propietario de la vivienda.
Los pagos se realizaban en el marco del PAFSC, por lo que no podrían superar el monto
máximo por persona previsto en el programa.
Para resolver esta limitación, se permitió que
cada familia pueda acceder a varios subsidios,
que se complementaban además mediante el
Programa Nuestras Familias.7 Sin embargo, y
siempre teniendo en cuenta lo informado por
los vecinos entrevistados, los montos percibidos
serían considerablemente mayores a lo contemplado en ambos programas. Es decir, que
la oferta que se otorgaba desde el MDS para la
7- El Programa Nuestras Familias tiene como objetivo
fortalecer la situación de grupos familiares que se encuentren
en situación de vulnerabilidad o riesgo social comprobado
mediante el otorgamiento de subsidios económicos.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
salida de las familias del EB no se ajustaría estrictamente al diseño de una o más políticas públicas
existentes en ese momento en el GCABA y revelería el ejercicio de una potestad discrecional de
la administración.
La entrega de subsidios destinados a los habitantes del EB fue la actividad en la que el Poder Ejecutivo local centró todos sus esfuerzos a
partir del año 2014, incumpliendo lo ordenado
judicialmente en relación a la problemática sanitaria que motivó la acción judicial y, que aún
hoy continúa afectando a toda la población de la
Manzana 27 bis de la Villa 15, donde se encuentra ubicado el EB. Como se evidencia, el MDS
optó por priorizar en su intervención las actividades relativas a deshabitar el edificio, en lugar
de cumplir con lo ordenado judicialmente.
El subsidio hay que negociarlo
Los principales inconvenientes que presentó
la operatoria de otorgamiento masivo de subsidios a los habitantes del Elefante Blanco se han
agrupado en dos dimensiones, con sus respectivas categorías, lo que permite asignar significado a la información compilada.
La primera dimensión se refiere a las dificultades que implicó para los habitantes el(a) acceso y
gestión del subsidio, es decir, abarca desde la toma
de conocimiento por parte de los habitantes del EB
de la oferta de subsidios hasta lograr el cobro del
mismo y destinarlo a una solución habitacional.
La segunda dimensión describe (b) las condiciones contextuales que indujeron a la percepción del subsidio como mejor alternativa en
tanto que las familias no estaban formalmente
obligadas a dejar sus viviendas, se generó intencionalmente un escenario para persuadirlas de
abandonar el edificio.
a. Acceso y gestión del subsidio
Falta de información pública
El único canal de información con el que
contaban los habitantes para conocer la operatoria del subsidio, eran las reuniones realizadas esporádicamente por los representantes
del MDS. Las mismas no eran convocadas con
anterioridad ni se les daba difusión, por lo
que, una gran cantidad de vecinos no estaban
al tanto del ofrecimiento del subsidio, y su mecanismo de gestión.
“Informa que intentó dialogar con los
representantes del MDS pero que al día
de la fecha no tuvo oportunidad de encontrarlos, por lo que acudirá a su oficina que, según le han informado, está
situada en Avda. Entre Ríos y Pavón, a
fin de solicitar que se considere su situación, ya que con el monto ofrecido considera dificultoso encontrar una vivienda
para su numeroso grupo familiar y que
se encuentre cercana a su lugar de trabajo y a la escuela de sus hijos”.
(Registro MEMO PAT 16/06/14)
La falta de información clara y precisa, generó dudas a los habitantes sobre una infinidad
de aspectos relativos a la tramitación del subsidio, incluyendo la regularidad de la operatoria
ofrecida. Esta falta de transparencia, alentó el
surgimiento de estrategias de lo más diversas
para conseguir la información que circulaba de
manera extraoficial.
“La vecina agrega que conoce toda esta
información porque se lo ha explicado su
ex pareja y padre de sus hijos, quien reside en el primer piso del mismo edificio
y que ha decidido solicitar el subsidio a
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artículos
fin de destinarlo a la compra de una vivienda”.
(Registro MEMOPAT 16/06/2014).
Se destaca en ese contexto la relevancia que
adquirieron algunos vecinos que, por diferentes
motivos, contaban con mayor acceso a la información (tenían el teléfono de un funcionario,
habían sido citados a alguna reunión, ya habían
cobrado el subsidio, etc.) y que se transformaron en intermediarios entre el MDS y el resto
de los habitantes.
Falta de pautas delimitadas
Los requisitos utilizados para el otorgamiento del subsidio y la definición del monto otorgado en cada caso no fueron explicitados a priori,
ni respondían a ningún tipo de estandarización de los programas sociales implementados
(como podrían ser las características de los grupos familiares, tamaño del hogar, personas con
discapacidad). De hecho, nunca fue aclarado si
la unidad considerada para el otorgamiento del
subsidio por parte del MDS era el hogar, la familia o la vivienda.
“El 05/02/2015 nos encontramos con un
joven que nos plantea su situación frente
al MDS, que le negaría el acceso al subsidio por haberlo percibido ya parte de su
familia. El joven comenta que le dieron
el subsidio a su madre pero que él integra
una familia distinta, con su mujer y su
hijo, y no se lo reconoce como tal”.
(Registro MEMOPAT 05/02/2015)
Estos aspectos demuestran que cada acuerdo familiar se dio en el marco de una negociación entre aquellos que pueden ejercer algún
tipo de presión, tener mayor capacidad para
acordar o quienes simplemente no lo tienen
y fueron sometidos a peores condiciones para
abandonar el Elefante Blanco, para lo cual resultó fundamental la información previa con la
que contaba cada habitante.
Falta de información actualizada sobre los
habitantes del Edificio
La información que se utilizó para determinar quiénes serían los beneficiarios del subsidio
surgió de un relevamiento realizado en 2012
por el Programa Buenos Aires Presente, cuyo
único objetivo fue evaluar la situación de las
personas damnificadas por el incendio ocurrido en diciembre de 2011.8 En ese caso se utilizó
una metodología distinta al censo (no abarcó al
universo habitantes del EB), por lo que el dato
acerca de la cantidad total de habitantes carece
de confiabilidad.
En el citado informe no aparecen los nombres de todas las personas que efectivamente
residían en el Elefante Blanco en 2014, según
lo relevado por el PAT. Estas familias, que vivían en el Edificio hace más de cinco años, no
fueron identificadas en 2012, por lo que se
encontraban por fuera de la posibilidad de tramitar al subsidio.
“Agregan que algunos/as vecinos/as
han recibido dinero por parte del
MDS para comprar viviendas, (…),
pero que el personal del MDS les ha informado que quienes no figuren en un
censo realizado por el MDS en 2012,
no serán beneficiados con los subsidios
para la compra de viviendas. Detallan
las vecinas que hay muchas personas
que figuran en ese censo pero ya no
viven en el Edificio y que, también, se
da la situación inversa, de habitantes
8- En expediente judicial: Informe BAP Nª 242 del 2012
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actuales del Edificio a quienes se les ha
negado el subsidio por no figurar en
el censo”.
(Registro MEMOPAT 25/09/2014)
La realización de un censo al momento
de comenzar con los ofrecimientos hubiese
hecho posible contar con información actualizada que reconozca a todos los habitantes de
igual derecho a ser considerados beneficiarios
de la operatoria.
Plazos estipulados de difícil cumplimiento
En el intermedio entre la presentación de
la documentación y la concreción del cobro
del subsidio transcurrían entre uno y dos
meses. En función de ello, muchas de las
operaciones de compra de viviendas, estipuladas de palabra, en un mercado totalmente
informal, fracasaban.
“Ante nuestra consulta, especifica que el
personal de la Cooperativa no se encarga de expulsar a ningún habitante del
edificio, pero que sí tienen órdenes del
Ministerio de ir todos los días a la casa
de los vecinos que ya cobraron, para preguntarles cuándo piensan mudarse”.
(Registro MEMOPAT 03/02/2015)
Al momento de percibir el subsidio los habitantes del edificio comenzaban a ser presionados para desocupar la vivienda, a fin de que
la misma sea demolida. Cuando las operaciones
de compra se caían, las familias debían rápidamente buscar una alternativa habitacional en
un período de tiempo menor a quince días,
para resolver adonde irían a vivir.
b. Condiciones contextuales que indujeron a la
percepción del subsidio como mejor alternativa
Utilización del expediente judicial como
argumento
Los funcionarios del MDS utilizaban como
principal argumento, para otorgar o denegar
los subsidios, al expediente judicial.
“…insistían en que el edificio debía ser
vaciado por orden judicial y que no podrían ser beneficiarias del subsidio, personas que no figuraran en el censo que
consta en el expediente”.
(Registro MEMO PAT 22/12/2014)
Específicamente hacían referencia a la existencia de un censo judicial, en el que estarían
consignadas las personas que podían ser beneficiarias de los subsidios ofrecidos, señalando
que, se veían imposibilitados de otorgar el subsidio a quienes no figuraran en dicho censo.
Comunicación persuasiva por parte de vecinos referentes
Algunos referentes del Elefante Blanco que
habían ganado legitimidad por su antigüedad
en el barrio o por su participación política, difundieron un mensaje con la intención consciente de hacer cambiar la actitud o el parecer
de algunos vecinos, tanto sobre la posibilidad
de acceder a un subsidio como de abandonar
el Edificio.
“Agrega que, nuevamente se han repetido por parte de la referente una serie de
comentarios que él entiende como intimidatorios, cuyo fin sería lograr el desalojo del Edificio, principalmente haciendo
correr el rumor de que solo habrá tiempo
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artículos
para tramitar el subsidio antes del próximo viernes”
(Registro MEMO PAT 27/02/2015)
Este mensaje repetido por vecinos, con una
posición significativa dentro del edificio, logró
condicionar las decisiones de los habitantes,
quienes aceptaban los términos de la negociación impuesta por el MDS, temiendo que esta
fuera la última posibilidad de encontrar una salida habitacional.
Mensaje intimidatorio
Este mensaje solo se exhibe en situaciones
donde existe un desequilibrio de poder. Su objetivo es producir deliberadamente miedo o crear un
entorno negativo en cuanto al futuro de los habitantes del EB. Se trataba de mensajes que pretendían instar a los habitantes para que acepten
el subsidio, ya sea con amenazas directas de que
serían desalojados o bien con comentarios sobre el
inminente fin del ofrecimiento de subsidios.
“Agrega que se dirigió a las oficinas del
MDS para solicitar un mayor plazo para
abandonar el Edificio y que se le eleve
el monto pagado, pero que no tuvo una
respuesta favorable del MDS, sino que el
funcionario en persona le indicó que si no
se iba por sus propios medios del Edificio
la tendrían que sacar por la fuerza”.
(Registro MEMO PAT 16/12/2014)
Prohibición de mejorar las viviendas
En los casos de familias que habían decidido no abandonar el Elefante Blanco por razones particulares —como podía ser su arraigo—, o que no podían acceder al subsidio por
no cumplir con alguno de los requisitos estipulados, o que simplemente consideraban
que esos montos de dinero no significaban
una mejora en su calidad de vida, no se les
permitió mejorar su situación habitacional —
ya sea mudándose a otras viviendas que eran
desocupadas o realizando mejoras en sus hogares—.
“Finalmente se propone la alternativa
de la refacción de las casas. Los vecinos
dicen que no se puede, que no te dejan
entrar materiales, y que te mandan a
romper las cosas si arreglas”.
(Registro MEMO PAT 05/11/2014)
Esta situación forzó a aceptar alternativas
que no eran las acordes a sus necesidades, como
por ejemplo, aceptar subsidios para alquilar o
mudarse con otros familiares que vivían fuera
del edificio.
Deterioro de las condiciones del edificio
Una vez que las viviendas eran desocupadas, eran demolidas y los escombros casi nunca
se removían, con la excusa de que servían para
evitar que se ocupe nuevamente el lugar que
quedaba vacante. Esto generó un estado de suciedad, aumentó la cantidad de insectos y roedores, intensificó el aspecto de abandono que
presentaba el Edificio y sobre todo, generó un
peligro constante de que ocurran accidentes.
De esta manera la fisonomía del Edificio
empeoraba y el estado de deterioro crecía día
a día, en la medida en que se iba deshabitando. Incluso se dejaron lugares abiertos, que
facilitaban el acceso por los techos o por pasillos, a viviendas que antes estaban resguardadas por las construcciones linderas. Por otro
lado, la demolición de una vivienda, sin las
mínimas previsiones técnicas, afectaba considerablemente la estructura de las otras linderas, provocando fisuras en las paredes, filtraciones y humedad.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
La demolición funcionó como un importante factor de presión para aquellos vecinos que,
al principio, no tenían interés de abandonar el
Elefante Blanco.
Falta de participación de los afectados en la
toma de decisiones
El ofrecimiento de subsidios a los habitantes
del EB fue una medida unilateral, que no tuvo
en cuenta las propuestas realizadas por los propios habitantes para mejorar su situación habitacional. En ningún caso se ofreció una alternativa
al subsidio, ni siquiera para los casos de familias
con integrantes con ingresos estables. Ni siquiera
se les dio la opción de un crédito hipotecario u
otro tipo de programa social, que podría haber
generado una solución habitacional efectiva y
acorde a los derechos de los habitantes.
Tampoco se aceptó establecer conversaciones públicas con los habitantes, e incluso se desalentaron intentos de organización —como en
los casos de vecinos que propusieron negociar
colectivamente igual monto para todos los grupos familiares—.
El desalojo silencioso del Elefante Blanco
Resulta difícil definir en pocas palabras qué
es lo que sucedió con los habitantes del EB. En
un primer momento, y a partir del analisis anterior, que revisa tanto las características propias
de la operatoria de subsidios como su contexto,
deberíamos decir que el edificio no se desocupó
por intermedio de una política de relocalización. Las acciones descriptas precedentemente
no pueden ser consideradas como una relocalización, en la medida en que no garantizaron el
acceso a la vivienda digna y adecuada de manera definitiva para todos los habitantes del EB,
no se desarrollaron planes de radicación que
contemplaran mejoras en las condiciones de
hábitat en el edificio, tampoco se garantizó el
derecho de los habitantes a participar de las decisiones que los afectarían; ni se buscó asegurar
que no se vieran perjudicadas sus actividades
laborales, educativas, de cuidado de la salud,
sus relaciones de vecindad y su cercanía con
programas sociales. En ningún caso se acompañó a las familias con un programa que asegurara una solución habitacional definitiva.
Estado de las viviendas que fueron demolidas
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artículos
Con un horizonte más amplio, podríamos
considerar lo descripto como un desalojo, en la
medida en que existieron acciones y procedimientos intencionados y, previamente establecidos por parte de las autoridades del gobierno
local, con el fin de lograr que el inmueble sea
deshabitado. Es decir, la migración masiva de los
habitantes del EB no se dio por causas naturales
o azarosas, sino porque existió una intención del
MDS, dueño del edificio, de que esto ocurra, para
lo que puso en práctica acciones, procedimientos
y recursos. De hecho, de no haber mediado este
conjunto de acciones y procedimientos, estamos
en condiciones de afirmar que, las más de cien
familias que en 2014 habitaban el EB, muy probablemente continuarían allí. Esto, teniendo en
cuenta las nulas ofertas en materia de políticas
habitacionales que existen en la CABA para las
poblaciones de bajos ingresos.
Tanto el solapamiento de la estrategia implementada por el Ejecutivo local, como la posición de las personas afectadas de que esto implicaba una posible mejora en sus condiciones
de vida, relativizan la idea de que lo sucedido
en el Edificio podría ser considerado un desalojo forzoso, en los términos en que los define la Observación General Nº 7 de Aplicación
del Pacto de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales “como el hecho de hacer salir a
personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios
apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos”.9
En el caso analizado, resulta relevante considerar el concepto de desalojo negociado,10
—que refiere a presentar el desalojo del edificio como resultado de una negociación, lo cual
sería beneficioso tanto para las familias desalojadas que fueron incorporadas de manera simbólica en la definición de sus destinos habitacionales, como para el Ejecutivo local, que se
ahorró los probables costos políticos de realizar
un desalojo forzoso—, y como sería su impacto
mediático y sus repercusiones en las relaciones
con otras poblaciones con similares conflictos
habitacionales.
“Al interpelar al conjunto de actores involucrados en el proceso de desalojo, principalmente a las personas desalojadas y a las
organizaciones en que participan, en el contexto de la negociación, el Estado legitima la
práctica de desalojo articulando los discursos
autorizados de cada uno de los actores intervinientes. En tal sentido, la práctica de la negociación y los valores a ella asociados, definidos como compromiso, acuerdo, conciliación
son parte central del lenguaje de estatalidad.
Ellos son claves en la producción de la ‘legitimidad’ en torno a una práctica que de otra
forma linda la ilegitimidad”.11
El silencio con que se manejó el desalojo del
EB fue vital para el GCBA, en dos sentidos:
hacia el interior del EB evitó que se iniciaran
estrategias de negociación colectiva, de manera que todo fue resuelto de forma individual
y basado en la capacidad de negociación de
cada familia —la mayoría de ellas en condiciones de extrema vulnerabilidad social—; hacia
el afuera, evitó que se hiciera pública la oferta
realizada a los habitantes del EB, de manera
que otras poblaciones que estaban atravesando
9- Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
“Observación General Nº 7 El derecho a una vivienda
adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto): los desalojos
forzosos” (1997).
producción de las categorías y los espacios de la asistencia
habitacional”, en Quid 16, Revista del Área de Estudios
Urbanos del Instituto de Investigaciones Gino Germani de
la Facultad de Ciencias Sociales, UBA, 2013
10- VERON, N. “Desalojos en la ciudad de Buenos Aires: la
11- VERON, N. (2013) Ibid.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
situaciones semejantes, demandaran al GCBA
respuestas análogas.
Debajo de ese manto de silencio, el MDS
logró construir el desalojo como una práctica
legítima en la medida que propuso a los habitantes del EB una negociación, en la que la
intención de desalojar no aparecía como una
orden unidireccional dada por un actor más
poderoso, sino que era presentada como un
libre acuerdo entre las partes. Por eso, en el
discurso de los funcionarios del MDS se repetían ideas contradictorias: por un lado, hacían referencia a la obligatoriedad de vaciar el
edificio, según una aparente orden judicial, y
por el otro, afirmaban que quien no quisiera
aceptar la negociación podía continuar habitando el edificio.
En síntesis, la operatoria descripta en este
capítulo puede ser considerada un desalojo
en la medida que se trató de un conjunto de
acciones y procedimientos establecidos por la
autoridad administrativa propietaria del edificio, con el fin de lograr que el mismo sea
deshabitado.
Fue además negociado porque no se presentó como una orden de obligatorio cumplimiento para los habitantes, respaldada por una autoridad, sino que basó su eficacia en ir logrando
consensos y acuerdos con las partes involucradas, a fin de establecer que el vaciamiento del
Elefante Blanco se realizara basado en la voluntad de las personas afectadas quienes, efectivamente, eran los que no querían continuar habitando en esas condiciones.
Por último, fue silencioso, porque todos los
actores involucrados actuaron con sigilo e intentando que sus actos no se dieran a publicidad. Tanto el GCBA, los efectores locales, los
vecinos, por distintos motivos, participaron de
la construcción de ese silencio que buscaba evitar que la misma demanda no se amplíe a otros
barrios, que otros vecinos no se enteraran de
los alcances de las negociaciones individuales,
que se pudieran perder los acuerdos alcanzados, que no se perjudicara a los habitantes que
aún no habían iniciado negociaciones, entre
otras razones.
Del Elefante a la Villa 15
El trabajo territorial se extendió con posterioridad al desalojo del inmueble.12 Los
vínculos generados con los vecinos permitió
tomar conocimiento y atender a los problemas que se sucedieron fuera del edificio.
Desde un primer momento se consideró
oportuno acompañar a las familias en este
proceso, con lo que significaba una mudanza
y un cambio tan significativo en un período
de tiempo tan corto.
Este tipo de seguimiento, permite hoy describir detalladamente dos aspectos relevantes
del presente de los habitantes del edificio EB,
en relación a: (a) su localización geográfica (teniendo en cuenta dónde se mudaron) y (b) las
condiciones de las vivienda actuales teniendo
cuenta los siguientes aspectos: (1) condiciones
de tenencia de la vivienda, (2) infraestructura,
(3) características de la unidad habitacional y
(4) características del barrio.13
Es oportuno remarcar que, en ningún caso
se trata de opinar o exponer una valoración
12- El vínculo de confianza que se estableció con los vecinos
facilitó que, una vez que migraron del edificio, se mostraran
accesibles para recibir visitas en sus nuevos hogares y que
sean ellos mismos los que mostrasen sus nuevas casas.
13- Se toman los indicadores construidos por Sumila Gulyani y
Debabrata Talukdar. Slum Real State: The Low-Quality HighPrice Puzzle in Nairobi´s Slum Rental Market and its Implications
for Theory and Practice. World Bank. (2008).Análisis de
Calidad de Vida en los términos del Modelo de Gulyani y
Debrabata.
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artículos
positiva o negativa sobre las condiciones actuales de vida de los ex habitantes del EB. En este
sentido, no existen comparaciones posibles que
no determinen una arbitrariedad, sobre todo si
intentamos alejarnos de concepciones que avalan límites socialmente aceptados y establecidos
sobre las posibilidades de acceso a la vivienda de
los sectores más vulnerados. El modo comparativo llevaría a un determinismo imprudente
si se considerara que el solo hecho de dejar de
convivir entre escombros, basura y plagas, pueda significar una mejora en la calidad de vida
de los habitantes del Edificio.
a. Localización geográfica
Gráfico Nº 2:
¿Dónde migraron?
Del total de grupos familiares que migraron
del EB, un 68% se mudaron a viviendas dentro
de la CABA, la mayoría permaneciendo en la Villa 15. Aquellos que migraron al GBA, lo hicieron
a través de la compra de terrenos y aspirando
a una futura construcción de sus viviendas. Un
pequeño número de familias decidieron volver
a sus provincias de origen, con la intención de
encontrar nuevas oportunidades de trabajo.
Un dato destacable es que casi el 70% de las
familias que migraron del EB antes de septiembre
de 2015, permaneció dentro de la misma comuna. Este aspecto presenta dos rasgos relevantes.
Por un lado —teniendo en cuenta el valor
de las viviendas, tanto en el mercado formal
como informal dentro de CABA y los presupuestos con los que contaban los habitantes del
EB—, era esperable que se reprodujera una
dinámica de inserción dentro de zonas vulnerables similares a las del EB, sobre todo hacia
la Villa 15.
Al mismo tiempo, las familias mantuvieron —desde que comenzó el ofrecimiento de
subsidios— una preocupación común, con
respecto a que alejarse de sus lugares de residencia tendría impactos negativos en su organización familiar y vida cotidiana. Dentro
de sus expectativas, buscaban garantizar la
cercanía a sus lugares de trabajo, centros de
salud, escuelas, comedores, pero principalmente no perder la red de relaciones sociales
y de parentesco, cuya proximidad permite el
desarrollo de sus principales estrategias de
supervivencia.
De esta manera, acceder aunque sea a una
solución habitacional parcial dentro de la Villa
15, les permitió resolver tanto sus dificultades
presupuestarias como preservar sus redes sociales dentro del barrio, aun cuando las nuevas
viviendas presentaran otros problemas relativos a sus características deficientes de infraestructura, falta de provisión de servicios básicos
e irregularidad en la tenencia, tal como se describe a continuación.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
Del Elefante Blanco a la Villa 15
El mapa exhibe el nuevo lugar de residencia de las familias
que abandonaron el Elefante Blanco y continúan viviendo
dentro de la Villa 15.
b. Condiciones de vivienda actuales
Los datos que se presentan a continuación
son representativos de las familias que residen
actualmente en la Villa 15.
En cuanto a las problemáticas generales podemos mencionar, en primer lugar, que el 100% de
las familias que abandonaron el EB no pudieron
regularizar su situación dominial. Aun cuando es
la Comisión Vecinal la que interviene y otorga regularidad a la transacción, asentando el cambio
de propietarios en su libro de actas y entregando un certificado al comprador, la mayoría de los
casos relevados presentaron problemas. Entre los
entrevistados se conocieron tres casos graves: el
de una familia que luego de adquirida la vivienda
recibió una denuncia porque el vendedor no sería
el único propietario de la misma, —llegó incluso a presentarse personal policial en su domicilio
para verificar la situación—; en otros dos casos,
las viviendas adquiridas tenían orden de desalojo,
por lo que se debió dar intervención a la Defensoría General de la Nación.
Asimismo, el 100% de las viviendas presentaban condiciones deficitarias de infraestructura, y necesitaban reparaciones para ser habitadas. A pesar de esto, y con las urgencias con las
que se realizaron los traslados, motivadas por
la amenaza de perder la posibilidad de cobrar
el subsidio, las familias se mudaron a casas que
presentaban fallas en la conexión eléctrica y cableado expuesto, sin conexión de gas natural y
con baja presión de agua.
A los inconvenientes de infraestructura,
debemos sumarle los serios problemas estructurales: filtraciones y goteras, producto de los
materiales de los techos (de chapa), los cuales
persistían, a pesar de los arreglos. A su vez,
la gran mayoría de las construcciones tenían
pocas ventanas —reciben poca luz natural y
aire—, característica que agrava la situación de
insalubridad, más aun en los grupos familiares
numerosos, donde se mantienen los niveles de
hacinamiento crítico.
En cuanto a las condiciones del vecindario
al que se mudaron, debemos señalar que son
altamente precarias, presentando varias deficiencias sobre todo en referencia a la alta densidad, el tejido irregular, los accesos inseguros, y
la existencia de zonas especialmente peligrosas.
Más allá de esto la inserción de los habitantes
del EB fue positiva, porque se trató de mantener y profundizar una red de relaciones de vecindad a la que la mayoría ya pertenecía.
Por último, las familias que recuperan y separan residuos para su comercialización, como
principal actividad de subsistencia, presentan
muchas dificultades, ya que no disponen de lugar para dejar los carros y caballos, ni de lugares para clasificarlos.
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artículos
El Elefante Blanco ¿un caso de excepción?
Contrariamente a lo que se puede suponer, la
informalidad es costosa. Expuso a los habitantes
del EB, durante el lapso de búsqueda de una vivienda a situaciones de máxima vulnerabilidad,
lo cual debió haber sido contemplado por los responsables del MDS.
Hasta el momento no existen investigaciones ni fuentes que brinden referencias sobre
los precios de venta de viviendas dentro de
las villas en la CABA. La bibliografía más saliente y destacada se centra en la cuestión de
los alquileres, pero a partir de estos análisis,
podemos tomar algunas hipótesis que sean
extensivas y permitan realizar comparaciones
con nuestro caso.
Diversos autores demostraron la existencia
de un desarrollado mercado inmobiliario hacia
el interior de las villas, tanto para alquiler como
para venta, donde la oferta es de baja calidad a
precios relativamente altos. Por lo tanto, quienes ingresan a este mercado informal pagan
mucho en relación a sus ingresos.14
Según se describió con anterioridad, los habitantes del EB debieron buscar su salida habitacional dentro de Ciudad Oculta y en un
mercado informal altamente perjudicial, en
relación a precio-calidad de la vivienda que obtuvieron. Esta población se vio atravesada por
la problemática de la vivienda como mercancía.
Como era predecible, el alquiler y la compra
transitan caminos similares. En esta coyuntura,
gran cantidad de vecinos vieron la oportunidad
de vender a altos precios sus viviendas, cuando
el ofrecimiento de subsidios se hizo público en el
14- CRAVINO, M. C., Las Villas de la Ciudad. Mercado e
Informalidad Urbana., Paidós, Buenos Aires, 2006 (Cap. 3:
Mercado Inmobiliario informal en las Villas de la Ciudad).
RENARD, V., Seminario “Mercado de Suelo e Inmobiliario
y Políticas Públicas” – UTDT, Bs. As., 2006.
barrio. De esta manera, se produjo un aumento significativo del precio de las viviendas en las
manzanas linderas al edificio, que se mantuvo
constante hasta el momento.
Según registros del PAT, en septiembre de
2014 una vivienda chica de una habitación, cocina
y baño sobre alguna de las calles de Ciudad Oculta, rondaba los 150 mil pesos. Un año más tarde el
precio casi se duplicaba alcanzando los 250 o 300
mil pesos. En este escenario, donde imperaba la
necesidad de resolver las transacciones de compra
rápidamente, los habitantes del EB debieron pagar mucho —o todo— lo que tenían para acceder
a una vivienda, profundizando al interior del barrio un estado de informalidad, resultante en este
caso de la acción del MDS.
Paradójicamente, mientras el GCBA desfinancia el presupuesto del área de vivienda,
subejecuta su partida presupuestaria. En la
actualidad está lejos de alcanzar las cuotas
asignadas cuanto a la construcción de viviendas a través de fondos del Plan Federal de
Construcción de Vivienda (PFCV). Con un
considerable aumento de los recursos destinados a subsidios con un enfoque netamente
reactivo,15 destinó una gran cantidad de dinero para desalojar el edificio, manteniendo en
la precariedad y en malas condiciones habitacionales a más de cien familias.
Si se analiza el desempeño que tuvo el MDS,
en estos dieciocho meses, —en relación a resolver la situación que afectaba a los habitantes del
EB— se puede afirmar que sin tener problemas
de erogación de dinero y con un presupuesto
amplio, el MDS fue muy eficaz en el objetivo de
desalojar el edificio, pero se mostró poco competente para realizar las obras de saneamiento
del mismo, ordenadas en el expediente judicial,
al punto de dejarlas incompletas.
15- ACIJ, Informe sobre la ejecución del presupuesto, Primer
Trimestre de 2014.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
De lo que habla el desalojo silencioso
La salida de los habitantes del EB se presenta como una noticia positiva, desde una mirada
que fija su atención en el solo hecho de que un
grupo de familias lograra acceder a una vivienda, cuando hasta el momento vivían de la forma
más indigna, en un edificio rodeado de basura
y plagas. Creemos necesario alejarnos de esta
posición, desde una perspectiva crítica de lo sucedido, por fuera de los discursos establecidos y
legitimantes, que han sido tan efectivos en diagnosticar los alcances y estigmatizar a esta población, naturalizando su segregación espacial
dentro de la Ciudad de Buenos Aires, determinando una identidad degradada y condición de
no merecedores.16
De esta manera, comprender el proceso
que se inició a mediados de 2014 en el edificio, requirió visibilizar algunos aspectos que
se mantuvieron ocultos y en silencio. Cabe
destacar que los habitantes del EB habían
tenido que llegar a peticionar judicialmente
para que fuera escuchado su derecho a habitar en un ambiente sano, donde la cuestión
de la vivienda no era estrictamente el eje de
la discusión, para que el GCBA empezara a
intervenir activamente en relación a ese problema, después de haberse negado por años a
dar respuestas apropiadas.
Así, resulta paradigmático que el gobierno
local, que se mostró austero y reticente a destinar y ejecutar su presupuesto en políticas públicas para mejorar las condiciones de vida de los
sectores más vulnerados, destinó importantes
sumas de dinero para vaciar un edificio —en
apenas 18 meses— y aun así sus destinatarios
no pudieron encontrar soluciones habitacionales definitivas. La gran mayoría de los habitantes del Elefante Blanco cambiaron su lugar
de residencia ubicándose preferentemente en
las manzanas linderas al inmueble, dentro de
Villa 15, pero continúan viendo vulnerado su
derecho a la vivienda digna.
Tanto los aspectos relativos al acceso y gestión del subsidio, como las condiciones contextuales que buscaban inducir a percibirlo y a
abandonar el Elefante Blanco, así como el hecho de incumplir las medidas judiciales sin un
marco normativo que lo regule, demuestran
que el objetivo primordial del MDS no se centró en brindar soluciones habitacionales, sino
en desalojar el inmueble sin contemplar la voz
de los afectados, quedando aún hoy latente la
pregunta de cuál es el uso que se dará al Elefante Blanco.
16- BIAGGIO M. y VERÓN N. “Entre la penalización y
la asistencia: la construcción de sujetos ‘merecedores’ de
políticas públicas destinadas a la atención de la ‘Emergencia
Habitacional’ en la Ciudad de Buenos Aires”, año 2010 s.d.
CARMAN M. Las trampas de la naturaleza.
PÁG. 190 / FEBRERO 2016
artículos
Bibliografía
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La vida
en el
Elefante
Blanco
Año 6
NÚMERO 8
FEBRERO
DE 2016
Revista Institucional de la Defensa pública
el Hospitalito
Archivo General de la Nación
siempre fue
Archivo General de la Nación
Archivo General de la Nación
Para nosotros
Maqueta del Instituto de la Tuberculosis
Profesionales del CESAC en el Elefante Blanco. Década del 90.
Para nosotros
“El Elefante Blanco para
nosotros siempre fue el
Hospitalito, el nombre viene
porque había un hospital acá,
había una salita. Nosotros
decíamos vamos al Hospitalito.
Nosotros nos hacíamos
atender acá, nos dábamos
las vacunas, traíamos a
nuestros hijos, se atendían
embarazos” Graciela G.
Nosotros nos hacíamos
atender acá, nos dábamos
las vacunas, traíamos a
nuestros hijos, se atendían
embarazos.
Pediatra del CESAC en el Elefante Blanco.
“Le decían el Elefante Blanco y existía un
misterio sobre qué significa Elefante Blanco (…).
A mí me sorprende cómo de ser un lugar con
tanta fuerza, de tanto encuentro, de repente se
haya convertido en un lugar marginal”. Alicia C.
“Cuando se te inundaba todo y no
sabías de qué lado poner la cama,
dónde poner las cosas (...) Perdías
muchas cosas, ropa, muebles”. Julia P.
Cuando llegamos teníamos
muchas expectativas
Habitación de un vecino del Elefante Blanco. 2014
“En aquel entonces había
75 chicos. Todos eran del
Elefante Blanco. Hoy ya son
hombres que vienen a comer.
La tradición sigue”. Ramona F.
Comedor del Elefante Blanco.
Manzana 27 bis. 2015
Costó mucho criar
a los hijos acá
“Yo pensaba en otra cosa.
Venía del trabajo en el campo.
Cuando alguien iba a visitarnos
de Buenos Aires, lo pintaban
tan lindo. Pero había que saber
si era lindo donde uno venía.
Venir del campo, estancias,
caballos y encontrarme tantos
ranchitos chiquitos, chicos
descalzos. Yo tuve una desilusión
muy grande. Lloraba mucho.
Era chica. Muchos ranchitos.
Después fui creciendo yahí ya me arreglé sola”.
Ramona F.
Tuve una desilusión
muy grande
“Yo crecí ahí, tuve mis hijos
ahí, tengo 10 hijos”. Julia P.
“En mi vida el Elefante fue una experiencia,
al principio muy dolorosa, costó mucho. Costó
mucho criar a los hijos acá” Graciela G..
Vista desde el frente del Elefante Blanco. 2014
“Nada fue fácil. Teníamos
muchos problemas con la
luz y el agua que se cortaba.
Teníamos tanque pero no
teníamos mantenimiento. Había
muchas ratas”. Gustavo S.
Basural del primer subsuelo. Junio 2014.
Viviendas de la manzana 27 bis, adosadas al Elefante Blanco. Enero 2016
Contenedores no hubo
nunca, solo ahora.
Después del amparo
“Sí, muy lleno. Toda la
vida estuvo así. Lleno de
agua… Había muchas
ratas. Contenedores
no hubo nunca, solo
ahora. Después del
amparo”. Mica.
Proceso de limpieza del basural. 2014.
Inspección ocular de la jueza Elena Liberatori. Abril 2014
Encuentro de funcionarios del MPD con vecinos
durante la inspección ocular. Abril 2014.
Movilización de los vecinos del Elefante Blanco. Septiembre 2014
“Todo se realizó a través de Defensores,
los vecinos juntamos firmas, cortamos
calles, cortamos la Avenida 9 de Julio,
la General Paz. Costó…” Gustavo S.
El amparo se armó (...)
para solucionar el tema
del hacinamiento, la limpieza,
la luz, el agua.
Audiencia Elefante Blanco. Septiembre 2014.
“Siempre fui una persona de poner mucha
fuerza, les decía a todos hagamos esto,
nos falta esto. En un principio nadie nos
quería dar nada, nosotros peleamos mucho.
No estábamos censados, nosotros no
estábamos registrados”. Graciela G.
No estábamos censados,
nosotros no estábamos
registrados.
Asamblea de vecinos en el interior del Elefante Blanco. Noviembre 2014.
“Sería una tristeza si lo derriban, es como si todos tus recuerdos se vienen
abajo con el edificio… A veces pienso, qué va a pasar, si un día no está
más el edificio… ¿qué vamos a mirar? A mí me gustaría que se convierta
en algo positivo para la gente que vivió ahí, los que vivían cerca…todos
los que vivimos ahí o vivían cerca lo miran con cariño al edificio” Julia P.
Sería una tristeza si lo
derriban, es como si todos
tus recuerdos se vienen
abajo con el edificio.
Vivienda demolida, frente del Elefante Blanco. Febrero 2015.
“Me gustaría que se haga algo de verdad
en el Elefante Blanco, que sirva, que haya
seguridad de verdad, que haya deporte, que
estudien… aquí hay un gimnasio acá adentro
y no se usa. Estaría bueno, porque muchos
pibes de acá son discriminados afuera. Hay
que sacarle provecho para los pibes de acá
(...) una facultad, para los pibes que tienen la
capacidad para estudiar y ser algo” Oscar.
Primer piso del Elefante Blanco tras el desalojo. Noviembre 2015.
Me gustaría que se haga
algo de verdad en el
Elefante Blanco
Año 6
NÚMERO 8
FEBRERO
DE 2016
Revista Institucional de la Defensa pública
Anexo
Año 6
NÚMERO 8
FEBRERO
DE 2016
Revista Institucional de la Defensa pública
anexo documental
Documentos Jurídicos
ACCIÓN DE AMPARO EN
DEFENSA DE DERECHOS
COLECTIVOS. Defensoría de
primera instancia CAyT Nº 5
MPD CABA.
Promueve acción de amparo en defensa de derechos
colectivos. Solicita urgente medida cautelar.
Señor Juez:
Gustavo Elias Serra (DNI 31.352.639), con domicilio real en Piedrabuena 3200 manzana 27 bis casa 5 Villa Lugano, en mi carácter de
vecino del complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el inmueble conocido como “Elefante Blanco” y habitante de la Ciudad de
Buenos Aires, con el patrocinio letrado del Defensor ante los Juzgados
de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a cargo de la Defensoría
Nº5, Dr. Ramiro Joaquín Dos Santos Freire, quien a su vez actúa en
carácter de defensor de intereses colectivos (confr. Res DG 155/10),
con el patrocinio del Sr. Defensor General de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, Dr. Mario J. Kestelboim, constituyendo domicilio procesal en Avenida de Mayo 654, 5º piso frente, CABA, a usted respetuosamente decimos:
I. OBJETO
En el carácter invocado, venimos a interponer acción de amparo en
los términos de los artículos 14 de la Constitución de la Ciudad (CCABA), 2 de la Ley 2145 y 43 de la Constitución Nacional (CN), contra el
Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con domicilio en
Uruguay N° 458 de esta Ciudad, para que a través del Ministerio de
Desarrollo Social, Secretaria de Hábitat e Inclusión, Unidad de Gestión de Intervención Social, Instituto de Vivienda de la Ciudad y la
totalidad de organismos que resulten competentes cesen en su omisión
de garantizar el derecho a la salud integral de las personas que habitan
en el complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el edificio
conocido como “Elefante Blanco” sito en avenida Eva Perón s/N° (antes Avenida del Trabajo) y Piedrabuena 3292 inscripto en el Registro
de la Propiedad Inmueble con Matrícula N° FR 1-91396, nomenclatura catastral: Circunscripción 1, Sección 78, Manzana 75B, Fracción
E y en avenida Piedrabuena 3270 entre avenida Argentina y avenida
Eva Perón (antes Avenida del Trabajo), inscripto en el Registro de la
Propiedad Inmueble con Matrícula N° FR 1-93720, nomenclatura catastral: Circunscripción 1, Sección 78, Manzana 75B, Fracción G.1
1- Constancia Registro de la Propiedad Inmueble, Matrícula N° FR 1-91396.
(Documentación identificada como Anexo 18)
PÁG. 211 / FEBRERO 2016
Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
Como pretensión de fondo solicitamos se haga lugar a la acción de
amparo y, en su mérito, se ordene a la demandada que implemente un
plan sanitario integral que incluya como mínimo:
a. Higiene y limpieza de la totalidad del basural presente en los subsuelos del edificio conocido como
“Elefante Blanco”.
b. Mantenimiento de la higiene de los subsuelos, una
vez realizadas las tareas de limpieza de los mismos.
c. Clausura e inhabilitación de los subsuelos del edificio.
d. Higiene y limpieza periódica de los tanques de
agua del edificio.
e. Higiene y limpieza periódica de los volquetes y
contenedoresubicados al interior del edificio, a fin
de que se mantenga la limpieza realizada en los
subsuelos.
f. Adecuación del sistema de la red cloacal del edificio
y posterior conexión con la red troncal.
g. Tareas de fumigación y desratización en forma
periódica en el edificio como así también aquellas
viviendas que se ubican en las inmediaciones del
inmueble referido, Manzana 27bis.
h. Provisión de agua potable para las personas que
habitan en el complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el edificio conocido como “Elefante
Blanco”.
i. Organización de un sistema de recolección de residuos para las personas que habitan en el complejo
ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el edificio conocido como “Elefante Blanco”.
j. Se ordene al Ministerio de Desarrollo Social a presentar y ejecutar un plan para la recuperación integral y desarrollo de tareas de interés comunitario.
k. Se ordenen realizar la totalidad de las acciones y
obras necesarias para garantizar el derecho a la salud y al ambiente sano de todos los habitantes del
predio de referencia.
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Como medida cautelar solicitamos que de manera urgente se ordene a la demandada la:
a. Limpieza del basural ubicado en los subsuelos del
edificio.
b. Higiene y limpieza periódica en los tanques de
agua del edificio.
c. Higiene y limpieza periódica de los volquetes y
contenedoresubicados al interior del edificio.
d. Tareas de fumigación y desratización en forma periódica en el edificio como así también en aquellas
viviendas que se ubican en el complejo ex Centro
de Salud Mataderos, que incluye el inmueble conocido como “Elefante Blanco”.
e. Provisión de agua potable para las personas que
habitan el complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el edificio conocido como “Elefante
Blanco”.
f. Colocación de barreras físicas en ventanas y/o huecos que dan hacia los subsuelos y otros espacios que
habilite el arrojo de basura a los mismos.
II. HECHOS
II. 1. Historia del Edificio “Elefante Blanco”.
El complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el edificio
conocido como “Elefante Blanco” se encuentra localizado dentro de la
Villa 15, la cual surge alrededor del año 1937, cuando fue poblada por
trabajadores del Mercado de Hacienda, de Ferrocarriles y de los frigoríficos cercanos. Su nombre original fue “Barrio General Belgrano”
pero luego de que la última dictadura militar levantara un paredón
para esconderla de la vista de los extranjeros que visitarían el país por
el Mundial de Fútbol de 1978, se la comenzó a llamar “Ciudad Oculta”.
A un costado de la villa se encuentra el Núcleo Habitacional Transitorio Del Trabajo, también denominado “Eva Perón”, lugar conocido
como “las tiras” en el barrio. El mismo fue construido durante la dictadura de Onganía y se inscribió dentro del Plan de Erradicación de
Villas de Emergencia a través de la Ley Nº17.605.
El edificio conocido como “Elefante Blanco” es una estructura inconclusa de concreto, de doce (12) pisos de altura, que se asienta sobre
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la Avda. Comandante Luis Piedrabuena al 3200, entre las calles Hubac
y La Rosa, Manzana 27 bis del barrio Villa 15 “Ciudad Oculta”, Lugano, Ciudad de Buenos Aires.
Fte: Dirección General de Estadísticas y Censos de la CABA, Villa 15.
Por iniciativa del entonces senador socialista Alfredo Palacios, el
Congreso de la Nación aprobó un subsidio para la construcción en el
lugar de un hospital para enfermos de tuberculosis. Las obras comenzaron en el año 1938, pero al poco tiempo fueron interrumpidas.2
Durante las dos primeras presidencias de Juan Domingo Perón
(1946-1955) se retomaron las obras de construcción del edificio, con el
objetivo de convertirlo en el hospital para enfermos leprosos e infecciosos más grande de Latinoamérica. Por ese entonces, la Villa 15 ya
había comenzado su proceso de crecimiento, iniciado en la década de
1930. Sin embargo, con el derrocamiento de Perón, mediante el Golpe
de Estado de 1955, las obras quedaron paralizadas para siempre, por
ende, el edificio mantiene la misma estructura desde entonces.
2- Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de agosto de 2012
(Documentación identificada como Anexo Nº 21)
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Tiempo después, la edificación, que nunca contó con un nombre
oficial dado que no llegó a ser inaugurado, fue bautizada por los vecinos del lugar como “Elefante Blanco”, en alusión a su imponente
tamaño y a su tonalidad.
Aproximadamente durante la década de 1980 el edificio se fue poblando paulatinamente de familias que no tenían otro lugar en donde
vivir, se construyeron viviendas precarias, tanto en su interior como en
sus inmediaciones, en su mayoría hechas con cartones, telas, chapas,
maderas y otros materiales de descarte. A fin de evitar su superpoblación se bloquearon las escaleras que conducían al tercer piso del complejo, por lo cual solo quedaron habitables la planta baja y el primer y
segundo piso.3
II. 2. Situación dominial del Edificio “Elefante Blanco”.
El complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el edificio
conocido como “Elefante Blanco” es reconocido por el GCBA como ex
Centro de Salud Mataderos, y los datos dominiales y catastrales del mismo
son los siguientes: avenida Eva Perón s/N° (antes Avenida del Trabajo)
y Piedrabuena 3292 inscripto en el Registro de la Propiedad Inmueble
con Matrícula N° FR 1-91396, nomenclatura catastral: Circunscripción 1,
Sección 78, Manzana 75B, Fracción E y en avenida Piedrabuena 3270 entre avenida Argentina y avenida Eva Perón (antes Avenida del Trabajo),
inscripto en el Registro de la Propiedad Inmueble con Matrícula N° FR
1-93720, nomenclatura catastral: Circunscripción 1, Sección 78, Manzana
75B, Fracción G.4 En el año 1978 la totalidad de este inmueble fue transferido a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires —actual Ciudad
Autónoma de Buenos Aires— en el marco de la Ley Nº 21833 (Cfme.
Constancia Registro de la Propiedad Inmueble Matrícula N° FR 1-91396).
En diciembre de 2006 el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires firmó un Convenio de Cooperación con la Fundación Madres
de Plaza de Mayo “...con el objeto de ampliar y profundizar las acciones realizadas para el mejoramiento de las condiciones habitacionales de vecinos de la Villa
15 de nuestra ciudad que se encuentran en situación de vulnerabilidad social...”.5
3- Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de agosto de 2012,
pp. 1-2 y Acta Visita Institucional realizada por la OAD Mataderos-Liniers con fecha
10.09.13 (Documentación identificada como Anexo Nº 21 y Anexo Nº 24)
4- Constancia Registro de la Propiedad Inmueble, Matrícula N° FR 1-91396
(Documentación identificada como Anexo Nº 18).
5- Convenio Nº 51. Convenio de Cooperación entre el GCABA y la Fundación Madres
de Plaza de Mayo. Suscripto el día 28/12/2006. Publicado en el Boletín Oficial Nº 2603,
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En ese marco, la Fundación construyó viviendas que serían destinadas a los habitantes del “Elefante Blanco”, quienes para ello, participaron activamente del proceso constructivo. Asimismo, se implementaron comedores comunitarios, talleres y emprendimientos productivos
y un Jardín de Infantes, entre otras construcciones. También, se organizaron un conjunto de actividades laborales, recreativas y asistenciales
dirigidas fundamentalmente a los residentes del complejo. A su vez,
se tenía proyectada la construcción de un centro de salud, una sala de
cine, una escuela primaria, una secundaria y un centro cultural”.6
El 28 de noviembre de 2007 a través del Decreto 1739/07, el Gobierno de la Ciudad transfiere a la órbita del Ministerio de Derechos
Humanos y Sociales la totalidad del inmueble conocido como ex Centro de Salud Mataderos, para su recuperación integral y desarrollo de
tareas de interés comunitario.7
Dos días después, el 30 de noviembre de 2007, la administración
firma un Convenio de Permiso de Uso para la Prestación de Servicios
Sociales, Educativos, Culturales, Deportivos y Productivos de Economía
Social con la Fundación Madres de Plaza de Mayo. A través de este Convenio, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires otorga a la Fundación
un permiso de uso precario y gratuito, sobre el inmueble conocido como
ex Centro de Salud Mataderos ...por el plazo de cinco años, desde la
firma del convenio (Cláusula primera y segunda)… para la prestación
de servicios sociales, educativos, culturales y deportivos a la comunidad,
así como productivas de economía social, no pudiendo modificar tal destino sin autorización del GCBA” (El destacado no obra en el original).8
Posteriormente, en el mes de septiembre de 2011 el edificio pasó
a ser administrado provisoriamente por el Movimiento Evita, organización que también era la encargada de continuar con las obras de
vivienda definitiva que se desarrollaban en las inmediaciones del “Elefante Blanco”,9 que posteriormente abandonó las tareas.
el viernes 12/01/2007 (Documentación identificada como Anexo Nº 8).
6- Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de agosto de 2012, p.
2 (Documentación identificada como Anexo Nº 21).
7- Decreto 1739/GCABA/07. Transfiere al Ministerio de Derechos Humanos y Sociales
el inmueble sito en Avenida Perón sin número y en Piedrabuena 3292 y en Av.
Piedrabuena 3270 (Documentación identificada como Anexo Nº 4).
8- Convenio de permiso de uso para la prestación de servicios sociales educativos, culturales,
deportivos y productivos de economía social. Registrado bajo el Nº 4004 el 04/12/2007 en la
Escribanía General del GCBA (Documentación identificada como Anexo Nº 5).
9- Nota de prensa. Diario Perfil. Lunes 12 de octubre de 2011. “Tras desplazar a
Bonafini, el Gobierno le entrego las obras la Movimiento Evita” (Documentación
identificada como Anexo Nº 10).
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Finalmente, y vencido el plazo estipulado en el Convenio de Permiso de Uso para la Prestación de Servicios Sociales Educativos, Culturales, Deportivos y Productivos de Economía Social,10 el 30 de noviembre de 2012 el Ministerio de Desarrollo Social del GCBA vuelve
a tomar posesión dominial del inmueble.
En la actualidad el complejo ex Centro de Salud Mataderos, que
incluye el edificio conocido como “Elefante Blanco”, es de propiedad
del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y ha sido transferido bajo
la órbita del Ministerio de Desarrollo Social de la CABA.
Cabe destacar que, de acuerdo a los términos del decreto 1739/07, este
Ministerio tiene la obligación jurídica de arbitrar los medios para la recuperación integral del inmueble, y el desarrollo de tareas de interés comunitario.
II. 3. Situación socio-demográfica.
Los resultados provisionales del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010 indican que la Villa 15 se encuentra conformada por 3969 viviendas, y presenta un total de 15.568 habitantes (7770
varones y 7798 mujeres).11
En atención a que no existen datos oficiales poblacionales del complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el edificio conocido
como “Elefante Blanco” desde la Oficina de Atención Descentralizada
Mataderos-Liniers se enviaron oficios a distintos organismos solicitando los censos realizados, sin embargo hasta la actualidad los mismos no
fueron remitidos.12
La Resolución 2332/12 de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad
señala que, en el año 2004 el Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC)
realizó un censo en el inmueble del cual surge que, “habitaban dentro
del edificio aproximadamente 50 familias, que totalizaban: 192 personas y en la base del lugar 105 familias (un total de 364 personas).”
10- Convenio de permiso de uso para la prestación de servicios sociales educativos,
culturales, deportivos y productivos de economía social. Registrado bajo el Nº 4004 el
04/12/2007 (Documentación identificada como Anexo Nº 5).
11- Respuesta del Ministerio de Hacienda. Dirección General de Estadísticas y Censo al
oficio Nº 205 OAD MataderosLiniers/12 (Documentación identificada como Anexo Nº 11).
12- Respuesta de la Unidad de Gestión de Intervención Social –COJ Nº 290969UGIS-2012- al Oficio Nº 14- OAD MataderosLiniers/12;–COJ Nº 290969-UGIS-2012, Respuesta de Corporación Buenos Aires Sur S.E –Nota Nº 87 CBAS-2012 al Oficio
Nº 98/11y 21/12 OAD MataderosLiniers,Oficio Nº 22 y 47- OAD MataderosLiniers/12
el cual no fue contestado, Respuestas del Ministerio de Desarrollo Social - Programa
Buenos Aires Presente- al oficio Nro 13OAD MataderosLiniers/12 –Informe Nº 242BAP-2012 (Documentación identificada como Anexo Nº 27).
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En el año 2006 se realizó un nuevo relevamiento del cual se desprende que, el edificio estaba habitado desde la planta baja hasta el
2do. piso inclusive y que la población era de aproximadamente 50 familias. Asimismo se relevó que aproximadamente 200 familias apoyaban sus construcciones sobre los muros del edificio. Por su parte, en el año 2007, el Departamento de Salud Ambiental
de la Ciudad da cuenta de que, habitaban dentro del edificio alrededor
de 55 grupos familiares.
Finalmente en el año 2012, conforme surge de la Resolución de la
Defensoría del Pueblo se encontraban viviendo en el edificio alrededor de 100 familias y en la base del lugar otras 200.
II. 4. Condiciones sanitarias en el “Elefante Blanco”.
Durante los meses de octubre y noviembre de 2011, un grupo de
vecinos, en representación de noventa y ocho (98) familias que habitaban dentro del edificio “Elefante Blanco” presentó una serie de
denuncias ante el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, el Instituto
de Vivienda de la Ciudad, la Defensoría del Pueblo de la Ciudad y la
Asesoría General Tutelar de la Ciudad.13
Asimismo, en fecha reciente se han recibido diversas consultas sobre la temática ante la Oficina de Orientación al Habitante, dependiente de la Defensoría General de la Ciudad.
En la denuncia presentada ante el Instituto de Vivienda de la Ciudad
los vecinos indicaron diversas irregularidades. En particular destacan:
“El agua que se consume no es apta para su consumo debido
a que está contaminada”, “Convivimos con ratas, murciélagos
y basural”, “los niños no pueden concurrir al colegio porque
están con alergia a los mosquitos y no les permiten ingresar a
las escuelas”, “Las cloacas están dentro del sótano no van a la
calle”, “Los niños continuamente están internados con virus
no identificados” (Nota Nº 14139/11 IVC).14
Por su parte, en la denuncia formulada con fecha 18 de noviembre de 2011 ante la Oficina de Atención Descentralizada MataderosLiniers los/as vecinos/as señalaron que el edificio presenta,
13- Fojas 3-9 y Fojas 11-12 de la actuación en trámite ante la Asesoría General TutelarActuación OAD ML Nº 053/2011 (Documentación identificada como Anexo Nº 1 y
Anexo Nº 2).
14- Fojas 3-7 de la actuación en trámite ante la Asesoría General Tutelar, Actuación
OAD ML Nº 053/2011 (Documentación identificada como Anexo Nº 1).
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“Cloacas rotas que vierten aguas servidas dentro de la estructura,
cortes de luz de más de una semana, grandes amontonamientos de basura, roedores y murciélagos —vivos y muertos—, insectos de todo tipo, el
sótano inundado y falta de mantenimiento en general. Exhiben fotografías
vinculadas a estas circunstancias. Asimismo, en cuanto a la situación sanitaria de las familias en cuestión, los dicentes coinciden en señalar que
los cortes de luz impiden nebulizar a los niños y niñas que así lo requieren; que muchos de estos no pueden concurrir al colegio por alergia a la
gran cantidad de picaduras de mosquitos e insectos que se asemejan a
enfermedades altamente contagiosas tales como la varicela; y que un importante número de vecinos/as padecen enfermedades respiratorias y/u
óseas debido a la humedad estructural del edificio”.15
Con fecha 26 de junio de 2012 la Asesoría General Tutelar realizó
un informe técnico del edificio de referencia, oportunidad en la que se
constató lo denunciado por los/as vecinos/as.16 Obran en el informe de
la Asesoría General Tutelar las siguientes fotografías:
15- Acta de entrevista de fecha 18/11/2012 (Documentación identificada como Anexo Nº 3).
16- Informe Técnico Complejo “Elefante Blanco”, junio 2012 (Documentación
identificada como Anexo Nº 20).
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Fte: Asesoría General Tutelar, Informe Técnico Complejo “Elefante Blanco”, junio
2012.
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Por su parte, personal del Centro de Salud y Acción Comunitaria
(CeSAC) Nº 5, en virtud del requerimiento formulado por la Defensoría del Pueblo, con fecha 25 de septiembre de 2012 organizó
una reunión con los/as vecinos/as del edificio a fin de relevar problemáticas de salud de los habitantes del inmueble de referencia, las
cuales guardan relación con la crítica situación sanitaria en la que se
encuentra el mismo.
Conforme surge de fojas 734 de la actuación OAD ML Nº 053/2011 en
aquella oportunidad, los vecinos expusieron las siguientes problemáticas:
“Debido a la contaminación del agua: problemas gastrointestinales,
problemas respiratorios: como asma, broncoespasmos, mordeduras
de roedores (ratas), infecciones por picaduras de insectos, dengue,
alergias graves, conjuntivitis, infecciones urinarias, diarreas, hongos
en miembros inferiores, niños intoxicados sin saber sus causas, subsuelo
del edificio inundado”.17
En función de dicho encuentro el CeSAC Nº 5 realizó un informe
para ser presentado ante la Defensoría del Pueblo.18 En el mismo se
destaca que,
“En el subsuelo se acumula agua, basura y desechos cloacales,
esta situación genera la presencia de roedores, mosquitos,
pulgas, cucarachas y otros insectos así como malos olores y
humedad” (…) “Las excretas son eliminadas por los huecos de
los ascensores o ventanas y se acumulan en el subsuelo, ya que
no hay sistema de red cloacal”.
En relación a la situación sanitaria dicho informe concluye que,
“Las condiciones ambientales adversas descriptas previamente,
afectan gravemente la calidad de vida y las condiciones de
salud de la población residente en el edificio y sus alrededores,
aumentando el riesgo de múltiples problemas de salud y/o
agravando los ya existentes. Esta inequidad en las condiciones
de vida y de salud observada a partir de la indigna situación
habitacional, que vulnera los derechos de estos vecinos,
aumenta el riesgo de morbimortalidad de estas personas, que
luego aparecen como un número más en las estadísticas vitales.
La siguiente descripción surge a partir de la revisión las
historias clínicas de pacientes residentes, (…) del relato de los
propios vecinos que habitan este espacio, entre otros.
17- Fs. 734 de la actuación en trámite ante la Asesoría General Tutelar.- Actuación OAD
ML Nº 053/2011 (Documentación identificada como Anexo Nº 22).
18- Informe del CeSAC Nº 5 acerca de la “Situación Habitacional de Elefante Blanco”
(Documentación identificada como Anexo Nº 23).
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Y en particular destaca que se observa:
• “Presencia y/o agravamiento de patologías respiratorias como asma bronquial, síndrome bronquial
obstructivo a repetición en niños, asociados a la
permanente humedad, hacinamiento, falta de ventilación, acumulación de agua, falta de calefacción,
fríos extremos y los múltiples alérgenos presentes
en el mobiliario y ropas.
• La tuberculosis es otra patología que encuentra en
este hábitat la situación propicia para desarrollarse
ya que la mala condición ambiental, el hacinamiento, la mala alimentación favorecen el ciclo biológico
de esta enfermedad y su transmisión.
• Se observan también enfermedades gastrointestinales como diarreas a repetición, diarreas mucosanguinolentas (de origen bacteriano), múltiples
parasitosis, epigastralgia y dolor abdominal relacionadas con las malas condiciones de las redes de
agua y cloacales.
• Ligadas a la acumulación de basura, la presencia de
plagas (mosquitos, moscas, roedores, pulgas, cucarachas, entre otras) y las malas condiciones higiénicas en general, aparecen con mayor frecuencia infecciones en piel y partes blandas como impétigos,
forunculosis, ectoparasitosis, lesiones por picaduras de insectos con mayor riesgo de sobreinfección,
conjuntivitis, dermatitis.
• Riesgo aumentado de dengue y otras enfermedades transmitidas por vectores. Esta enfermedad
como otras re-emergentes (fiebre amarilla, TBC,
etc.) encuentra en esta situación de vulnerabilidad
que viven estas familias el lugar adecuado para
desarrollarse”.19
Por su parte, la Defensoría del Pueblo de la Ciudad, en su Resolución N° 2332/12, concluyó que las familias residentes en el “Elefante
Blanco”, como así también las que se encuentran en sus alrededores
presentan un elevado nivel de riesgo sanitario.
19- Informe del CeSAC Nº 5 acerca de la “Situación Habitacional de Elefante Blanco”.
(Documentación identificada como Anexo Nº 23).
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En este sentido resulta oportuno destacar algunos párrafos de la
resolución de referencia:20
• En el Análisis de las Consultas por Problemas de
Salud asociados a Factores ambientales adversos
se observa que las enfermedades ligadas al agua
(de transmisión hídrica) superan el promedio de
la CABA. Lo mismo ocurre con la ectoparasitosis
(pediculosis, sarna), impétigo y otras enfermedades de piel...” (Resaltado en el original).21
Asimismo, el Área Técnica de Arquitectura y Espacios Públicos de la Defensoría del Pueblo, en relación a la situación sanitaria del “Elefante Blanco”
concluyó:
• “...c) La acumulación de desechos y anegamiento en los
subsuelos de la edificación en tratamiento, además de generar una proliferación incesante de roedores, conlleva
un grave y actual riesgo sanitario y de contaminación para la población del lugar, y la salud pública
en general, provocando focos infecciosos de toda índole
en los habitantes no solo del edificio, sino también en el
entorno inmediato. d) No se encuentran dadas las condiciones mínimas de salubridad e higiene en ninguno de los
sectores ocupados por viviendas precarias, toda vez que no
cuenta con los servicios básicos de salubridad en relación
a agua corriente y cloacas”.22
En el marco de la misma actuación surge un informe elaborado por
el Departamento de Salud Ambiental de la CABA, el que a pedido de
la Defensoría del Pueblo se realizó en el mes de enero de 2012. Es un
estudio sobre las condiciones medioambientales del “Elefante Blanco”,
utilizando como eje estructurante la Guía de Relevamiento de Salud
Ambiental (GReSAm), diseñada por esa dependencia. En términos
20- Informe de la Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de
agosto de 2012 (Documentación identificada como Anexo Nº 21).
21- Informe de la Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de agosto
de 2012, p. 7. Copia certificada de la respuesta del Departamento de Salud Ambiental
a la Defensoría del Pueblo en el marco de la Actuación Nº 5022/11 (Documentación
identificada como Anexo Nº 21 y Anexo Nº 29).
22- Informe de la Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de
agosto de 2012, p. 12 (Documentación identificada como Anexo Nº 21).
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generales, y como primera medida, dicho Departamento relevó “las
inquietudes referidas por la comunidad”, entre las cuales se destacan:
“...Presencia de roedores. Estos ingresan a los hogares, caminan por
las noches por encima de los niños durmiendo, muerden a los mismos,
destruyen objetos mobiliarios, paredes, ropa y alimentos. Roen y realizan
agujeros en el material. Presencia de mosquitos. Basurales: abarcan el
'sótano' (subsuelo), los patios del edificio y los huecos de ascensores y
escaleras. Inundaciones por desborde de caños de agua y cloacales en
mal estado y por acumulación de precipitaciones. Incendios: sucedieron
varios en el edificio. Deterioro del edificio con grietas importantes y riesgo
de derrumbe. Cloacas sin vertido a la red y con desagote al 'sótano' del
edificio. Olores a basura fermentada, cloacas, orina de roedores. Cables
en mal estado que generan incendios y frecuentemente 'chispazos'...”
(…) Con respecto a los procedimientos de eliminación de excretas, “...
La mayoría de las viviendas cuenta con cloacas y baños de uso exclusivo.
Desconocemos la forma de eliminación de excretas de los vecinos que no
cuentan con red cloacal. Las condiciones de la red cloacal son malas,
refiriendo los vecinos derrames de fluidos y olores... el caño que desagota
el contenido de toda la red cloacal del edificio lo vuelca al subsuelo,
donde se acumula basura. Ese espacio está descubierto y se puede ver
desde las terrazas del primer piso. Visualizamos heces y orina en los
pasillos del edificio que nos refirieron que eran de animales...”
En cuanto al tratamiento de la basura, “...los residuos son de tipo
domiciliario y de descarte de cartoneo. Debido a la cantidad existente,
se sospecha que en parte sea traído de otros lugares... La mayoría de las
familias viven del cartoneo por lo que hay acopio de cartones, metales
y otros materiales en las viviendas y alrededores del edificio. Existen
basurales en el subsuelo del edificio y los dos patios interiores, y según
refieren los vecinos, huecos de ascensores, huecos de escalera (algunos
de los cuales se encuentran tapados con maderas clavadas). De ellos
emanan olores, ratas, líquidos de lixiviado, de vertido de cloacas y de
precipitaciones. Parte de las familias tiran los residuos sólidos en bolsas
en un volquete que está afuera del edificio en la vereda, donde son
recogidos diariamente por la empresa de residuos. El resto de las mismas
lo tira en espacios comunes y el subsuelo. Los vecinos refieren que este
volquete es poco accesible para las familias...”.
También surge que, se hace muy dificultoso el control de las plagas,
resultando insuficientes los procedimientos de control implementados
en forma particular por los vecinos, como tramperas, venenos caseros
y cebos triangulares. La presencia de roedores es uno de los principales
riesgos sanitarios, toda vez que los mismos “...caminan por las noches
por encima de los niños durmiendo, muerden a los mismos, destruyen
objetos mobiliarios, paredes, ropa, alimentos, documentos y papeles.
Además refieren el olor a la orina de los mismos en sus viviendas y el
estrés y dificultades en el sueño que les produce su presencia...”. A su
vez, remarcaron la notoria presencia de mosquitos, cucarachas, moscas
y mosquitos, también de diversas especies de pájaros que construyen sus
nidos en el interior del edificio.23
23- Informe de la Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de agosto
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En este mismo orden, el Departamento de Salud Ambiental
identificó una serie de problemáticas ambientales que afectan
considerablemente la salud de las personas residentes en el
“Elefante Blanco”:
“...De las condiciones ambientales de esta población evaluamos la
existencia de un riesgo aumentado para la salud de la población
de padecimiento de enfermedades ligadas al agua (infecciones
intestinales como diarreas, parasitosis, algunas meningoencefalitis,
hepatitis, cólera, dengue, fiebre tifoidea, leptospirosis y otras)
por las condiciones de la red de agua, cloacas, y agua estancadas.
Además enfermedades ligadas a la basura y plagas: dengue,
mordeduras de roedores, enfermedades trasmitidas por moscas,
fiebre amarilla, enfermedades intestinales por contaminación de los
alimentos, las trasmitidas por roedores (leptospirosis, hantavirus,
fiebre por mordeduras de ratas, entre otras). También enfermedades
infecciosas de la piel y alergias. Encontramos a la población
angustiada y nos refirieron stress y alteraciones del sueño, frente a la
irremediable presencia de roedores en sus casas, caminando por encima
de los niños por las noches y destruyendo objetos mobiliarios, paredes,
ropa, alimentos, documentos y papeles”.24
Surge de la resolución de la Defensoría del Pueblo que,
“La gravedad de la situación no sólo fue constatada por esta Defensoría
del Pueblo, el IVC y el Departamento de Salud Ambiental, sino que
también, por personal del Programa Buenos Aires Presente (BAP) del
Ministerio de Desarrollo Social de esta Ciudad y del Ministerio de Salud
local, los cuales, en el mes de febrero de 2012, pudieron reconocer en un
relevamiento in situ, situaciones de extrema gravedad. De las entrevistas
realizadas por los funcionarios de estas últimas dependencias se destacó
“...la composición de algunos grupos familiares que se observaron
con situaciones graves de vulnerabilidad...”. Entre estos grupos se
encontraron personas con discapacidades mentales o físicas, como así
también con diversos problemas de salud, destacándose los cardíacos,
pulmonares y respiratorios.
Las conclusiones a las que arribó el Departamento de Salud Ambiental
de esta Ciudad en su informe son contundentes. De igual forma, resultan
claros al respecto los informes producidos por personal de esta Defensoría
del Pueblo y de los Ministerios de Desarrollo Social y de Salud locales.
De la información recolectada por este organismo en conjunto con la
de 2012, p. 12. Copia certificada de la respuesta del Departamento de Salud Ambiental
a la Defensoría del Pueblo en el marco de la Actuación Nº 5022/11 (Documentación
identificada como Anexo Nº 21 y Anexo Nº 29).
24- Informe de la Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de
agosto de 2012, p. 15 (Fs. 726 de la actuación en trámite ante la Asesoría General Tutelar.
Actuación OAD ML Nº 053/2011) y copia certificada de la respuesta del Departamento
de Salud Ambiental a la Defensoría del Pueblo en el marco de la Actuación Nº 5022/11
(Documentación identificada como Anexo Nº 21 y Anexo Nº 29).
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referida por diversas dependencias del Gobierno de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires se desprende la constatación y el reconocimiento
oficial del elevado nivel de riesgo sanitario en el que se encuentran
las familias residentes en el “Elefante Blanco”, como así también las que
se encuentran en sus alrededores. Esta grave situación no es nueva, toda
vez que fue identificada y denunciada por diversos organismos, incluida
esta Defensoría del Pueblo, desde varios años atrás”.25
En función de las denuncias de los/as vecinos/as del Complejo Ex
Centro de Salud que incluye el edificio conocido como “Elefante
Blanco” vinculadas a las condiciones sanitarias, con fecha 10
de septiembre de 2013 personal de la Oficina de Atención
Descentralizada Mataderos-Liniers junto a la Defensoría
General de la CABA y la ONG Asociación Civil por la Igualdad
y la Justicia (ACIJ) realizó una nueva visita en el edificio de
referencia, oportunidad en la que se constató el agravamiento de
las condiciones del basural ubicado en el subsuelo del edificio.26
Obran en el acta las siguientes fotografías:
25- Informe de la Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de
agosto de 2012, p. 16 (Documentación identificada como Anexo Nº 21).
26- Acta Visita Institucional de fecha 10/09/2013 de la OAD Mataderos-Liniers y acta
en la que consta la situación en la que se encuentra el basural ubicado en los subsuelos
del edificio conocido como “Ex Centro de Salud Mataderos” y/o “Elefante Blanco” con
fecha 10/09/2013 11 (Documentación identificada como Anexo Nº 24 y Anexo Nº 25).
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En ese marco y ante nuestra consulta vecinos del inmueble informaron que a fines del año 2010 la Fundación Madres de Plaza de
Mayo inició tareas de limpieza en el subsuelo del edificio, sin embargo las mismas no fueron concluidas. Ante nuestra consulta los vecinos señalaron que el barrido del de la planta baja, 1º y 2º piso del
inmueble se encuentra a cargo de la Cooperativa Barrio Nuevo desde
noviembre de 2012.
En atención a que el contenedor de basura más cercano donde
los/as vecinos/as pueden depositar sus residuos diarios se encuentra
a 200 metros del edificio, desde la Oficina de Atención Descentralizada Mataderos-Liniers se iniciaron gestiones ante la Gerencia de Zonas
Vulnerables de la Dirección General de Limpieza del Ministerio de
Ambiente y Espacio Público. Como producto de dichas gestiones, con
fecha 08/10/2013 se colocaron en el edificio seis contenedores plásticos
movibles de 1m3 de capacidad y posteriormente se emplazó un contenedor metálico de 8m3 sobre el ingreso al complejo por la calle Hubac,
el cual es vaciado diariamente por la empresa Panizza.
Cabe destacar que, la crítica situación sanitaria en la que se encuentra el inmueble también fue advertida por la Oficina de Orientación al
Habitante de la Defensoría General del Poder Judicial de la Ciudad de
Buenos Aires en una visita realizada el pasado 11 de octubre de 2013.27
A raíz de la crítica situación sanitaria advertida, con fecha 1 de octubre de 2013 desde la OAD Mataderos-Liniers se remitió oficio al
Hospital Santojanni a fin que se informe la cantidad de casos atendidos
en el CeSAC Nº 5 y en el Hospital Santojanni de habitantes del edificio
conocido como “Elefante Blanco” y de la Manzana 27 bis que hayan
presentado patologías vinculadas a la condiciones del hábitat. Con fecha 28 de octubre el hospital informó que el CeSAC Nº 5 en los meses
de julio y agosto de 2013 —de la población residente en el complejo
“Elefante Blanco” y Manzana 27 bis 28— atendió: “5 casos de TBC, 119
casos de bronquiolitis, 91 casos de asma, 39 de neumonía, 2 casos de
enfermedades gatrointestinales, 98 casos de diarrea, 108 correspondientes a infecciones en la piel”.29
27- Acta Visita Institucional de fecha 11/10/2013 de la OOH. Defensoría General del
Poder judicial de la CABA 11 (Documentación identificada como Anexo Nº 26).
2829- Respuesta del Hospital de Agudos Donación Francisco Santojanni. Centro de Salud
y Acción Comunitaria Nº 5 —Nota Nº 703/AP/2013— al Oficio Nº 401 - OAD MataderosLiniers/13 11 (Documentación identificada como Anexo Nº 30).
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III. Fundamentos Jurídicos
En el presente apartado se expondrá la normativa que fundamenta
jurídicamente la demanda incoada.
La presente acción tiene por objeto la defensa del derecho a la salud, a la dignidad y a la igualdad, entre otros, de los habitantes del
espacio físico descripto en el apartado de los hechos. La afectación de
este estos derechos se produce por la omisión del Estado de garantizar
servicios públicos de higiene y mantenimiento del edificio, lo que generó un basural que produce efectos en la salud de las personas.
El orden de exposición —dado por los consecutivos subtítulos—
está determinado por el orden lógico mencionado. De esta forma, primero se describirá la normativa que obliga al Estado a proporcionar el
servicio que está omitiendo prestar, para luego analizar puntualmente esta conducta omisiva antijurídica. Seguido a ello, se procederá a
enunciar los derechos que se ven afectados por dicha conducta, los
cuales giran principalmente en torno al derecho a la salud, a la dignidad y a la igualdad.
III. 1. Obligación jurídica de proveer los servicios públicos de higiene urbana y red cloacal
A nivel legislativo federal, encontramos la Ley Nº 25.916 de presupuestos mínimos de protección ambiental para la “gestión integral
de residuos domiciliarios”, que establece la regulación jurídica de la
generación, disposición inicial, recolección, transferencia, transporte,
tratamiento y disposición final de aquellos elementos, objeto o sustancias que como consecuencia de los procesos de consumo y desarrollo
de actividades humanas son desechados y/o abandonados (arts. 2º y
3º). El objetivo de la ley es lograr un adecuado y racional manejo de los
residuos domiciliarios mediante su gestión integral, a fin de proteger
el ambiente y la calidad de vida de su población. El artículo 5º indica
que las autoridades competentes para la aplicación de dicha norma
serán los organismos que determinen cada una de las jurisdicciones locales, estableciendo una obligación de aplicación de la norma descentralizada en materia de provisión de este servicio público. Los capítulos
IV y V regulan la recolección, transporte, tratamiento, transferencia y
disposición final de los residuos, indicando en el artículo 13 (a los fines
que importan en la presente acción judicial) que las autoridades competentes deberán garantizar que los residuos domiciliarios sean re-
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colectados y transportados a los sitios habilitados mediante métodos
que prevengan y minimicen los impactos negativos sobre el ambiente
y la calidad de vida de la población.
A nivel local, el artículo 17 de la CCABA dispone que la Ciudad “[a]
siste a las personas con necesidades básicas insatisfechas y promueve
el acceso a los servicios públicos para los que tienen menores posibilidades”; en esa misma línea, su artículo 18 establece la promoción del
desarrollo humano y económico equilibrado, que evite y compense las
desigualdades zonales dentro de su territorio.
Por su parte, el artículo 104 CCABA, inciso 13, dispone que el Jefe
de Gobierno aplica las medidas que garantizan los derechos de los
usuarios y consumidores consagrados en las Constituciones nacional y
local y en las leyes, a la vez que ejecuta y presta servicios públicos por
gestión propia o a través de concesiones (inc. 23).
Esto significa que no solamente pesa sobre el Poder Ejecutivo el deber de ejecución de los servicios públicos que determinen el legislador
y las necesidades de los habitantes de la Ciudad, sino que además, la
constitución local determina que dicha ejecución debe efectuarse en
base a los principios de igualdad e inclusión social que rigen la totalidad de nuestro ordenamiento.
Por otra parte, a nivel legislativo local encontramos la Ley Nº 210,
orgánica del Ente Único Regulador de los Servicios Públicos, que entiende como servicio público a los efectos de la aplicación de dicha ley,
al servicio de higiene urbana (art.2º inc. c). Por su parte, el artículo 1º
de la Ley Nº 992, reza “[d]eclárase como un Servicio Público a los Servicios de Higiene Urbana de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”,
quedando expresamente consagrada esta actividad como un servicio
público. A finales de 2011 la Legislatura local sanciona la Ley Nº 4120,
estableciendo, en el marco de los dispuesto por las leyes locales Nº 992
y 1854 y nacional Nº 25.916, el marco regulatorio del Servicio Público
de Higiene Urbana (SPHU) de la Ciudad, a través de la cual se fijan
las prescripciones, modalidades y condiciones que debe cumplir dicho
servicio. Entre sus objetivos más importantes a los fines de la presente
acción se encuentran: promover la reducción de la generación de residuos, el tratamiento, la selección domiciliaria en origen y la formación
de una conciencia de preservación ambiental en el ámbito industrial,
comercial, de los usuarios y los consumidores; alentar la recuperación,
reciclado, reutilización, aprovechamiento y valorización de residuos
en el ámbito de los generadores, los usuarios, los consumidores y los
gestores de residuos; asegurar que la gestión de residuos se realice
de modo que no ponga en peligro la salud humana y atente contra
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la conservación de un ambiente sano y equilibrado apto para el consumo y el desarrollo humano y las generaciones futuras; prestar un
servicio eficiente, cumpliendo la normativa vigente, el contrato y los
planes aprobados con los recursos asignados; y mantener la higiene
pública a efectos de prevenir daños en la salud y el medio ambiente,
en un todo de acuerdo con las normas vigentes e inherentes al servicio regulado. Más específicamente, su artículo 8º indica que el Servicio
Público de Higiene Urbana comprende la “gestión general de residuos”, esto es la recolección, transporte separación, clasificación, valorización y disposición final de los residuos sólidos urbanos; las tareas
de barrido y limpieza; actividades públicas y privadas encaminadas a
la capacitación y la formación de criterios de la industria, el comercio
y los usuarios y los consumidores tendientes al logro de los objetivos
establecidos en los artículos 26, 27, 28, 29, 30, 31 y concordantes de la
CCABA, las Leyes Nº 992 y 1854; y finalmente, todas las acciones y
prestaciones destinadas a garantizar óptimos niveles de limpieza de
la Ciudad en condiciones ambientalmente sustentables en el marco
de la normativa vigente y en particular de la Ley Nacional Nº 25.916.
Asimismo, la Ley de Ministerios Nº 4013 contempla expresamente la
competencia de la Ciudad, en cabeza del Ministerio de Ambiente y Espacio Público, de “regular y controlar los servicios de higiene urbana y el
tratamiento, recuperación y disposición de los residuos” (art. 25 inc. 10).
En relación al marco normativo descripto, la Cámara del fuero
ha dicho:
“[d]e la lectura integrada de las normas mencionadas y principios
generales aplicables a la materia, cabe concluir entonces que existe en
cabeza del Gobierno de la Ciudad la obligación de asegurar la prestación de los servicios públicos —entre el que se cuenta el de higiene
urbana— por sí o por terceros, de modo universal, igualitario y equitativo, arbitrando los medios para compensar o superar las dificultades de acceso que, por diversas razones, puedan presentarse entre
los habitantes o zonas de la Ciudad. A ello cabe agregar que también
la CN y diversas leyes imponen al Poder Ejecutivo la realización de
campañas de concientización en materia ambiental y de reducción de
residuos sólidos, obligación a la que le resulta extensible el mandato de igualdad real y compensación de deficiencias que emana de las
normas constitucionales ya referidas. No se trata, entonces, de menciones genéricas efectuadas por el constituyente y el legislador sino
normas específicas y precisas, que el Tribunal estima operativas y de
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cumplimiento exigible, en tanto se presenten las circunstancias para
ello (…) no solo existe una concreta y expresa obligación normativa
en el sentido de extender a dicha área, como mínimo, una equivalente
prestación del servicio de higiene urbana que el destinado al resto de
la Ciudad; sino que el estado debe asimismo intensificar su acción al
respecto para, progresivamente, superar las desigualdades que en la
materia allí se presentan” (El resaltado no obra en el original). Cámara de Apelaciones en lo Contencioso, Administrativo y Tributario de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Sala II, “ASOCIACION CIVIL
POR LA IGUALDAD Y LA JUSTICIA c / GCBA”, 07-12-2006. Exp.
18.112/0.
Con respecto al tendido de la red cloacal, dado que a través de la
Ley Nº 21.833 del año 1978, la titularidad del dominio del inmueble
bajo examen fue transferida a la órbita del Ministerio de Desarrollo
Social, la obligación de efectuar la obra de tendido de la red cloacal que
vaya desde la vía pública, al interior del edificio pesa —sin más— sobre
este ámbito de la administración pública.
Sin necesidad de adentrarnos en el análisis pormenorizado de esta
ley, de la simple lectura de la normativa expuesta surge de forma clara
la obligación jurídica de la administración pública de la Ciudad, de
proveer el Servicio Público de Higiene Urbana, teniendo una obligación constitucional de proveer aún un mejor servicio en aquellas áreas
de la Ciudad en donde se radique la población que se encuentre en
una situación socioeconómica más desfavorable que el resto de la Ciudad, y más aún si hablamos de una situación de vulnerabilidad social.
III. 2. Conducta antijurídica impugnada.
En este apartado corresponde analizar si la conducta del GCBA se
ajusta al conjunto de normas que rigen nuestro ordenamiento jurídico.
De las constancias de la causa surge que la propia demandada
acepta los hechos que se describen en el aparatado correspondiente
a los hechos de la presente acción.
Tal como consta en la resolución elaborada por la Defensoría del
Pueblo de la Ciudad, a raíz de una solicitud efectuada por dicho organismo, el Departamento de Salud Ambiental —dependiente del Ministerio de Salud del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires— efectuó un relevamiento en el cual pudo observar que en el
edificio conocido como “Elefante Blanco” la “… provisión de agua
para consumo humano no segura, red cloacal insuficiente y en malas
condiciones, acumulación de agua de precipitaciones y servidas, pre-
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sencia de plagas (roedores, cucarachas, mosquitos, etc.), basura acumulada en gran volumen, diversidad y cantidad…”;30 también constató que “… [e]n el Análisis de las Consultas por Problemas de Salud
asociados a Factores ambientales adversos se observa que las enfermedades ligadas al agua (de transmisión hídrica) superan el promedio de
la CABA. Lo mismo ocurre con la ectoparasitosis (pediculosis, sarna),
impétigo y otras enfermedades de la piel…”.31
Asimismo, la Defensoría del Pueblo cita un documento elaborado
por el precitado organismo dependiente de la administración pública
y el cual se encuentra agregado al Expediente Nº 5022/11, que indica
“…[d]e las condiciones ambientales de esta población evaluamos la existencia
de un riesgo aumentado para la salud de la población de padecimiento de enfermedades ligadas al agua (infecciones intestinales como diarreas, parasitosis,
algunas meningocefalitis, hepatitis, cólera, dengue, fiebre tifoidea, leptospirosis
y otras) por las condiciones de la red de agua, cloacas y agua estancada.
Además enfermedades ligadas a la basura y plagas: dengue, mordeduras de
roedores, enfermedades transmitidas por moscas, fiebre amarilla, enfermedades
intestinales por contaminación de los alimentos, las transmitidas por roedores
(leptospirosis, hantavirus, fiebre por mordeduras de ratas, entre otras). También
enfermedades infecciosas de la piel y alergias. Encontramos a la población angustiada y nos refirieron stress y alteraciones del sueño, frente a la irremediable
presencia de roedores en sus casas, caminando por encima de los niños por las
noches y destruyendo objetos mobiliarios, paredes, ropa, alimentos, documentos
y papeles. Tenemos que agregar que existe riesgo de accidentes por desprendimiento de alguna parte edilicia, quemaduras, electrocución, mordeduras por
animales (con riesgo de infecciones de heridas y rabia), intoxicación por gas (los
roedores comen las mangueras de las estufas según refieren los vecinos), intoxicación por ingestión de venenos en niños…”.32
Es destacable también que el propio IVC reconoce su competencia
concurrente respecto al predio en cuestión, a pesar de lo cual no efectúa las obras necesarias para la concreción de las obras necesarias para
30- Informe de la Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de
agosto de 2012, pp. 7 y 11 (Documentación identificada como Anexo Nº 21).
31- Informe de la Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de
agosto de 2012, p. 7 (Fs. 722 de la actuación en trámite ante la Asesoría General Tutelar
- Actuación OAD ML Nº 053/2011) y Copia certificada de la respuesta del Departamento
de Salud Ambiental a la Defensoría del Pueblo en el marco de la Actuación Nº 5022/1111
(Documentación identificada como Anexo Nº 21 y 29).
32- Informe de la Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de agosto
de 2012, p. 15. Copia certificada de la respuesta del Departamento de Salud Ambiental
a la Defensoría del Pueblo en el marco de la Actuación Nº 5022/11 (Documentación
identificada como Anexo Nº 21 y 29).
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sanear el predio. De la prueba documental ofrecida obra la respuesta
que dicho organismo efectúa al Oficio Nº 100 OAD-Mataderos, el cual
solicita se detallen sus competencias respecto al edificio en cuestión.
En su respuesta indica “[a]l respecto, corresponde señalar que conforme lo
establece la Ley Nº 1251 al Instituto de Vivienda de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires le corresponde ‘propender a reducir, mediante políticas activas, el
déficit habitacional, de equipamiento comunitario, infraestructura y servicios,
que se registran en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, juntamente con las
secretarías correspondiente del Poder Ejecutivo.’ No obstante ello, se hace conocer a esa Instancia que este Organismo está abocado a implementar diferentes
soluciones para la problemática social que presenta el referido edificio. Sin perjuicio de ello, el Jefe de Gobierno por Decreto Nº 1.73933, del 28 noviembre
del 2007 transfirió el predio en cuestión a la órbita del Ministerio de Derechos
Humanos y Sociales, quedando, de esta manera, normativamente, fuera de la
órbita dominial de este Instituto”.34 Con ello, es el propio organismo el que
reconoce su competencia sobre el predio, y además indica que su competencia es concurrente con la del ministerio que ostenta la titularidad
dominial del edificio.
La descripción efectuada por la demandada no puede llevar a otra
conclusión más que este panorama es producto del abandono del
Estado, que no sanea el espacio cuya titularidad ostenta, ni provee
el apto tendido de red cloacal ni el correspondiente acceso al agua.
Hoy en día la situación fáctica descripta se está produciendo y el
Gobierno sigue omitiendo sanear el ex Centro de Salud Mataderos.
No es necesario mayor esfuerzo retórico para demostrar que a raíz
de la omisión administrativa se ven vulnerados derechos fundamentales de los seres humanos que habitan el Complejo Ex Centro de Salud
Mataderos, que incluye el edificio conocido como “Elefante Blanco”.
La presente acción no es una mera revisión de la legalidad de esta
omisión, sino que se efectúa debido a que la misma provoca una vulneración tanto directa de los derechos más elementales de los habitantes
de dicho asentamiento, como son el derecho a la vida, a la salud, a un
ambiente sano, al principio de igualdad y autonomía personal como
indirecta de muchos otros de los derechos y garantías consagrados en
nuestro ordenamiento jurídico, desde que todos los derechos económicos, sociales, y culturales están interrelacionados de forma tal que
33- Decreto 1739/GCABA/07. Transfiere al Ministerio de Derechos Humanos y
Sociales el inmueble sito en Avenida Perón sin número y en Piedrabuena 3292 y en Av.
Piedrabuena 3270 (Documentación identificada como Anexo Nº 4).
34- Respuesta del I.V.C - al Oficio Nº100- OAD MataderosLiniers/11 (Documentación
identificada como Anexo Nº 14).
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la vulneración a uno de ellos, nunca implicará la vulneración exclusivamente a ese derecho, sino también a muchos otros que se encuentran relacionados al mismo. Así, no puede pensarse en una educación
adecuada en un escenario en el cual un niño, niña o adolescente, debe
faltar a la escuela por encontrarse con alergia por mosquitos o estudiar
en su casa rodeado de excremento de ratas, un olor putrescente, insectos picándoles la piel o con malestar físico por virus gastrointestinales.
De esta forma también —y es innecesario graficar por qué— se está
vulnerando su derecho a una alimentación adecuada, a una vivienda
digna, a un nivel de vida adecuado y al agua, todo ello sin perjuicio del
resto de las condiciones habitacionales deficientes en las que viven los
habitantes del asentamiento en cuestión.
Con la presente acción entonces, se está acudiendo al Poder Judicial para que detenga y revierta el estado ilegal de cosas corroborado
por el Ministerio Público y por la propia demandada, la falta de voluntad de la administración pública para hacerlo. Tal como expresara el
Dr. Balbín en su voto en un caso muy similar al que se plantea en la
presente acción
“… no es posible en términos jurídicos, y de conformidad con el marco jurídico vigente (art. 43, segundo párrafo, CN, y 14, segundo párrafo, CCABA),
reconducir los derechos fundamentales, reduciéndolos a la posición de simples
usuarios de servicios públicos. En efecto, el objeto de debate aquí es el derecho a la inclusión social y a vivir en condiciones dignas, como manifestaciones propias del principio de autonomía individual, pues sólo así es
posible garantizar que cada persona pueda elegir y materializar su propio plan de vida” (el resaltado no obra en el original). Cámara de Apelaciones en lo Contencioso, Administrativo y Tributario de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, Sala I, “ASOCIACION CIVIL POR LA
IGUALDAD Y LA JUSTICIA c / GCBA”, 13-12-2012 .Exp. Nº 25.818.
III. 3. Derechos Vulnerados.
La conducta impugnada produce una lesión de derechos actual e
inminente, debido a que la situación fáctica descripta está no solo lesionando de forma efectiva los derechos que a continuación se exponen,
sino que también lo hará de forma inminente, desde que si las condiciones actuales se mantienen constantes, no puede inferirse más que
las consecuencias en la salud de los afectados que produce la causa,
también se mantendrán constantes. Es por ello que el presente amparo
se interpone ante un daño actual y uno inminente, de acuerdo a los
artículos 43 CN y 14 CCABA.
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III. 3. 1. Derecho a la Salud.
Cabe comenzar destacando, como la ha hecho en numerosas oportunidades nuestro Máximo Tribunal Federal, que “la persona humana
es eje y centro de todo el sistema jurídico y, en tanto fin en sí misma,
resulta inviolable y constituye un valor fundamental, con respecto al
cual los restantes tienen siempre carácter instrumental (CSJN, Fallos,
316:479, entre otros)”. A partir de ello, no caben dudas de la importancia y el valor primordial que tiene, en nuestra comunidad jurídica,
el derecho a la vida. En este sentido, constituye un prerrequisito que
condiciona el goce y disfrute de todos los demás derechos humanos y
se relaciona con el derecho a vivir dignamente, es decir, en condiciones adecuadas que respeten la dignidad de la persona.
Asimismo, debemos recordar lo normado por los instrumentos internacionales a los que nuestro país ha adherido y a los cuales la CNle
ha otorgado jerarquía constitucional en su artículo 75 inc. 22. Así, la
Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que “toda
persona tiene derecho a que se respete su vida” (art. 4.1.).
En este orden de ideas, la Convención de los Derechos del Niño
prescribe en su artículo 6 pto. 1 que “[l]os Estados Partes reconocen
que todo niño tiene el derecho intrínseco a la vida”.
Sobre la base de este derecho a la vida, la doctrina ha entendido
que pueden derivarse diferentes derechos que resultan protectorios
de bienes jurídicos vinculados directamente con aquella. En este sentido es que se ha dicho que el derecho a la vida “se descompone en
cuatro elementos esenciales, a saber: a) el derecho a la alimentación
adecuada, b) el derecho a contar con agua potable, c) el derecho a la
vivienda y d) el derecho a la salud”.35
En la CN histórica, el Derecho a la Salud no encontraba protección
explícita. En consecuencia, Germán Bidart Campos explicaba que “el
derecho a la salud es colorario del derecho a la vida amparado implícitamente
dentro de las garantías innominadas (art. 33 de la CN), de manera tal que todo
desconocimiento de ese derecho queda descalificado como inconstitucional, pudiendo buscarse la vía de amparo para hacerlo efectivo (art. 43 de la CN) ”.36
La jurisprudencia federal ha sido consistente con esta idea: el derecho a la salud es un presupuesto esencial para el aseguramiento del de35- cf. Bengoa, José —Coordinador del Grupo ad hoc—, “Pobreza y Derechos Humanos.
Programa de Trabajo del Grupo ad hoc para la realización de un estudio tendiente a
contribuir a las bases de una declaración internacional sobre los derechos humanos y
la extrema pobreza”, E/CN.4/Sub.2/2002/15, 25/06/2002, pp. 3 y 4, párrafos 4, 15 y ss.
36- Bidart Campos, Germán, “Derecho a la Salud”. Artículo publicado en Revista La Ley.
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recho a la vida. Cabe recordar que desde antiguo nuestra Corte Suprema ha señalado que el Estado está obligado a proteger la salud pública
(Fallos: 31:273) pues el derecho a la salud está comprometido dentro
del derecho a la vida que es “el primer derecho natural de la persona humana preexistente a toda legislación positiva que, obviamente, resulta reconocido
y garantizado por la Constitución nacional” (Fallos 302: 1284; 310:112).
También ha dicho que el hombre es eje y centro del sistema jurídico y
en tanto fin en sí mismo —más allá de su naturaleza trascendente— su
persona es inviolable y constituye un valor fundamental con respecto
al cual los restantes valores tienen siempre carácter instrumental (Fallos: 316:479).
De igual modo se ha entendido que en el Preámbulo de la CN “ya
se encuentran expresiones referidas al bienestar general, objetivo preeminente
en el que, por cierto, ha de computarse con prioridad indiscutible, la preservación de la salud” (Fallos: 278:313). El vínculo inescindible entre ambos
derechos —a la vida y a la preservación de la salud— ha llevado al
Alto Tribunal a reconocer, en numerosas oportunidades, “la obligación
impostergable” que tiene la autoridad pública de garantizarlos mediante
acciones positivas, en tanto se han asumido compromisos internacionales explícitos encaminados a promover y facilitar las prestaciones
de salud que requiere la población en aras del disfrute del derecho de
todas las personas a disfrutar del más alto nivel posible de salud física
y mental (conf. en este sentido, por todos, Fallos: 323:3229, “Campodónico de Beviacqua”).
Asimismo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el caso
“Asociación Benghalensis y otras c. Estado Nacional”37 consideró que
“el derecho a la salud constituye un bien fundamental en sí mismo
que, a su vez, resulta imprescindible para el ejercicio de la autonomía
personal (art. 19, CN). El derecho a la vida, más que un derecho no
enumerado en los términos del artículo 33 de la CN, es un derecho implícito, ya que el ejercicio de los derechos reconocidos expresamente
requiere necesariamente de él. A su vez, el derecho a la salud, máxime
cuando se trata de enfermedades graves, está íntimamente relacionado
con el primero y con el principio de la autonomía personal (art. 19,
CN), toda vez que un individuo gravemente enfermo no está en condiciones de optar libremente por su propio plan de vida —principio
de autonomía”.
A partir de la reforma constitucional de 1994, el derecho a la salud
se encuentra expresamente reconocido con jerarquía constitucional, a
37- CSJN, “Asociación Benghalensis y otros c. Estado nacional” resuelto el 1 de junio
de 2000. La Ley, 2001-B, 126.
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través de la incorporación a nuestro ordenamiento jurídico de los tratados, convenciones y declaraciones que integran el derecho internacional
de los derechos humanos, receptado en el artículo 75, inciso 22, CN “...
en las condiciones de su vigencia...”, debiéndoselos entender “complementarios” de los derechos y garantías reconocidas por nuestro Texto Fundamental, en tanto “no derogan artículo alguno de [su] primera parte”.
En este sentido, el artículo XI de la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre establece que toda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por medidas sanitarias y sociales,
relativas, entre otras, a la asistencia médica, correspondiente al nivel
que permitan los recursos públicos y los de la comunidad.
El artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos
dispone que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado
que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la asistencia médica y los servicios sociales necesarios.
El artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales reconoce el derecho de toda persona al disfrute del
nivel más alto posible de salud física y mental (apartado 1º), estableciendo,
además, el deber del estado de adoptar medidas a fin de asegurar la plena
efectividad de este derecho, en particular mediante la prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de
otra índole, y la lucha contra ellas (apartado 2º, inc. c) así como también la
creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios
médicos en caso de enfermedad (apartado 2º, inc. d).
El Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos (“Protocolo de San Salvador”) establece que toda persona
tiene derecho a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel
de bienestar físico, mental y social (apartado 1º). Con el fin de hacer
efectivo este derecho, los Estados se comprometen a reconocer la salud como un bien público y particularmente a adoptar medidas para
garantizarlo (apartado 2º), en particular: a. la atención primaria de la
salud, entendiendo como tal la asistencia sanitaria esencial puesta al
alcance de todos los individuos y familiares de la comunidad; b. la extensión de los beneficios de los servicios de salud a todos los individuos
sujetos a la jurisdicción del Estado; c. la total inmunización contra las
principales enfermedades infecciosas; d. la prevención y el tratamiento de las enfermedades endémicas, profesionales y de otra índole; e.
la educación de la población sobre la prevención y tratamiento de los
problemas de salud, y f. la satisfacción de las necesidades de salud de
los grupos de más alto riesgo y que por sus condiciones de pobreza
sean más vulnerables.
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Asimismo, y en lo que respecta a la garantía de este derecho y el
grupo de los niños, niñas y adolescentes, la Convención de los Derechos del Niño prescribe en su artículo 24 que “1. Los Estados Partes
reconocen el derecho del niño al disfrute del más alto nivel posible de
salud y a servicios para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitación de la salud. Los Estados Partes se esforzarán por asegurar que
ningún niño sea privado de su derecho al disfrute de esos servicios
sanitarios. 2. Los Estados Partes asegurarán la plena aplicación de este
derecho y, en particular, adoptarán las medidas apropiadas para: a)
Reducir la mortalidad infantil y en la niñez; b) Asegurar la prestación
de la asistencia médica y la atención sanitaria que sean necesarias a
todos los niños, haciendo hincapié en el desarrollo de la atención primaria de salud”.
Finalmente, cabe recordar que en el nivel nacional impera la Ley
de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes (Ley 26.061), que en su artículo 14 establece que “Los Organismos del Estado deben garantizar: (…) Las niñas, niños y adolescentes
tienen derecho a la atención integral de su salud, a recibir la asistencia
médica necesaria y a acceder en igualdad de oportunidades a los servicios y acciones de prevención, promoción, información, protección, diagnóstico precoz, tratamiento oportuno y recuperación de la salud”.
En lo que respecta al ámbito local, en el artículo 20 de la constitución local se establece que “El gasto público en salud es una inversión prioritaria. Se aseguran a través del área estatal de salud, las acciones colectivas
e individuales de promoción, protección, prevención, atención y rehabilitación,
gratuitas, con criterio de accesibilidad, equidad, integralidad, solidaridad, universalidad y oportunidad”.
La Ley 153 —ley básica de salud de la Ciudad— también garantiza
“el derecho a la salud integral” (art. 1º). En particular, esta garantía se
sustenta, entre otros principios, en una concepción integral de la salud, en la solidaridad social como filosofía rectora del sistema, la cobertura universal de la población, el gasto público como inversión social
prioritaria, la gratuidad en las acciones de salud, el acceso y utilización
equitativos de los servicios, evitando y compensando desigualdades sociales y zonales y adecuando la respuesta sanitaria a las diversas necesidades (art. 3º, incs. a, d, e, f, g y h).
Asimismo, prevé que la autoridad de aplicación —esto es, el nivel
jerárquico superior del gobierno local— garantice en el subsector estatal los derechos objeto de tutela (conf. arts. 5º y 8º). Por otra parte,
fija como objetivos de este subsector, entre otros, contribuir a la disminución de los desequilibrios sociales, mediante el acceso universal y
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la equidad en la atención de la salud, dando prioridad a las acciones
dirigidas a la población más vulnerable; asegurar la calidad de la atención en los servicios; desarrollar un presupuesto por programa, con
asignaciones adecuadas a las necesidades de la población; desarrollar
una política de medicamentos que garantice calidad, eficacia, seguridad y acceso a toda la población (art. 14, incs. a, g, n y o).
Por último, se debe poner de resalto la Ley de Protección Integral
de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Ley Nº 114) cuyo artículo 22 reconoce de
manera enfática que los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a
la atención integral de su salud.
III. 3. 2. Derecho a un ambiente sano.
El derecho a un ambiente sano fue consagrado de forma expresa
en la C N en la última reforma; a través de ella, en el capítulo segundo
de la parte dogmática, denominado “Nuevos Derechos y Garantías”,
el artículo 41 establece: “[t]odos los habitantes gozan del derecho a
un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano (…)
[l]as autoridades proveerán a la protección de este derecho (…), a la
preservación del patrimonio natural y cultural (…) y a la información
y educación ambientales”.
El derecho a gozar de un ambiente sano se encuentra también consagrado en numerosos instrumentos internacionales que gozan de jerarquía constitucional (art. 75 inc. 22). El artículo 11º del Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en
materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de
San Salvador”, ratificado por el Congreso Federal a través de la Ley
Nº 24.658, establece en su inciso 1º que “[t]oda persona tiene derecho
a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos” y en el inciso 2º “[l]os Estados partes promoverán la protección,
preservación y mejoramiento del medio ambiente”.
Por su parte, la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN)
establece en su artículo 24 inc. 1º que “[l]os Estados Partes reconocen
el derecho del niño al disfrute del más alto nivel posible de salud y a
servicios para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitación
de la salud. Los Estados Partes se esforzarán por asegurar que ningún
niño sea privado de su derecho al disfrute de esos servicios sanitarios”,
y en su inc. 2º “[l]os Estados Partes asegurarán la plena aplicación de
este derecho y, en particular, adoptarán las medidas apropiadas para:
(…) c) Combatir las enfermedades y la malnutrición en el marco de la
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atención primaria de la salud mediante, entre otras cosas, la aplicación
de la tecnología disponible y el suministro de alimentos nutritivos adecuados y agua potable salubre, teniendo en cuenta los peligros y riesgos de contaminación del medio ambiente” (el resaltado no obra en
el original); el artículo 29 de dicha convención dispone “[l]os Estados
Partes convienen en que la educación del niño deberá estar encaminada a: (…) e) Inculcar al niño el respeto del medio ambiente natural”.
A nivel local, la constitución porteña señala en su artículo 20
que en la Ciudad “[s]e garantiza el derecho a la salud integral que está
directamente vinculada con la satisfacción de necesidades de alimentación, vivienda, trabajo, educación, vestido, cultura y ambiente” (resaltado propio), indicando la estrecha vinculación existente entre salud y
ambiente. De ello, se desprende la imposibilidad fáctica de asegurar el
derecho a la salud de cualquier habitante de la Ciudad, si se omite el
cuidado del medio ambiente. Asimismo, establece en su capítulo cuarto las disposiciones relativas al ambiente. En lo que a la presente acción
interesa, el artículo 26 indica que “[el] ambiente es patrimonio común.
Toda persona tiene derecho a gozar de un ambiente sano…”. El artículo 27 por su parte, impone los lineamientos generales que debe
seguir la política pública en materia de ambiente, señalando que “[l]a
Ciudad desarrolla en forma indelegable una política de planeamiento
y gestión del ambiente urbano integrada a las políticas de desarrollo
económico, social y cultural, que contemple su inserción en el área
metropolitana. Instrumenta un proceso de ordenamiento territorial y
ambiental participativo y permanente que promueve: (…) [l]a protección, saneamiento, control de la contaminación (…) [l]a regulación de
los usos del suelo, la localización de las actividades y las condiciones de
habitabilidad y seguridad de todo espacio urbano, público y privado
(…) [l]a educación ambiental en todas las modalidades y niveles”.
Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, en su artículo 12 incisos1 y 2c) establece “[l]os
Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental” y “[e]
ntre las medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el Pacto a
fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarán las necesarias para (…) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene
del trabajo y del medio ambiente”, estableciendo a la higiene ambiental como un aspecto del derecho a la salud amparado por el Pacto,
entrañando la adopción de medidas no discriminatorias para evitar los
riesgos para la salud que representa el agua insalubre y contaminada
por sustancias tóxicas.
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A nivel jurisprudencial, es destacable mencionar que el derecho a un ambiente sano ha sido interpretado por la Corte Suprema
de Justicia de la Nación en el siguiente sentido: “[e]l reconocimiento
de status constitucional del derecho al goce de un ambiente sano (…)
no configuran una mera expresión de buenos y deseables propósitos
para las generaciones del porvenir, supeditados en su eficacia a una
potestad discrecional de los poderes públicos, federales o provinciales,
sino la precisa y positiva decisión del constituyente de 1994 de enumerar y jerarquizar con rango supremo a un derecho preexistente
…” (CSJN “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros
s/ daños y perjuicios, daños derivados de la contaminación ambiental
del Río Matanza-Riachuelo. Sentencia del 20/06/2006)
El derecho al ambiente sano es un derecho necesario para la vida,
por lo que está vinculado estrechamente con esta. Vivir en un entorno
saludable (con aire puro, agua limpia, libre de parásitos, virus y plagas)
es un presupuesto sine qua non para la óptima salud física y mental de
cualquier humano, pero además, concierne directamente al derecho
a la dignidad. No puede pensarse en la concreción de ningún otro
derecho humano si partimos de la base de que se vive en un ambiente
contaminado, por lo que este debe ser inmediatamente garantizado y
especialmente atendido por las autoridades públicas.
III. 3. 4. Derecho humano al agua y saneamiento.
A pesar de que el sentido común indique que el acceso al agua potable es un derecho natural de los seres humanos, es decir, que prescinde de su incorporación a un ordenamiento jurídico positivo para
ser reconocido, hasta el año 2002, el derecho humano al agua y saneamiento se encontraba aislado en el marco de los instrumentos internacionales vinculantes, aun cuando existían varios dispositivos de ley
suave (softlaw) que hacían referencia a él. Este panorama cambia con la
Observación General 15 del Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales, que abriría paso a una tendencia global que alcanza su
punto de inflexión en julio de 2010, con la Resolución 64/292 de la
Asamblea General de las Naciones Unidas, que declara al derecho al
agua potable y el saneamiento como un derecho humano esencial.38
En efecto, en el marco del 29º período de sesiones del Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que se llevaron a cabo en
38- Juan Bautista Justo, El derecho humano al agua y al saneamiento frente a los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) , disponible en http://www.eclac.cl/
publicaciones/xml/8/49558/Elderechohumanoalagua.pdf
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Ginebra, del 11 a 29 de noviembre de 2002, se dictó la Observación
General Nº 15, una más de entre la veintena de documentos que constituyen por excelencia la interpretación que del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) hace su órgano
internacional de aplicación, lo cual les confiere a estos instrumentos un
peso legal decisivo.
De acuerdo a la mencionada observación general, en el párrafo primero del artículo 1139 del PIDESC se enumeran una serie de derechos que
dimanan del derecho a un nivel de vida adecuado, “incluso alimentación,
vestido y vivienda adecuados”, y son indispensables para su realización.
De acuerdo a la Observación General 15, el uso de la palabra “incluso”
indica que esta enumeración de derechos no pretendía ser exhaustiva: así,
el derecho al agua se encuentra claramente en la categoría de las garantías
indispensables para asegurar un nivel de vida adecuado, en particular
porque es una de las condiciones fundamentales para la supervivencia.
El documento afirma también que el derecho al agua está indisolublemente asociado al derecho al más alto nivel posible de salud (art. 12, párrafo 1),40 al derecho a una vivienda y a una alimentación adecuadas (art.
11, párrafo 1) y que debe considerarse conjuntamente con otros derechos
consagrados en la Carta Internacional de Derechos Humanos, en primer
lugar el derecho a la vida y a la dignidad humana. La Observación General 15 continúa describiendo el contenido normativo del derecho al agua,
pero sin perjuicio de la importancia de la totalidad del texto, a los fines de
la presente acción importa destacar dos puntos: por un lado el principio
de no discriminación e igualdad y por el otro el contenido básico de la
obligación que tiene el Estado de garantizar de forma inmediata —y de
forma progresiva— el mencionado derecho.
No discriminación e igualdad
Sumado a lo que se expondrá en el apartado que abordará la vulneración al principio de igualdad y no discriminación, en la especie el
documento indica que “[l]a obligación de los Estados Partes de garantizar el ejercicio del derecho al agua sin discriminación alguna (art. 2º,
39- Artículo 11: 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de
toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación,
vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia.
Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de
este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación
internacional fundada en el libre consentimiento.
40- Artículo 12: 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda
persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental.
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párr.2) y en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres (art.
3º) se aplica a todas la obligaciones del Pacto (…) Los Estados Partes
deberán adoptar medidas para eliminar la discriminación de facto basada en motivos sobre los que pesen prohibiciones en los casos en que
se prive a personas y grupos de personas de los medios o derechos
necesarios para ejercer el derecho al agua (…). Aunque el derecho
al agua potable es aplicable a todos, los Estados Partes deben prestar
especial atención a las personas y grupos de personas que tradicionalmente han tenido dificultades para ejercer este derecho, en particular
las mujeres, los niños, los grupos minoritarios, los pueblos indígenas,
los refugiados, los solicitantes de asilo, los desplazados internos, los
trabajadores migrantes, los presos y los detenidos. En particular los
Estados Partes deben adoptar medidas para velar por que: (…) b) No
se impida a los niños ejercer sus derechos humanos por falta de agua
potable en las instituciones de enseñanza y los hogares o a causa de la
carga que supone la obtención de agua”.
Obligaciones básicas
Por otro lado, es importante remarcar las obligaciones básicas de
los Estados, desde que éstas no son de ejecución progresiva, sino que
es un piso mínimo que debe garantizarse de forma inmediata, a saber:
a. “Garantizar el acceso a la cantidad esencial mínima
de agua que sea suficiente y apta para el uso personal y doméstico y prevenir las enfermedades;
b. Asegurar el derecho al acceso al agua y las instalaciones y servicios de agua sobre una base no discriminatoria, en especial a los grupos vulnerables o
marginados;
c. Garantizar el acceso físico a instalaciones o servicios
de agua que proporcionen un suministro suficiente
y regular de agua salubre; que tengan un número
suficiente de salidas de agua para evitar unos tiempos de espera prohibitivos; y que se encuentren a
una distancia razonable del hogar;
d. Velar por que no se vea amenazada la seguridad
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personal cuando las personas tengan que acudir a
obtener el agua;
e. Velar por una distribución equitativa de todas las
instalaciones y servicios de agua disponibles;
f. Adoptar y aplicar una estrategia y un plan de acción nacionales sobre el agua para toda la población; la estrategia y el plan de acción deberán ser
elaborados y periódicamente revisados en base a
un proceso participativo y transparente; deberán
prever métodos, como el establecimiento de indicadores y niveles de referencia que permitan seguir
de cerca los progresos realizados; el proceso mediante el cual se conciban la estrategia y el plan de
acción, así como el contenido de ambos, deberán
prestar especial atención a todos los grupos vulnerables o marginados;
g. Vigilar el grado de realización, o no realización, del
derecho al agua;
h. Poner en marcha programas de agua destinados
a sectores concretos y de costo relativamente bajo
para proteger a los grupos vulnerables y marginados;
i. Adoptar medidas para prevenir, tratar y controlar
las enfermedades asociadas al agua, en particular
velando por el acceso a unos servicios de saneamiento adecuados.”
Desde que esta observación general tiene plena operatividad en todo
el territorio de la República Argentina, es necesario que V. S. ordene al
Gobierno efectuar su aplicación, teniendo en consideración en el presente
caso, tanto el principio de no discriminación (que impone una protección
jurídica agravada de la situación en la que se encuentran los grupos desaventajados) como el contenido básico e inmediatamente reclamable del
derecho en cuestión, lo que lleva a descartar consideraciones relativas a
la progresividad y obligación de medios de los Estados Partes para dar
cumplimiento a la enumeración efectuada por el Comité.
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III. 3. 5. Principio de igualdad y no discriminación.
La CN en su artículo 16 y en diversos tratados con jerarquía constitucional consagra y protege la garantía de igualdad ante la ley. En
particular, estos instrumentos internacionales introducen en forma
expresa el derecho a la igualdad, la prohibición de discriminar y la
obligación imperativa de proteger los derechos fundamentales contra
cualquier tipo de discriminación.41
Tanto por la CCABA (art. 11º) como por la CN (art. 16), la Ciudad
se ha comprometido a asegurar la igualdad de oportunidades y posibilidades para el acceso igualitario a los servicios públicos.
En efecto, el artículo 11 de la Ley Fundamental porteña establece
que “[t]odas las personas tienen idéntica dignidad y son iguales ante la
ley. (…) La Ciudad promueve la remoción de los obstáculos de cualquier orden que, limitando de hecho la igualdad y la libertad, impidan
el pleno desarrollo de la persona y la efectiva participación en la vida
política, económica o social de la comunidad” (el resaltado no obra
en el original).
A nivel federal, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha determinado que “la igualdad establecida por el art. 16 de la Constitución, no es otra cosa que el derecho a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que en iguales
circunstancias se concede a otros; de donde se sigue que la verdadera igualdad consiste en aplicar la ley en los casos ocurrentes, según
las diferencias constitutivas de ellos y que cualquier otra inteligencia
o excepción de este derecho es contraria a su propia naturaleza y al
interés social”.42
El deber del Estado de asegurar el acceso a todos los niños, niñas
y adolescentes y personas afectadas en su salud mental de la Ciudad,
a los mismos servicios públicos que el resto de los habitantes, posee
un fuerte fundamento igualitario. En este sentido, el Estado a través
de la prestación del Servicio Público de Higiene Urbana, cumple una
función esencialmente igualadora. Es decir, los niños, cualquiera sea
su origen social o económico, se encuentran en condiciones de reci41- Artículo 2 de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre;
artículos 1.1. y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; artículos 2 y
7 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; artículo 2 del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; artículos 2 y 26 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos.
42- Fallos 105:273; 117:229; 153:67, entre otros.
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bir igual atención sanitaria e iguales herramientas para su desarrollo
físico y psíquico, desde que la omisión del Estado en sanear el predio
de referencia provoca en los niños, niñas y adolescentes un perjuicio
en salud que impide que puedan desarrollar su vida con normalidad.
Esta idea se condice con una noción igualitaria de la justicia. En
este sentido, Rawls sostuvo que entre los deberes de un Estado consistentemente comprometido con la justicia de sus instituciones básicas se
encuentra el deber ineludible de revertir desigualdades moralmente
arbitrarias.43 Estas desigualdades son aquellas que se producen por
situaciones en las que los individuos no se encuentran posibilitados
de elegir y, a pesar de ello, sus consecuencias son proyectadas en sus
planes de vida.
Cuando se afecta el acceso a ciertas prestaciones básicas para el desarrollo psicofísico, social y para la dignidad de las personas, no sólo
no se cumple con el objetivo igualador mencionado, sino que además
la violación del derecho a la igualdad y a la no discriminación de los niños y niñas se produce en razón de que muchos de ellos resultan arbitrariamente excluidos de la posibilidad de recibir dichas prestaciones.
Es sabido que el Servicio Público de Higiene Urbana debe ser prestado a todos los ciudadanos con independencia de su posición económica,
dado que su prestación reviste tal importancia y basicidad, que es el Estado el que ostenta su titularidad, pudiendo efectuar la prestación del servicio por sí mismo, u otorgando su concesión a terceros, pero en ningún
caso puede dejar de proveer dicho servicio a los habitantes del territorio
sobre el que tiene soberanía. Asimismo, este servicio público se relaciona
de forma muy estrecha con el derecho a la salud, dado que no puede concebirse vivir en un ambiente libre de enfermedades y plagas si no existe
un correcto sistema de gestión de residuos orgánicos e inorgánicos.
La Corte Interamericana, en análogo criterio, tiene dicho que la
obligación de garantía que impone el artículo primero de la Convención Americana (relativo al principio de igualdad) —en su vinculación
con lo dispuesto en el artículo siguiente— “no se agota con la existencia de un orden normativo dirigido a hacer posible el cumplimiento
de esta obligación, sino que comporta la necesidad de una conducta
gubernamental que asegure la existencia, en la realidad, de una eficaz
garantía del libre y pleno ejercicio de los derechos humanos” (cf. Caso
“Velásquez Rodríguez”, cit., párr. 167; “Godínez Cruz”, párr. 176;
“Hilaire, Constantine y Benjamín y otros”, cit., párr. 213).
Asimismo, aclaró la Corte Interamericana de Derechos Humanos
43- Cfr. Rawls, J.; Teoría de la justicia; FCE, México, 2001, cap.1.
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en el marco de una consulta sobre la condición jurídica y los derechos
del niño que ya no es suficiente con que el Estado se abstenga de interferir indebidamente en las relaciones privadas o familiares del niño,
sino también que, según las circunstancias, adopte providencias positivas, entre otras de carácter económico, social y cultural, para asegurar
el ejercicio y disfrute pleno de los derechos, deberes estos que se orientan a proveer medidas necesarias para que la vida revista condiciones
dignas (Opinión Consultiva OC-17/02).
Existen dos formas genéricas de discriminación: la activa que es
el resultado de la regulación o de las políticas o acciones de las autoridades y organismos gubernamentales, y la pasiva, que, como en el
caso, es consecuencia de la falta de realización o implementación de las
reformas, prácticas o políticas imprescindibles para superar un determinado problema de desigualdad.
En este caso, aun cuando no haya una norma expresa en contrario,
la inexistencia de la provisión del mencionado servicio público vulnera
de forma muy clara el principio de igualdad, por su impacto diferenciado sobre ciertos grupos particulares.
Como lo ha dicho la doctrina, la discriminación y la afectación al
principio de igualdad no se mide por la “intención” de las decisiones,
acciones u omisiones que la ocasionan, sino por el “efecto” que producen.44 En el caso, la omisión estatal de asegurar un entorno ambientalmente viable para vivir de forma tal que no afecte la salud, produce un
impacto diferenciado en la calidad de vida —en todo sentido posible—
de aquellos niños que no pueden tener acceso al sistema.
En definitiva, al incumplir con su obligación de proveer el Servicio Público de Higiene Urbana, el Gobierno contribuye a reproducir
las injusticias sociales y económicas existentes, en cuanto son precisamente los niños y niñas más desaventajados socioeconómicamente
quienes sufren mayores perjuicios. En el caso, la irrazonabilidad del
trato que el Estado depara a algunos niños y niñas resulta manifiesta,
todo ello sin una justificación que pueda explicar tal distinción, y los
coloca en una situación de desventaja frente a los niños que sí reciben
esta atención primaria. Situación que, además de ello, impide el pleno
goce de los derechos a la salud, a la vida y a un ambiente sano.
III. 3. 6. Principio de autonomía personal.
El artículo 19 de la CN establece que “[l]as acciones privadas de los
44- Cfr. Nino, Ezequiel.; “Efecto o intención: cuál debería ser el requisito en los casos de
discriminación”; en Alegre y Gargarella (comp.), El derecho a la igualdad, LexisNexis,
Bs. As., 2007, pp. 227-251.
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hombres que de ningún modo ofendan al orden y a la moral pública,
ni perjudiquen a un tercero, están solo reservadas a Dios y exentas de
la autoridad de los magistrados”. Este artículo consagra el principio de
autonomía personal.
En el ámbito local, el principio de autonomía personal se encuentra
reconocido en el artículo 11 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, en cuanto dispone que “[l]a Ciudad promueve la remoción
de los obstáculos de cualquier orden que, limitando de hecho la igualdad
y la libertad, impidan el pleno desarrollo de la persona y la efectiva participación en la vida política, económica o social de la comunidad”.
En particular respecto de los niños, niñas y adolescentes, la CDN
contiene diversas normas que implican una consagración jurídica del
principio de su autonomía progresiva. En este sentido, el artículo 5º
unge normativamente el hecho de que la autonomía no se adquiere
de manera automática al llegar a la mayoría de edad sino que puede
ser obtenida de manera previa, de conformidad con la evolución de
las facultades de los niños, niñas y adolescentes. Asimismo, el artículo
12 reconoce el derecho de los niños, niñas y adolescentes a expresar
su opinión libremente en todos los asuntos que lo afecten, y que sus
opiniones deben ser tomadas debidamente en cuenta, de acuerdo a
su estado de madurez y edad. Por su parte, la normativa nacional y la
normativa local también contienen este principio (art. 24 Ley 26.061 y
art. 5 Ley 114).
Conforme señala Carlos Nino, “[l]a autonomía constituye un principio de fundamentación y justificación de derechos de los individuos,
límites y mandatos al Estado. No es un derecho, sino un principio que
fundamenta derechos...” (Nino, Carlos Santiago, Ética y Derechos Humanos, Paidós, Bs. As.,1984, p. 223). Asimismo, ha dicho que “este principio prescribe que siendo valiosa la libre elección individual de planes
de vida y la adopción de ideales de excelencia humana, el Estado (y los
demás individuos) no debe interferir en esa elección o adopción, limitándose a diseñar instituciones que faciliten la persecución individual
de esos planes de vida y la satisfacción de los ideales de virtud que cada
uno sustente e impidiendo la interferencia mutua en el curso de tal
persecución” (p. 204).
En este sentido, el principio de autonomía queda configurado como
“un conjunto de bienes básicos instrumentales para ‘elegir y materializar planes de vida’, a la que todos los individuos tienen derecho (...) La
mayoría de estos bienes son, como se advierte, el contenido protegido
por los derechos sociales tal como han sido formulados en las últimas
décadas, vinculados con la garantía de ‘un nivel de vida adecuado’
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para ‘el libre desarrollo de la personalidad’” (Maurino, Gustavo, Pobreza, Constitución y Democracia: aportes desde la autonomía personal, en Gargarella, Roberto, Teoría y Crítica del Derecho Constitucional,
Tomo II, Abeledo Perrot, 2008.La Corte Suprema aplicó el principio
de autonomía personal en varios casos, ordenando al Estado a garantizar el derecho a la salud mediante prestaciones positivas, derecho que
consideró estrechamente ligado a la libertad de adoptar un plan de
vida (CSJN, “Asociación de Esclerosis Múltiple de Salta c. Ministerio de
Salud-Estado Nacional s/acción de amparo-medida cautelar”, 18 de diciembre de 2003; “Floreancig, Andrea Cristina y otro por sí y en representación de su hijo menor H, L. E c. Estado Nacional s/amparo”, 11
de julio de 2006; “Reynoso, Nilda Noemí c. INSSJP s/amparo”, 16 de
mayo de 2006). Según la Corte, “el derecho a la salud, máxime cuando
se trata de enfermedades graves, está íntimamente relacionado con el
principio de autonomía personal, toda vez que un individuo gravemente enfermo no está en condiciones de optar libremente por su propio plan de vida —principio de autonomía”. (“Asociación Benghalensis
y otros c. Estado Nacional”, 1 de junio de 2000”). Además, “la salud,
merece la máxima tutela, no solo por su prioridad indiscutible, sino
también por resultar imprescindible para el ejercicio de la autonomía
personal en tanto condiciona la libertad de toda opción acerca del proyecto vital” (“Barria, Mercedes Clelia y otro c/Chubut, Provincia del y
otro [Estado Nacional] s/amparo”, 11 de abril de 2006.
La jurisprudencia del fuero también ha afirmado que “el derecho
a la salud se encuentra íntimamente relacionado con el derecho a la
vida y el principio de la autonomía personal” (Cám. Apel. Cont. Adm.
yTrib., Sala I, “Lazzari, Sandra I. c/ O.S.B.A. s/ otros procesos incidentales”, 31 de diciembre de 2002.Además, ha sostenido que “[e]sta autonomía consiste básicamente en la posibilidad de cada individuo de
elegir y materializar su propio plan de vida. El Estado no solo debe
abstenerse de interferir en el ejercicio de los derechos individuales
sino que tiene, además, el deber inexcusable de realizar prestaciones
positivas, de manera que el ejercicio de aquéllos no se torne ilusorio”
(Cám. Apel. Cont. Adm. y Trib., Sala I, “Pérez, Víctor Gustavo y otros
c. GCBA s/ amparo”, 26 de enero de 2001, y “Sandez, Claudia c. GCBA
s/ amparo”, 26 de junio de 2002). En efecto, el principio de autonomía “comprende el derecho de no interferencia y el deber del estado
y de los otros de no coartar acciones autónomas. Pero, a su vez, exige
comportamientos activos por parte del Estado que hagan posible la
inclusión social y, consecuentemente, el goce de los derechos fundamentales. Es decir, y en síntesis, prestaciones negativas y positivas por
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el Estado” (Cám. Apel. Cont. Adm. y Trib., Sala I, “Asociación Civil por
la Igualdad y la Justicia c. GCBA s/ amparo”, 18 de julio de 2007).
En suma, como fuera señalado, el principio constitucional de autonomía prescribe que toda persona tiene derecho a la libre adopción
y materialización de sus planes de vida. Ello implica que las personas
deben gozar de los medios indispensables de modo de poder elegir y
materializar dichos planes. En virtud de ello, el Estado tiene la obligación de proveer un bien íntimamente conexo con el desarrollo de la
autonomía personal, tal como la provisión del servicio de higiene necesario para el pleno desarrollo de las capacidades de los niños, niñas
y adolescentes y de las personas con padecimiento en su salud mental.
No caben dudas de que, al no poder vivir en un ambiente apto para el
normal desarrollo psicofísico, los mismos ven seriamente menguadas
sus capacidades, y ello restringe de manera palmaria sus posibilidades
de adoptar y materializar libremente sus planes de vida.
III. 3. 7. Protección Especial de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes.
Es claro que toda la normativa mencionada, así como también los
estándares internacionales de derechos humanos que hemos desarrollado, se aplican a los niños, niñas y adolescentes. Sin perjuicio de ello,
existe un plus de protección de derechos respecto de los derechos y
garantías de los niños, niñas y adolescentes que además deben ser satisfechos con absoluta prioridad. Éste se encuentra regulado a través de
la normativa constitucional, los tratados internacionales de derechos
humanos específicos sobre derechos de los niños, y la normativa sancionada por el Congreso de la Nación.
Así, la reforma constitucional de 1994 incorporó a la Carta Magna
federal la obligación estatal de “[l]egislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de
trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta
Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos
humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos
y las personas con discapacidad” (art. 75 inc. 23).
Esta obligación estatal de adoptar medidas de acción positiva en pos
de la satisfacción de los derechos fundamentales de los niños resulta
concordante con la necesidad de proporcionar al niño una protección
especial de derechos, establecida por los instrumentos internacionales
de derechos humanos conforme lo señala el Preámbulo de la CDN.
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De la misma manera, la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que de la normativa emanada de la CDN se desprende la obligación positiva del Estado de realizar acciones positivas que
aseguren el goce pleno de los derechos por parte de los niños, y consideró que estas acciones deben ser, fundamentalmente, de contenido económico, social y cultural. En este sentido, afirmó que “[e]l
pleno ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales de
los niños se ha relacionado a las posibilidades del Estado obligado
(art. 4º de la CDN), el cual debe realizar el mayor esfuerzo, de manera constante y deliberada, para asegurar el acceso de los niños a esos
derechos, y el disfrute de los mismos, evitando retrocesos y demoras
injustificadas y asignando a este cumplimiento los mayores recursos
disponibles” (Corte IDH, Opinión Consultiva OC-17/02, 28 de agosto de 2002, Serie A Nº 17, párr. 81).
Asimismo, dicha obligación estatal ha sido confirmada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva
Nº 17 relativa a la Condición Jurídica y Derechos del Niño, que establece diversas pautas esenciales sobre la protección de los niños en
el marco del sistema interamericano. En esa oportunidad, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos desarrolló su interpretación
acerca del alcance de las “medidas de protección” establecidas en el
artículo 19 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(CADH). En primer lugar, afirma que el Estado está obligado a garantizar a las personas bajo su jurisdicción el libre y pleno ejercicio
de sus derechos. De acuerdo con este principio, la acción u omisión
de cualquier autoridad pública dependiente de cualquiera de los poderes del Estado constituye un hecho atribuible al Estado. Este deber
general impone a los Estados Partes la obligación de garantizar el
ejercicio y disfrute de los derechos humanos en relación con el poder
estatal y también respecto del accionar de terceros particulares. En
tal sentido, tienen la obligación de promover medidas positivas para
proteger a los niños contra los malos tratos, ya sea en relación con las
autoridades públicas como en sus relaciones interindividuales o con
entes no estatales (párr. 87).
Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en
el Informe Anual del año 1993 destacó el efecto diferenciado que tiene
la pobreza y la desigualdad en el goce de los DESC de los niños, niñas
y adolescentes. Al mismo tiempo, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, sentó una serie de estándares que resultan liminares. En el
año 1999, al resolver el caso conocido como “Niños de la Calle (Villagrán
Morales y otros)”, consideró por primera vez la violación del artículo 19
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de la CADH. El tribunal sostuvo allí que “[c]uando los Estados violan, en
esos términos, los derechos de los niños en situación de riesgo, como los
‘niños de la calle’, los hacen víctimas de una doble agresión. En primer
lugar, los Estados no evitan que sean lanzados a la miseria, privándolos
así de unas mínimas condiciones de vida digna e impidiéndoles el ‘pleno
y armonioso desarrollo de su personalidad’, a pesar de que todo niño
tiene derecho a alentar un proyecto de vida que debe ser cuidado y fomentado por los poderes públicos para que se desarrolle en su beneficio
y en el de la sociedad a la que pertenece. En segundo lugar, atentan contra su integridad física, psíquica y moral, y hasta contra su propia vida”.
Y expresó además que entre las “medidas de protección” mencionadas
en el artículo 19 de la CADH “merecen ser destacadas las referentes a
la no discriminación, a la asistencia especial a los niños privados de su
medio familiar, a la garantía de la supervivencia y el desarrollo del niño,
al derecho a un nivel de vida adecuado y a la reinserción social de todo
niño víctima de abandono o explotación”.
Dentro de este sistema de protección especial de derechos resulta
fundamental destacar la garantía de prioridad absoluta que necesariamente debe regir la formulación, ejecución y prestación de programas
destinados a garantizar derechos de niños, niñas y adolescentes. Esta
garantía se encuentra específicamente consagrada en la Ley N° 26.061
de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes, cuyo artículo 5° establece: “[…] En la formulación y ejecución
de políticas públicas y su prestación, es prioritario para los Organismos
del Estado mantener siempre presente el interés superior de las personas sujetos de esta ley y la asignación privilegiada de los recursos públicos que las garanticen (…) Toda acción u omisión que se oponga a este
principio constituye un acto contrario a los derechos fundamentales de
las niñas, niños y adolescentes. Las políticas públicas de los Organismos
del Estado deben garantizar con absoluta prioridad el ejercicio de los
derechos de las niñas, niños y adolescentes (…) La prioridad absoluta
implica: (…) 3.- Preferencia en la atención, formulación y ejecución de
las políticas públicas; 4.- Asignación privilegiada e intangibilidad de los
recursos públicos que las garantice; 5.- Preferencia de atención en los
servicios esenciales”.
Asimismo, en concordancia con la norma federal, la propia Constitución de la Ciudad de Buenos Aires consagra la mentada garantía de
prioridad en su artículo 39, y al respecto señala: “[l]a Ciudad reconoce
a los niños, niñas y adolescentes como sujetos activos de sus derechos,
les garantiza su protección integral y deben ser informados, consultados y escuchados (...) Se otorga prioridad dentro de las políticas pú-
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blicas, a las destinadas a las niñas, niños y adolescentes, las que deben
promover la contención en el núcleo familiar...”.
A la luz de estas normas, es de trascendental importancia tener en
cuenta la presencia de niños, niñas y/o adolescentes en un entorno
ambiental descripto en el apartado de los hechos de esta acción judicial. La falta de saneamiento del lugar no es ajena a los niños, niñas
y adolescentes que habitan entre residuos y plagas en el ex Centro de
Salud Mataderos con sus padres. Todo ello, a causa de una violación
palmaria no solo de los derechos de dichos niños, niñas y adolescentes, sino también de la prioridad que les concede, con buen criterio,
la totalidad del sistema jurídico, tanto nacional, como internacional.
Esta garantía de prioridad absoluta que necesariamente debe regir la formulación, ejecución y prestación de políticas públicas y servicios destinados a garantizar derechos de niños, niñas y adolescentes,
se suma a la ya mencionada obligación agravada de adoptar acciones
positivas, fundamentalmente de contenido económico, social y cultural, que aseguren el goce pleno de los derechos por parte de los niños,
consagrada en el artículo 75 inc. 23 de la CN, en el artículo 19 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el Preámbulo
de la CDN, y que ha sido desarrollada por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva Nº 17, relativa a la
Condición Jurídica y Derechos del Niño.
La garantía de prioridad, entonces, es doble. Es decir, no solo por
su situación económica sino también por el hecho de tratarse de niños,
niñas y adolescentes. Al respecto, el Comité DESC ha interpretado de
forma consistente la prohibición de discriminación (desarrollada en el
apartado sobre el principio de igualdad de esta acción) como la obligación del Estado de garantizar una especial protección a los grupos
sociales más vulnerables. De esta manera, ha destacado que “aun en
tiempos de limitaciones graves de recursos, causadas sea por el proceso de ajuste, de recesión económica o por otros factores, se puede y se
debe en realidad proteger a los miembros más vulnerables de la sociedad” (Comité DESC, Observación General Nº 3, párr. 12).
Luego, en las sucesivas Observaciones Generales se ha referido específicamente a las obligaciones del Estado frente a los grupos vulnerables con respecto a cada derecho reconocido en el PIDESC. Se desprende de lo expuesto que el Comité considera que los Estados tienen
la obligación de considerar prioritariamente a los grupos vulnerables
en el cumplimiento de las obligaciones emanadas del Pacto.
En conclusión, ante la presencia de niños, niñas y adolescentes en
un grupo familiar que habita el ex Centro de Salud Mataderos, el Esta-
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do debe reforzar su presencia en pos de garantizar los derechos, transformando su vulneración en una cuestión agravada por la prioridad
que les otorga el sistema jurídico.
III. 3. 8. Protección Especial de Derechos de Personas con Padecimiento en su Salud Mental.
Las personas con padecimiento en su salud mental son un sector
particularmente vulnerable de la sociedad, motivo por el cual disponen de una protección especial.
La Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas,
en su resolución 46/119 del 17 de noviembre de 1991, ha adoptado
los “Principios para la Protección de los Enfermos Mentales y el Mejoramiento de la Atención de la Salud Mental”, considerado como el
estándar más completo a nivel internacional sobre la protección de
los derechos de las personas con padecimientos mentales. Entre los
principios se encuentra aquél según el cual “[t]odas las personas que
padezcan una enfermedad mental tendrán derecho a ejercer todos
los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales reconocidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y otros instrumentos
pertinentes...” (Principio 5). Pese a que los “Principios” no son ni un
tratado ni una convención, constituyen una base para interpretar las
obligaciones de los Estados en el caso específico de la salud mental.
Los principios mantienen los derechos reconocidos en los tratados internacionales de derechos humanos (Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), y fijan los criterios o estándares de interpretación de
las obligaciones mínimas impuestas en tales tratados (Kraut, A., Salud
mental. Tutela Jurídica, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, p. 201).
Por otra parte, corresponde destacar la Convención Internacional
sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que dispone que
los Estados se comprometen a “c) [t]ener en cuenta, en todas las políticas y todos los programas, la protección y promoción de los derechos
humanos de las personas con discapacidad” y con respecto a los derechos económicos, sociales y culturales “se comprometen a adoptar
medidas hasta el máximo de sus recursos disponibles y, cuando sea
necesario, en el marco de la cooperación internacional, para lograr, de
manera progresiva, el pleno ejercicio de estos derechos, sin perjuicio
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de las obligaciones previstas en la presente Convención” (art. 4º).
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha llevado
a cabo una importante labor de interpretación de los principios jurídicos internacionales aplicables a las personas con discapacidad. En la
Observación General Nº 5 el Comité sostuvo que “las personas con discapacidad tienen claramente derecho a toda la gama de derechos reconocidos en el Pacto. Además, en la medida en que se requiera un tratamiento especial, los Estados Partes han de adoptar medidas apropiadas,
en toda la medida que se lo permitan los recursos disponibles, para lograr que dichas personas procuren superar los inconvenientes, en términos del disfrute de los derechos especificados en el Pacto, derivados
de su discapacidad” (párr. 5). Asimismo, afirmó que “[l]a obligación de
los Estados Partes en el Pacto de promover la realización progresiva de
los derechos correspondientes en toda la medida que lo permitan sus
recursos disponibles exige claramente de los gobiernos que hagan mucho más que abstenerse sencillamente de adoptar medidas que pudieran tener repercusiones negativas para las personas con discapacidad.
En el caso de un grupo tan vulnerable y desfavorecido, la obligación
consiste en adoptar medidas positivas para reducir las desventajas estructurales y para dar el trato preferente apropiado a las personas con
discapacidad, a fin de conseguir los objetivos de la plena participación e
igualdad dentro de la sociedad para todas ellas” (párr. 9).
Conforme indica el artículo 75 inciso 23 de la Constitución Nacional, se impone en cabeza del Congreso Nacional “[l]egislar y promover
medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes
sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad”.
Esta obligación estatal de adoptar medidas de acción positiva en pos
de la satisfacción de los derechos fundamentales de las personas con
discapacidad resulta concordante con la necesidad de proporcionar
a las personas con padecimiento en su salud mental una protección
especial de derechos, establecida por los instrumentos internacionales
de derechos humanos.
En el mismo orden de ideas, la recientemente sancionada Ley Nacional del Derecho a la Protección de la Salud Mental —Ley 26657— reconoce una serie de derechos en cabeza de las personas con padecimiento
mental. Asimismo, los derechos desplegados en la Ley 26657 resultan
una aplicación concreta de los instrumentos generales de derechos humanos, a una población en especial situación de vulnerabilidad, en este
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caso, personas usuarias de servicios de salud mental. En este sentido, la
ley establece que “tiene por objeto asegurar el derecho a la protección
de la salud mental de todas las personas, y el pleno goce de los derechos
humanos de aquellas con padecimiento mental que se encuentran en el
territorio nacional, reconocidos en los instrumentos internacionales de
derechos humanos, con jerarquía constitucional” (art. 1º).
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en igual sentido a lo reconocido a nivel federal, ha regulado un cuerpo normativo específico
para las personas con padecimiento mental.
En primer lugar, el artículo 21 de la CCABA en su inciso 12 dispone que “[l]a Legislatura debe sancionar una Ley Básica de Salud,
conforme a los siguientes lineamientos: Las políticas de salud mental
reconocerán la singularidad de los asistidos por su malestar psíquico y
su condición de sujetos de derecho...”
Pero además, ya desde el año 2000, se encuentra vigente la Ley de
Salud Mental —Ley 448—, cuyo objeto es “garantizar el derecho a la
salud mental de todas las personas en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires” (art. 1º).
Al mismo tiempo, tanto la jurisprudencia emanada de nuestro más
Alto Tribunal como los precedentes del Sistema Interamericano de
Derechos Humanos dan cuenta de la protección especial de las personas con padecimiento en su salud mental.
Tal como señalara la CSJN en el fallo “RMJ, “la debilidad jurídica
estructural que sufren las personas con padecimientos mentales de por
sí vulnerable a los abusos, crea verdaderos ‘grupos de riesgo’ en cuanto
al pleno y libre goce de los derechos fundamentales, situación que genera la necesidad de establecer una protección normativa eficaz (...) En
esta realidad, el derecho debe ejercer una función preventiva y tuitiva
de los derechos fundamentales de la persona con sufrimiento mental,
cumpliendo para ello un rol preponderante la actividad jurisdiccional”
(“R., M. J. s/ insania”, sentencia del 19 de febrero de 2008.
Por otro lado, el Sistema Interamericano de Derechos Humanos
no ha sido ajeno a esta problemática. En efecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el caso “Congo” consideró que
“en este caso la persona que, según se alega, fue víctima de violaciones
a la integridad física, psíquica y moral, padecía de una discapacidad
mental. Por lo tanto, la Comisión considera que en el presente caso las
garantías establecidas en el artículo 5º de la Convención Americana deben ser interpretadas a la luz de los Principios para la Protección de los
Enfermos Mentales y para el Mejoramiento de la Atención de la Salud
Mental. Estos principios fueron adoptados por la Asamblea General de
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la ONU como guía interpretativa en lo que se refiere a la protección de
los derechos humanos de las personas con discapacidad mental, consideradas por este órgano como un grupo especialmente vulnerable”
(CIDH, “Víctor Congo v. Ecuador”, caso 11427, informe 63/99).
Finalmente, en el caso “Ximenes Lopes” la Corte Interamericana de
Derechos Humanos sostuvo que entre los derechos de las personas con
discapacidad se encuentran: “a) El derecho a la vida y a la integridad
personal, cuyo goce es un prerrequisito para el disfrute de todos los
demás derechos humanos, no siendo admisibles enfoques restrictivos;
b) El derecho al respeto a la dignidad y autonomía de las personas con
discapacidad mental y a una atención médica eficaz” (Corte IDH, “Ximenes Lopes vs. Brasil”, sentencia del 4 de julio de 2006, párr. 131).
En suma, la comunidad internacional y local han dado amplios pasos en el reconocimiento del estatus jurídico de las personas con padecimientos mentales como sujetos de especial protección.
IV. Derechos de incidencia colectiva afectados
En primer término, resulta necesario dejar en claro que la omisión denunciada afecta una serie de derechos de todos los habitantes
del complejo ex Centro de Salud Mataderos, derechos éstos que son
considerados de incidencia colectiva en nuestro sistema constitucional.
Además, la pretensión está enfocada en el aspecto colectivo de los derechos vulnerados, y existe un fuerte interés estatal en su protección.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el caso “Halabi”,
estableció tres categorías de derechos: individuales, de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos, y de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos. En todos estos
supuestos se debe acreditar la existencia de un caso en los términos del
artículo 116 de la Constitución Nacional, configuración que depende
de cada tipo de categoría a la que se aplique, y que, tal como se desarrollará a continuación, se configura en este caso.
Según el criterio de la Corte, los derechos individuales se encuentran previstos en el primer párrafo del artículo 43 de la CN. Se trata
de derechos divisibles, no homogéneos, que se caracterizan por la búsqueda de la reparación de un daño esencialmente individual y propio
de cada uno de los afectados. En cualquier caso, existe un derecho subjetivo sobre un bien individualmente disponible por el titular, quien
debe, indispensablemente, probar una lesión a ese derecho para que
se configure una cuestión justiciable.
En segundo lugar, la Corte menciona los derechos de incidencia
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colectiva que tienen por objeto bienes colectivos. El máximo tribunal
destaca dos elementos relevantes: la acción debe tener por objeto la tutela de un bien colectivo lo que entiende que ocurre cuando pertenece
a toda la comunidad, siendo indivisible y no admitiendo exclusión
alguna. En estos casos no existe un derecho de apropiación individual
sobre el bien ya que no se hallan en juego derechos subjetivos. No se
trata de una pluralidad de sujetos únicamente, sino de un bien que
tiene naturaleza colectiva
Aclara la Corte que estos bienes no tienen como titulares una pluralidad indeterminada de personas, porque ello implicaría que si se determinara el sujeto éste sería el titular, ni tampoco una comunidad en
sentido técnico porque ello significaría un régimen de cotitularidad.
Se trata, entonces, de bienes que “no pertenecen a la esfera individual
sino social y no son divisibles en modo alguno” (CSJN, “Halabi”, sentencia del 24/02/09, considerando 11).
Como segundo punto, la Corte menciona que la pretensión debe
ser focalizada en la incidencia colectiva del derecho. De este modo, a
través de una acción de este tipo, se obtiene una decisión cuyos efectos
repercuten sobre el objeto de la causa pero sin un beneficio directo
para el individuo que la inicia.
En tercer lugar, la Corte establece como categoría de derechos la
que se refiere a los derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos.
Esta categoría también se encuentra admitida en el artículo 43 de la
Constitución Nacional, segundo párrafo. Como ejemplos, el Máximo
Tribunal menciona “los derechos personales o patrimoniales derivados de afectaciones al medio ambiente y a la competencia, los derechos
de los usuarios y consumidores como los derechos de sujetos discriminados” (“Halabi”, considerando 12).
Advierte la Corte al respecto que “[e]n estos casos no hay un bien
colectivo, ya que se afectan derechos individuales enteramente divisibles. Sin embargo, hay un hecho, único o continuado, que provoca
la lesión a todos ellos y por lo tanto es identificable una causa fáctica
homogénea. Ese dato tiene relevancia jurídica porque en tales casos la
demostración de los presupuestos de la pretensión es común a todos
esos intereses, excepto en lo que concierne al daño que individualmente se sufre. Hay una homogeneidad fáctica y normativa que lleva a considerar razonable la realización de un solo juicio con efectos expansivos
de la cosa juzgada que en él se dicte, salvo en lo que hace a la prueba
del daño” (“Halabi”, considerando 12).
En el presente caso, nos encontramos frente a una afectación de
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derechos de incidencia colectiva referente a bienes colectivos, y a intereses individuales homogéneos.
El artículo 14 CCABA concede legitimación colectiva para accionar a “cualquier habitante y las personas defensoras de derechos o
intereses colectivos (…) en los casos en que se vean afectados derechos
o intereses colectivos”. Esto significa que el constituyente otorgó la
posibilidad de acudir a la magistratura a cualquier habitante, cuando
existe una afectación de derechos que de alguna manera, estriba sobre
el conjunto de la sociedad, sin perjuicio de que su afectación lesione
también intereses colectivos homogéneos, divisibles y determinados o
determinables.
En la presente acción se está interponiendo una demanda en defensa de un grupo que se encuentra en especial situación de vulnerabilidad social y económica, cuya salud se ve afectada de forma negativa
por un enorme basural a cielo abierto, que es producto de la conducta
antijurídica que adopta el Estado. Un foco de infecciones de tamaña
dimensión no puede sino llevarnos a la conclusión de que existe una
afectación sobre la que tiene interés el conjunto de los habitantes de la
Ciudad, tratándose además de un grupo particularmente vulnerable.
Tal como señala el Dr. Balbín en los autos “Asociación Civil por la
Igualdad y la Justicia c/ GCBA” Exp. Nº 25818 “el derecho es individual pero a su vez colectivo porque su objeto es colectivo (preservación
de la salud) e incide en el campo social en términos plurales relevantes
(protección de los sectores más vulnerables) (…) Tal como sostuvo la
Corte Suprema de Justicia de la Nación, el amparo colectivo resulta también precedente en aquellos supuestos en los que se ‘afectan
a grupos que tradicionalmente han sido postergados, o en su caso,
débilmente protegidos. En esas circunstancias, la naturaleza de esos
derechos excede el interés de cada parte, y al mismo tiempo, pone en
evidencia la presencia de un fuerte interés estatal para su protección,
entendido como el de la sociedad en su conjunto (CSJN, causa “Halabi, Ernesto c/ PEN s/ amparo”, H. 270. XLII, sentencia del 24 de
febrero de 2009)”.
De lo antedicho se desprende que la situación descripta en los hechos de esta demanda no pueden llevarnos a otra conclusión que la de
que nos encontramos frente a un caso de incidencia colectiva relativa a
bienes colectivos desde que la afectación de derechos que se está produciendo afecta al medio ambiente (bien colectivo por definición) y la
salud de un grupo que se encuentra en una situación de vulnerabilidad social en un predio cuya titularidad dominial la ostenta el Ministerio de Desarrollo Social del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
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En adición, también encontramos reunidos todos los elementos para
la configuración de un caso de incidencia colectiva relativa a intereses
individuales homogéneos, a saber, la verificación de una causa fáctica
común (la contaminación del predio con efectos nocivos sobre la salud
de los que lo habitan); una pretensión procesal enfocada en el aspecto
colectivo de los efecto de los hechos descriptos (esta acción no apunta
a una pretensión distinta por cada uno de los representados afectados,
sino a la solución común de todos ellos); y finalmente la constatación de
que el ejercicio individual no aparece plenamente justificado (de más
está decir que por la naturaleza de la presente acción, la presentación de
cada uno de los afectados implicaría la acumulación de todas esas causas,
produciendo también un dispendio jurisdiccional).
La Corte Suprema de Justicia de la Nación considera que la acción
procede también cuando, pese a tratarse de derechos individuales, existe
un fuerte interés estatal en su protección, sea por su trascendencia social o
en virtud de las particulares características de los sectores afectados.
En el presente caso, se trata de la vulneración de derechos fundamentales como la salud y el medio ambiente de grupos débilmente
protegidos (niños, niñas y adolescentes y personas afectadas en su salud mental). En un caso en el que se impugnaba la omisión de ejecutar
el Programa de Radicación, Integración y Transformación de Villas y
Núcleos Habitacionales Transitorios al barrio Zavaleta, la Cámara del
Fuero afirmó: “el colectivo afectado (...) conforma un grupo postergado o débilmente protegido que (...) se hallaría en situación de grave
vulnerabilidad social, de forma tal que la tutela de los derechos fundamentales que se dicen conculcados, dada su naturaleza, excede el
interés de cada parte en tanto su protección concita el interés del conjunto de la sociedad” (“Fusari, Neris Amanda y otros c/ GCBA y otros s/
Amparo —art. 14 CCABA—”, Sala I, sentencia de 18/11/11). No caben
dudas, pues, de que existe un fuerte interés estatal en su protección.
V. Requisitos formales de admisibilidad
V. 1. Legitimación colectiva
En orden a lo dispuesto por los artículos 14 y 125 de la CCABA y
las disposiciones de la Ley Nº 1903, nos encontramos facultados para
promover la presente acción.
El artículo 14, párrafo 2º de la CCABA, establece que se encuentran
legitimados para interponer la acción de amparo “cualquier habitante
(...) cuando la acción se ejerza contra cualquier forma de discrimina-
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ción, o en los casos en que se vean afectados derechos o intereses colectivos...”; por ende, con mayor razón está autorizado a promover
la acción de amparo el Ministerio Público de la Defensa, cuya función
específica por imperio constitucional es “procurar ante los tribunales
la satisfacción del interés social” y “promover la actuación de la Justicia
en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad,
conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica” (conforme artículo 125 incisos 1º y 2º de la CCABA).
En el artículo 14 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires se establece que “Toda persona puede ejercer acción expedita,
rápida y gratuita de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares que en
forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad
o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la Constitución
Nacional, los tratados internacionales, las leyes de la Nación, la presente Constitución, las leyes dictadas en su consecuencia y los tratados interjurisdiccionales
en los que la Ciudad sea parte. Están legitimados para interponerla cualquier
habitante y las personas jurídicas defensoras de derechos o intereses colectivos,
cuando la acción se ejerza contra alguna forma de discriminación, o en los casos
en que se vean afectados derechos o intereses colectivos, como la protección del
ambiente, del trabajo y la seguridad social, del patrimonio cultural e histórico de
la Ciudad, de la competencia, del usuario o del consumidor”.
El constituyente previó, por ende, una legitimación amplia para
supuestos como el de autos donde el objeto del amparo gira en torno
de la protección de los derechos colectivos.
El Dr. Horacio Corti, comentado el artículo 6 de la Ley 189 referido a la legitimación en el proceso contencioso administrativo, sostuvo
que “El primer sentido de la constitucionalización de la acción de amparo
consiste, entonces, en clausurar el sistema de derechos fundamentales, al no
dejar dudas de que si un derecho existe, entonces, también existe, por definición constituyente, la acción judicial protectora (…) La Constitución también
le otorga legitimación a cualquier habitante a una serie específica de casos:
ante situaciones de discriminación y ante la violación de derechos colectivos.
Es decir, hay un conjunto de derechos y principios respecto de los cuales cualquier habitante está legitimado para deducir la acción”. (Balbín, Carlos F.,
Director, Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad De
Buenos Aires, Ed. Abeledo Perrot, Tomo I, Segunda Edición, Buenos
Aires, 2010, pp. 92/93)
Recientemente, la Sala II de la Cámara del fuero en un amparo
colectivo de objeto similar en el que se encontraba cuestionada la legitimación de los actores señaló que: “el derecho colectivo es aquél que
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trasciende lo individual y repercute en un plano mayor, como ser el social. Sin
embargo, existen circunstancias que plantean dudas sobre qué es lo individual,
lo pluri-individual y lo colectivo. No obstante, en el plano local algunos de esos
interrogantes carecen de trascendencia práctica, ya que nuestra Constitución lo
resuelve a favor de una legitimación colectiva amplia, que —en ciertos supuestos— se torna una acción popular. En este último sentido, se pueden mencionar, a título ejemplificativo, las cuestiones relacionadas con la discriminación,
donde la legitimación se concedió a cualquier habitante. Así, es útil recordar
que este tribunal —en lo relativo al cupo del 5 % con personas con necesidades
especiales en la planta de empleados públicos— reconoció legitimación a quien
sin serlo invocó, simplemente, el título de habitante (esta Sala, in re ´Barila´,
sentencia de fecha 5/2/2007). Es así como el perfil de las instituciones porteñas
no puede ser definido por conceptos extraños a su realidad institucional. En
autos, en pocas palabras, la materia que –en definitiva- se debate, se relaciona
con la afectación a un bien del patrimonio cultural, cuyo carácter colectivo no es
discutible (…) Lo expuesto es suficiente, por ende, para reconocer legitimación
a los actores en carácter de habitantes” (Sala II, in re “Frondizi, Marcelo
Hernando c/ GCBA s/Amparo, resolución del 28/12/2012).
Por otro lado, la legitimación del Ministerio Público de la Defensa
para la interposición de amparos colectivos se desprende de los artículos 124 y 125 de la propia constitución local y de la Ley 1.903. A través
del criterio general de actuación Res. DG 155/10, el Defensor General
de la CABA ha señalado que: “…el artículo 14 de la CCABA otorga legitimación para interponer amparos colectivos a las personas jurídicas defensoras
de derechos o intereses colectivos, incluyendo, claro está, al Ministerio Público
de la Defensa, siempre que se pretende la satisfacción del interés social. La
legitimación del Ministerio Público de la Defensa para promover amparos
colectivos ha sido sostenida por diversos autores (Guillermo Scheibler, “Autonomía, participación y Legitimación en el amparo porteño”, en Amparo en la Ciudad de Buenos Aires, Directora Mabel Daniele, pp. 272/3,
Vallefín, Carlos A., La legitimación en las acciones de interés público, p. 115
y ss.)”. En consecuencia, se nos impone a los integrantes del Ministerio
Público de la Defensa la interposición de acciones colectivas en aras de
lograr una efectiva tutela judicial.
Que, el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos establece el “derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes
que lo ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales
reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención...”, y
el artículo 3.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
que el Estado se compromete a garantizar a “toda persona cuyos dere-
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chos o libertades hayan sido violados” la posibilidad de “interponer un
recurso judicial efectivo”. Estas normas, con jerarquía constitucional,
garantizan el derecho a un recurso efectivo ante los tribunales por la
violación de derechos fundamentales.
Que, a ese fin, el artículo 14 de la CCABA establece el derecho
de toda persona a solicitar la protección judicial de sus derechos, mediante la acción expedita y rápida de amparo. El segundo párrafo de
este artículo también permite la interposición del amparo de modo
colectivo, para los casos en que se ejerza contra alguna forma de discriminación o se afecten derechos o intereses colectivos. En este último
caso, la legitimación será del interesado, de cualquier habitante y de las
personas jurídicas defensoras de derechos o intereses colectivos. Por
ello se trata de una verdadera acción popular.
Que, de este modo, la normativa de mayor jerarquía que rige en
la Ciudad contempla la interposición del amparo de modo colectivo.
Esta posibilidad vino a romper con la tradición civil y la tradición constitucional vinculada al control judicial difuso desarrollado a partir de
un modelo de afectaciones de alcance individual que permiten una
reparación individual. Ese tipo de acciones responden en gran medida
a un modelo de relaciones bilaterales (acreedor/deudor, damnificado/
responsable, etc.) en cuya construcción se refleja el paradigma decimonónico del derecho contractual y del derecho de daños (ver Christian
Courtis, “El Derecho a un recurso rápido, sencillo y efectivo frente a
afectaciones colectivas de derechos humanos”, en AAVV, La aplicación
de los tratados sobre derechos humanos en el ámbito local. La experiencia de una
década, Ed. Del Puerto, Buenos Aires, 2007, pp491-524. También disponible en Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, N° 6,
2006, en http://www.iidpc.org/revistas/5/pdf/47_79.pdf).
Que, por otro lado, el Tribunal Superior de Justicia, en relación al
derecho a la preservación del patrimonio ambiental, cultural e histórico
de la Ciudad, dijo que “[E]l carácter indivisible de los derechos colectivos en sentido estricto, o el que reciben aquellos otros que acceden a
esa categoría por disposición normativa (vgr. consumidores y usuarios),
conduce a que desaparezca la posibilidad de invocar titularidad exclusiva a su respecto. Eso, a su vez, provoca que la noción de caso difiera
cuando se debate en torno a derechos, por ejemplo, de primera generación, y cuando se lo hace respecto de derechos de incidencia colectiva.
En este último supuesto, la identificación del bien tutelado (...) conduce
a poder tener por configurado el caso ante la prueba de su menoscabo,
o cuando este resultara inminente. (...) Dicho de otro modo, sucede que
nadie podría invocar una situación jurídica mejor para demandar por-
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anexo documental
que, reitero, no existe titularidad individual del derecho; nadie puede
disponer de él en forma privativa o excluyente...” (TSJ, Expte 5864/08,
“Tudanca, Josefa Elisa Beatriz s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en ‘Tudanca, Josefa Elisa Beatriz c/ GCBA s/ amparo” y
su acumulado “Mazzucco, Paula Virginia y otro s/queja por recurso de
inconstitucionalidad denegado en ‘Mazzucco, Paula Virginia y otros c/
GCBA s/amparo”, resuelta el 1 de diciembre de 2008. Voto de la mayoría, redactado por el Dr. Lozano, considerando 3).
A mayor abundamiento, la legitimación de la Defensoría para intervenir en casos colectivos ha sido reconocido por la jurisprudencia
del fuero, en base al artículo 125 CN, y las claras previsiones de la Ley
1903 (véase Juzgado Contencioso Administrativo y Tributario N° 21,
“Young, Dora c/GCBA s/amparo”, sentencia del 12 de julio de 2013).
Que, a su vez, de acuerdo al artículo 43 de la CN, también se encuentran comprendidos en esta categoría los derechos de incidencia
colectiva en general, por ejemplo aquellos relacionados con la salud
pública, la seguridad pública, la libertad de expresión en su dimensión
colectiva. En estos casos también será necesaria la interposición de una
acción colectiva para garantizar el derecho a una tutela judicial eficaz.
Que, la interposición de acciones colectivas, además, permite ejercer
las funciones establecidas en la Ley 1903 de modo más eficiente, permitiendo un uso adecuado de los recursos públicos de este Ministerio
Público. Que, de este modo, la promoción de numerosas acciones individuales similares, frente a un hecho que afecta los derechos de una
clase homogénea obligaría a litigar numerosas veces el mismo conflicto,
consumiendo gran cantidad de tiempo, energía y recursos —siempre
escasos— de las defensorías públicas; extremo que puede evitarse mediante la presentación de una acción judicial en favor de toda la clase.
V. 2. Admisibilidad de la acción
El artículo 14 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires establece: “[t]oda persona puede ejercer acción expedita, rápida
y gratuita de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más
idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o
amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías
reconocidos por la CN, los tratados internacionales, las leyes de la nación, la presente constitución, las leyes dictadas en su consecuencia y los
tratados interjurisdiccionales en los que la Ciudad sea parte (...) El agotamiento de la vía administrativa no es requisito para su procedencia”.
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V. 2. 1. Inexistencia de un medio judicial más idóneo
Al establecer que el amparo es procedente “siempre que no exista
otro medio judicial más idóneo”, el artículo 14 de la CCABA establece
la obligación de evaluar la idoneidad de las vías existentes para ver cuál
es la más adecuada en un caso concreto. A saber, el amparo no queda
descartado por la existencia de otras vías, sino que, si existe una vía que
no sea más idónea, el amparo es procedente.
Con respecto al carácter principal o subsidiario de la vía del amparo, el Tribunal Superior de Justicia ha dicho que el amparo “…es una
acción principal. Ni es subsidiaria, ni es heroica, ni es residual ni es
de excepción, y solo cede ante la existencia de un medio exclusivamente judicial, más idóneo, esto es, más expeditivo y rápido... Por
vía del amparo se realiza tanto el fin preventivo como el inhibitorio
propios de la función jurisdiccional, la cual, como está reconocido
desde hace décadas en la doctrina y en el derecho comparado, no se
agota en su dimensión represiva” (conf. el voto de la Dra. Alicia E. C.
Ruiz in re “T. S. c/ GCBA s/amparo”, sentencia del 26 de diciembre de
2000, el resaltado no obra en el original).
En sentido coincidente, la Sala I del fuero ha expresado sobre este
tópico que “...si bien la Corte Suprema ha establecido que la arbitrariedad o ilegalidad manifiesta a que alude el texto constitucional requiere
que la lesión de los derechos o garantías reconocidos resulte del acto u
omisión de la autoridad pública en forma clara e inequívoca, sin necesidad de un largo debate y prueba (Fallos, 306:1253; 307:747), no por ello
puede clasificarse el amparo como herramienta excepcional. Por el contrario, ya ha señalado esta sala que toda vez que esta acción constituye
un garantía constitucional, para tutelar de modo rápido y eficaz los derechos y garantías, la procedencia del amparo debe ser analizada con
un criterio amplio (...) En consecuencia, la idoneidad de la vía debe
determinarse en cada caso, en función de la naturaleza y caracteres
que reviste el acto u omisión presuntamente arbitrario o ilegítimo y de
la concreta necesidad de acudir al proceso de amparo para evitar o hacer cesar prontamente sus efectos” (conf. entre otros, autos “Quiroga,
Estela Julia c/ GCBA —Secretaría de Hacienda y Finanzas— Dirección
de Medicina del Trabajo s/amparo”, el destacado es propio).
Por su parte, la Sala II señaló que “[l]a constitución define el marco
en el cual propiamente el amparo sucede, pero en modo alguno califica este suceso de excepcional o general. La tarea judicial, por tanto,
debe permanecer ajena a cualquier presupuesto de existencia de la
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acción, salvo aquellos caracteres que se enuncian en la Constitución
y que remiten la procedencia del amparo al acontecimiento puntual,
que queda calificado como tal, en virtud de su respuesta singular a
los requisitos constitucionales. Extremar la ponderación y la prudencia —siguiendo los lineamientos de inveterada jurisprudencia— en
el análisis de la admisibilidad del amparo —y de cualquier pretensión que se allegue ante la Justicia— debe entenderse como hipótesis siempre actual de trabajo ante la constante renovación de ‘casos
concretos’. No, en cambio, como elemento apriorístico que remita
a concepciones abstractas de excepcionalidad de la acción que suponen rasgos de pertinencia con anterioridad a la consideración de
las circunstancias concretas de la causa” (“Aranovich, Claudia Elsa c/
OSCBA s/ amparo”, sentencia del 10 de agosto de 2007, el resaltado
no obra en el original).
Ahora bien, entre las acciones judiciales que podrían interponerse, la acción interpuesta es la única idónea, ya que es la única eficaz
si se tiene en cuenta que su finalidad es la obtención de una expedita
tutela judicial efectiva de los derechos que se alegan conculcados. La
remisión a las vías procesales ordinarias causaría un serio gravamen,
insusceptible de reparación ulterior, puesto que permitiría que se siga
vulnerando el derecho a la salud de todos aquellos niños, niñas y adolescentes y personas con padecimiento en su salud mental que viven
día a día en condiciones sanitarias infrahumanas. Por ello, se encuentra justificado que la protección judicial se haga efectiva por medio de
la expedita vía prevista en el artículo 14 de la CCABA.
V. 2. 2. Acto u omisión de autoridad pública
La acción de amparo, en virtud del artículo 14 de la Constitución
de la Ciudad, requiere la existencia de un acto lesivo que puede provenir de un hecho positivo o negativo.
En el caso que nos ocupa, el amparo se interpone ante la inacción
estatal consistente en el saneamiento del predio en cuestión, vulnerando de esta manera el derecho a la salud integral de aquellos niños, niñas y adolescentes y personas con padecimiento en su salud
mental que habitan el lugar en cuestión.
V. 2. 3. Lesión actual o inminente
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Conforme surge de la descripción fáctica efectuada en el aparatado
“hechos” y de la aclaración previa efectuada en el apartado de la fundamentación jurídica, la omisión del Gobierno de la Ciudad causa un
daño cierto, actual e inminente al derecho a la salud integral y demás
derechos vulnerados por la mencionada omisión estatal.
V. 2. 4. Arbitrariedad o ilegalidad manifiesta
El requisito de la arbitrariedad o ilegalidad manifiesta “significa
que si bien la acción de amparo no es excluyente de cuestiones que necesitan demostración, sí descarta aquellas cuya complejidad o difícil
comprobación requiere de un aporte mayor de elementos de juicio
de los que pueden producirse en el procedimiento... [de amparo]
(Corte Suprema, “Entre Ríos, Provincia de y otro c/ Estado Nacional
—Secretaría de Energía— s/ acción de amparo”, 11 de julio de 2000)
(el destacado es propio).
Ahora bien, conforme surge de la prueba que se adjunta, cabe resaltar que
la cuestión planteada en el caso de autos no reviste una complejidad fáctica,
técnica o jurídica que requiera una mayor amplitud de debate y prueba, por
lo que no resulta insusceptible de ser resuelta por la vía expedita del amparo.
VI. Medida cautelar
Como medida cautelar solicitamos que de manera urgente se ordene a la demandada la:
a. Limpieza del basural ubicado en los subsuelos del
edificio.
b. Higiene y limpieza periódica en los tanques de
agua del edificio.
c. Higiene y limpieza periódica de los volquetes y
contenedores ubicados al interior del edificio.
d. Tareas de fumigación y desratización en forma periódica en el edificio como así también aquellas viviendas que se ubican en el complejo ex Centro de
Salud Mataderos, que incluye el inmueble conocido
como “Elefante Blanco”.
e. Provisión de agua potable para las personas que habitan en el complejo ex Centro de Salud Mataderos, que
incluye el edificio conocido como “Elefante Blanco”.
f. Colocación de barreras físicas en ventanas y/o hue-
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anexo documental
cos que dan hacia los subsuelos y otros espacios que
habilite el arrojo de basura a los mismos.
Respecto de los requisitos a cumplir para el otorgamiento de esta
medida, la doctrina, la jurisprudencia y la legislación tradicionalmente
han exigido como recaudos de admisibilidad la verosimilitud del derecho, el peligro en la demora y la no afectación del interés público,
sin perjuicio de la complementaria fijación de una contracautela. Estos
recaudos coinciden con los que actualmente establece la Ley 2145 (art.
15), los cuales también se encuentran receptados en el Código del Fuero. En el caso concurren los requisitos antedichos para la procedencia
del planteo peticionado.
Atendiendo al primero —verosimilitud del derecho— debe tenerse
presente que el marco jurídico citado ut supra (al que me remito en
honor a la brevedad) brinda extensa protección a los habitantes de la
zona involucrada. Surge de manera manifiesta que todos los habitantes
del lugar, y en especial los niños y niñas afectados, por el solo hecho de
habitar el inmueble en cuestión, padecen una flagrante vulneración de
su derecho a la salud integral y conexos. Asimismo, de la documental
adjunta surge toda una serie de obligaciones en cabeza del GCBA, el
que se encuentra constitucional y legalmente obligado para con los
grupos familiares que integran mis representados.
En cuanto al peligro en la demora, los hechos narrados oportunamente son muestra suficiente de la necesidad de actuar con celeridad,
dado que existe una certeza de que las condiciones de habitabilidad
de los grupos familiares en cuestión atentan contra la salud de los/as
habitantes.
El peligro en la demora queda evidenciado en razón de que, tal
como ya se mencionó, en la actualidad los actores se encuentran viviendo en condiciones de insalubridad. En efecto, mediante la presente acción de amparo se pretende el inmediato cese de la vulneración
de derechos de todos los habitantes del lugar, y el respeto y la garantía
de su derecho a la salud integral.
En cuanto al requisito atinente a la no frustración del interés público, también debe dárselo por satisfecho puesto que no puede servir de
sustento para admitir la lesión cierta de derechos constitucionales ni
la inobservancia del ordenamiento jurídico constitucional, en tanto el
principio de legalidad obliga a la administración a actuar conforme el
orden normativo vigente. Más aún, la falta de respeto del principio de
legalidad atenta contra el mentado interés público, de modo tal que en
la especie él debe prevalecer.
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En consecuencia, reunidos los extremos pertinentes resulta procedente se adopten las medidas que sean menester para hacer cesar el
estado de desprotección en que se encuentran mis representados.
Solicito a el/la Magistrado/a actuante que el despacho de la medida
cautelar se realice sin intervención de la contraria. Al respecto, cabe
señalar que uno de los rasgos que caracterizan a las medidas cautelares es la prescindencia del contradictorio previo. Se decretan inaudita
parte porque es su función garantir la efectividad del derecho, máxime cuando se dan situaciones como la presente en donde la urgencia
y celeridad necesarias para cumplir el fin al que están destinadas se
sustenta en la necesidad de disipar el temor de un daño inminente y el
derecho de defensa de la parte demandada puede hacerse efectivo al
tiempo de interponer los recursos que la ley procesal prevé contra la
providencia que concede la medida precautoria.
Asimismo, a fin de acelerar el trámite de comunicación de la medida cautelar a la contraria, dejo prestada mediante esta presentación la
caución juratoria que se me pudiera requerir.
La situación de emergencia sanitaria de los grupos familiares merecen la adopción de medidas positivas por parte de la autoridad administrativa, por imposición de las claras disposiciones constitucionales como lo son: el artículo 17 CCABA que garantiza la asistencia a
personas con necesidades básicas insatisfechas y el artículo 20 CCABA
que garantiza el derecho a la salud integral. En consecuencia, la situación de emergencia sanitaria de mis representados/as se encuentra
suficientemente acreditada, no pudiendo negarse la situación de vulnerabilidad de los grupos familiares en cuestión, puesto que la misma
es incuestionable por las autoridades gubernamentales de la Ciudad
de Buenos Aires.
En autos se encuentran en juego derechos constitucionales tales
como: la salud integral (art. 20 CCABA), la igualdad y no discriminación (art. 11º CCABA), la integridad de los derechos y garantías que no
pueden ser negados ni limitados por la omisión, insuficiencia o negación por parte de su reglamentación (art. 10 CCABA), y la prioridad de
los niños, niñas y adolescentes en políticas públicas (art. 39 CCABA),
no solamente reconocidos en la CCABA, sino en la CN (art. 14 bis, 33,
entre otros) y en tratados internacionales de derechos humanos (ej:
CDN, Ley 23.849, artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional).
Finalmente, recuerdo que las “Reglas de Brasilia sobre Acceso a la
Justicia de la Personas en Condición de Vulnerabilidad”, aprobadas
por la Asamblea de la XIV Edición de la Cumbre Judicial Iberoamericana, a la que adhirió nuestro máximo Tribunal mediante la acordada
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Nº 5/09, define a las personas en situación de vulnerabilidad como
aquellas que, por razón de su edad, género, estado físico o mental o
por circunstancias sociales, económicas, étnicas y/ o culturales, encuentran especiales dificultades para ejercitar con plenitud ante el sistema
de justicia los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico (ver
Sección 2º, punto 1º) como claramente resulta acreditado en autos.
VII. Prueba
a) Documental
Como se prueba se anexa la siguiente documentación:
1. Copia de la nota presentada por los vecinos del
“Elefante Blanco” al IVC. Nota Nº 14139. (Documentación identificada como Anexo 1).
2. Copia de documento que da cuenta el inicio de actuación ante la Defensoría del Pueblo. Actuación
Nº 5022/11 en virtud de la demanda de los vecinos
del “Elefante Blanco”. (Documentación identificada como Anexo 2).
3. Copia del acta de entrevista labrada por la OAD
Mataderos-Liniers, con fecha 18/11/2011 (Documentación identificada como Anexo 3).
4. Copia del Decreto 1739/GCABA/07, que transfiere
al Ministerio de Derechos Humanos y Sociales el
inmueble sito en Avenida Perón sin número y en
Piedrabuena 3292 y en Av. Piedrabuena 3270 (Documentación identificada como Anexo 4).
5. Copia del convenio de permiso de uso para la prestación de servicios sociales educativos, culturales,
deportivos y productivos de economía social. Registrado bajo el Nº 4004 el 04/12/2007 en la Escribanía
General del GCBA (Documentación identificada
como Anexo 5).
6. Copia del Convenio Marco de Cooperación Recíproca entre el GCBA y la Fundación Madres de
Plaza de Mayo. Convenio Nº 6. Publicado en el Boletín Oficial Nº 2440 con fecha 17 de mayo de 2006
(Documentación identificada como Anexo 6).
7. Copia del Convenio de cooperación recíproca entre el GCBA y la Fundación. Plan Piloto de Capa-
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citación en Construcción de Viviendas. Convenio
Nº 31. Publicado en el Boletín Oficial Nº 2555 con
fecha 31 de octubre de 2006 (Documentación identificada como Anexo 7).
8. Copia del Convenio de Cooperación entre el GCABA y la Fundación Madres de Plaza de Mayo. Publicado en el Boletín Oficial Nº 2603, con fecha 12 de
enero de 2007 (Documentación identificada como
Anexo 8).
9. Copia del Convenio con la Fundación Madres de
Plaza de Mayo. Convenio Nº 39. Publicado en el Boletín Oficial Nº 2807, con fecha 9 de noviembre de
2007 (Documentación identificada como Anexo 9).
10. Copia de la nota de prensa publicada en el Diario
Perfil con fecha Lunes 12 de octubre de 2011. Titulada “Tras desplazar a Bonafini, el Gobierno le
entregó las obras al Movimiento Evita” (Documentación identificada como Anexo 10).
11. Copia de la respuesta del Ministerio de Hacienda.
Dirección General de Estadísticas y Censo al oficio
Nº 205 OAD Mataderos-Liniers/12 (Documentación identificada como Anexo 11).
12. Copia de la respuesta elaborada por el GCBA a los
oficios Nº 96, 97, 98, 99 y 100 OAD Mataderos-Liniers/12 (Documentación identificada como Anexo
12).
13. Copia de la respuesta elaborada por el Ministerio
de Desarrollo Social al oficio Nº 101 OAD Mataderos-Liniers/11 (Documentación identificada como
Anexo 13).
14. Copia de la respuesta elaborada por el IVC al oficio
100 OAD Mataderos-Liniers/2011 (Documentación
identificada como Anexo 14).
15. Copia de la respuesta elaborada por el Ministerio
de Desarrollo Social al oficio Nº 100 OAD Mataderos-Liniers/12 (Documentación identificada como
Anexo 15).
16. Copia de los oficios Nº98 OAD MataderosLiniers/11 y Nº21 OAD Mataderos-Liniers/12 (Documentación identificada como Anexo 16).
17. Copia de la respuesta elaborada por Corporación
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anexo documental
Sur a los oficios Nº 98 OAD Mataderos-Liniers/11
y Nº21 OAD MataderosLiniers/12 (Documentación
identificada como Anexo 17).
18. Copia certificada del Oficio Nº96 OAD MATADEROS/12 y respuesta del Registro de la Propiedad
inmueble de la CABA Matrícula N° FR 1-91396.
Fojas 694-697 (fojas Nº 694-697 de la actuación en
trámite ante la Asesoría General Tutelar- Actuación
OAD ML Nº 053/2011) (Documentación identificada como Anexo 18).
19. Copia de la Respuesta elaborada por el BAP en el
cual se informa las acciones desplegadas en el edificio conocido como Elefante Blanco luego del incendio de fecha 01/01/12 (Documentación identificada
como Anexo 19).
20. Copia del Informe Técnico del Edificio elaborado
por el Arquitecto Asesor del Área de Infraestructura del Departamento de Patrimonio y Mantenimiento del Ministerio Público Tutelar con fecha
26 de junio de 2012 (Documentación identificada
como Anexo 20).
21. Resolución de la Defensoría del Pueblo Nro.
2332/12 de fecha 17/08/2012 (Documentación
identificada como Anexo 21).
22. Despacho interno de la OAD Mataderos-Liniers en
virtud de la reunión organizada por el CeSAC Nº
5 en el edificio Elefante Blanco a fin de abordar la
problemática vinculada a contaminación ambiental
(Documentación identificada como Anexo 22).
23. Informe sanitario elaborado por el CeSAC Nº 5 en
el año 2012 en virtud del requerimiento de la Defensoría del Pueblo (Documentación identificada
como Anexo 23).
24. Copia del acta de la visita institucional realizada
al Edificio “Elefante Blanco” por la OAD Mataderos-Liniers con fecha 10/09/2013 (Documentación
identificada como Anexo 24).
25. Copia del acta de fecha 10/09/2013 en la que consta
la situación en la que se encuenta el basural ubicado en los subsuelos del edificio conocido como “Ex
Centro de Salud Mataderos” y/o “Elefante Blanco”.
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26. Informe de la Oficina de Orientación al Habitante
de la Defensoría General del Poder Judicial de la
CABA en función de la visita realizada el 11/10/2013
(Documentación identificada como Anexo 26).
27. Respuesta de la Unidad de Gestión de Intervención
Social –COJ Nº 290969-UGIS-2012- al Oficio Nº
14- OAD Mataderos-Liniers/12;–COJ Nº 290969UGIS-2012-, Respuesta de Corporación Buenos
Aires Sur S.E —Nota Nº 87 CBAS—2012 al Oficio
Nº 98/11y 21/12 OAD MataderosLiniers,Oficio Nº
22 y 47 - OAD Mataderos-Liniers/12 el cual no fue
contestado. Respuestas del Ministerio de Desarrollo Social —Programa Buenos Aires Presente— al
oficio Nº13 OAD Mataderos-Liniers/12 –Informe
Nº 242-BAP-2012(Fojas 382-385; 686 y 700-707,
respectivamente, de la actuación en trámite ante
la Asesoría General Tutelar- Actuación OAD ML
Nº 053/2011) (Documentación identificada como
Anexo 27).
28. Copias certificadas de las fojas 9 a 21, 24, 27, 32 a
34, 54, 70, 94 a 100, 212 a 238 de la Actuación Nº
5022/11 que tramitó ante la Defensoría del Pueblo
(Documentación identificada como Anexo 28).
29. Copia de la respuesta del Hospital de Agudos Donación Francisco Santojanni. Centro de Salud y Acción
Comunitaria Nº 5 –Nota Nº 703/AP/2013- al Oficio
Nº 401- OAD MataderosLiniers/13 glosada a fojas
783-788 de la actuación en trámite ante la Asesoría
General Tutelar- Actuación OAD ML Nº 053/2011
(Documentación identificada como Anexo 29).
b) Informativa
Se libren oficios,
1. A la Asesoría Tutelar General a fin de que remita
original o copia autenticada de la Actuación OAD
ML Nº 053/2011 referida al caso de autos, así como
las actuaciones administrativas vinculadas con la
misma.
2. A la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos
Aires, a fin de que remita original o copia autentica-
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anexo documental
da de la Resolución Nº 2332/12, y los antecedentes
de la misma.
3. En caso de desconocimiento fundado de la documental acompañada, se libren oficios a las entidades públicas y/o privadas emisoras de los respectivos documentos.
c) Reconocimiento Judicial
Esta prueba (cfr. art. 387 CCAyT) debe considerarse esencial, ya
que las especiales características del lugar hacen imprescindible el conocimiento personal y directo del magistrado.
c) Pericial
Para el caso que V.S. estime corresponder, se ofrece prueba pericial
(ingeniero sanitario) a fin de constatar los hechos invocados
VIII. Formula reserva
Dado el caso constitucional y la índole federal de gran parte de los
argumentos desarrollados en la presente (derecho a la salud integral:
establecido en el art. 12 del PIDESC, 10 del Protocolo de San Salvador,
24 de la CDN, art. 42 de la CN y art. 20 de la CCABA; derecho a la
alimentación: establecido en el art. 11º del PIDESC, 12 del Protocolo
de San Salvador, 24 y 27 de la CDN, y art. 20 de la CCABA; derecho
a la igualdad y a la no discriminación: establecido en el art. 2.2 del
PIDESC, 1.1. de la CADH, 2 y 26 del PIDCyP, 2 de la CDN, art. 16
de la CN y art. 11º de la CCABA; derecho a la autonomía personal:
establecido en los arts. 5 y 12 de la CDN, art. 19 de la CN y art. 11 de
la CCABA; todos ellos tratados internacionales de derechos humanos
cuya jerarquía constitucional fuera consagrada por el art. 75 inc. 22 de
nuestra Ley Fundamental), es que formulamos la reserva de interponer oportunamente el caso constitucional ante el Tribunal Superior de
Justicia de la Ciudad (art. 10º de la CCABA) y recurso extraordinario
federal ante la Excma. Corte Suprema de Justicia de la Nación (art. 14
de la Ley 48), para el supuesto improbable en que dichos planteos no
fueran aceptados por V.S.
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IX. Autoriza
Vengo a autorizar, al Dr. Gerardo Ignacio Ríos (DNI 27.711.670),
al Dr. Guillermo Patricio Cánepa (DNI 28.479.199), a la Dra. Giselle
Furlong Pader (DNI 25.477.364), a la Dra. María Roberta Sansone
(DNI 20.493.724), al Dr. Hernán Francisco García Glucklich (DNI
25.647.684), a la Dra. María Fernanda Ruiz Conti (DNI 25.236.350), a
la Dra. María Josefina Stabile (DNI 29.023.177), a la Dra. Silvina Beatriz
Puri (DNI 26.647.573), al Dr. Juan Ignacio Leoni (DNI 31.049.249), a
la Dra. María del Pilar González (DNI 27.535.224), al Dr. Hugo Daniel
Sorbo (DNI 20.430.471), al Dr. Nicolás Buitrago (DNI 33.263.928) , a
Sra. Liliana Martha Morsella Correa (DNI 10.996.943), a la Srta. Gabriela Susana Sitanor (DNI 30.386.225), al Sr. Cristian Roberto Brugnara
(DNI 26.193.883), al Sr. Esteban Nicolás Marino (DNI 30.184.009), al
Sr. Sami Omar El Kadri (DNI 35.343.338), al Lic. Pablo Alberto Blanco
(DNI 24.293.924), al Sr. Mauro Ariel Wuler (DNI 36.156.034), y al Sr.
Lucas Antonio Teijeiro (DNI 26.716.289), a consultar el expediente,
dejar y retirar escritos, retirar en préstamo y extraer fotocopias, notificarse, retirar y diligenciar mandamientos, oficios y realizar cualquier
clase de trámites en relación con este expediente.
Solicito también, que se faculte al Dr. Gerardo Ignacio Rios (DNI
27.711.670), al Dr. Guillermo Patricio Cánepa (DNI 28.479.199), a la
Dra. Giselle Furlong Pader (DNI 25.477.364), a la Dra. María Roberta Sansone (DNI 20.493.724), al Dr. Hernán Francisco García Glucklich (DNI 25.647.684), a la Dra. María Fernanda Ruiz Conti (DNI
25.236.350), a la Dra. María Josefina Stabile (DNI 29.023.177), a la
Dra. Silvina Beatriz Puri (DNI 26.647.573), al Dr. Juan Ignacio Leoni
(DNI 31.049.249), a la Dra. María del Pilar González (DNI 27.535.224),
al Dr. Nicolás Buitrago (DNI 33.263.928) y al Dr. Hugo Daniel Sorbo
(DNI 20.430.471), para que dejen constancia en el libro de asistencia
cuando el expediente no se encuentre en Secretaria, de conformidad
con lo previsto en el artículo 117 del CCAyT.
X. Petitorio
En consecuencia, en virtud de las consideraciones de hecho y de
derecho expuestas precedentemente, solicitamos a V.S. que:
1. Nos tenga por presentados por parte en el carácter
invocado, y por constituido el domicilio indicado.
2. Se nos tenga por presentada la demanda de amparo.
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anexo documental
3. Se haga lugar a la medida cautelar solicitada.
4. Tenga por ofrecida la prueba y acompañada la documental.
5. Se dé traslado de la presente acción al Gobierno de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
6. Se haga lugar al amparo interpuesto, ordenando
al GCBA a que cumpla con su obligación constitucional de garantizar el derecho a la salud integral,
a un medio ambiente sano, al agua, a la igualdad
y a la autonomía personal de todos los habitantes
que viven en el ex Centro de Salud Mataderos,
que incluye el inmueble conocido como “Elefante
Blanco”. Para ello, solicitamos se ordene a la demandada ejecutar un plan sanitario integral con
las características expuestas en el objeto de la presente acción.
7. A todo evento, tenga por efectuada la reserva del
caso constitucional y federal.
Proveer de conformidad
SERÁ JUSTICIA
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anexo documental
Medida cautelar del Juzgado
de primera instancia CAyT
Nº 4 que ordena al GCABA
formular un plan para el saneamiento y limpieza del ex
Centro de Salud Mataderos —
incluye Elefante Blanco—, del
19 de diciembre de 2013.
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Sentencia de la Sala II de la
Cámara de Apelaciones del
fuero CAyT, del 22 de abril de
2014.
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anexo documental
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GOBIERNO DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE
BUENOS AIRES
Decreto del Gobierno de la
CABA Nº 1739/07, que transfiere el ex Centro de Salud
Mataderos a la órbita del Ministerio de Derechos Humanos
y Sociales de la CABA. Publicado en el BO Nº 2823, el 3 de
diciembre de 2007.
DECRETO Nº 1739/GCABA/07
TRANSFIERE AL MINISTERIO DE DERECHOS HUMANOS Y
SOCIALES EL INMUEBLE SITO EN AVENIDA EVA PERÓN SIN
NÚMERO Y PIEDRABUENA 3292 Y EN AV. PIEDRABUENA 3270
Buenos Aires, 28 de noviembre de 2007
Visto el Expediente N° 63.682/07, y
CONSIDERANDO:
Que el Ministro de Derechos Humanos y Sociales solicitó la transferencia a la órbita del Ministerio a su cargo del inmueble perteneciente
al dominio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, conocido como
ex Centro de Salud Mataderos, situado en avenida Eva Perón S/N° (antes Avenida del Trabajo) y Piedrabuena 3292 inscripto en el Registro
de la Propiedad Inmueble con Matrícula N° FR 1-91396, nomenclatura catastral: Circunscripción 1, Sección 78, Manzana 75B, Fracción
E y en avenida Piedrabuena 3270 entre avenida Argentina y avenida
Eva Perón (antes Avenida del Trabajo), inscripto en el Registro de la
Propiedad Inmueble con Matrícula N° FR 1-93720, nomenclatura catastral: Circuncripción 1, Sección 78, Manzana 75B, Fracción G;
Que el objetivo de la referida transferencia es el desarrollo de actividades comunitarias, coordinadas por el Ministerio de Derechos
Humanos y Sociales tendientes a la recuperación integral del citado
inmueble y el desarrollo de tareas de interés comunitario;
Que de las copias de los títulos, debidamente certificadas informes
de dominio expedido por el Registro de la Propiedad Inmueble y sus
correspondientes fichas parcelarias consta que el inmueble es de propiedad del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y se
encuentra en condiciones de ser transferido;
Por ello y en uso de las atribuciones que le son propias (artículo 104
de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires),
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anexo documental
EL JEFE DE GOBIERNO DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES
DECRETA:
Artículo 1° - Transfiérase a la órbita del Ministerio de Derechos
Humanos y Sociales, el inmueble conocido como ex Centro de Salud
Mataderos, sito en avenida Eva Perón s/N° (antes Avenida del Trabajo)
y Piedrabuena 3292 inscripto en el Registro de la Propiedad Inmueble
con Matrícula N° FR 1-91396, nomenclatura catastral: Circunscripción
1, Sección 78, Manzana 75B, Fracción E y en avenida Piedrabuena
3270 entre avenida Argentina y avenida Eva Perón (antes Avenida
del Trabajo), inscripto en el Registro de la Propiedad Inmueble con
Matrícula N° FR 1-93720, nomenclatura catastral: Circunscripción 1,
Sección 78, Manzana 75B, Fracción G; para su recuperación integral y
desarrollo de tareas de interés comunitario.
Artículo 2° - El presente decreto es refrendado por los señores Ministros de Derechos Humanos y Sociales y de Hacienda.
Artículo 3° - Dese al Registro, publíquese en el Boletín Oficial de
la Ciudad de Buenos Aires y, para su conocimiento y demás efectos,
pase a la Subsecretaría Escribanía General de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires y a los Ministerios de Derechos Humanos y Sociales y de
Hacienda. Cumplido, archívese.
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El Elefante Blanco en los Medios
Radio Nacional, 20 de diciembre de 2013.
La justicia intimó al gobierno porteño por el “Elefante
Blanco”
La jueza Elena Liberatori, le exigió a la administración que conduce Mauricio
Macri que garantizce condiciones sanitarias indispensables para las más de
100 familias que viven en la obra en construcción de un hospital
abandonado.
La justicia porteña intimó al gobierno
de Mauricio Macri a garantizar
condiciones sanitarias dignas a todos
los habitantes del "Elefante blanco",
el edificio de un inconcluso hospital
en el barrio de Mataderos que hoy es
habitado por unas cien familias.
Un recurso de amparo presentado
por los moradores del "Elefante blanco" con el apoyo de la Defensoría
porteña fue aceptado por la jueza Elena Liberatori, que intimó al gobierno
porteño a garantizar condiciones sanitarias indispensables.
El fallo le exige al gobierno porteño la limpieza del basural ubicado en los
subsuelos del edificio y la higiene y limpieza periódica en los tanques de
agua.
También hace responsable a las autoridades porteñas de la higiene y
limpieza periódica de los volquetes y containers; de las tareas de
fumigación y desratización.
Además, exige la provisión de agua potable para las personas que habitan
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anexo documental
en el complejo ex Centro de Salud Mataderos; y la colocación de barreras
físicas en ventanas y/o huecos que dan hacia los subsuelos y otros
espacios.
El fallo subraya que el gobierno porteño deberá entregar un informe
detallado en el término de "quince días hábiles dando cuenta de la totalidad
de las tareas que habrán de llevarse a cabo a tales propósitos, plazos y
cronograma de ejecución y la pertinente asignación presupuetaria de las
mismas".
Al respecto, el Defensor en lo Contencioso Administrativo y Tributario,
Ramiro Dos Santos, explicó a Télam que "la acción de amparo planteada por
la Defensoría y los vecinos pretende garantizar condiciones sanitarias
indispensables para las más de cien familias que habitan el lugar y sufren
de un grave problema ambiental".
"En la planta baja de ese edificio hay un gigantesco basural en el que viven
ratas y otro tipo de alimañas que propagan enfermedades entre todos los
chicos que viven ahí, además es urgente brindarle a esos vecinos el acceso
a agua potable", agregó.
El defensor explicó que "la jueza le dio quince días al gobierno porteño para
presentar un plan de saneamiento que cumpla con el fallo, y como ahora se
viene la feria ese plazo va a vencer en la primera o segunda semana de
febrero", concluyó Dos Santos.
Viernes, 20 de Diciembre de 2013
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
a partir de un amparo
Agencia de Noticias Télam, 20
de diciembre de 2013.
La Justicia le exige al gobierno porteño
sanear el “Elefante Blanco”
20.12.2013
Un recurso de amparo presentado por los moradores del "Elefante blanco" con el apoyo de la
Defensoría porteña fue aceptado por la jueza Elena Liberatori, que intimó al gobierno porteño a
garantizar condiciones sanitarias indispensables.
El fallo emitido hoy y al que tuvo acceso Télam le exige al gobierno porteño la limpieza del
basural ubicado en los subsuelos del edificio y la higiene y limpieza periódica en los tanques de
agua.
También hace responsable a las autoridades porteñas de la higiene y limpieza periódica de los
volquetes y containers; de las tareas de fumigación y desratización.
Además, exige la provisión de agua potable para las personas que habitan en el complejo ex
Centro de Salud Mataderos; y la colocación de barreras físicas en ventanas y/o huecos que dan
hacia los subsuelos y otros espacios.
El fallo subraya que el gobierno porteño deberá entregar un informe detallado en el término de
"quince días hábiles dando cuenta de la totalidad de las tareas que habrán de llevarse a cabo a
tales propósitos, plazos y cronograma de ejecución y la pertinente asignación presupuestaria de
las mismas".
Al respecto, el Defensor en lo Contencioso Administrativo y Tributario, Ramiro Dos Santos,
explicó a Télam que "la acción de amparo planteada por la Defensoría y los vecinos pretende
garantizar condiciones sanitarias indispensables para las más de cien familias que habitan el
lugar y sufren de un grave problema ambiental".
"En la planta baja de ese edificio hay un gigantesco basural en el que viven ratas y otro tipo de
alimañas que propagan enfermedades entre todos los chicos que viven ahí, además es urgente
brindarle a esos vecinos el acceso a agua potable", agregó.
El defensor explicó que "la jueza le dio quince días al gobierno porteño para presentar un plan
de saneamiento que cumpla con el fallo, y como ahora se viene la feria ese plazo va a vencer en
la primera o segunda semana de febrero", concluyó Dos Santos
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anexo documental
Diario Tiempo Argentino, 23 de
diciembre de 2013.
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
Diario Buenos Aires Herald,
periódico editado en idioma inglés, 6 de abril de 2014. Traducción disponible a continuación
del recorte.
PÁG. 306 / FEBRERO 2016
anexo documental
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
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PÁG. 310 / FEBRERO 2016
anexo documental
Diario Tiempo Argentino, 16 de
abril de 2014. Portada y artículo.
PÁG. 311 / FEBRERO 2016
Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
PÁG. 312 / FEBRERO 2016
anexo documental
Diario Página 12, 16 de abril
de 2014.
PÁG. 313 / FEBRERO 2016
Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA
Informes periodísticos que amplían el estado de situación de
la causa “Elefante Blanco”.
Informe periodístico emitido por el canal de aire
C5N en el programa Minuto 1, el 9 de septiembre
de 2014.
youtu.be/9u6dvU4ZISo
Video de la Agencia Nacional de Noticias Télam,
publicado el 8 de septiembre de 2014 que registra
la audiencia con la jueza Elena Liberatori por la
causa “Elefante Blanco”, TELAM.
youtu.be/VLO43pGr6Ng
PÁG. 314 / FEBRERO 2016
Año 6
NÚMERO 8
FEBRERO
DE 2016
Revista Institucional de la Defensa pública
de la ciudad autónoma de buenos aires
Edición y diseño a cargo del
departamento de prensa
Jefe de Prensa
Lic. Pablo Sanz
Equipo de Prensa
ángel Aberbach
pablo chernomoretz
Lic. Ismael García Fornasero
Lic. AdriÁn Hermoso
JIMENA FERNÁNDEZ REARTE
Edición:
Prof. Florencia Di santo
Catalina Lanús
Lic. Ana Mangialavori
Lic. Diana Nikutowski
Diseño Gráfico:
DISEÑADOR MarCelo Miraglia
Diseñadora Ana Inés Penas
Diseñadora Glenda Ross
edición Artística:
Realizadora MARÍA AMANDA CELI
Lic. Mariana DomÍnguez
DISEÑADOR MarCelo Miraglia
Diseñadora Glenda Ross
Publicación del Ministerio Público de la Defensa de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Defensoría General.
Edificio Dr. Arturo Enrique Sampay, México 890 (CABA).
Comentarios, sugerencias y colaboraciones:
[email protected]
Números Anteriores
Año 1
NÚMERO 1
MARZO
DE 2011
Buenos Aires
Argentina
Escriben
Dra. Alicia. E. C. Ruiz
Dra. Eleonora Devoto
Dra. Marcela Millán
Dr. Ricardo D. Smolianski
Dra. Liliana B. Costante
Dr. Demián Zayat y Dra.Victoria Ricciardi
Año 1
NÚMERO 2
DICIEMBRE
DE 2011
Buenos Aires
Argentina
Escriben
Dr. Eugenio Raúl Zaffaroni.
Dra. Graciela Elena Christe.
Dr. Roberto Andrés Gallardo.
Dra. Gabriela Marquiegui Mc Loughlin.
Dr. Mauricio Duce.
Dr. Arístides Corti.
Dr. Federico Stolte.
Dr. Guillermo García Fabués.
Lic. María Laura Barral y Dr. Diego Fidel Doat.
Equipo de Mediación.
Año 2
NÚMERO 3
AGOSTO
DE 2012
Buenos Aires
Argentina
Escriben
Dr. Damián Loreti
Dr. Edgardo Alberto Donna
Dra. María Angélica Gastaldi
Dr. Andrés Harfuch
Dr. Abel Fleming
Dr. Javier Esteban de la Fuente
Dr. Sebastián Tedeschi
Equipo de Psicólogos del Cuerpo de Mediación
Año 3
NÚMERO 4
MAYO
DE 2013
Buenos Aires
Argentina
Escriben
Dr. Edmundo Samuel Hendler
Dra. Diana Maffía
Dr. Marcelo Pablo Vázquez
Dra. Ivana M. González
Dr. Matías Becerra y Dr. Emilio A. Cappuccio
Dr. Ricardo Daniel Smolianski
Dr. Demian Zayat
Dr. Federico H. Segura, Dr. Isidro M. Aramburú y Dra.Victoria L. Achával
Dr. Martín Cormick y Lic. Federico Golodny
Lic. María Laura Barral
Año 3
NÚMERO 5
DICIEMBRE
DE 2013
Buenos Aires
Argentina
Escriben
Dr. Luis Fernando Niño
Dr. Alberto Manuel García Lema
Dr. Arístides Corti
Dra. Paula Viturro Mac Donald
Dr. Ramiro Sánchez Correa
Dra. Alejandra Lorena Lampolio y
Equipo de Intervención de Villas de la
Defensoría CAyT Nº 1
Dra. Bettina Castorino y Lic. Josefina Fernández
Dr. Guillermo Emilio García Fabués
Dr. M. Roberto Guinney
Dr. Gabriel Fava y Dr. Gonzalo López
Año 4
NÚMERO 6
DICIEMBRE
DE 2014
Buenos Aires
Argentina
La causa “Mendoza”:
la relocalización de las familias
y el derecho a una vida digna.
Las personas no son cosas.
Año 5
NÚMERO 7
JULIO
DE 2015
Buenos Aires
Argentina
El nuevo paradigma
de la salud mental:
menos encierro,
más comunidad.
Material Audiovisual
Informe sobre el Elefante Blanco
youtu.be/9YZi1A_mAAU
Inspección al “Elefante Blanco”
youtu.be/epNyEho6OZc
Inspección ocular en el “Elefante Blanco”
youtu.be/QmYLnMK3fkI
“Esta edición de 2.000 ejemplares se terminó de imprimir
en el mes de mayo de 2016 en Safe Establecimiento
Gráfico, Rivera Indarte 3299, C.A.B.A., Argentina”