Las relaciones de las Comunidades Autónomas con la Unión

LAS RELACIONES DE LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS CON LA UNIÓN EUROPEA
José Manuel Sobrino Heredia
Catedrático de Derecho Internacional Público
Director del Instituto Universitario de Estudios europeos «Salvador de Madariaga»
Universidad de A Coruña
Marta Sobrido Prieto
Profesora investigadora de Derecho Internacional Público
Secretaria del Instituto Universitario de Estudios europeos «Salvador de Madariaga»
Universidad de A Coruña
SUMARIO
I.
INTRODUCCIÓN.
II. UNA DIMENSIÓN INTERNA O ESTATAL: LAS RELACIONES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS CON LA UNIÓN EUROPEA A TRAVÉS DEL ESTADO.
1. Mecanismos a nivel ejecutivo: Conferencias Sectoriales y Conferencias de Presidentes Autonómicos.
2. Mecanismos a nivel legislativo: control del principio de subsidiariedad.
III. UNA DIMENSIÓN EXTERNA O COMUNITARIA: LA PARTICIPACIÓN DE LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN LA ADOPCIÓN Y EJECUCIÓN DEL DERECHO COMUNITARIO.
1. La participación de las Comunidades Autónomas en el proceso de adopción
de los actos legislativos comunitarios
1.1. El Consejo de Ministros.
1.2. El Parlamento Europeo.
1.3. El Comité de las Regiones.
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2. La participación de las Comunidades Autónomas en la ejecución del Derecho
comunitario.
2.1. Ejecución normativa del Derecho comunitario.
2.2. Ejecución administrativa del Derecho comunitario.
IV. CONSIDERACIONES FINALES.
V. BREVE REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA SOBRE LA MATERIA.
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I.
INTRODUCCIÓN
Tradicionalmente las Organizaciones internacionales (en adelante, OO.II.) han estado
compuestas por Estados soberanos y tradicionalmente, también, sus Tratados constitutivos solían y suelen contener disposiciones donde se recoge el principio de autonomía institucional del que éstos disfrutan. De manera que lo que ocurra de puertas
adentro del Estado constituye un asunto doméstico de éste que, como tal, no tiene por
qué afectar a la OI ni, tampoco, a su Ordenamiento jurídico (1). Siempre y cuando, obviamente, ello no signifique el incumplimiento por dicho Estado de alguna de las obligaciones derivadas de su condición de miembro (2).
De ahí que se sostuviera que las relaciones desarrolladas en el seno de la OI afectan, únicamente, a dos niveles de poder: el nacional y el de la propia OI; esto es, a
las autoridades nacionales y a las Instituciones de la OI. Mientras que la distribución
de competencias dentro del Estado (quiénes son las autoridades «nacionales» con
capacidad para comprometer internacionalmente al Estado) y la existencia en su seno de entidades subestatales con competencias legislativas debía resolverse por el
propio Estado dentro de su marco constitucional, sin que ello debiese afectar a la vida de la OI.
Este esquema clásico que, en buena medida es el que, además, perdura, tal y como
muestra el examen comparado de las OO.II., comienza a mostrar fisura con la aparición en la escena internacional de un nuevo actor, la OI de integración, cuya más
avanzada representación es, claro está, la constituida por las Comunidades Europeas (en adelante, CC.EE.) y la Unión Europea (en adelante, UE) que sobre ellas se
funda. Este nuevo sujeto internacional se caracteriza por el hecho de que los Estados
miembros (en adelante, EE.MM.), al incorporarse al mismo, han cedido el ejercicio de
1. Se trata de una cuestión que afecta únicamente al sistema constitucional de cada Estado miembro de la
Organización, en nuestro caso de la Unión Europea. S. del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (en adelante, TJCE) de 15-12-1971, International Fruit Company, 51 a 61/71.
2. Según jurisprudencia reiterada del TJCE «un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas o
situaciones de su ordenamiento jurídico interno, ni siquiera las que derivan de su organización federal, para
justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos», SS. del TJCE de 21-6-1979, Atalanta
Ámsterdam, 240/78, y de 11-10-2001, Comisión c. Austria, C-110/00.
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competencias soberanas a las Instituciones de la UE, las cuales van a poder crear derecho directamente aplicable en ellos —y no sólo a ellos— y, además, dotado de primacía sobre las propias normas nacionales.
Al producirse esto, el muro estatal se resquebraja, el diálogo jurídico ya no solo es bilateral: autoridades estatales e Instituciones de la OI, sino que es más rico, plural y variado, otros sujetos se ven afectados, desde los propios particulares que se convierten
en destinatarios de la norma y pueden, en determinadas circunstancias, invocarla directamente ante los jueces nacionales, hasta otros niveles de poder que se producen
en el ámbito doméstico de los EE.MM.; nos referimos al nivel local y al nivel regional
que, igualmente, se convierten en operadores activos del Derecho comunitario.
La aparición de este nuevo modelo de cooperación internacional entre Estados europeos, que a efectos pedagógicos podemos denominarlo la UE, coincide en el tiempo,
también, con otro fenómeno, como es el de descentralización de los Estados. En efecto, muchos de los países miembros de la UE conocen procesos, más o menos avanzados, de descentralización, de manera que, hoy en día, son excepción aquellos
Estados que se ajustan al modelo clásico del Estado centralista y unitario, y mayoría
aquellos otros países en los que existen, como es el caso de España por lo que se
refiere a las Comunidades Autónomas (en adelante, CC.AA.), entes subestatales dotados de autonomía legislativa.
La conjunción de ambos procesos: integración entre Estados y descentralización en
dichos Estados, que se refleja en las Constituciones de estos y en los sucesivos Tratados que han ido construyendo la UE, suscita numerosos interrogantes. Algunas de
estas cuestiones han ido siendo contestadas a lo largo de estos más de cincuenta
años de integración europea, pero otras, en cambio, no han sido resueltas o lo han sido en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (en adelante,
Constitución europea) adoptado el 29 de octubre de 2004 y que hoy conoce un difícil, por no decir imposible, proceso de ratificación. La no resolución de estas cuestiones sobre la base de un equilibrio de todos los intereses que están en juego:
comunitario, estatal, regional y local, y la persistencia de problemas derivados de esta situación, enturbia, en nuestra opinión, el avance hacia una Europa más integrada,
transparente, democrática y mejor gobernada. Y por lo que respecta a España, complica la organización de su presencia en la fase ascendente y descendente de la creación y aplicación del Derecho comunitario.
Como es sabido, las regiones y poderes locales europeos no fueron objeto de especial atención en las primeras fases de la construcción europea. En este sentido, las
regiones europeas constituían un elemento interno de los EE.MM. y sólo fueron tenidas inicialmente en cuenta al constatarse que la integración económica europea podía conllevar profundos desequilibrios regionales. De manera que las colectividades
locales y regionales empezaron a interesar desde la perspectiva, primero, de la Política regional y, luego, de la Política de Cohesión económica y social. Es en el marco
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de estas Políticas cuando comienzan a mantener relaciones directas las autoridades
locales o regionales y las autoridades comunitarias; así, son consultadas aquéllas en
la aplicación de los Programas Integrados Mediterráneos, en el seno de los Consejos
consultivos de los Fondos de Desarrollo Regional y, ya más tarde, se acabará creando un órgano «ad hoc» donde van a estar representados estos poderes locales y regionales europeos: el Comité de las Regiones (en adelante, CdR) (3).
De este modo se ha ido abriendo progresivamente un espacio institucional en el ámbito interno de la UE que permite la presencia directa de los intereses subestatales
europeos. Pero, por otro lado, el desarrollo del Derecho comunitario unido al mencionado proceso de descentralización en los EE.MM. ha hecho que competencias que
constitucionalmente disfrutaban las regiones europeas se vean afectadas por la creciente comunitarización. En este fenómeno las regiones han visto un peligro de erosión de sus poderes, de modo que vienen reivindicando, constantemente, un mayor
papel en la definición y aplicación de las normas comunitarias. La idea defendida desde el universo regional es que el proceso de integración europea no puede privar a
las Regiones con poderes legislativos de lo que han obtenido en el seno de sus propios países.
Las soluciones que a esta participación se han dado en los EE.MM. es muy diversa.
Ahora toca ceñirse al caso español y examinar cómo el marco constitucional organiza las relaciones entre las CC.AA. y la UE. En este sentido, cabe recordar que la
Constitución de 1978 configura al Estado español, desde el punto de vista de la organización político-territorial, como un Estado Autonómico, caracterizado por la existencia de unas CC.AA. dotadas de un cierto nivel de autogobierno en orden a la
gestión de sus respectivos intereses. En ella se determina, mediante un sistema de listas competenciales «ratione materiae», las posibilidades de acción de esas CC.AA.,
posibilidades que se han ido concretando a través de los Estatutos de Autonomía —
algunos de los cuales se encuentran en un avanzado estado de revisión en el momento
en que se escribe este trabajo (4)— y de otros actos secundarios de transferencia de
funciones y servicios del plano estatal al autonómico.
3. Sobre esta evolución y en general sobre las manifestaciones de acción exterior de las Comunidades Autónomas puede consultarse, entre otras muchas obras, nuestro trabajo: SOBRINO HEREDIA, J.M., La acción
exterior de las Comunidades Autónomas. Especial referencia a Galicia, Santiago de Compostela, 2001.
4. En el momento de realizarse este trabajo habían sido aprobadas, por sus respectivos parlamentos autonómicos, las propuestas de reforma de los estatutos vasco (30-12-2004), valenciano (1-7-2005) y catalán
(30-9-2005). Y sobre dos de ellas ya se había pronunciado el Congreso de Diputados: sobre el vasco, para rechazarlo (1-2-2005); y sobre el valenciano, para aceptarlo a tramitación (20-9-2005). La propuesta vasca le dedicaba el Capítulo I («De las Relaciones con Europa»; arts. 65-66) del Título VI («Del régimen de
relación política con el ámbito europeo e internacional»). El proyecto valenciano le dedica el Título VI («Relaciones con la Unión Europea»; art. 61). Y el proyecto catalán le dedica el Capítulo II («Relaciones de la
Generalidad con la Unión Europea»; arts. 184-193) del Título V («De las relaciones de la Generalidad con
el Estado, con otras Comunidades Autónomas y con la Unión Europea, y de la acción exterior de la Generalidad»).
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Por lo que se refiere, particularmente, a las posibilidades de acciones externas o
internacionales de las CC.AA., hay que destacar lo siguiente. Primero, que la Constitución española contiene una cláusula de atribución de competencia exclusiva en
materia de relaciones internacionales en favor del Estado (art. 149.1.3.ª). Segundo, que el Tribunal Constitucional español en su jurisprudencia, posterior a 1989,
ha interpretado restringidamente el alcance de esta reserva estatal, al considerar
que no se refiere a todo tipo de relaciones internacionales sino tan sólo a aquellas
que afecten a la soberanía del Estado. Por lo que, tercero, existen actuaciones en
el terreno de las relaciones internacionales que pueden ser desempeñadas por las
CC.AA. (5).
Y si esto cabe afirmarlo con carácter general por lo que respecta a la acción exterior
del Estado, lo es con mayor razón aún por lo que se refiere al fenómeno particular
de la integración europea, puesto que, frente a las relaciones internacionales que
son eminentemente interestatales, el proceso de construcción europea ha generado
un efecto de interiorización de las relaciones que se producen en su seno, relaciones
que ya no pertenecen al ámbito de la acción exterior del Estado en sentido jurídicamente estricto. Pues como ha reconocido el propio Tribunal Constitucional español, el
«desarrollo del proceso de integración europea ha venido a crear un orden jurídico,
el comunitario, que para el conjunto de los Estados componentes de las Comunidades europeas puede considerarse a ciertos efectos como interno» (6).
Pues bien, desde mediados de los años ochenta nos encontramos inmersos en España en el doble proceso de potenciación del Estado autonómico y de intensificación
de los efectos de nuestra pertenencia a la UE. Este cruce, solo en apariencia contradictorio, conlleva una creciente reivindicación por parte de las CC.AA. de una participación, cada vez más directa, en la vida comunitaria europea.
En efecto, al verse afectadas por el Derecho comunitario las competencias que la
Constitución les atribuye, las CC.AA. demandan una presencia real en el funcionamiento de la UE, tanto a escala nacional como a escala propiamente comunitaria. Esto es, estableciendo, por un lado, mecanismos de asociación de dichas entidades en
la formación de la voluntad del Estado español en cuestiones comunitarias y participando, por otro lado, activamente en el funcionamiento del CdR y, en algunos casos,
reivindicando su presencia en determinadas instituciones comunitarias como el Consejo y un mejor acceso a los Tribunales de justicia de la UE.
5. Ha de tratarse, como ha fijado el Tribunal Constitucional, de acciones necesarias o convenientes para el
ejercicio de las competencias autonómicas, que no impliquen el «ius contrahendi» ni supongan ejercicio de
soberanía, que no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, que no
incidan o condicionen la política exterior del Estado, que no generen responsabilidad y que no deduzcan de
ello un estatuto jurídico internacional. S. del Tribunal Constitucional 165/1994, de 26-5-1994, Oficina Vasca en
Bruselas, BOE de 25-6-1994.
6.
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Ibídem.
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Y en este sentido hay que destacar cómo desde el ingreso de España en las CC.EE.
se propusieron, para la preparación y planificación de las posiciones que el Gobierno
español tuviera que defender en el ámbito comunitario, distintos mecanismos de colaboración entre el Estado y las CC.AA., sobre la base de la lealtad, colaboración y
respeto de sus respectivas competencias e intereses.
Ahora bien, dado que la participación de las CC.AA. podemos examinarla tanto en su
dimensión estrictamente interna, esto es, en la formación propiamente de la voluntad
del Estado respecto a los asuntos comunitarios, el «escenario nacional» (II), como en
su dimensión externa, es decir, en la manifestación de dicha voluntad en el seno de
las distintas instancias comunitarias, mediante la presencia de representantes autonómicos en las delegaciones estatales negociadoras, el «escenario comunitario» (III),
vamos a referirnos separadamente a ambas posibilidades, y lo vamos a hacer, actualidad obliga, tomando como telón de fondo la reforma de los Tratados constitutivos
de la UE y de la Comunidad europea operada por la Constitución europea que, con
independencia del resultado del proceso de ratificación en el que está inmerso, supone un antes y un después en la integración europea (7).
II. UNA DIMENSIÓN INTERNA O ESTATAL:
LAS RELACIONES DE LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS CON LA UNIÓN EUROPEA
A TRAVÉS DEL ESTADO
Por lo que se refiere a la participación interna o estatal, los mecanismos que se
han desarrollado hasta el momento son de tipo ejecutivo: foros de concertación entre las administraciones regionales y central a nivel de consejerías/ministerios
(Conferencias sectoriales; Conferencia para asuntos relacionales con las CC.EE.)
o de presidentes (Conferencia de presidentes autonómicos). Pero la Constitución
europea ha añadido una nueva posibilidad de participación parlamentaria que, a
juzgar por los proyectos de reforma estatutaria, no le ha pasado desapercibida a
las CC.AA.
7. Sobre las regiones en la Constitución europea pueden consultarse, entre muchos otros trabajos: ALBERTÍ ROVIRA, E., «Las regiones en la nueva Unión Europea. El largo camino hacia una presencia directa de las regiones en la Unión Europea», Autonomies, núm. 23, 2003, pp. 177-206. PÉREZ MEDINA, J. M.,
«Tratamiento de la cuestión regional en el proyecto de Tratado constitucional de la Unión Europea», Revista General de Derecho europeo, <www.iustel.com>, núm. 4, 2004. SOBRIDO PRIETO, M., «El papel de las
regiones en la Constitución europea», en Revista General de Derecho Europeo, <www.iustel.com>, núm. 8,
2005, pp. 1-48.
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1.
MECANISMOS A NIVEL EJECUTIVO: CONFERENCIAS SECTORIALES
Y CONFERENCIAS DE PRESIDENTES AUTONÓMICOS
En cuanto a la participación interna de las CC.AA. en la formación de la voluntad del
Estado, el sistema seguido en España es, fundamentalmente, el de la técnica de las
Conferencias Sectoriales como instrumento de diálogo entre la Administración del Estado y las CC.AA., sustentado en los siguientes principios: competencia exclusiva estatal en materia de relaciones exteriores, sin detrimento de la participación de las
CC.AA. en las materias de su competencia; distribución competencial entre el Estado
y las CC.AA.; lealtad constitucional y defensa de los intereses globales del conjunto
de España (8).
Ahora bien, la precariedad de este sistema de articulación de la colaboración entre
los distintos niveles de poder en la planificación de las posiciones de España ante la
CEu llevó a la búsqueda de nuevas fórmulas, procediendo a constituirse en 1988 una
Conferencia sectorial para los asuntos relacionados con las CC.EE., en tanto instrumento de diálogo privilegiado entre la Administración del Estado y las CC.AA., decidiéndose en 1992 y sobre la experiencia adquirida institucionalizar este diálogo,
creándose una Conferencia para asuntos relacionados con las Comunidades Europeas (en adelante, CARCE), con la finalidad de articular y resolver, a partir del principio de cooperación, aquellas cuestiones de índole general propias a la participación
de las CC.AA. en los asuntos comunitarios (9).
En particular, se señala como una de las áreas temáticas básicas de la CARCE todo
lo relacionado con los procedimientos de cooperación para hacer efectiva la intervención y participación de las CC.AA., tanto en la fase de definición de la posición española en los procesos de adopción de decisiones por las instituciones comunitarias
(comúnmente denominada fase ascendente), como en la fase de aplicación en nuestro país del Derecho comunitario y del contenido de las políticas comunitarias (fase
descendente). El 14 de junio de 1994 se adoptó su Reglamento interno, configurándose la CARCE como un instrumento estable, estructurado orgánicamente en la Conferencia en pleno, la Comisión de coordinadores de Asuntos comunitarios europeos y
los Grupos de Trabajo, y el 30 de noviembre adoptó el Acuerdo sobre participación interna de las Comunidades Autónomas en los asuntos comunitarios europeos a través
8. No se puede desconocer que algunas CC.AA. reivindican un diálogo o coordinación bilateral, y no sólo en
los casos previstos en el Acuerdo de 1994, esto es, cuestiones que afecten en exclusiva a una CA o que tengan para ésta una vertiente singular en función de su especificidad autonómica. Sobre la bilateralidad y la multilateralidad, y proponiendo lo que él llama la «multilateralidad flexible» puede consultarse MONTILLA MARTOS,
J.A., «Las Comunidades Autónomas en la Unión europea: una evolución posible», en ALBERTÍ ROVIRA, E.,
ORTEGA ÁLVAREZ, L. y MONTILLA MARTOS, J.A., Las Comunidades Autónomas en la Unión Europea, Centro de estudios políticos y constitucionales, Madrid, 2005, pp. 69-100; v. pp. 96-100.
9. Acuerdo de institucionalización de la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas (CARCE), BOE de 8-10-1993.
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de las Conferencias Sectoriales (10), con el objetivo de establecer el contenido necesario de la participación de las CC.AA. en los asuntos comunitarios a través de estas
Conferencias sectoriales, determinando el procedimiento marco de cooperación que
cada una de ellas debe aplicar tanto en lo que respecta tanto a la fase ascendente
como a la descendente.
Y es que el establecimiento de esta Conferencia de alcance general no desplaza o
sustituye a las Conferencias sectoriales relativas a los distintos ámbitos y políticas
internas concretas correspondientes a las políticas comunitarias europeas. El procedimiento de participación de las CC.AA. en estas Conferencias Sectoriales viene modulado por el sistema de distribución de competencias articulado por el bloque de
constitucionalidad. Así, cuando el asunto comunitario europeo afecte exclusivamente a las competencias reservadas del Estado y las CC.AA. invoquen su interés, «la
Administración del Estado les informará oportunamente en el marco de la Conferencia Sectorial respectiva»; cuando, por el contrario, los aspectos esenciales de un
asunto comunitario afecten a las competencias legislativas exclusivas de las CC.AA.,
«si en el procedimiento de concertación interno, previo a la decisión del Consejo, se
ha llegado a una posición común entre ellas, ésta será tenida en cuenta de forma determinante a efectos de fijar la posición negociadora inicial del Estado». Y en aquellos asuntos que incidan sobre competencias compartidas o concurrentes del Estado
y de las CC.AA., si, previamente a la decisión del Consejo, se ha logrado un acuerdo entre la posición común de las CC.AA. y la posición de la Administración del Estado, «tal acuerdo será determinante a efectos de fijar la posición negociadora inicial
del Estado».
Cuando la Comisión europea presenta una propuesta, esta será remitida sin dilación
por la Conferencia Sectorial a las CC.AA., fijando, en función de los plazos de tramitación en el Consejo, un término para expresar su postura; debiendo incluirse la propuesta de la Comisión en el orden del día del órgano especializado de la Conferencia
a efectos de su deliberación y consideración conjunta entre la Administración del Estado y las Administraciones autonómicas. Posteriormente, el texto de la propuesta de
la Comisión que se incluya en el orden del día del Consejo, y el orden del día provisional de la sesión del Consejo, serán remitidos, también sin dilación, a las CC.AA., pudiendo cada Conferencia Sectorial valorar la oportunidad de una reunión del Pleno de
ésta antes de la sesión del Consejo.
En marzo de 1997 se aprobó la Ley por la que se regula la CARCE (11), que supuso la
substitución del sistema de Acuerdo por el de disposiciones legales aprobadas por las
10. Acuerdo de 30 de noviembre de 1994 de la Conferencia para asuntos relacionados con las CC.EE. sobre la participación interna de las CC.AA. en los asuntos comunitarios europeos a través de las conferencias
sectoriales. BOE núm. 69, de 22-03-1995.
11. Ley 2/1997, de 13 de marzo de 1997; BOE núm. 64, de 15-3-1997. El nuevo Reglamento interno se publicó en el BOE de 8-8-1997.
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Cortes Generales y sancionada por el Rey, consolidando el ámbito de cooperación logrado hasta el momento y abriendo nuevas perspectivas. A través de esta regulación
normativa de la Conferencia se ha buscado reforzar la articulación de este mecanismo
de cooperación, garantizando un procedimiento para la intervención efectiva de las
CC.AA. en la elaboración y ejecución del Derecho comunitario. En ella se mantiene la
CARCE, en cuanto a su composición y funciones, añadiéndole como nueva función la
de garantizar el cumplimiento en las Conferencias Sectoriales de los procedimientos y
fórmulas de participación de las CC.AA., disponiendo su adecuada aplicación.
Los resultados logrados a través de estos mecanismos de participación de las CC.AA.
no son, a nuestro juicio, del todo satisfactorios, tanto antes como después de su institucionalización, y no han permitido desarrollar un auténtico régimen de colaboración
con la Administración central en el terreno de los asuntos comunitarios. Su correcto
funcionamiento, esto es, que se logren alcanzar posiciones comunes defendidas después por el representante nacional, sería sin duda muy beneficioso puesto que posibilitaría una presencia real de las CC.AA., cuando las materias que se traten sean de
sus competencias, en la formación de la voluntad del Estado y en la aplicación del Derecho comunitario.
Una institución que, en nuestra opinión, podría mejorar la coordinación entre el Gobierno Central y las CC.AA. es la Conferencia de Presidentes Autonómicos (12). Foro multilateral de cooperación política entre las CC.AA. y el Estado que, como señala algún
autor, encarna la confluencia de la cooperación vertical (CC.AA.-Estado) y horizontal
(entre CC.AA.) (13) al máximo nivel. Desde 2004 el Gobierno convoca, con una periodicidad anual, estas cumbres autonómicas: el 28 de octubre de 2004 tuvo lugar la primera Conferencia de Presidentes Autonómicos, y el 10 de septiembre de 2005 la segunda.
Pero lo cierto es que la de 2004 tuvo un contenido muy general y la de 2005 se centró
en el modelo de financiación sanitaria. Por ello, para que estas Conferencias puedan reforzar verdaderamente el peso de las CC.AA. en los asuntos comunitarios es necesario
que asuman una agenda más amplia que incluya, en todas sus ediciones, los asuntos
comunitarios. Por supuesto, no se trata de que sustituyan a la CARCE pero sí de que
sirvan para resolver todo aquello que la CARCE, por su composición (14), no está en condiciones de solucionar y requiera, para ello, de una institución con mayor peso político.
12. Acerca de ellas puede consultarse BOCANEGRA SIERRA, R. y HUERGO LORA, A., La Conferencia de
Presidentes, Iustel, Madrid, 2005.
13. MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., «Las Comunidades Autónomas en el proceso decisorio comunitario: Balance crítico y propuestas de reforma», Real Instituto Elcano, Documento de trabajo de 25-10-2004,
<www.realinstitutoelcano.org>.
14. Art. 2 de la Ley 2/1997, cit.: «Estará constituida la Conferencia por el Ministro de Administraciones Públicas, que la presidirá, y por el Consejero que, como responsable de los asuntos que integran el ámbito de materias de la misma, sea designado por cada Comunidad Autónoma, de acuerdo con sus normas de organización
interna. En la representación de la Administración del Estado se integrarán tanto el Secretario de Estado de Política Exterior y para la Unión Europea como el Secretario de Estado para las Administraciones Territoriales».
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2. MECANISMOS A NIVEL LEGISLATIVO:
CONTROL DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
Una importante novedad de la Constitución europea es la relativa al control del principio de subsidiariedad (15). Un principio por el que, desde su consagración en los tratados (16), los entes subestatales han mostrado gran interés (17). Y aunque la Constitución
europea no está todavía en vigor, las posibilidades que en ella se contemplan en relación con el control de este principio no han pasado desapercibidas en la elaboración de
las propuestas de reforma de los estatutos valenciano (18) y, sobre todo, catalán (19).
Pero, ¿a qué nos estamos refiriendo? Recordemos, antes de nada, que el principio de
subsidiariedad institucional significa que en relación con las competencias compartidas (no exclusivas de la Comunidad, sino compartidas entre la Comunidad y los
EE.MM.), el criterio que se va a tener en cuenta a la hora de decidir quién ejercita (la
Comunidad o los EE.MM.) la competencia es la subsidiariedad: sólo actuará la Comunidad en la medida en que sea más conveniente debido a la dimensión o a los
efectos de la acción pretendida (20). De modo que si tenemos una materia sobre la que
la Comunidad ostenta una competencia compartida (con los EE.MM.), y a nivel nacional esa materia es competencia del legislativo (nacional o regional), nos encontraremos con que si la Comunidad actúa en ese ámbito en violación del principio de
subsidiariedad, es decir, si actúa cuando tenían que haberlo hecho los EE.MM., entonces el perjudicado es el legislativo del Estado: ya sea nacional o regional. Y es que
aunque la relación es entre la Comunidad y los EE.MM., estos últimos gozan de autonomía institucional y procedimental. Es decir, cuando no esté justificada la actuación comunitaria y sólo puedan actuar los EE.MM., esto no significa que deban actuar
los niveles centrales de los EE.MM., sino que actuará el nivel (central, regional o lo-
15. Así aparece recogido tanto en el Protocolo (núm. 1) relativo a la función de los parlamentos nacionales,
como en el Protocolo (núm. 2) relativo a la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.
16. En realidad, la primera referencia explícita al principio de subsidiariedad aparece en 1986 con el Acta
Única Europea (AUE), en materia de medio ambiente (apdo. 4.º del entonces art. 130 R TCEE, actual art. 174
TCEu). Pero su consagración con carácter general tuvo lugar en 1992 con el TUE, tanto en las Disposiciones
comunes (arts. A, B, F.1 y F.3 TUE; actuales arts. 1, 2, 6.1 y 6.3 UE) como en las Disposiciones por las que
se modifica el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea con el fin de constituir la Comunidad
Europea (art. G TUE, actual art. 8 UE, por el que se añade el art. 3 B TComEu, actual art. 5 ComEu).
17. Puede consultarse SOBRINO HEREDIA, J. M., «El principio de subsidiariedad y participación de los entes locales y regionales en la Unión Europea», Noticias UE, núm. 145, 1997, pp. 85-99.
18. Art. 61.3 del proyecto valenciano: «La Comunitat valenciana, como región de la Unión Europea, sin perjuicio de la legislación del Estado: a) participará en los mecanismos de control del principio de subsidiariedad previsto en la Constitución europea».
19. Art. 188 del proyecto catalán: «Participación en el control de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. El Parlamento debe ser consultado previamente a la emisión del dictamen de las Cortes Generales sobre las propuestas legislativas europeas, en el marco del procedimiento de control de los principios de
subsidiariedad y de proporcionalidad que establece el derecho de la Unión Europea si dichas propuestas afectan a las competencias de la Generalidad».
20.
Art. 5 TCEu, segundo párrafo.
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cal) que determine el ordenamiento interno de cada EM. De modo que si, en violación
del principio de subsidiariedad, la Comunidad actúa en un ámbito en el que por ejemplo en España quienes ostenten la competencia son las CC.AA., resultará que la violación comunitaria a quien está privando de sus competencias es a las CC.AA. Es
decir, la relación es entre Comunidad europea y EE.MM., pero eso no evita que los
entes subestatales se vean afectados. Y esto mismo es, precisamente, lo que quisieron poner de manifiesto una serie de EE.MM. (Alemania, Austria y Bélgica) en una
Declaración de la que tomó nota la Conferencia intergubernamental que preparó el
Tratado de Ámsterdam (21). Una Declaración que entonces España no quiso firmar por
considerar que abría la puerta a posturas favorables a una renacionalización de las
políticas comunitarias (22).
Partiendo entonces de la idea de que la aplicación del principio de subsidiariedad
afecta a los legislativos de los Estados, y entendiendo por tales tanto los nacionales
como los regionales, ¿cuáles son las novedades de la Constitución europea? (23).
Además de su formulación, que incluye los niveles subestatales en el sentido de aclarar que, a la hora de verificar el cumplimiento del principio de subsidiariedad, por
EE.MM. no se debe entender únicamente los niveles centrales (24); la Constitución europea establece un nuevo sistema diseñado para su control: el conocido como «mecanismo de alerta rápida», que consiste en que los parlamentos nacionales podrán
denunciar esas violaciones antes de que el acto comunitario se adopte (25). Y, para que
puedan ejercer ese derecho plenamente, se establece la obligación de remitir a los
parlamentos nacionales todos los textos que se van adoptando a lo largo del proceso
21. Tercera Declaración, titulada «Declaración de Alemania, Austria y Bélgica sobre la subsidiariedad», y en
la que se dispone: «Para los Gobiernos alemán, austríaco y belga es evidente que la acción de la Comunidad
Europea, de conformidad con el principio de subsidiariedad, no sólo afecta a los Estados miembros sino también a sus entidades, en la medida en que éstas disponen de un poder legislativo propio que le confiere el derecho constitucional nacional».
22. O, al menos, esto es lo que explicó el entonces Ministro de Asuntos Exteriores, Sr. Matutes, ante la Comisión mixta Congreso-Senado de la UE. Diario de Sesiones de las Cortes Generales. Comisiones Mixtas: para la Unión Europea, núm. 91, de 10-3-1998, p. 1891.
23. Puede consultarse HINOJOSA MARTÍNEZ, L.M., «La regulación del principio de subsidiariedad en el
Tratado constitucional: espejismos y realidades», Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm. 19, 2004,
pp. 787-827.
24. Art. I-11.3 TCEu. Los sujetos siguen siendo los mismos (Comunidad europea por un lado y EE.MM. por
otro) y el principio de subsidiariedad sigue sin aplicarse, en virtud del Derecho comunitario, a las relaciones entre los diferentes niveles estatales (sigue siendo cada ordenamiento interno el que determina a qué nivel —central, regional, local— le corresponde actuar). Pero la «visión» que desde la Comunidad europea se tiene de los
EE.MM. es más completa; lo que supone, no un recorte, sino un perfeccionamiento del principio de autonomía. En efecto, si en virtud del principio de autonomía cada EM puede organizarse internamente como desee,
hasta ahora de ello se derivaban dos consecuencias: libertad para los EE.MM., e indiferencia para la CE.
Mientras que la nueva redacción, sin afectar a la libertad de los EE.MM., rompe, por lo que se refiere a la aplicación del principio de subsidiariedad, con la indiferencia de la CEu. Una nueva preocupación que debe llevar
a intensificar el contacto con los niveles subestatales en la fase de preparación: CdR y los ya comentados contactos de la Comisión con los niveles regionales y locales en el marco de la democracia participativa.
25.
446
Art. 6 del Protocolo sobre la aplicación del principio de subsidiariedad y proporcionalidad.
Las relaciones de las Comunidades Autónomas con la Unión Europea
de adopción de una decisión: los de la Comisión, los del Parlamento y los del Consejo (26). Debiendo contener, dichos textos, los elementos necesarios para poder controlar el respeto del principio de subsidiariedad (27).
Si la denuncia es formulada por un número significativo de parlamentos nacionales, entonces hay obligación de volver a estudiar el proyecto. Entendiéndose por número significativo 1/3, que se reduce a 1/4 cuando se trata de una materia relativa al espacio de
libertad, seguridad y justicia. Pero no 1/3 (o 1/4) de los parlamentos nacionales, sino de
los votos. Y es que a cada parlamento nacional se le reconocen dos votos, que en el
caso de los parlamentos bicamerales se reparten entre las dos cámaras: un voto cada
cámara (28). Así, en el caso de los parlamentos que, como el español, son bicamerales,
tendrá el mismo peso a estos efectos la cámara de representación ciudadana (en España, el Congreso) que la cámara de representación territorial (en España, el Senado).
Tratando de establecer un paralelismo con la modificación introducida en 1992 en la
composición del Consejo y a la que nos referiremos en detalle más adelante podríamos adelantar ya lo siguiente. Aunque en ambos casos se trata de un reconocimiento
a los Estados de estructura territorial, puesto que no se obliga a los EE.MM. a contar
con un parlamento bicameral, en 1992 se concedió a los EE.MM. un margen inexistente en 2004. Y es que, como veremos más adelante, la participación regional en los
Consejos es una posibilidad para los EE.MM. de estructura regional; mientras que la
autonomía —a efectos del mecanismo de alerta rápida— de la cámara territorial frente a la cámara de representación ciudadana en los EE.MM. que cuentan con parlamentos bicamerales no es una posibilidad, sino que parece presentarse como una
imposición (29). Si bien ello no impide que ambas cámaras puedan llegar a establecer
algún mecanismo de coordinación; en este sentido, y aunque todavía es pronto para conocer el modo en que se organizarán los parlamentos nacionales a estos efectos (30), y
26.
Art. 4, ibídem.
27. Aunque los proyectos de actos legislativos también deberán ir motivados en relación con el principio de
proporcionalidad (art. I-11.4 TCEu), de modo que aunque se dispone expresamente que al motivar el proyecto debe aludirse al impacto regional de dicho acto legislativo (efectos en la legislación regional que deba trasponer una ley marco europea; carga financiera y administrativa que conlleve, para las autoridades regionales,
la adopción de un acto legislativo europeo; art. 5 del Protocolo sobre la aplicación del principio de subsidiariedad y proporcionalidad), lo cierto es que a los parlamentos sólo se les reconoce esta capacidad de denuncia en relación con las violaciones del principio de subsidiariedad, no del principio de proporcionalidad. Sin
embargo, la propuesta de reforma del estatuto catalán se refiere (art. 188) a ambos principios indistintamente.
28.
Art. 7 del Protocolo sobre la aplicación del principio de subsidiariedad y proporcionalidad.
29. ALBERTÍ ROVIRA («Las regiones…», cit., p. 199) advierte de la interferencia que este sistema puede
suponer en la relación que, de acuerdo al ordenamiento interno, mantengan ambas cámaras.
30. Con ocasión de la reunión de la COSAC que tuvo lugar en Roma en octubre de 2003, se decidió elaborar informes sobre los procedimientos y prácticas parlamentarias; el primero fue presentado en la reunión de
Dublín (mayo, 2004) y el segundo en La Haya (22-23 de noviembre, 2004). En el segundo informe, que en el
momento de presentar nuestro trabajo era el más reciente, se contenía un gráfico (Anexo I) con información
acerca de los modelos previstos por los parlamentos de los veinticinco EE.MM. para poner en práctica el mecanismo de alerta rápida. El gráfico fue realizado con las respuestas proporcionadas por los propios parlamentos nacionales a un cuestionario. COSAC: Second bi-annual Report: Developments in European Union.
Procedures and Practices relevant to Parliamentary scrutiny, noviembre de 2004; v. pp. 32-33.
447
VII
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José Manuel Sobrino Heredia y Marta Sobrido Prieto
en muchos casos —como el español— ni siquiera se ha decidido cómo se va a organizar el control (generalmente asumido por el correspondiente comité de asuntos europeos) y en su caso la elaboración del correspondiente dictamen motivado (aquí se
prevé ya en muchos casos la intervención de los plenos), lo cierto es que tres de los
doce EE.MM. que actualmente cuentan con parlamentos bicamerales (31) ya se han decidido acerca de esta cuestión de la coordinación de ambas cámaras: Holanda se ha
inclinado por dicha coordinación; mientras que las repúblicas checa y eslovena mantienen la autonomía de ambas cámaras, si bien esto no significa necesariamente falta
de comunicación, como demuestra el caso esloveno, que prevé expresamente la presencia y participación de los representantes de una cámara en las sesiones de la otra.
Pero, además, hay una mención a los parlamentos regionales en el sentido de declarar que «incumbirá a cada Parlamento nacional o a cada cámara de un Parlamento
nacional consultar, cuando proceda, a los Parlamentos regionales que posean competencias legislativas» (32). No se establece una obligación clara de consultar a los
parlamentos regionales, pero parece darse por sentado que esto es lo lógico cuando
las competencias en juego sean competencias de los parlamentos regionales. De modo que, continuando con la comparación antes iniciada, podríamos decir que: mientras la redacción relativa a la composición del Consejo introducida por el TUE (1992)
fue un reconocimiento a los EE.MM. que tienen regiones con competencias legislativas, y este reconocimiento les permite hacer algo (la presencia de ministros regionales en el Consejo) que antes no podían hacer; el fragmento que acabamos de citar de
la Constitución Europea (2004), en cambio, es un reconocimiento a los EE.MM. que
tienen regiones con competencias legislativas, y este reconocimiento les permite hacer algo (la consulta de los parlamentos nacionales, o de una de sus cámaras, a los
parlamentos regionales) que pueden realizar, desde siempre, en virtud el principio de
autonomía institucional y procedimental. ¿Significa esto que tal declaración está, en
realidad, vacía de contenido?
Se nos ocurre que hay tres maneras de enfocarlo: entender que se plantea como una
cuestión que excede de la competencia e interés de la UE; como una cuestión que
excede de su competencia; o como una cuestión que excede de su competencia pero no de su interés. A la vista de las llamadas de atención a la organización interna
de los EE.MM. que últimamente se ha permitido la Comisión (33), nosotros, sin atre-
31. De los veinticinco EE.MM., trece son unicamerales (Chipre, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Grecia, Hungría, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Portugal, Eslovaquia y Suecia) y doce bicamerales: Austria: Nationalrat y Bundesrat; Bélgica: Cámara y Senado; República Checa: Cámara y Senado; Francia: Cámara y
Senado; Alemania: Bundestag y Bundesrat; Irlanda: Dáil y Senado; Italia: Cámara y Senado; Polonia: Sejm y
Senado; Holanda: Cámara y Senado; Eslovenia: Asamblea Nacional y Consejo Nacional; España: Congreso
y Senado; Reino Unido: Cámara de los Comunes y Cámara de los Lores. Ibídem.
32.
Art. 6 del Protocolo sobre la aplicación del principio de subsidiariedad y proporcionalidad.
33. COMISIÓN: «...se tiene la impresión de que los Gobiernos nacionales no siempre asocian en suficiente medida a los agentes regionales y locales en la preparación de sus posiciones sobre las políticas co448
Las relaciones de las Comunidades Autónomas con la Unión Europea
vernos realmente a descartar ninguno de estos tres enfoques, nos inclinamos por el
tercero. Y en este sentido valoramos como un paso importante el hecho de que se
plasme al máximo nivel, puesto que se ha recogido en un texto de Derecho originario, la manera en que se puede —e incluso se debería— dar entrada, en este mecanismo de denuncia, a los parlamentos regionales.
Volviendo al mecanismo de denuncia, decíamos que en caso de darse el número de votos exigido se procedería a un nuevo estudio de la cuestión. Pero puede suceder que,
tras dicho estudio, la Institución decida mantener el acto (34). Entonces, una vez adoptado el acto, podría presentarse un recurso de anulación (35) ante el Tribunal de Justicia de
la Unión Europea (en adelante, TJUE) (36). Una posibilidad que, de acuerdo con el Derecho procesal comunitario vigente hasta el momento, sólo estaba abierto a los EE.MM.,
Instituciones y personas físicas o jurídicas directa e individualmente afectadas. Esto es,
no a los parlamentos nacionales. Pues bien, aun sin introducir ninguna modificación en
este sentido, lo que sí dispone la Constitución europea es que el recurso lo presentará
el Estado: en su nombre o, de acuerdo con el procedimiento establecido en el propio
EM a tales efectos, en nombre de su parlamento nacional o una de sus cámaras (37).
Frente al procedimiento nacional (parlamentos regionales-parlamento nacional) relativo
a la elaboración del dictamen motivado en el que se denuncie la violación del principio
de subsidiariedad, y que no se impone como obligatorio, este otro procedimiento nacional (parlamento nacional-ejecutivo nacional), relativo a la presentación de un recurso de
anulación ante el TJUE por violación del principio de subsidiariedad, sí que parece presentarse como obligatorio. Si bien por lo que se refiere a su contenido, no existen ni imposiciones ni indicaciones, y en España tenemos constancia de la cuestionable
operatividad que (por lo que se refiere a acuerdos de este tipo con las CC.AA.) tienen
las fórmulas que finalmente dejan en manos del Estado la decisión final (38); aunque también es cierto que todo un parlamento nacional, o incluso toda una cámara nacional,
ejercerá seguramente más presión que un grupo de regiones.
munitarias. Cada Estado miembro debe establecer mecanismos adecuados para organizar amplias consultas
en el marco del examen y aplicación de las decisiones y políticas europeas que revistan una dimensión territorial. El proceso de decisión política de la Unión Europea y, en particular, su calendario deberían permitir a
los Estados miembros tener en cuenta la experiencia regional y local, y extraer las debidas conclusiones»; en
Libro blanco sobre la gobernanza, cit., p. 14.
34. HINOJOSA MARTÍNEZ («La regulación…», cit., pp. 814 a 816) cree que, desde un punto de vista político, lo
más probable es que la propuesta se modifique; y llama la atención sobre el posible conflicto de legitimidades democráticas que podría plantearse si el Parlamento Europeo (PE) se pronuncia en contra de la postura de un grupo
de parlamentos nacionales que representan a un porcentaje importante e incluso mayoritario de población de la UE.
35. Sobre su justiciabilidad puede consultarse DÍEZ DE VELASCO, M. y SOBRINO HEREDIA, J.M., «El control jurisdiccional del principio de subsidiariedad en la Unión Europea», en VV.AA., Une communauté de droit (Libro homenaje a Gil Carlos Rodríguez Iglesias), 2003, pp. 581-589.
36. El actual Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) pasa a denominarse, con la Constitución europea, Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE); art. 19 TCEu.
37.
Art. 8 del Protocolo sobre la aplicación del principio de subsidiariedad y proporcionalidad.
38. Nos referimos a los Acuerdos de la CARCE, especialmente el relativo a la participación de las CC.AA.
en los procedimientos ante el TJCE: acuerdo de 20 de noviembre de 1990 (BOE núm. 216, de 8-8-1992, pp.
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José Manuel Sobrino Heredia y Marta Sobrido Prieto
Y ¿qué tiene que ver este procedimiento nacional de presentación de recursos ante
el TJUE con los parlamentos regionales? Dejando a un lado en este momento el mecanismo relativo a los ejecutivos (acuerdo de la CARCE relativo a la participación de
las CC.AA. en los procedimientos ante el TJCE, de 1997) (39) y aun la posibilidad que
los mismos tienen de presentarse directamente ante el TJCE cuando se vean directa
e individualmente afectados por el acto comunitario que pretendan impugnar (40), se
nos ocurre que el discurso relativo a los dictámenes podría aplicarse también —puesto que no necesita el reconocimiento de la UE— respecto a los recursos: el parlamento nacional/una de sus cámaras, en el ejercicio de su derecho a solicitar al
ejecutivo nacional que presente un recurso de anulación, puede consultar, cuando
proceda, a los parlamentos regionales con competencias legislativas. Una posibilidad
a la que no se contiene expresamente en ninguna de las propuestas de reforma estatutarias elaboradas hasta el momento: la propuesta valenciana no menciona el TJCE, la catalana sí pero para referirse al ejecutivo (41) y sólo en el texto vasco (42), en la
medida en que habla genéricamente de las instituciones vascas, puede tener cabida
el parlamento autonómico. En todo caso, el hecho de que no aparezca previsto en los
estatutos no sería un obstáculo para la articulación de dicho mecanismo.
III. UNA DIMENSIÓN EXTERNA O COMUNITARIA:
LA PARTICIPACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
EN LA ADOPCIÓN Y EJECUCIÓN DEL DERECHO
COMUNITARIO
Como decíamos, en el espacio jurídico comunitario el muro estatal se resquebraja, el
diálogo ya no solo es bilateral: autoridades estatales e Instituciones de la UE, sino que
30853-30854), notablemente mejorado por un nuevo acuerdo aprobado el 11 de diciembre de 1997 (BOE
núm. 79, de 2-4-1998, p. 11352-11354). V. los informes que bajo el título Informe Comunidades Autónomas
elabora anualmente el Instituto de Derecho Público de la Universidad de Barcelona bajo la dirección de E. AJA,
su director (edit. Marcial Pons).
39.
BOE núm. 79, de 2-4-1998.
40. Sobre este tema pueden consultarse, entre otros, MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., La posición
de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (propuestas de reforma), IVAP, Oñati, 1996. SOBRIDO PRIETO, M., Las Comunidades Autónomas ante el Tribunal de Justicia
y el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas, Tirant lo Blanch, Valencia, 2003.
41. Art. 191, puntos 2 y 3 de la propuesta catalana: «2. El Gobierno de la Generalidad puede instar al Gobierno del Estado (…) a iniciar acciones ante el Tribunal de Justicia en defensa de los legítimos intereses y
competencias de la Generalidad. La Generalidad dirige la defensa jurídica de sus posiciones en el procedimiento. 3. La negativa del Gobierno del Estado a ejercer las acciones solicitadas únicamente puede producirse en caso de graves perjuicios para la política de integración, debe ser motivada y conlleva la convocatoria
automática de la Comisión Bilateral Generalidad-Estado».
42. Art. 65.5 de la propuesta vasca: «El Estado garantizará el acceso de las Instituciones vascas al Tribunal
Europeo de Justicia, en tanto en cuanto no se encuentre previsto su acceso directo en la normativa europea».
450
Las relaciones de las Comunidades Autónomas con la Unión Europea
otros sujetos, entre ellos los regionales, se ven afectados, y, especialmente, aquellas
regiones que, como ocurre con las CC.AA., gozan de competencias legislativas y que
en buena medida serán las encargadas de desarrollar internamente las disposiciones
comunitarias.
Los entes subestatales constituyen un nivel esencial de gobernanza en la UE, puesto que de este modo se ven asociadas a la aplicación de decisiones, reglamentos y
directivas. Están directamente implicadas en la realización de las políticas de cohesión y estructural, interviniendo en el desarrollo de diversos programas. Por otra parte, las regiones con competencias legislativas tienen obligaciones en el marco de la
acción legislativa comunitaria; así, son responsables de la transposición de directivas
comunitarias en sus legislaciones y de la aplicación de la política europea en los ámbitos cubiertos por sus propias competencias legislativas. E, incluso, en ciertos casos,
algunas de estas Regiones intervienen, de conformidad con lo dispuesto en el art.
203 CEu, en las sesiones del Consejo de la UE. Lo que nos lleva a examinar, primeramente, cómo pueden participar en la elaboración de las normas y luego, brevemente, algunas cuestiones relacionadas con la aplicación de éstas.
1.
LA PARTICIPACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
EN EL PROCESO DE ADOPCIÓN DE LOS ACTOS
LEGISLATIVOS COMUNITARIOS
A la hora de diseñar el proceso de adopción de los actos legislativos comunitarios se
ideó un procedimiento en el que estuviesen representados, aunque con distinto peso,
cuatro tipos de intereses: el genuinamente comunitario, al que se la asignaba la función de diseñar la norma; el de los EE.MM., en quien recaía el poder de decisión; y el
de los ciudadanos europeos y los sectores más afectados, a quienes se les permitía
opinar y —en el caso de los ciudadanos— ejercer cierto control (43). Si bien, con el
tiempo, el interés de los ciudadanos fue incluido en la toma de decisiones; y, junto a
los sectores más afectados, se admitió la presencia (igualmente con voz pero sin voto) de los únicos poderes públicos comunitarios que aún no contaban con representación en el proceso, esto es, los entes subestatales (44). Un procedimiento que se
43. Ahora vamos a prescindir del hecho de que cada tratado constitutivo (TCECA, TCEEA, TCEE) preveía su
propia estructura institucional. El TCECA contaba con sus instituciones/órganos, pero antes de que entrasen en
vigor los Tratados CEE y CEEA se dispuso la unificación de los parlamentos y tribunales de las tres CC.EE. y
del comité económico y social de las dos nuevas CC.EE. (Convenio relativo a ciertas instituciones comunes, de
1957). La unificación de la Comisión y del Consejo tendría lugar unos años más tarde (Tratado de fusión, de
1965). De modo que la única duplicidad que ha habido desde entonces ha sido la del órgano consultivo de los
intereses económicos y sociales: un Comité consultivo de la CECA; un Comité económico y social de la CEE
(más tarde CEu) y de la CEEA. Duplicidad que terminó en julio de 2002, con la desaparición de la CECA.
44. En realidad, al tratar el «método comunitario» en el Libro blanco sobre la gobernanza, la Comisión se refire a las Instituciones (Comisión, PE, Consejo, TJCE) pero no a los órganos consultivos (CES y CdR). Pero
cuando, al recapitular, insta a su fortalecimiento alude a los agentes nacionales y regionales. COMISIÓN: Libro blanco sobre la gobernanza, cit.; v. pp. 9 y 39.
451
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José Manuel Sobrino Heredia y Marta Sobrido Prieto
recoge de nuevo en la Constitución europea (45) y que nos conduce a las siguientes
instituciones y órganos: Comisión, Consejo, Parlamento europeo, Comité económico
y social, y Comité de las Regiones.
En efecto, desde un principio se pensó que la iniciativa legislativa debía partir de un órgano que representase el interés comunitario, de modo que aunque estuviese integrado
por nacionales de los EE.MM., estas personas no debían velar por los intereses de sus
Estados de procedencia, sino por los intereses comunitarios. Y a este órgano compuesto por personas independientes se le bautizó como Comisión europea (o simplemente
Comisión). Hasta el momento, y dada su naturaleza, no se ha planteado ninguna reivindicación regional por lo que se refiere a su composición. Lo que sí hay es una apertura
de la Comisión (concepto de democracia participativa sobre el que volveremos más adelante) que la lleva a consultar a las partes interesadas (46), entre las que distingue claramente a las regiones, y más concretamente a sus asociaciones (47). De modo que para
conocer los intereses regionales no sólo debe acudirse al CdR (de algún modo, democracia representativa (48)) sino también a otras asociaciones regionales que no forman
parte de la estructura institucional/orgánica de las CC.EE. pero a las que también se les
da publicidad; así en la base de datos CONECCS (49) (democracia participativa). Una actuación, la de este «diálogo sistemático», a la que la Comisión se comprometió en respuesta a la solicitud de los actores territoriales y sobre la que realizó una Comunicación
en diciembre de 2003 bajo el título «Diálogo con las asociaciones de colectividades territoriales sobre la elaboración de las políticas de la Unión Europea» (50).
45. Entre otros, MANGAS MARTÍN, A., «El método comunitario: la reforma institucional de la UE en el proyecto de Tratado constitucional», Revista General de Derecho Europeo, <www.iustel.com>, núm. 4, 2004.
46. COMISIÓN: Hacia una cultura reforzada de consulta y diálogo. Principios generales y normas mínimas
para la consulta de la Comisión a las partes interesadas, COM (2002) 704 final, de 11-12-2002, p. 4.
47. Así, Libro blanco sobre la gobernanza, de 2001 (cit., pp. 4-5, 14, 37, 39). Comunicación: Hacia una cultura reforzada…, cit., pp. 4, 8, 12, 23-24).
48. Decimos «de algún modo» porque, en realidad, la democracia representativa sólo aparece referida en la
Constitución europea (art. I-46) al PE y al Consejo, no al CdR. Los miembros del PE son elegidos por los ciudadanos y los miembros del Consejo son «democráticamente responsables, bien ante sus parlamentos nacionales, bien ante sus ciudadanos» (art. I-46 TCEu). Por su parte, a los miembros del CdR, aunque elegidos por
sus Estados, se les presenta como «representantes de los entes regionales y locales» y se les exige ser «titulares de un mandato electoral en un ente regional o local, o que tengan responsabilidad política ante una asamblea elegida» (art. I-32). Pero incluir al CdR en la definición de la democracia participativa quizá no hubiese sido
aceptado por muchos; y, si no, pensemos en la sustitución de los «pueblos» por los «ciudadanos» como sujetos de cuya voluntad nace la UE (art. I-1 TCEu: «La presente Constitución, que nace de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados de Europa de construir un futuro común, crea la Unión Europea…»). Una sustitución
que autores como ALBERTÍ ROVIRA creen que se debe, aunque no de forma exclusiva, al miedo a los nacionalismos. ALBERTÍ ROVIRA, E., «Las regiones en la nueva Unión Europea. El largo camino hacia una presencia directa de las regiones en la Unión Europea», Autonomies, núm. 23, 2003, pp. 177-206; v. p. 196-197.
49. La Comisión tiene colgada en su página web la base de datos CONECCS: «Consultation, la Commission européenne et la société civile»; en esta base de datos figuran todos los órganos consultativos de la Comisión. Entre ellos, el «Comité ad hoc con representantes de las autoridades locales y regionales», constituido
en el 2000 y del que forman parte siete organizaciones regionales y locales.
50.
452
COM/2003/0811/final, de 19-12-2003.
Las relaciones de las Comunidades Autónomas con la Unión Europea
Pero aunque la iniciativa legislativa se dejase en manos de una institución que representase el interés comunitario, resultaba inconcebible poner en marcha un procedimiento de elaboración de normas que se impusiesen de manera obligatoria a los
EE.MM. sin que ellos no sólo interviniesen sino que realmente fuesen los que tuviesen la última palabra. De modo que se creó un órgano en el que cada EM estaba representado por un miembro de su Gobierno (dependiendo de la materia a tratar iría
uno u otro ministro) y que, por ello, se llamó Consejo de ministros, o simplemente
Consejo. La presencia en esta institución sí ha sido, y continúa siendo, objeto de reivindicación por parte de las regiones.
En tercer lugar, está la institución del PE (51). En un principio, en los años cincuenta,
se pensó que era conveniente contar con una institución que representase a los ciudadanos; pero no para que actuase en la medida en que lo hacen los parlamentos nacionales, sino para permitir la presencia y la participación de los ciudadanos. Es decir,
no como legislador sino como órgano consultivo y de control; aunque con el tiempo sí
ha ido asumiendo este papel de verdadero legislador (colegislador con el Consejo).
Pues bien, más allá de lo que pueda ser la presencia de representantes de partidos
regionalistas, el debate sobre las circunscripciones electorales (52), o, incluso, las propuestas de creación de un PE bicameral que incluya una segunda cámara de representación territorial (53), lo cierto es que la presencia regional en el PE, entendido éste
en su configuración actual, no es una cuestión que se discuta, puesto que se trata de
una cámara de representación de los ciudadanos. Pero sí nos interesa en la medida
en que se ha ido consolidando una creciente relación con los parlamentos nacionales, resultando que algunos de estos parlamentos, como es el caso de España, sí
cuentan con una cámara de representación territorial. A lo que hay que añadir la relación directa del PE con los parlamentos regionales.
Y por último, los órganos consultivos. Además de contar con una Institución que representase a los ciudadanos, desde un principio se pensó en un órgano que acogie-
51. La «Asamblea común CECA», pasó a ser «Asamblea parlamentaria europea» al convertirse en la Asamblea de las tres comunidades (CECA, CEE, CEEA). En 1962 cambiaría esta denominación por la de «Parlamento Europeo».
52. V., entre otros, CASTRO RUANO, J.L., «La circunscripción regional en la hipótesis de una ley electoral uniforme para el Parlamento europeo» en Anuario de Derecho Internacional, 1994, pp. 83 y ss. En cuanto a las propuestas de reforma de los estatutos, el texto valenciano no se refiere a esta cuestión, pero sí el
vasco y el catalán. Art. 65.6 del proyecto de reforma del estatuto vasco: «La comunidad de Euskadi constituirá una circunscripción única en el ámbito de las elecciones al Parlamento Europeo». Art. 193 del proyecto de reforma del estatuto catalán: «Circunscripción electoral para el Parlamento europeo. A fin de que el
territorio de Cataluña, solo o junto con los territorios de otras Comunidades autónomas vecinas, sea una circunscripción para las elecciones al Parlamento Europeo, la ley orgánica electoral debe concretar dicha determinación».
53. En realidad, entre las propuestas de un PE bicameral deben distinguirse entre quienes abogan por una
segunda cámara territorial, que es la posibilidad a la que nos referimos en el texto, y quienes proponen reducir el actual modelo «Consejo-PE monocameral» a un PE con dos cámaras, una de representación de los
EE.MM. y otra de representación de los ciudadanos.
453
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José Manuel Sobrino Heredia y Marta Sobrido Prieto
se a los sectores más representativos que, dado el carácter del proyecto comunitario,
eran los económicos y sociales. De modo que se creó un órgano con representantes
de productores, trabajadores, comerciantes y consumidores de cada EM. Se trataba
del Comité económico y social (en adelante, CES) (54) y respecto a él no se han presentado reivindicaciones regionales.
Pero con el tiempo, a estos «sectores afectados», los económicos y sociales, se le han
añadido otros: los políticos subestatales. En efecto, cuando en los años 90 se decidió
—con el TUE— que ya había llegado el momento de dar el paso y dotar a ese proyecto económico de una dimensión social, cultural y política, entonces se dio entrada a los
«poderes públicos» comunitarios. Y ¿qué debemos entender por poderes públicos comunitarios? En realidad, las Instituciones comunitarias y las autoridades estatales, pero
todos ellos ya estaban sobradamente representados. Lo que se hace ahora es dar un
paso más: los EE.MM. ya están representados en el Consejo, pero estos EE.MM. cuentan internamente con una organización subestatal, regional y local, y estos entes subestatales deben desarrollar normativamente (regiones con competencias legislativas)
y deben ejecutar administrativamente (regiones y entes locales) el Derecho comunitario.
Por ello, en este momento se considera que estos «poderes públicos comunitarios» también deben estar presentes en el proceso de adopción de esas decisiones que posteriormente habrán de ejecutar, y se crea un órgano con competencias consultivas al que
se le bautiza con el confuso nombre de Comité de las Regiones (CdR) (55); confuso por
cuanto en él no están sólo las regiones sino también las autoridades locales.
Por todo lo dicho, sólo procede detenernos en el Consejo (1.1), el PE (1.2) y el CdR
(1.3). Pero avanzamos ya que la mayor tensión se centra en el primero, puesto que
en su condición de órgano decisorio (no consultivo, como el CdR) y de órgano de representación de las competencias cedidas por los EE.MM. (no de representación ciudadana, como el PE), el Consejo es identificado por la mayor parte de las regiones
con competencias legislativas como el principal objetivo.
1.1.
El Consejo de Ministros
En un principio, y con independencia de que la materia sobre la que se estuviese decidiendo estuviese sujeta a nivel nacional a reserva legislativa, y con independencia
54. Recordemos que, en realidad, no era uno sino dos órganos: el de la CECA (denominado Comité consultivo CECA) y el de las otras dos CC.EE. (denominado Comité económico y social).
55. En realidad, antes del TUE existía el llamado Consejo consultivo de entes locales y regionales, pero actuaba sólo en el marco de la política regional y su relación era con la Comisión; puede consultarse, entre otros,
SOBRINO HEREDIA, J.M., «Participación de las regiones en la Política Regional comunitaria», Noticias CEE,
núm. 38, 1988, pp. 123-143. De hecho, en la Conferencia intergubernamental de preparación del TUE se llegó
a barajar continuar con esta configuración de órgano adjunto a la Comisión; sobre los puntos objeto de debate
y las diferentes propuestas barajadas pueden consultarse, entre otros, HUICI, L., El Comité de las Regiones:
su función en el proceso de integración europea, Universitat de Barcelona, Barcelona, 2003, v. pp. 63-81.
454
Las relaciones de las Comunidades Autónomas con la Unión Europea
de que dicha materia fuese a nivel nacional competencia regional, cada EM estaba
representado por un miembro del Gobierno estatal, es decir: un representante del ejecutivo al máximo nivel (56) (no del legislativo (57)), un representante del nivel central (no
del nivel regional).
Pero, como avanzamos anteriormente, esta composición inicial sufrió una modificación a principios de los años noventa con ocasión del proceso de revisión de los tratados constitutivos de las CC.EE. que culminó con el TUE, firmado en Maastricht en
1992. Y ello porque la presión de Bélgica llevó a cambiar la regulación de la composición del Consejo, disponiéndose de acuerdo con la nueva formulación del art. 146
TCEu (actual 203 CE) que: «El Consejo estará compuesto por un representante de
cada Estado miembro de rango ministerial, facultado para comprometer el Gobierno
de dicho Estado miembro». De modo que si hasta la entrada en vigor del TUE los representantes regionales sólo podían asistir a las sesiones del Consejo formando parte de la delegación (pues todo representante podía ir acompañado de funcionarios) o
sustituyendo al correspondiente ministro (sustitución que no era plena) (58), desde noviembre de 1993 los EE.MM. pueden enviar, si así lo desean, un Ministro regional como representantes de la delegación nacional.
De modo que cuando hablamos de la presencia regional en el Consejo ésta puede tener lugar de dos modos diferentes (59): ostentando la representación de la delegación
nacional (art. 146 CEu, tras la modificación del TUE) o formando parte de la delegación (reglamento interno) (60). La primera posibilidad es la que, por ejemplo, ha seguido Bélgica; y de ahí la imagen de un representante regional presidiendo no sólo la
56. El objetivo era asegurar un nivel político máximo a esta institución, de modo que para evitar que los
EE.MM. enviasen a altos funcionarios se exigió que fuesen miembros del gobierno. Puede consultarse CONSTANTINESCO, V., KOVAR, R., JAQUE, J.-P. y SIMON, D. (dirs.): Traité instituant la CEE. Commentaire article
par article, Economica, 1992, v. p. 859.
57. En 1995, la presidencia inglesa lanzó la propuesta de poder admitir, como representantes de un Estado
en el Consejo, a uno de sus parlamentarios nacionales; pero esta propuesta no fue acogida. Puede consultarse WESTLAKE, M.: The Council of the European Union, Cartermill international, 1995, p. 57.
58. Puede consultarse, CLOOS, J., REINESCH, G., VIGNES, D. y WEYLAND, J., Le Traité de Maastricht.
Génese, Analyse, Commentaires, Bruylant, Bruselas, 1993, pp. 413-416.
59. Para referirse a esta diferente intervención FERNÁNDEZ PÉREZ habla, desde la perspectiva del derecho interno, de representación (una región que ostenta la representación del Estado al que pertenece) y de
participación (una región que, representando a las demás regiones de su Estado, participa, junto al representante estatal, en la delegación del Estado al que pertenece). FERNÁNDEZ PÉREZ, B., «Comunidades Autónomas y Comitología: el proceso de articulación de la participación autonómica en los comités que asisten a
la comisión en el ejercicio de la función ejecutiva (1997-2003)», Revista General de Derecho Europeo,
<www.iustel.com>, núm. 3, 2004; v. pp. 8-9, 15.
60. Art. 5.3 del Reglamento interno del Consejo: «…3. Los miembros del Consejo y de la Comisión podrán
estar acompañados de funcionarios que les asistan. Los nombres y funciones de dichos funcionarios serán
comunicados previamente a la Secretaría General. El Consejo podrá determinar el número máximo de personas por delegación que podrán estar presentes al mismo tiempo en la sala de reuniones, incluidos los miembros del Consejo». La última versión es la publicada en el DO L 106, de 14-4-2004, p. 22 (Decisión del Consejo
de 22-3-2004); modif. posterior DO L 319, de 20-10-2004, p. 15.
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delegación belga sino también, durante la presidencia belga que tuvo lugar en el segundo semestre de 2001, algunas reuniones del Consejo. Pero aunque algunas CC.AA.
reclaman esta primera fórmula (propuesta de reforma del estatuto catalán) (61), España ha optado, por el momento, por la segunda posibilidad (que es también, como veremos más adelante, la fórmula elegida para la participación autonómica en los
comités de la Comisión). En cualquier caso, la delegación es, desde la perspectiva europea, una delegación estatal.
La modificación del TUE deja, pues, la decisión en manos de cada Estado (62); y la fórmula que funcione en un Estado no tienen por qué hacerlo en el resto (63). En España
ésta no ha sido una cuestión pacífica. Ya en la negociación previa al TUE el Gobierno español, por aquel entonces socialista, se opuso a esta reforma en la composición
del Consejo (64). Con posterioridad, tuvo lugar un cambio en el Gobierno español que,
aunque posiblemente no por convicción sino por razones de negociación política, se
mostró favorable a esta participación de las CC.AA. en el Consejo. Nos referimos a la
subida al poder del Partido Popular en 1996, que fue posible gracias al apoyo de dos
partidos nacionalistas, uno canario (Coalición Canaria) y otro catalán (Convergencia i
Unió) y que, por lo que se refiere al apoyo catalán, se tradujo en un pacto en el que
61. Aunque el texto valenciano no alude expresamente a la participación en el Consejo, el texto vasco y el
catalán sí lo hacen; pero mientras el vasco se refiere a la participación en la delegación estatal, el catalán lo
hace a la representación de dicha delegación. Art. 61.3 de la propuesta valenciana: «La Comunitat valenciana, como región de la Unión Europea, sin perjuicio de la legislación del Estado: (…) b) Tiene derecho a participar en todos los procesos que establezca el Estado para configurar la posición española en el marco de las
instituciones europeas, cuando estén referidas a competencias propias de la Comunitat valenciana. También
a ser escuchada en aquellos otros que, incluso sin ser de su competencia, le afecten directa o indirectamente». Art. 65.2 de la propuesta vasca: «(…) Asimismo, los representantes de las Instituciones vascas formarán
parte de las delegaciones del Estado en el Consejo de Ministros de la Unión Europea en todos aquellos asuntos que afecten al contenido de las políticas públicas que les son exclusivas». Art. 187 de la propuesta catalana: «Participación en instituciones y organismos europeos. (…). 1. Los representantes de la Generalidad
participan directamente en todas las delegaciones españolas ante la Unión Europea que traten asuntos de la
competencia de la propia Generalidad o que afecten al interés de Cataluña, y especialmente ante el Consejo
de Ministros y los órganos consultivos preparatorios del Consejo y de la Comisión. 2. La Generalidad, en el
ámbito de sus competencias exclusivas, puede ejercer la representación del Estado y, cuando proceda, la presidencia de estas instituciones y de estos órganos, de acuerdo con la normativa aplicable (…)».
62. V., entre otros, RIDEAU, J. (dir.), Les États membres de l’Union Européenne, París, 1997, pp. 23, 53, 7677, 111, 149-150, 197, 225, 244, 278, 313, 349, 375, 398, 414 y 446-447; SOBRINO HEREDIA, J.M., «El marco comunitario para esta participación», en VV.AA., La participación de las Comunidades Autónomas en los
Consejos de Ministros de la Unión Europea, Jornada celebrada en el Palacio de Artaza, Vitoria, 2 de julio de
1998, pp. 49-76.
63. PÉREZ GONZÁLEZ, M., «El papel de las regiones en el proceso de de integración europea: aspectos
institucionales», en BENEYTO PÉREZ, J.M. (dir.), El gobierno de Europa. Diseño institucional de la UE, ed.
Dykinson, Madrid, 2003, pp. 279-298; v. pp. 282-283.
64. En realidad, la oposición no era sólo del gobierno español. Ante la propuesta belga, las otras delegaciones nacionales pusieron de manifiesto los riesgos institucionales que podía encerrar una modificación de
este tipo. Y si al final cedieron fue tras asegurarse de que el Consejo continuaba integrándose por representantes de los Estados; esto es, que si acudía un ministro regional, éste estaba representando al EM al que
pertenecía. V. CLOOS et al., Le Traité de Maastricht…, cit., pp. 413-414.
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Las relaciones de las Comunidades Autónomas con la Unión Europea
se abordaban, entre otras, las cuestiones europeas (65); y aunque la cuestión de la participación autonómica en el Consejo no estaba incluida en el Pacto, sí se asumió como compromiso verbal a cumplir en la siguiente legislatura, 2000-2004 (66). Sin
embargo, aunque la búsqueda de la fórmula que articulase dicha participación llegó
a convertirse en un compromiso político firme en marzo de 1998 (67), finalmente, y tras
echarse la culpa mutuamente —gobierno central y CC.AA.— sobre la ausencia de
propuestas serias y operativas que permitiesen articular esa presencia, el Partido Popular terminó por mostrarse contrario a esta posibilidad (68). En el 2004 hubo un nuevo cambio de gobierno, y ahora el Partido Socialista Obrero Español parece más
receptivo a las reivindicaciones autonómicas; habiéndose alcanzado, por lo que se refiere a esta cuestión, un Acuerdo en diciembre de 2004 en virtud del cual las Conferencias Sectoriales de Asuntos Laborales, Asuntos Sociales, Consumo, Turismo,
Agricultura y Desarrollo Rural, Pesca Marítima, Medio Ambiente, Educación, Asuntos
Sociales y Cultura y el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (que se
corresponden con cuatro Consejos de Ministros: Empleo, Política Social, Sanidad y
Consumidores; Agricultura y Pesca; Medio Ambiente; y Educación, Juventud y Cultura) designarán por consenso un consejero autonómico en cada una de ellas para ostentar la representación de todas las CC.AA. durante el semestre que duran las
presidencias de la Unión. De modo que el consejero autonómico designado coordinará, con el ministro responsable de cada tema, las actuaciones de la Delegación española en cada asunto (69).
La experiencia española muestra claramente lo que advertíamos acerca de la participación regional en el Consejo: aunque desde 1993 los Ministros regionales puede
formar parte (en calidad de representante de su correspondiente Estado) del Consejo, ésta es una posibilidad que por el momento queda, enteramente, en manos de cada EM. La modificación del art. 146 TCEu (actual 203 CEu) no fue un reconocimiento
directo a las regiones sino a la estructura regional que, llegado el caso, tienen algunos EE.MM.
65. Este pacto es el llamado «Acuerdo de investidura y gobernabilidad entre Convergencia i Unió y el Partido Popular» que contenía diez acuerdos específicos; el octavo es el relativo a las cuestiones europeas. A este pacto se le dio difusión pública y así puede consultarse, por ejemplo, en el periódico El País de 29-4-1996.
66. Se recogieron declaraciones como la siguiente: «El Secretario de Estado de Administración Territorial,
Jorge Fernández, manifestó a este diario que existe el compromiso verbal del Gobierno de llevarlo adelante,
pero en la próxima legislatura»; La Voz de Galicia, de 3-8-1997.
67. Boletín Oficial de las Cortes Generales. Sección Cortes Generales. Serie A: Actividades Parlamentarias,
núm. 176, de 10-3-1998, pp. 2-4.
68. Diario de Sesiones de las Cortes Generales. Comisiones mixtas: para la Unión Europea, de 3-7-2002, v.
p. 2.403.
69. «Acuerdo para el Sistema de Representación Autonómica en el Consejo de la Unión Europea» aprobado
por la Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas (CARCE) en diciembre de 2004.
Página web del Ministerio de administraciones públicas (<www.map.es>). Notas de prensa 2004. Véanse las
notas de prensa de 2 y de 9 de diciembre de 2004.
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Y, ¿qué sucede con el poder legislativo? La caracterización del representante estatal en el Consejo como de rango ministerial abre la puerta al nivel regional, más
exactamente al ejecutivo regional, pero no al poder legislativo, ni central ni regional
(aun cuando la presencia del ministro regional pueda estar justificada, en su caso,
por las competencias legislativas de la correspondiente región). Es verdad que eso
no impide la puesta en marcha de mecanismos nacionales que sí ofrezcan estas garantías, porque lo único que se exige a nivel comunitario es que al Consejo acuda y
vote un representante del ejecutivo (central o regional), de modo que esta persona
podría acudir, por ejemplo, con un mandato imperativo del legislativo (70); fórmulas
que, en principio, pueden conducir después a una mejor transposición de las normas comunitarias (71), pero que son más complicadas —al tiempo que más necesarias— en los Estados que cuentan con parlamentos regionales con competencias
legislativas.
Pero, además, a nivel comunitario también se ha dado algún paso. En efecto, respetando totalmente, y así se ha llegado a decir expresamente, los mecanismos que puedan establecerse a nivel interno (mecanismos de control del legislativo sobre el
ejecutivo), lo que se quiere garantizar es que al menos el legislativo esté bien informado: que reciba información completa (los diferentes documentos que se van elaborando a lo largo del proceso legislativo); y que la reciba a tiempo de poder reaccionar. Esta
es una garantía que empezó a enunciarse con el Tratado de la Unión Europea (TUE;
1992) (72), que se desarrolló con el Tratado de Ámsterdam (1997) (73), y que se ha visto reforzada en la Constitución Europea (2004). Y ello porque, además de estar más
desarrollada (74), presenta una importante novedad en relación con el principio de subsidiariedad a la que nos hemos referido ya.
70. Acerca del control y seguimiento que los parlamentos nacionales ejercen sobre sus legislativos por lo
que se refiere a los asuntos comunitarios el propio PE ha publicado un trabajo elaborado por David TRAVERS
European affairs comittees. The influence of nacional parliaments on European politicies. An overview, European Centre for Parliamentary research and documentation, 2003.
71. Así el «modelo danés», en el que la fase ascendente (formación de la posición que el Estado danés defenderá en el Consejo) es centralizada, frente a la fase descendente (ejecución de las normas comunitarias
en el territorio danés por parte del Estado danés) que es descentralizada. Centralizada y descentralizada desde un punto de vista no territorial sino material. GRUBE, C., «Mise en oeuvre du droit communautaire», en Revue du Droit de l’Union Européenne, 4/2001, pp. 909-915; v. pp. 913-914.
72. Una de las Declaraciones de la Conferencia intergubernamental (CIG’92) fue la primera en plasmarlo.
Concretamente se trataba de la Declaración núm. 13, titulada «Declaración relativa al cometido de los Parlamentos nacionales en la UE».
73. Protocolo núm. 9 del Tratado de Ámsterdam: «Protocolo sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la UE». Su primera parte lleva por título «Información a los Parlamentos nacionales de los Estados
Miembros» y se refiere precisamente a esta cuestión.
74. Se sigue más o menos el mismo modelo, aunque más desarrollado, que en Ámsterdam. Hay un protocolo (que, esta vez, es ya el primero) que se titula «Protocolo sobre la función de los Parlamentos nacionales
en la Unión Europea». La primera parte de este protocolo se titula de manera prácticamente igual «Información a los Parlamentos nacionales».
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Las relaciones de las Comunidades Autónomas con la Unión Europea
1.2.
El Parlamento Europeo
Esta institución representa el interés de los ciudadanos, no el de los parlamentos nacionales (75); y, mucho menos, el de los parlamentos regionales. Desde 1979 los miembros del PE son elegidos por sufragio universal directo (76) de modo que, aunque estos
europarlamentarios representasen «a las mismas personas» que los parlamentarios
nacionales representaban en los parlamentos nacionales, y aunque las circunscripciones electorales al PE son por el momento nacionales, lo cierto es que responden
a una convocatoria diferente: todo ciudadano europeo está llamado a dos urnas, la
del parlamento nacional y la del PE (77). A lo que debemos añadir que algunos parlamentos nacionales, como es el caso del español, son bicamerales, de modo que una
de las cámaras sí representa a los ciudadanos (en España, el Congreso) pero la otra
es de representación territorial (en España, el Senado); mientras que en la UE los entes territoriales no están representados en el PE sino en el CdR.
De todas formas, lo que sí es evidente es que entre ambos hay un punto de conexión:
representan, a los ojos de la ciudadanía, a las mismas personas; y es que la mayoría
de los ciudadanos no entra a valorar si la ecuación es perfecta o no, y nos estamos
refiriendo ahora a lo que acabamos de comentar acerca de los parlamentos nacionales bicamerales. Así, resultando que ambas instancias, PE y parlamentos nacionales,
representan a los ciudadanos europeos, se ha visto la conveniencia de su acercamiento (78). De modo que aunque el PE es, en el proceso de adopción de actos legislativos comunitarios, la Institución «competente», desde finales de los años ochenta
hemos asistido a un progresivo acercamiento que tiene su máximo exponente en la
Conferencia de los órganos especializados en asuntos comunitarios de los parlamentos de la UE (en adelante, COSAC), creada en 1989 y que no logró reconocimiento formal en la estructura comunitaria hasta 1997, con el TA (79). Si bien tampoco debemos
75. Aunque hasta 1979 estaba compuesto por delegados de los parlamentos de todos los EE.MM., desde
un principio ésta fue una fórmula que se entendió como temporal y justificada por la necesidad de ir preparando progresivamente a la opinión pública europea. V., entre otros, ZORGBIBE, C., Histoire de la construction européenne, PUF, París, 1993; v. pp. 137-145.
76. Acta de 20 de septiembre de 1976 relativa a la elección de los representantes en el PE por sufragio universal directo.
77. De hecho, la ubicación de los parlamentos nacionales dentro de la noción de «democracia representativa» (art. I-46 TCEu) está en relación con sus respectivos gobiernos: control o seguimiento que los parlamentos nacionales hacen de sus gobiernos y, por tanto, control/presión (indirecta), en todo caso, sobre el Consejo.
78. V. la primera de las observaciones generales que aparece en el informe final del Grupo de trabajo IV,
«Parlamentos nacionales», de la Convención. Bruselas, 22-10-2002; CONV 353/02, p. 2.
79. La COSAC fue creada por los presidentes de los parlamentos de los EE.MM. en 1989 con el fin de reforzar el papel de los parlamentos nacionales en el proceso comunitario. En 1990 el Reglamento interno del
PE pasa a incluir un capítulo a las relaciones con los parlamentos nacionales. En 1992 la Declaración núm.
13 de la Conferencia intergubernamental se refiere al intercambio de información entre el PE y los parlamentos nacionales; en 1997 se elabora un Protocolo (núm. 9) anejo al Tratado de Ámsterdam sobre el cometido
de los parlamentos nacionales en la UE. La COSAC tiene competencia para dirigir cualquier contribución que
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olvidar la Conferencia de Presidentes de los parlamentos de la UE, la posibilidad con
que cuentan todos los parlamentos nacionales de establecer una representación permanente bajos los auspicios del PE (80) y, por supuesto, la obligación de transmitir a
los parlamentos nacionales todos los proyectos de actos legislativos (81).
Pues bien, en todos estos casos la relación es con los parlamentos nacionales, no con
los regionales. De modo que la conexión subestatal vendrá dada, en su caso, por la
cámara de representación territorial. En España, la comisión parlamentaria de asuntos
comunitarios está formada por representantes de ambas cámaras, el Congreso y el
Senado; es la denominada Comisión mixta para la UE (82).
Además, está la relación del PE con los parlamentos regionales (83), que se articula
especialmente a través de la Comisión de Desarrollo Regional (84). En realidad, nada
nuevo se dispone expresamente en la Constitución europea, pero el propio PE ha
destacado que esta relación PE-parlamentos regionales es una manifestación de la
representación participativa y, como tal, debe intensificarse (85). Aunque también es
estime conveniente a las instituciones de la UE, así como para examinar actividades, propuestas e iniciativas
legislativas de la Unión; aunque se advierte que tales contribuciones no vincularán a los parlamentos nacionales ni prejuzgarán en modo alguno su posición. Además, se preocupa también de la relación entre los parlamentos nacionales y sus respectivos, Gobiernos y en este sentido aprobó en enero de 2003 un Código de
conducta acerca de cómo deben ser esas relaciones (DO C 154, de 2-7-03, p. 1).
80. Según informa el propio PE en su página web, hasta abril de 2004 han hecho uso de esta posibilidad
los parlamentos de Dinamarca, Finlandia, Italia (ambas cámaras), Francia (ambas cámaras), el Reino Unido
(Cámara de los Comunes), Suecia, Irlanda, Polonia (Asamblea Nacional), Letonia, Lituania y Eslovenia.
<http://www.europarl.eu.int>.
81. Por lo que se refiere a la Constitución Europea, el papel de los parlamentos nacionales viene recogido
en el denominado «Protocolo sobre la función de los parlamentos nacionales en la Unión Europea» y que,
además, es el primero de los treinta y seis protocolos. En realidad, recoge buena parte de lo dispuesto en el
Protocolo núm. 9 anejo al Tratado de Ámsterdam (1997). Tanto por lo que se refiere a la Información que deben recibir los parlamentos nacionales, que ahora además incluye referencias al procedimiento de denuncia
de las violaciones del principio de subsidiariedad, desarrollado en el correspondiente protocolo (el núm. 2), como en la relativo a la Cooperación interparlamentaria, si bien el nuevo protocolo es menos detallado y ya no
se refiere directamente a la actual COSAC, sino que habla de una Conferencia de órganos parlamentarios especializados en asuntos de la Unión.
82. La Comisión Mixta (Congreso-Senado) para la UE fue creada mediante la Ley 8/1994 de 19 de mayo
(BOE núm. 120, de 20-5-1994), desarrollada en septiembre de 1995 (Resolución de las Mesas del Congreso
de los Diputados y del Senado de 21-9-1995, sobre desarrollo de la Ley 8/1994; Boletín Oficial de las Cortes
Generales, Sección Cortes Generales).
83. De los tres textos, el catalán se refiere a esta cuestión. Art. 187.4 de la Propuesta de reforma del Estatuto
catalán: «El Parlamento puede establecer relaciones con el Parlamento europeo en ámbitos de interés común».
84. El apartado XII del Anexo VI del Reglamento interno del PE se refiere a la Comisión de desarrollo regional y entre sus funciones se refiere a: «e) las relaciones con el Comité de las Regiones, las organizaciones de cooperación interregional y las autoridades locales y regionales».
85. «Representación participativa: (…) 7. Propone que se intensifique la cooperación entre las asambleas
regionales y el Parlamento Europeo, en particular en el marco de su Comisión de Política Regional, Transportes y Turismo». Resolución 2002/2141 (INI) del PE, sobre el papel de los poderes regionales y locales en la
construcción europea, aprobada en enero de 2003 (DO C 83 E, de 12-2-04, pp. 8, 17, 33, 167).
460
Las relaciones de las Comunidades Autónomas con la Unión Europea
verdad que por oposición al principio de democracia representativa (86), que se concreta en unas determinadas instituciones de la UE, el principio de democracia participativa (87) se refiere: al contacto de las instituciones de la UE con las asociaciones
representativas y la sociedad civil; y, de manera más concreta, al diálogo de la Comisión con las partes interesadas. Y como por sociedad civil se entiende —según la Comisión— las organizaciones sindicales y patronales, las ONGs, las asociaciones
profesionales, las organizaciones de beneficencia, las organizaciones de base y las
organizaciones para la participación de los ciudadanos en la vida local y municipal,
con una especial contribución por parte de las iglesias y comunidades religiosas (88),
esto parece indicar, por exclusión, que la relación de los parlamentos regionales con
el PE deberá articularse a través de sus asociaciones (así, la Conferencia de Asambleas legislativas regionales, CALRE). Pero, entonces, merecen una mención expresa; y ya no pensamos sólo en los parlamentos regionales (sino en los entes
subestatales), ni sólo en la relación con el PE (sino con las instituciones en general y
con la Comisión en particular). A nuestro juicio, en la redacción del principio de democracia participativa se debería haber tenido en cuenta —en el sentido de mencionarla— la naturaleza de los poderes públicos de los EE.MM. porque, incluso cuando
se organizan a través de organizaciones, su naturaleza pública nos parece que es lo
suficientemente relevante como para no ser desconocida, y mucho más en un precepto dedicado a la democracia, puesto que estos concretos poderes públicos nacionales a los que nos estamos refiriendo son elegidos democráticamente. Y aunque es
verdad que esto mismo también lo podríamos decir de los parlamentos nacionales, lo
cierto es que a su relación directa con las Instituciones comunitarias está dedicado el
86. Artículo I-46 TCEu: «1. El funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa. 2. Los
ciudadanos estarán directamente representados en la Unión a través del Parlamento Europeo. Los Estados
miembros estarán representados en el Consejo Europeo por su Jefe de Estado o de Gobierno y en el Consejo por sus Gobiernos, que serán democráticamente responsables, bien ante sus Parlamentos nacionales,
bien ante sus ciudadanos. 3. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida democrática de la Unión.
Las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos. 4. Los partidos
políticos de dimensión europea contribuirán a formar la conciencia política europea y a expresar la voluntad
de los ciudadanos de la Unión».
87. Art. I-47: «1. Las instituciones darán a los ciudadanos y a las asociaciones representativas, por los cauces apropiados, la posibilidad de expresar e intercambiar públicamente sus opiniones en todos los ámbitos de
actuación de la Unión. 2. Las instituciones mantendrán un diálogo abierto, transparente y regular con las asociaciones representativas y la sociedad civil. 3. Con objeto de garantizar la coherencia y la transparencia de
las acciones de la Unión, la Comisión mantendrá amplias consultas con las partes interesadas. 4. Un grupo
de al menos un millón de ciudadanos de la Unión, que sean nacionales de un número significativo de Estados
miembros, podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión, en el marco de sus atribuciones, a que presente
una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requiere un acto jurídico de la
Unión para los fines de la aplicación de la Constitución. La ley europea establecerá las disposiciones relativas
a los procedimientos y condiciones necesarios para la presentación de esta iniciativa ciudadana, incluido el
número mínimo de Estados miembros de los que deben proceder los ciudadanos que la presenten».
88. Definición utilizada por la Comisión (Libro blanco sobre la gobernanza, cit., p. 16) que, a su vez, toma
esta definición del CES («El papel y la contribución de la sociedad civil organizada en la construcción europea», DO C 329, de 17-11-1999, p. 30).
461
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José Manuel Sobrino Heredia y Marta Sobrido Prieto
primero de los protocolos de la Constitución europea (Protocolo sobre la función de
los parlamentos nacionales).
De todas formas, y por lo que se refiere a las regiones y el PE, la democracia participativa no se acaba ahí, en la relación PE-parlamentos regionales. En este concepto
estarán también incluidas las relaciones que a modo de «grupo de interés» mantenga el PE con las las asociaciones regionales; pero también, a pesar de no encontrar
buen acomodo en la redacción de la disposición relativa a la democracia participativa, las relaciones que mantenga el PE con las regiones a título individual (89). Así, en
el registro del PE figuran —junto a empresas, organismos nacionales y asociaciones
subestatales— numerosas regiones; concretamente, y por lo que se refiere a España, están acreditadas todas las CC.AA. menos Cataluña (90).
1.3.
El Comité de las Regiones
Como decíamos al presentarlo, el CdR es la única institución/órgano de los que forman parte del procedimiento de elaboración y ejecución del Derecho comunitario que
no figura en la redacción originaria de los tratados constitutivos sino que es posterior
(TUE) (91) y, además, al contrario de todas las demás, no nació como órgano de las
tres CC.EE. sino sólo de la CEu. Está integrado por representantes regionales y locales, de modo que cada EM tiene un número determinado de representantes que reparte como desee. Así por ejemplo España, que cuenta con veintiún representantes,
asigna diecisiete a las CC.AA. y cuatro a la Federación española de municipios y provincias (FEMP) (92); en este momento son miembros los presidentes de las diecisiete
CC.AA. y los alcaldes de Barcelona, Valencia, Gijón y Madrid.
El CdR es un órgano al que le corresponde la defensa de los intereses tanto regionales como locales y que, además, incluye a regiones con competencias muy diferentes. Y esto es lo que nos lleva a identificar al CdR como representante de los
89. Sobre la relación del PE con los grupos de presión, entre otros: VV.AA.: Commentaire J. Megret. Le droit
de la Communauté europèenne et de l’Union européenne, núm. 9, ed. Institut d’Études europénnes de l’Université Libre de Bruxelles, 2.ª ed., Bruselas, 2000, v. p. 42.
90. Las relaciones con los grupos de presión son consideradas por el PE como algo positivo pero que debe
estar sujeto a cierto control, y por ello el PE ha elaborado unas normas de conducta para asegurar su transparencia. Entre ellas, la existencia de un registro de acceso público que puede consultarse en la página web
del PE. En este Registro de «Grupos de interés acreditados» encontramos, junto a numerosas empresas privadas, autoridades nacionales. Y, por lo que se refiere a los entes subestatales, el registro recoge tanto numerosas asociaciones regionales y locales como autoridades locales y regional.
91. Fue creado por el TUE (en vigor desde noviembre de 1993). Su reunión constitutiva tuvo lugar los días
9 y 10 de marzo de 1994.
92. Moción del Senado de 20 de octubre de 1993. Boletín de las Cortes Generales, Senado, V Legislatura,
Serie I, núm. 34, de 28-10-1993. Acerca del modo en que reparten los demás EE.MM. (excepto los diez nuevos EE.MM.) puede consultarse HUICI, L., El Comité de las Regiones: su función en el proceso de integración
europea, Universitat de Barcelona, Barcelona, 2003; v. pp. 63-81.
462
Las relaciones de las Comunidades Autónomas con la Unión Europea
poderes públicos comunitarios (concretamente, subestatales) a los que les corresponde la ejecución del Derecho comunitario (93). De modo que las regiones con competencias legislativas no están en el CdR por las competencias legislativas que han
«perdido» (94) (competencias regionales que ahora son ejercidas por la CEu) sino por
las competencias, tanto legislativas como ejecutivas, que siguen ejerciendo (ejecución normativa y administrativa del Derecho comunitario); pensar en lo contrario supondría dotar al CdR de un alcance que creemos que no se correspondería ni con el
papel que hasta el momento se les ha ofrecido a las regiones, ni con la presentación
que se hace del propio CdR. Las regiones, por sí mismas, sólo tienen algún papel en
la escena comunitaria por sus competencias actuales, las que siguen ejerciendo
(CdR, política regional, relaciones informales, legitimación ante el TJCE), no por las
que han perdido; pues estas últimas sólo tienen peso a nivel interno, aun cuando sí
puedan tener su reflejo en la escena comunitaria (presencia regional en las delegaciones nacionales del Consejo y de los comités de la Comisión).
De ahí, como advertíamos al presentar las instituciones y órganos comunitarios, que
la mayor tensión se centre en el Consejo. Por lo que se refiere al CdR también existen reivindicaciones porque aunque todas las regiones y entes locales asumen —aunque sea en distinto grado— responsabilidades de ejecución administrativa, sólo las
regiones con competencias legislativas asumen, además, responsabilidades de ejecución normativa (95). Pero el verdadero caballo de batalla lo constituye el Consejo.
Aunque el planteamiento actual no impide que en un futuro pueda modificarse, y nos
estamos refiriendo a las propuestas de asociar los niveles de ejecución al proceso de
decisión (96), hoy por hoy la representación regional en el Consejo se debe, cuando
existe, a las competencias que las regiones han perdido en favor de la CEu; la representación regional en el CdR se debe a las competencias que siguen ejerciendo. Y
por eso las propuestas de un órgano comunitario que reconozca y compense la «pérdida» de las competencias legislativas de las regiones se dirigen no tanto hacia una
93. Sobre los entes subestatales como poderes públicos, SOBRIDO PRIETO, M., Las Comunidades Autónomas ante el Tribunal de…, cit., pp. 60-118 y 137-141.
94. La expresión es intencionadamente coloquial. Nos estamos refiriendo a las competencias regionales cuyo ejercicio, que no titularidad, ha sido cedido a la Comunidad. Y entendiendo por tales, tanto aquellas competencias que se ceden para que las ejerza la Comunidad con el único límite de la proporcionalidad
(competencias exclusivas), como aquellas competencias que la Comunidad ejerce —limitado también por el
principio de proporcionalidad— tras justificar que, tal y como dispone el principio de subsidiariedad, la actuación nacional no es posible o sería menos eficaz (competencias compartidas).
95. Así, GIL IBÁÑEZ propone distinguir cuatro categorías de miembros: regiones con competencia legislativa, regiones sin competencia legislativa, grandes municipios (que en ocasiones cuentan con más competencias que muchas regiones), y otros entes locales. GIL IBÁÑEZ, A., «Situación institucional y opciones de las
regiones en la Unión Europea. Especial atención al Comité de las regiones», en BENEYTO PÉREZ, J.M. (dir.),
El gobierno de Europa. Diseño institucional de la UE, Dykinson, Madrid, 2003, pp. 327-366; v. p. 345.
96. Así, en su «Dictamen sobre la participación de representantes de los gobiernos regionales en los trabajos…», cit., el CdR solicita: la participación de las regiones en el Consejo en caso de afectación de sus competencias (punto 3.2); y la participación del CdR en ciertos consejos informales (punto 3.7).
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reforma del CdR como hacia la creación de una segunda cámara en el PE, auténtico
órgano legislador. Y ésta es, también, la única razón que podría justificar la exclusión
del CdR en el control de la aplicación del principio de subsidiariedad.
En efecto, como hemos comentado ya, una de las grandes novedades de la Constitución europea es el fortalecimiento que se hace del control del principio de subsidiariedad incluyendo, como «agentes fiscalizadores», a quienes más afectados se ven
—desde un punto de vista competencial— en caso de violarse el principio de subsidiariedad: los parlamentos nacionales (y, del modo que ya hemos comentado, los regionales). De manera que los parlamentos nacionales pueden: en primer lugar,
denunciar, e incluso cuando son un número suficiente frenar (no indefinidamente), el
proceso de adopción de un acto que ellos consideren que viola el principio de subsidiariedad; y, además, impugnar ante el TJCE a través de su ejecutivo (en realidad, y
como hemos advertido ya, este procedimiento todavía no se sabe cómo lo articularán
los diferentes EE.MM.) los actos finalmente adoptados y que ellos consideren que suponen una violación del principio de subsidiariedad.
Pues bien, de todas estas posibilidades (denunciar, frenar, impugnar), el CdR sólo cuenta claramente con una (denunciar) que, además, ni ha sido pensada para estos supuestos, ni es una novedad de la Constitución europea. Del mecanismo de alerta rápida está
claramente excluido (frenar) y la posibilidad de impugnación se presta a cierta confusión.
En efecto, desde un principio se previó la actuación del CdR en tres tipos de supuestos. La obligación que tienen Consejo y Comisión de consultar al CdR en determinados supuestos recogidos en el Tratado de la Comunidad Europea (consulta preceptiva
pero no vinculante). La posibilidad que tienen el Consejo y la Comisión de consultar
al CdR en todos los demás supuestos no previstos en el Tratado de la Comunidad Europea (consulta facultativa no vinculante). Y la facultad que tiene el CdR de adoptar
Dictámenes por propia iniciativa. Pues bien, en el ejercicio de cualquiera de estas tres
posibilidades, el CdR podría denunciar la violación del principio de subsidiariedad antes de que se adopte el acto. Si bien esta denuncia no obligará a frenar el proceso.
Y ¿por qué decimos que la impugnación ante el TJCE no es clara, cuando una de las
mejoras más destacadas es precisamente la relativa al reconocimiento de su legitimación ante el TJCE? Pues porque aunque dicho reconocimiento está incluido también en el Protocolo sobre la aplicación de los principios de proporcionalidad y
subsidiariedad (97), generando así cierta confusión, lo cierto es que el reconocimiento
se refiere sólo a aquellos supuestos en que se ha violado alguna de sus prerrogativas. Y es que, aunque el protocolo reconoce que el CdR podrá interponer recursos
contra actos legislativos para cuya adopción la Constitución requiera la consulta del
CdR, el protocolo se remite a la regulación general relativa al recurso de anulación, en
la cual se dice claramente que la legitimación del CdR es sólo para la defensa de sus
97.
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Art. 8 del Protocolo sobre la aplicación de los principios de proporcionalidad y subsidiariedad.
Las relaciones de las Comunidades Autónomas con la Unión Europea
prerrogativas (98). De modo que si se inicia el proceso de elaboración de un acto en un
ámbito en el que la consulta al CdR es preceptiva, y efectivamente se le consulta y el
CdR elabora un dictamen denunciando que dicho acto viola el principio de subsidiariedad; entonces, si finalmente el acto se adopta, nos parece que el CdR no podrá impugnarlo ante el TJCE, puesto que la violación será, en su caso, la del principio de
subsidiariedad pero no de sus prerrogativas, que sí se han respetado. A no ser que
interpretemos que la Constitución reconoce la legitimación del CdR en dos supuestos: la violación de sus prerrogativas y la violación del principio de subsidiariedad (99).
Pero entonces lo lógico es que esta segunda posibilidad también la hubiese incluido,
aunque fuese a modo de remisión, en la regulación general. Por su parte, la propuesta
de estatuto catalán parece apostar por la interpretación más amplia al referirse a la
posibilidad de instar al CdR a que inicie acciones en defensa de sus intereses y competencias; llegando a decir, incluso, que la defensa jurídica de sus posiciones en el
procedimiento correspondería a la propia Generalidad catalana (100). Posición, a nuestro juicio, de difícil encaje y sobre la que, en todo caso, no bastaría con la aprobación
del estatuto catalán, sino que haría falta la correspondiente revisión de los Tratados
comunitarios.
Con todo, no queremos empañar el logro que supone que, por fin, se le reconozca
legitimación al CdR para impugnar los actos adoptados en violación de sus prerrogativas. Una situación muy parecida a esta fue la que vivió durante años el PE, al
que tampoco se le reconocía legitimación ante el TJCE y cuyo reconocimiento no tuvo lugar hasta los años noventa, de la mano del TJCE primero (S. de 22 de mayo de
1990, PE/Consejo) y de los tratados después (TUE). No sabemos qué habría sucedido con el CdR de haberse planteado una situación parecida, esto es, si no se hubiese realizado una consulta preceptiva al CdR y éste se hubiese dirigido al TJCE.
¿Habría reconocido entonces el TJCE que la no legitimación del CdR para la defensa de sus prerrogativas era una laguna de orden procesal? (101). Posiblemente ya
98.
Art. III-365 TCEu.
99.
Así, PÉREZ MEDINA, J.M., «Tratamiento de la cuestión regional…», cit., pp. 46-47.
100. Art. 191.2 de la propuesta catalana: «2. El Gobierno de la Generalidad puede instar al Gobierno del
Estado y al Comité de las Regiones a iniciar acciones ante el Tribunal de Justicia en defensa de los legítimos
intereses y competencias de la Generalidad. La Generalidad dirige la defensa jurídica de sus posiciones en el
procedimiento».
101. En el asunto del PE, el TJCE, rendido ante la evidencia de que «por útiles y variadas que puedan ser,
las distintas vías procesales previstas en el Tratado CEEA y en el Tratado CEE pueden revelarse ineficaces o
inciertas» no dudó en reconocer que «el hecho de que en los Tratados no exista una disposición que confiera al Parlamento Europeo la legitimación activa para interponer recursos de anulación puede constituir una laguna de orden procesal». De modo que, entendiendo que las prerrogativas del PE «constituyen uno de los
elementos del equilibrio institucional creado por los Tratados» y que a él mismo —al TJCE— le corresponde garantizar el mantenimiento del equilibrio institucional, concluye que «esta laguna no puede prevalecer contra el
interés fundamental en que se mantenga y respete el equilibrio institucional definido por los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas». Razones, todas ellas, que le llevaron a admitir la legitimación activa del
PE para interponer recursos de anulación contra actos del Consejo o Comisión siempre y cuando el objeto del
recurso sea la salvaguarda de sus prerrogativas (S. de 22-5-1990, PE/Consejo, 70/88, Rec. pp. I-2072-2073).
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nunca lo sabremos, porque la Constitución europea finalmente reconoce la legitimación semi-privilegiada (limitada a la defensa de sus prerrogativas) del CdR, y aunque
este Tratado todavía no está en vigor parece difícil imaginar que el TJCE no reconozca legitimación al CdR en caso de que éste acuda alegando violación de sus prerrogativas.
Además, la Constitución europea presenta otra novedad respecto a las consultas del
PE al CdR. Hasta ahora se preveían sólo las consultas facultativas (102), y ahora se incluye también al PE en las preceptivas (103). Aunque en realidad constituye más un reconocimiento al papel del PE que al del CdR.
2.
LA PARTICIPACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
EN LA EJECUCIÓN DEL DERECHO COMUNITARIO
Hablar de la ejecución del Derecho comunitario supone referirse tanto a la ejecución
administrativa como a la normativa. Y es que la aplicación de la normativa comunitaria no siempre se resuelve con la mera función administrativa ni el mero cumplimiento, sino que con frecuencia precisa un posterior desarrollo normativo, lo que se
hará teniendo en cuenta el reparto interno de competencias entre el Estado y las
CC.AA. Ahora bien, la responsabilidad por tal aplicación se atribuye al EM, esto es, el
EM asume las conductas de sus entidades territoriales, y si de tales conductas se deriva una infracción del Derecho comunitario el incumplimiento va a ser del EM, que debe vigilar para asegurar, por los medios adecuados, la coordinación de medidas que
adopten las CC.AA. de forma a no comprometer el buen funcionamiento del Derecho
comunitario.
Todo ello, claro está, con independencia de los mecanismos internos existentes en
el EM para asegurar el respeto por parte de sus entidades territoriales de las obligaciones comunitarias contraídas por él mismo. El primero de estos mecanismos
es, como resulta obvio, el diálogo y la solución basada en el acuerdo para prevenir
y, en su caso, subsanar la vulneración. Si esta vía no prospera, la Constitución española prevé otros sistemas para lograr el cumplimiento de las obligaciones del Estado español (entre ellas, por tanto, las derivadas del Derecho comunitario) por las
CC.AA. Algunos tienden a subsanar la carencia o insuficiencia por parte de las
CC.AA. en materia de desarrollo o aplicación del Derecho comunitario, actuando el
Derecho estatal como supletorio del autonómico. Otros se dirigen a evitar la aplicación de una norma autonómica contraria al Derecho comunitario, mediante técnicas
102.
Párrafo cuarto del art. 265 CEu y art. 53 del Reglamento interno del PE.
103. Además de ciertas modificaciones de redacción, el nuevo art. III-368 TCEu toma el art. 265 CEu y, por
un lado, incluye al PE en todas las referencias antes limitadas a la Comisión y al Consejo (dictamen preceptivo y facultativo) y, por otro lado, suprime la frase referida en el art. 265 CEu a la consulta facultativa por parte del PE.
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Las relaciones de las Comunidades Autónomas con la Unión Europea
jurisdiccionales. Otros persiguen evitar una aplicación no homogénea del Derecho
comunitario ocasionada por comportamientos dispares de las CC.AA., a través de
la adopción de leyes armonizadoras. En fin, otros prevén, incluso, el cumplimiento
forzoso por las CC.AA. cuando suponga un atentado grave al interés general de España (104).
En realidad, nosotros vamos a referirnos a la ejecución centralizada (por parte de las
Instituciones) y no a la descentralizada (por parte de los EE.MM.). Aunque la puesta
en marcha de un nuevo mecanismo en relación con la ejecución descentralizada merece también ser destacada. Nos referimos a los llamados «convenios y contratos tripartitos por objetivos», pensados para la gestión y aplicación descentralizada del
derecho comunitario pero asociando, junto a Estados y autoridades subestatales, a la
Comisión. Un tipo de experiencia que hasta ahora sólo existía en política regional (105).
Y es que, ante la insatisfacción por la falta de relación con las colectividades territoriales respecto a los ámbitos en los que la aplicación del Derecho comunitario recae
en las autoridades territoriales y que, además, sean sensibles a las diversidades territoriales, como el desarrollo económico, la política medioambiental, los transportes,
la agricultura y la pesca, la Comisión lanzó en el Libro Blanco de la Gobernanza de
2001 la idea de estos convenios y contratos, idea sobre la que a finales de 2002 elaboró una Comunicación (106). Se trata de dos instrumentos diferentes: los contratos,
que serán los que se celebren en aplicación directa del Derecho comunitario derivado vinculante (reglamentos, directivas y decisiones); y los convenios, que serán los
que se celebren al margen del mismo (107). Y su denominación como tripartitos responde al hecho de que sean tres las partes: la Comunidad europea (representada por
la Comisión), un EM (aunque sólo sea para garantizar el respeto de las disposiciones
constitucionales, legislativas o administrativas nacionales), y las autoridades regionales y locales designadas por el Estado.
En cualquier caso, en lo que vamos a detenernos es, como decíamos, en la ejecución
centralizada.
104. Sobre este particular puede consultarse, entre otros, MANGAS MARTÍN, A., «La participación de las
Comunidades Autónomas en la integración europea», en MANGAS, A. y LIÑÁN, D., Instituciones y Derecho
de la Unión Europea, 4.ª ed., Madrid, 2004, pp. 529-554; v. pp. 541-545.
105. CASTRIC, O., Quel partenariat pour les regions de l’Union européenne, Université de Rennes 1, edit.
Apogée, 2002. VALLE GÁLVEZ, A., La articulación jurídica de la Política Regional Comunitaria: el caso de los
Programas Integrados Mediterráneos, Granada, 1990.
106. COMISIÓN, «Un marco para los contratos y convenios tripartitos por objetivos entre la Comunidad, los
Estados y las autoridades regionales y locales», COM (2002) 709 final, de 11-12-2002.
107. Ninguno de ellos puede modificar las normas comunitarias, y por tanto no han de servir para la transposición de directivas; y tampoco modifican el principio de responsabilidad exclusiva a cargo del EM en la ejecución del derecho comunitario, aspecto por el que mostraron gran preocupación buena parte de los EE.MM.
Además, en cualquier caso, son instrumentos que han de reservarse para los supuestos justificados, pues de
lo contrario, como advierte el PE (Informe del PE 2003/2088 INI, p. 6), podrían generar una complejidad excesiva y vaciar de contenido concreto el objetivo normativo.
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2.1.
Ejecución normativa del Derecho comunitario
Por aplicación/ejecución normativa entendemos el desarrollo normativo que puede
necesitar una norma comunitaria para ser aplicada (108). De modo que, puesto que se
trata sólo de un desarrollo, y en la norma de base ya se contiene todo lo esencial, podemos pensar que no son necesarias todas las garantías (iniciativa de la Comisión,
decisión de los EE.MM. y participación de los ciudadanos y de los sectores económico-sociales y de los entes subestatales) establecidas para la elaboración de los actos
legislativos; sino que basta con que lo lleve a cabo la Institución que encarna el interés comunitario (la Comisión). Sin embargo, ante el miedo a perder una competencia
que finalmente encubriese un poder de decisión importante, los EE.MM. no quisieron
renunciar a ella, y por ello su titularidad se atribuyó al Consejo, dejando que sea éste el
que delegue total o parcialmente en la Comisión la ejecución normativa (109). Una delegación que desde mediados de los años ochenta se afirma en los propios tratados que
ha de ser la norma y no la excepción (1986, AUE) (110) pero que hasta entonces y desde entonces el Consejo completa con la necesaria consulta, por parte de la Comisión,
a unos comités de composición intergubernamental presididos por un representante de
la Comisión (111). Un proceso, conocido como «Comitología» y que ha resultado muy polémico —hasta el punto de tener que ser confirmado por el TJCE (112)— puesto que aunque a veces su papel es meramente consultivo, en la mayoría de las ocasiones la falta
108. Acerca de la ejecución normativa del Derecho comunitario por parte de las instituciones puede consultarse, entre otros: VV.AA., Commentaire J. Megret. Le droit de la Communauté européenne et de l’Union européenne, núm. 9, Institut d’Études europénnes de l’Université Libre de Bruxelles, 2.ª ed., Bruselas, 2000; v.
pp. 149-160, 285-291.
109. La Comisión ejerce las competencias que el Consejo le confiere para la ejecución de las reglas que él
establece. Art. 155 TComEu (actual 211): «Con objeto de garantizar el funcionamiento y el desarrollo del mercado común, la Comisión: (…) —ejercerá las competencias que el Consejo le atribuya para la ejecución de las
normas por él establecidas».
110. El art. 155 TCEE no se modifica pero se introduce un tercer párrafo al art. 145 TCEE (actual art. 202
CEu). La delegación es la regla, y el ejercicio por el Consejo la excepción. Art. 145 TComEu (actual 202 CEu):
«Para garantizar la consecución de los fines establecidos en el presente Tratado, el Consejo, de acuerdo con
las disposiciones del mismo: (…) —atribuirá a la Comisión, respecto de los actos que el Consejo adopte, las
competencias de ejecución de las normas que éste establezca. El Consejo podrá someter el ejercicio de estas competencias a determinadas condiciones. El Consejo podrá asimismo reservarse, en casos específicos,
el ejercicio directo de las competencias de ejecución. Las condiciones anteriormente mencionadas deberán
ser conformes a los principios y normas que el Consejo hubiere establecido previamente por unanimidad, a
propuesta de la Comisión y previo dictamen del Parlamento Europeo».
111. Cada comité adopta su propio reglamento interno, que se basa en un modelo, denominado reglamento interno estándar, aprobado por la Comisión el 31-1-2001 (publicado en el DO C 38 de 6-2-2001, p. 3). La
Comisión cuenta con una página denominada «Registro Comitología» en la que se contienen los documentos
procedentes de estos Comités. <http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/regcomito/registre.cfm?CL=es>.
112. SS de 17-12-1970 en los asuntos 25/70, Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel / Köster, y 30/70, Scheer / Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel; Rec. pp. 1161 y 1197, respectivamente.
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Las relaciones de las Comunidades Autónomas con la Unión Europea
de acuerdo entre la Comisión y el correspondiente comité puede conducir a que el
Consejo retome el poder de decisión (113).
Y este es el elemento que a nosotros nos interesa destacar en este momento, el de
los comités; esto es, el hecho de que en el ejercicio de esta competencia la Comisión
se vea asistida —necesariamente— de unos comités compuestos por representantes
de todos los EE.MM. (114). Y ello porque a este representante estatal sólo se le exige
que actúe como representante de su Estado, de modo que también pueden acudir, si
así lo desea el Estado correspondiente, representantes regionales.
De hecho, en España sucede así. Concretamente, ésta sí fue una de las cuestiones
que aparecía recogida en el Pacto de Gobernabilidad de 1996 (115), y lo cierto es que
la participación de representantes regionales en algunos de estos Comités es efectiva
desde 1998; se empezó con una participación en 55 de los comités y aunque se ha
ampliado a 95 siguen siendo una minoría. Más allá de interesantes cuestiones que esta participación plantea desde la perspectiva del ordenamiento interno español (116), tan
sólo queremos advertir que el representante autonómico acude a dichos comités
acompañando al representante estatal, y con independencia de cuál sea el tipo de
competencia autonómica (exclusiva, compartida, concurrente) el representante del Estado sólo se compromete a tener «debidamente» en cuenta la opinión de las CC.AA.:
la dirección corresponde al representante de la Administración General del Estado,
que es quien ostenta la condición de portavoz y a quien le corresponde votar en caso de procederse a una votación; el representante autonómico podrá intervenir cuando lo estimen necesario o adecuado ambas partes (117).
De modo que cuando oímos hablar de la participación de las regiones en comités de
la Comisión son estos Comités y es la Comisión en el cumplimiento de este cometido: no como primer eslabón de la elaboración de normas de base, sino como única
Institución que asume el desarrollo de las normas de base (118).
113. Recientemente el TJCE se ha tenido que pronunciar —y lo ha desestimado— sobre el recurso presentado por la Comisión contra dos reglamentos por los que el Consejo se reserva competencias de ejecución en materia de visados y controles de fronteras. Sobre el mismo asunto JANER TORRENS, J.D., «La
reserva de competencias de ejecución a favor del Consejo. Comentario a la sentencia del TJCE de 18 de enero de 2005, Comisión c. Consejo (C-257/01)», Revista General de Derecho Europeo, <www. iustel.com>.
114. Art. 6 del Reglamento stándard: «1. Cada delegación de un Estado miembro será considerada como
un miembro del comité. La representación de cada miembro se limitará a una persona. Previa autorización del
Presidente, las delegaciones podrán ir acompañadas de expertos, cuyos gastos correrán a cargo del Estado
miembro de que se trate…».
115. Si el acuerdo relativo a las cuestiones europeas era el octavo, esta cuestión aparecía recogida en el
punto quinto de dicho acuerdo: «5. Se articulará la presencia de representantes autonómicos en las delegaciones españolas antes los comités y grupos de trabajo en el seno de la Comisión, cuando se trate de materias de interés específico o singular para las correspondientes comunidades autónomas».
116.
Sobre esta cuestión puede consultarse FERNÁNDEZ PÉREZ, B., «Comunidades Autónomas…», cit.
117.
Ibídem, pp. 14-18.
118. En este sentido, FERNÁNDEZ PÉREZ («Comunidades Autónomas…», cit., p. 5) clasifica y define los
tres tipos de comités que existen en torno a la Comisión. Por un lado, estarían los Comités científico-técnicos:
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Pues bien, por lo que se refiere a la ejecución normativa centralizada, el único cambio que aporta la Constitución europea es el de la titularidad, que por fin incluye, junto al Consejo, al PE (119). Pero estos Comités, ausentes en los anteriores tratados de
referencia, tampoco figuran en la Constitución europea. De modo que todas las referencias continuarán siendo de derecho derivado (120).
2.2.
Ejecución administrativa del Derecho comunitario
Por ejecución administrativa entendemos la aplicación del Derecho comunitario a un caso concreto. Una tarea que en principio no encierra —o no debería— ninguna decisión
de naturaleza política sino sólo de tipo administrativo. Razones por las que no se requiere más que la representación del interés comunitario (Comisión) y no procede hablar, por tanto, ni de los intereses estatales ni, por los mismos motivos, de los regionales.
Cuestión distinta es que en el ejercicio de esta competencia la Comisión entre en contacto con los Estados e, incluso, con las regiones, como sucede en materia de ayudas de Estado (121): con independencia de que una ayuda proceda de una autoridad
central o regional (o local), la Comisión sólo le pedirá explicaciones al Estado pero
abrirá un procedimiento en el que las partes interesadas podrán presentar observaciones y, como tales, se admite a las regiones (y demás entes subestatales) que pre-
integrados por expertos independientes, creados generalmente por la Comisión y que actúan en la fase preparatoria y de ejecución de las decisiones de la Comisión. Por otro lado estarían los Comités de articulación
o representación de los intereses: integrados por grupos de interés o de presión, los crea la Comisión y actúan en la fase preparatoria de la Decisión de la Comisión; estos segundos son a los que ya nos referimos al
hablar del poder de iniciativa de la Comisión, que están recogidos en la base de datos CONECCS y entre los
cuales se encuentra el «Comité ad hoc con representantes de las autoridades locales y regionales», integrado por siete organizaciones de entes subestatales. Y en tercer lugar estarían los Comités a los que nos referimos en este apartado: comités compuestos por representantes de los EE.MM., creados por el Consejo (y el
PE) y que operan en el proceso decisorio de las medidas de ejecución normativa de acuerdo a unos procedimientos regulados de forma expresa.
119. Pese a que sí fue una cuestión discutida en la Conferencia intergubernamental, finalmente el TUE no
modificó el art. 202 TComEu; como tampoco lo hicieron ni el Tratado de Ámsterdam ni el Tratado de Niza. V.
art. I-36 TCEu.
120. En el art. 145 TComEu (actual 202 ComEu) se preveía que el Consejo podría someter el ejercicio de
estas competencias de ejecución a determinadas condiciones. En aplicación de lo así dispuesto, el Consejo
aprobó una Decisión en 1987 (Decisión 1987/373, de 13-7-1987; DO L197, de 18-7-05) sustituida en 1999
(Decisión 1999/468 de 28-6-1999, DO L 184, de 17-7-1999, p. 23; modificada en 2003: DO L 284, de 31-102003, p. 1). Además, en relación con la Decisión de 1999 PE y Comisión alcanzaron un Acuerdo (DO L 256,
de 10-10-2000, p. 19).
121. Sobre las ayudas estatales puede consultarse: HERNÁNDEZ MARTÍN, V. y VILLALVILLA MUÑOZ, J.
M., El control de las ayudas de Estado en el Derecho Europeo, Madrid, 1999; MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., «El régimen de ayudas públicas», en LÓPEZ ESCUDERO, M. y MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J. (coords.), Derecho comunitario material, McGraw-Hill, 2000, pp. 196-206. Y sobre ayudas subestatales,
CARREÑO GUALDE, V., «Ayudas públicas concedidas por los entes territoriales: la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas», RDCE, núm. 8, 2000, pp. 619-642; SOBRIDO PRIETO, M.,
Las Comunidades Autónomas ante…, cit.; v. pp. 160-163, 212-279, 296-306, 416-446.
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Las relaciones de las Comunidades Autónomas con la Unión Europea
senten algún interés, ya sea porque: la región es la que otorga la ayuda, porque el/los
beneficiarios de la ayuda están ubicados en esa región, o, incluso, porque la región
se ve perjudicada por las ayudas que pretende conceder (o ha concedido ya) el Estado u otro ente subestatal. En España uno de los asuntos de ayudas subestatales
más polémico fue el relativo al sistema fiscal vasco; y fue precisamente otra CA, la de
La Rioja, la que en 1994, y junto con ciertas organizaciones económicas y sociales,
denunció el asunto. Y así sucedió que tanto el Gobierno de La Rioja como los demás
denunciantes se entrevistaron con el Comisario de Competencia (122); y que en el procedimiento de investigación formal ante la Comisión de uno de los asuntos presentaron
observaciones tanto la CA de La Rioja (denunciante) como la de Castilla-La Mancha
(perjudicada) (123).
IV.
CONSIDERACIONES FINALES
La evolución de la Sociedad internacional, desde el punto de vista político, jurídico y
sociológico, ha propiciado la incorporación de las regiones a la vida internacional. En
este sentido, la intervención de las CC.AA. —administraciones cercanas a los ciudadanos—, como sujetos activos o pasivos de relaciones de alcance internacional, se
inscribe con nitidez en la evolución del mundo moderno y viene a introducir un elemento democratizador más en la Sociedad internacional.
La propia construcción de la UE constituye un test privilegiado que nos permite calibrar el alcance real de esta incorporación. El desarrollo constitucional de sus EE.MM.
muestra una creciente aceptación de la proyección exterior de las regiones y de su
participación indirecta y directa en los procesos de adopción de decisiones comunitarias. Este es, precisamente, el caso de España, donde, como hemos visto, la distribución constitucional y consiguiente asunción estatutaria de competencias por las
CC.AA. justifica el que, cuando sea necesario, la acción autonómica se proyecte al exterior, tanto en el ámbito internacional como, aún con mayor razón, en el ámbito puramente comunitario. Ello precisa, a nuestro entender, que se mejore el actual modelo
de colaboración entre estas y la Administración central del Estado para que de este
122. Comparecencia del Secretario de Estado de Economía (señor Montoro Romero) en respuesta a las dos
preguntas formuladas por el señor Díez González (Grupo Socialista) en relación con la denuncia presentada
por el Gobierno de La Rioja en abril de 1994 sobre las llamadas «vacaciones fiscales» vascas y navarras: Pregunta sobre la opinión que le merece al Gobierno la posición adoptada por el Comisario de Competencia de
la UE en relación con la denuncia de La Rioja (núm. de expediente Congreso 181/000771 y núm. de expediente Senado 681/000550). Pregunta sobre las acciones que piensa emprender el Gobierno para instar un
pronunciamiento de la UE ante la denuncia de La Rioja. Diario de Sesiones de las Cortes Generales, Comisión Mixta, núm. 59; sesión de 16-6-1997, pp. 1.110-1.113.
123. Observaciones que presentaron en el procedimiento de investigación formal relativo a las ayudas vascas a la empresa Ramondin. DO L 318, de 16-12-2000, pp. 43-44.
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modo puedan participar de manera satisfactoria en la formación de la voluntad del Estado español en asuntos comunitarios. Y ello precisa, también, que se garantice la
presencia de las CC.AA. en las Instituciones comunitarias cuando se debatan asuntos de su competencia o interés, lo que cada vez resultará más frecuente, dada la evolución del proceso de integración europea y la asunción por la Unión de competencias
que, según los Ordenamientos nacionales, pertenecen a las colectividades regionales.
Sólo así estaríamos en condiciones de frenar un preocupante fenómeno de renacionalización y recentralización de ciertas políticas, tal y como lo denuncian muchas CC.AA.
Más aún, si se tiene en cuenta que el marco constitucional español no ofrece un catálogo tan depurado de competencias como otros sistemas constitucionales europeos,
con lo que los riesgos de desposeimiento para las CC.AA. son incluso mayores.
En esta Europa más política por la que apuesta la Constitución europea, y con independencia de su desenlace, los avances no deben significar un alejamiento de los niveles intermedios de poder, ni de los órganos donde éstos están representados, esto
es, el CdR. Se trata de una interpretación favorable a la participación de las regiones
en el funcionamiento de la UE que no pretende, en modo alguno, menoscabar los poderes de las Instituciones comunitarias ni de los propios Estados, sino, bien al contrario, orientar la construcción europea hacia el ciudadano comunitario que ha decidido
democráticamente convertir a las colectividades subestatales, en nuestro caso las
CC.AA., en uno de los niveles de poder sobre los que ha de fundamentarse la UE.
El fortalecimiento de las relaciones entre las CC.AA. y la UE no constituye una quiebra
de su soberanía, sino que expresa el deseo de que estas entidades con competencias
legislativas puedan estar protegidas en una escala europea frente a eventuales implicaciones regionales de la actividad o inactividad normativa de las Instituciones comunitarias. Esto es, dichas CC.AA. deben tener la oportunidad de defender sus intereses
no solo en el ámbito interno del Estado (como si se tratara únicamente de una cuestión de Derecho nacional), sino también en el ámbito comunitario, pues la proyección
exterior de las CC.AA. en el espacio comunitario no constituye una actuación internacional de éstas y no menoscaba los legítimos intereses de España.
V.
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