acerca de la utilización agrícola de los bienes demaniales
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LandAS Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 ACERCA DE LA UTILIZACIÓN AGRÍCOLA DE LOS BIENES DEMANIALES Y PATRIMONIALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Laura Zumaquero Gil Becaria de Investigación Universidad de Málaga 1-­‐. Consideraciones generales 2-­‐. La utilización agrícola de los bienes propiedad de la Administración Pública 2.1 La necesaria distinción entre bienes de dominio público y bienes patrimoniales. 2.2 Naturaleza de la atribución de los terrenos propiedad de la Administración Pública para fines de explotación agrícola 2.2.1 El régimen jurídico aplicable a la explotación agrícola de los bienes de dominio público 2.2.1.1 El aprovechamiento agrícola de los bienes de carácter forestal. El caso de los montes comunales. 2.2.2 El régimen jurídico aplicable a la explotación agrícola de los bienes de carácter patrimonial 3-­‐. Conclusiones 1-­. CONSIDERACIONES GENERALES El Decreto italiano de 18 de mayo de 2001, n. 228, sobre Orientación y modernización del sector agrícola, recoge en su art. 6 lo que en buena medida ya regulaba la Ley italiana de 3 de mayo de 1982, n. 203, sobre Contratos agrarios, en la que por primera vez se habla de «Utilización agrícola de los terrenos demaniales y patrimoniales de la Administración Pública». Establece el art. 6.1 del Decreto que las normas a las que este precepto expresamente se remite, relativas a la 1 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science contratación agraria y, concretamente, al arrendamiento rústico, al igual que sus futuras modificaciones, resultarán de aplicación también a los terrenos demaniales o sujetos al régimen de bienes demaniales de cualquier naturaleza o del patrimonio indisponible pertenecientes a los Entes públicos, ya sean territoriales o no territoriales, que sean objeto de arrendamiento o de concesión administrativa. Existe, por tanto, una clara alusión a la aplicación de la disciplina del contrato agrario a las relaciones Ente público-­‐administrado en materia de utilización agrícola de terrenos demaniales y patrimoniales indisponibles. La Ley italiana de 11 de febrero de 1971, n. 11, relativa a la Nueva disciplina del arrendamiento de los fundos rústicos, ley a la que este Decreto expresamente se remite, establece, en su art. 22, que respecto a los terrenos que vinieran concedidos por el Estado, Provincias, Ayuntamientos u otros entes para la utilización agrícola o silvopastoral, se aplica, junto a las normas relativas a la concesión administrativa, el régimen jurídico relativo al contrato de arrendamiento rústico. En este sentido, la Ley de 3 de mayo de 1982, núm. 203, que sustituye el párrafo tercero del art. 22 de la Ley de 1971, establece en su art. 51 el régimen aplicable a la utilización agrícola de terrenos demaniales y patrimoniales1. A pesar de que a priori pueda parecer que el art. 6 del Decreto anteriormente citado simplemente trata de aclarar el régimen jurídico aplicable a la utilización agrícola de los bienes demaniales y patrimoniales indisponibles de la Administración Pública, sin embargo, este precepro supone un paso más respecto a la regulación anterior en la delimitación de la disciplina aplicable a dicho aprovechamiento. Ante las dificultades de coordinación existentes entre las normas citadas, el legislador intenta eliminar de una vez por todas las dudas y problemas de carácter hermeneútico que planteaba la regulación anterior a este Decreto. De hecho el legislador no se limita a fijar las normas que deban regir la concesión para el goce de los terrenos públicos, tal y como hace la normativa precedente, sino que se preocupa también de aportar las garantías necesarias para 1 Previamente la Ley de 2 de octubre de 1981, núm. 546, sobre Arrendamientos Rústicos hace referencia también a la aplicación de esta normativa privada al aprovechamiento agrícola de bienes de dominio público, aunque en este caso únicamente respecto a la regulación relativa al pago de la renta. 2 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science que los bienes concedidos puedan satisfacer la propia finalidad institucional2. El legislador delimita algo más el ámbito objetivo de la norma, al señalar los terrenos de la Administración sujetos a este régimen que marca la Ley, y suprimir la expresión «terrenos públicos»3, que había sido empleada anteriormente por el legislador para referirse a la utilización agrícola de los bienes de la Administración, y que tantos problemas había planteado a los operadores jurídicos. No obstante, a pesar de los esfuerzos del legislador, la doctrina italiana critica la técnica normativa utilizada. Así, señala CASADEI que a pesar de los intentos del legislador por resolver la problemática relativa al régimen jurídico aplicable a la utilización de los diferentes bienes pertenencientes a las Administraciones Públicas, sin embargo, esta regulación presenta numerosas imprecisiones terminológicas, que no hacen más que ocasionar deficiencias de carácter hermeneútico respecto al ámbito de aplicación. Para este autor el resultado de este trabajo se encuentra lejos de resolver todos los posibles problemas que puede plantear el establecimiento de la disciplina sobre aprovechamiento agrícola de bienes públicos4. A propósito de la normativa contenida en el Decreto previamente citado, nos hemos planteado, ante la ausencia de una norma similar en nuestro derecho, cuál sería el régimen jurídico aplicable al aprovechamiento agrícola por un particular de los diferentes bienes propiedad de la Administración Pública en el ordenamiento jurídico español5. La realización de este estudio requerirá, en un 2 CASADEI, E., «Commento al art. 6 Decreto leggislativo 18 maggio 2001», Rivista di Diritto agrario, aprile-settembre 2002, p. 326. 3 Tal era el caos normativo y la falta de precisión de la regulación existente sobre esta cuestión que la jurisprudencia, con anterioridad al Decreto de 2001, limitaba a los bienes patrimoniales disponibles la operatividad de este concreto régimen, situación que parece tener su fundamento, según algunos autores, en la falta de garantía que se consideraba existía para el interés general si se admitía que la utilización de estos bienes públicos quedaba sometida a la disciplina de las relaciones privadas; Sentencias de la Corte de Casación de 9 de junio de 1973, n. 8; 21 de abril de 1989, n. 1889; 5 de mayo de 1993, n. 5187; 10 de marzo de 1995, n. 2806; entre otras. Al respecto vid. GARBAGNATI, L., NICOLINI, M., CANTÚ, C., I contratti agrari, Rassegna di Giurisprudenza sulle Leggi 3 maggio 1982, n. 203 e 14 febbraio 1990, n. 29, Milano, 1996, pp. 440-­‐446. 4 «Commento al art. 6 Decreto 18 maggio 2001», cit., p. 327. 5 Si analizamos detenidamente la normativa estatal y autonómica existente en materia de reforma y desarrollo agrario, no encontramos una norma de contenido similar al art. 6 del Decreto italiano. Tampoco la Ley sobre Arrendamientos rústicos, de 26 de noviembre de 2003, modificada por Ley 26/2005, de 30 de noviembre, parece prestar atención a esta concreta cuestión. Resulta necesario, por tanto, acudir a la normativa general sobre organización y régimen jurídico de las Administraciones Públicas, así como a la normativa sobre propiedades públicas de la Administración, con objeto de poder 3 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science primer momento, la realización de un análisis de la normativa relativa a la utilización y aprovechamiento de los bienes de las Administraciones Públicas. En segundo lugar, tras referirnos a la clasificación que las leyes realizan de los bienes pertenecientes a la Administración y a su régimen de utilización, analizaremos cuál es el concreto título de atribución al particular para el aprovechamiento agrícola de los terrenos propiedad de la Administración. 2-­. LA UTILIZACIÓN AGRÍCOLA DE LOS BIENES PROPIEDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA La utilización de terrenos propiedad de la Administración Pública para fines de explotación agrícola plantea el problema de determinar cuál es el régimen jurídico aplicable. Se plantea, de este modo, si en atención a los sujetos intervinientes en la relación, al ser uno de ellos un Ente Público, o si, debido al concreto objeto de la relación, al recaer sobre bienes propiedad de la Administración, existiría un régimen de atribución especial que trascendería del ámbito privado, tratándose, en definitiva, de una atribución sujeta al Derecho público o, si por el contrario, tal y como sucede en el Derecho italiano esta relación quedaría sometida al régimen jurídico del arrendamiento rústico y, por ende, al Derecho privado. En un principio, aunque pueda pensarse que la sola participación de un Ente público en la celebración de un contrato puede conferirle el carácter de contrato administrativo, ciertamente, la intervención de una Administración Pública en un determinado contrato no supone de por sí su sujección al Derecho administrativo, ni siquiera en el caso de que ambas partes sean Entes públicos. Por tanto, el elemento subjetivo de participación de la Administración Pública en el ofrecer respuestas en relación a cuál sea el régimen jurídico aplicable a la utilización por un particular de los terrenos propiedad de la Administración destinados a la explotación agrícola. 4 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science contrato, aunque pueda ser condición necesaria para hablar de contrato administrativo, no es el único criterio diferenciador6. De este modo, no es sino el objeto del contrato y su finalidad lo que nos va a permitir distinguir un contrato administrativo de uno privado. Tanto es así que,tal y como señala el Tribunal Supremo los contratos sobre bienes patrimoniales pueden ser administrativos cuando se dirijan a satisfacer un fin social7, siendo el contrato privado cuando la finalidad de la Administración sea simplemente la de obtener ingresos8. Por consiguiente, para poder conocer cuál sería el régimen jurídico aplicable al aprovechamiento agrícola de los bienes de la Administración por un particular y, por tanto, el título que ostenta este particular para poder llevar a cabo el aprovechamiento agrícola de los terrenos de la Administración, resulta importante determinar no solo la naturaleza del bien objeto de utilización, sino también la finalidad que subyace tras la relación jurídica entre Administración y administrado. La búsqueda de cuál sea la disciplina aplicable nos conduce, en primer lugar, a referirnos brevemente a la clasificación que la Ley realiza de los bienes propiedad de la Administración Pública, con objeto también de indagar sobre la posible existencia en nuestro derecho de bienes patrimoniales indisponibles, regulada por el Derecho italiano, para, posteriormente, analizar el régimen jurídico aplicable al aprovechamiento agrícola de cada uno de estos bienes. 2.1 La necesaria distinción entre bienes de dominio público y bienes patrimoniales El Código Civil, en el Capítulo III, Título I, Libro II, bajo el título «De los bienes según a las personas a que pertenecen» establece una distinción entre bienes 6 En este sentido, GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, F., “Contratos administrativos y privados tras la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas”, Civitas. Revista Española de Derecho Administrativo, julio-septiembre 1997, p. 387. 7 SSTS de 28 de noviembre de 1981 [RJ 1981\3976], 17 de noviembre de 1986 [RJ 1987\403], 14 de junio de 2005 [RJ 2005\5873]. 8 En este sentido, las SSTS de 5 de octubre de 1981[RJ 1981\4064], 5 de julio de 1983 [RJ 1983\3976], 8 de marzo de 1986 [RJ 1986\1773]. 5 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science de dominio público y bienes de dominio privado. Señala el art. 339, en su párrafo primero, que son bienes de dominio público “los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos”. Continúa el párrafo segundo señalando que son también bienes de dominio público “los que pertenecen privativamente al Estado, sin ser de uso común, y están destinados a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional, como las murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio, y las minas, mientras que no se otorgue su concesión”. Por lo que respecta a los bienes patrimoniales, señala el art. 340 CC que tendrán este carácter “todos aquellos bienes pertenecientes al Estado en que no concurran las circunstancias expresadas en el artículo anterior”. Esta clasificación resulta igualmente de aplicación a los bienes de las provincias y los pueblos. Señala el art. 344 que son “bienes de dominio público, en las provincias y los pueblos, los caminos provinciales y los vecinales, las plazas, calles, fuentes, y aguas públicas, los paseos y las obras públicas de servicio general, costeados por los mismos pueblos y provincias”. A su vez, el art. 345 CC establece que son bienes de propiedad privada «los bienes patrimoniales del Estado, de la Provincia y del Municipio […]». El art. 339 CC parece establecer dos categorías de bienes públicos diferentes al referirse a los bienes que pueden usarse por todos públicamente y, por otra parte, a aquellos bienes que por su naturaleza o destino no son objeto de disfrute por el total de los individuos. Considera la doctrina cómo esta inexactitud que presenta el precepto podría haberse evitado de haberse referido el artículo a los «bienes de dominio público nacional», en lugar de distinguir entre bienes de dominio público, de una parte, y bienes de uso público, de otra9. En este sentido, los autores han preferido denominar «bienes del dominio del Estado» a aquellos bienes que, perteneciendo privativamente al Estado, no son de uso común10. Tal y 9 SCAEVOLA, M., «Comentario al art. 339», Código Civil, tomo VI (arts. 333 a 383), Madrid, 1949, pp. 296 y 297; MANRESA, J.M., «Comentario al art. 339 CC», Comentarios al Código Civil, tomo III, Madrid, 1976, pp. 93 y 94. No obstante, para VALVERDE la distinción establecida por el Código es acertada al existir diferencias entre unos bienes y otros a pesar de tratarse en ambos casos de bienes de dominio público; Tratado de Derecho Civil Español, Parte General, Valladolid, 1935, p. 468. 10 En este sentido, SCAEVOLA, M., «Comentario al art. 339», Código Civil, cit., p. 306. 6 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science como afirma CASTÁN, la cualidad de bienes de dominio público está determinada por su destino o afectación en su sentido económico-­‐jurídico11. En relación a los bienes propiedad privada de la Administración, la característica principal reside en que el Estado tiene respecto de ellos los mismos derechos que el particular que dispone de éstos. Señala BONET que son bienes patrimoniales del Estado aquellos bienes pertenecientes a él en que no concurran las circunstancias de estar destinados al uso público o al fomento de la riqueza nacional12. Para GARCÍA DE ENTERRÍA se trataría del conjunto de bienes que pertenecen al Estado y no son de dominio público13. Esta misma clasificación realizada por el Código Civil aparece recogida por la Ley de 3 de noviembre de 2003 sobre Patrimonio de las Administraciones Públicas, al establecer, en su art. 4: “Por razón del régimen al que están sujetos, los bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones públicas pueden ser de dominio público o demaniales y de dominio privado o patrimoniales”. En relación a los bienes de la Administración Local, el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, de 26 de abril de 1957, se acoge también a esta clasificación, al señalar, en su art. 2, que: “Los bienes de las Entidades Locales se clasificarán en bienes de dominio público y bienes patrimoniales”14. No hace referencia alguna, sin embargo, la legislación sobre bienes de las Administraciones Públicas a la categoría de bienes patrimoniales indisponibles, recogida en la legislación italiana. El art. 6 de nuestra Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas define los bienes de dominio público como inalienables, inembargables e imprescriptibles, no incluyéndose, por tanto, en esta descripción los bienes de carácter patrimonial. No obstante, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia de 15 11 Derecho Civil Español, Común y Foral, tomo I, vol. 2º, Madrid, 1963, p. 552. En este sentido, SÁNCHEZ ISAC, J., Derecho patrimonial de los Entes Locales, Barcelona, 1998, p. 49. En contra DE BUEN, al considerar esta concepción excesivamente amplia, entendiendo que el origen del dominio público está en la afectación de una cosa, no a un servicio público, sino al uso directo del particular; Notas a Colin y Capitant, tomo II, vol. 2º, Madrid, 1961, p. 84. 12 «Comentario al art. 340 CC», Código Civil Comentado, Madrid, 1964, p. 322. 13 Apuntes de Derecho Administrativo, Madrid, 1977-1978, p. 167. 14 El Reglamento habla, a su vez, de bienes comunales y de bienes de propios. Mientras los bienes comunales tienen la consideración de bienes de dominio público, el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales utiliza el término «bienes de propios» para referirse a los bienes patrimoniales (arts. 2 y 6 del Reglamento). 7 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science de julio de 1998, ha reconocido la posibilidad de que los bienes patrimoniales puedan ser también inembargables en atención a la finalidad del bien, siendo así que serán embargables aquellos bienes patrimoniales que no esten materialmente afetados a un uso o servicio público15. En cierto modo, podría entenderse que en este caso existe una cierta indisponibilidad de los bienes patrimoniales de las Entidades Locales, al no estar sujetos en todo caso a una orden deembargo dictada por el órgano jurisdiccional. Sin embargo, no es precisamente a esta indisponibilidad a la que se refiere el Decreto italiano cuando utiliza la expresión «Utilización agrícola de bienes patrimoniales indisponibles». Señala DI RENZO que el patrimonio indisponible comprende los bienes que el ordenamiento sujeta a un régimen particular, el cual, aunque no se identifica con aquél demanial, presenta numerosas afinidades, respondiento también a un interés público16. Se trata de bienes que son empleados de modo directo e inmediato a la satisfacción de necesidades públicas, pero que por el interés público de la necesidad a la cual se destinan, el ordenamiento les sujeta a un régimen particular diferente del régimen de los bienes demaniales17. La indisponibilidad le va a conferir el carácter de inalienabilidad e imprescriptibilidad. Señala este autor como ejemplos de bienes patrimoniales indisponibles: los edificios de la Administración destinados a sede de oficinas, los medios de transporte a disposición de un servicio público o los inmuebles o muebles destinados al funcionamiento de la justicia, fuerzas armadas o policia18. Ciertamente, en nuestro derecho esta categoría de bienes parece responder más bien a la categoría de bienes demaniales de la Administración19. Partiendo de la distinción entre bienes demaniales y bienes patrimoniales propiedad de la Administración Pública, vamos a proceder a analizar, a 15 RTC 1998\166. Al respecto, véase los Comentarios de COBO OLVERA, T., “Breve comentario a la inembargabilidad de los bienes de las Entidades Locales”, Actualidad Administrativa, 1998, pp. 173-176; MIR PUIGPELAT, O., “¿El fin de la inembargabilidad de los bienes patrimoniales de las Administraciones Públicas? Comentario a la STC 166\1998, de 15 de julio”, Autonomies. Revista catalana de Derecho Público, 1999, pp. 119-147. 16 Contributo alla determinazione del concetto di patrimonio dello Stato, Napoli, 1957, p. 57. 17 BUSCEMA, S., Patrimonio Pubblico, Milano, 1976, p. 10. 18 Contributo alla determinazione del concetto di patrimonio dello Stato, cit., p. 58. 19 Respecto a los bienes destinados a la defensa nacional y su carácter demanial se refieren los artículos 339 y 341 CC. 8 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science continuación, la normativa que resultaría de aplicación a la utilización agrícola de cada uno de estos bienes, con la intención de averiguar el título habilitante de la atribución de este derecho al particular. 2.2 Naturaleza de la atribución de los terrenos propiedad de la Administración Pública para fines de explotación agrícola Tal y como hemos señalado al comenzar este trabajo el art. 6 del Decreto italiano de 18 de mayo de 2001 sobre «Orientación y modernización del sector agrícola» establece el régimen jurídico aplicable al aprovechamiento agrícola de los bienes demaniales y patrimoniales indisponibles. Este precepto establece como título de atribución la concesión o el arrendamiento, especificando la sujección de esta relación al Derecho privado. El legislador extiende la aplicación de la disciplina de los contratos agrarios tanto a los terrenos demaniales como a los terrenos patrimoniales indisponibles. A diferencia de lo que sucede en la normativa de fecha anterior al Decreto, queda claramente determinada la naturaleza de los terrenos sujetos a este concreto régimen. La utilización por la Ley italiana de 11 de febrero de 1971, n. 11, art. 22, en materia de arrendamiento rústico, del término «terrenos públicos» al referirise al aprovechamiento agrícola de los bienes de la Administración creaba serias dudas acerca de su extensión a los bienes demaniales y patrimoniales indisponibles, considerando la jurisprudencia que dicho régimen privado únicamente podía referirise a los bienes patrimoniales disponibles. Este problema parece desaparecer con la Ley de 3 de mayo de 1982, n. 203, art. 51, al hablar de «terrenos demaniales y patrimoniales» para referirse al aprovechamiento por parte de un tercero de los terrenos de la Administración objeto de explotación agrícola. Sin embargo, nada contempla el legislador respecto a si dichos mecanismos de atribución se hacen depender en su aplicación del destino económico de dicha explotación. 9 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science Si acudimos a la Ley española de Reforma y Desarrollo Agrario de 3 de febrero de 1973, únicamente encontramos en el Libro II, Título II, bajo el título: «Adquisición, redistribución y régimen de tierras», el régimen de tierras propiedad de la Aministración destinada a explotaciones familiares. Además de este régimen especial aplicable a explotaciones familiares o patrimonios familiares para atribución de tierras propiedad de la Administración con fines de explotación agrícola en interes de la agricultura, no encontramos en la Ley una regulación específica que se refiera a la utilización por particulares de terrenos de la Administración para estos concretos fines y, en especial, al aprovechamiento de terrenos de su propiedad claramente desaprovechados para el cultivo. Tampoco la Ley de 4 de julio de 1995 sobre Modernización de las explotaciones agrarias realiza mención alguna a esta cuestión, del mismo modo que tampoco encontramos una norma similar en las leyes agrarias dictadas por las correspondientes Comunidades Autónomas. La búsqueda del régimen juridico aplicable a la relación existente entre Administración y administrado nos conduce a la normativa general sobre los bienes propiedad de las distintas Administraciones Públicas. El diferente régimen normativo aplicable a los bienes de dominio público y a los bienes patrimoniales de la Administración nos lleva a dividir este estudio en dos partes diferenciadas, en atención al concreto bien objeto de aprovechamiento. 2.2.1 El régimen jurídico aplicable a la explotación agrícola de los bienes de dominio público Tras realizar una distinción entre bienes de dominio público y bienes patrimoniales20, la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas recoge en el Capítulo I, del Título IV, la regulación relativa al «Uso y explotación de bienes y derechos de dominio público», refiriéndose a la necesidad de que exista título habilitante para poder ocupar o utilizar los 20 Arts. 4-8 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas. 10 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science bienes de dominio público. La Ley dedica la segunda sección de este capítulo a regular la utilización de bienes destinados al uso general. Bajo el título «Utilización de los bienes destinados al uso general», el art. 85.3 regula el uso privativo de este tipo de bienes, caracterizado por la ocupación de parte del dominio público por un tercero con exclusión de dicha utilización o explotación por otros particulares. Respecto al título que justifica dicha utilización o explotación, el art. 86 determina que el uso privativo de los bienes de dominio público deberá estar amparado por la debida concesión o autorización administrativa. Serán los arts. 91 a 100 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas los encargados de establecer el régimen jurídico sobre el otorgamiento de las autorizaciones y concesiones demaniales. Por lo que respecta a los bienes propiedad de la Administración Local, el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, de 13 de junio de 1986, recoge, en su art. 2, la clasificación de bienes pertenecientes a la Entidades Locales, distinguiendo los bienes de dominio público de los bienes patrimoniales. Respecto al uso y aprovechamiento de los bienes de dominio público por los particulares, esta norma establece la concesión administrativa como título habilitante para la utilización privativa de los bienes de dominio público21. El régimen parece ser distinto en relación a los bienes comunales que a pesar de ser bienes de dominio público su aprovechamiento y disfrute corresponde al común de los vecinos. El art. 94 ubicado en la sección tercera, del Capítulo IV, relativa al «Aprovechamiento y disfrute de los bienes comunales», se refiere expresamente a la utilización agrícola de los bienes de dominio público. Señala el citado precepto, en su núm. 1, que “El aprovechamiento y disfrute de los bienes comunales se efectuará precisamente en régimen de explotación común o cultivo colectivo”. De este modo, salvo supuestos excepcionales22, los vecinos realizarán una explotación agrícola común, lo que supondrá el disfrute simultáneo 21 Arts. 74 y 78 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. Existen supuestos excepcionales en los cuales los bienes comunales no van a ser objeto de aprovechamiento por el común de los vecinos sino por particulares. Sobre este particular nos referiremos en páginas posteriores al estudiar el régimen de aprovechamiento de los montes comunales. 22 11 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science de los bienes por quien ostente dicha cualidad23. Podrán ser las Administraciones Públicas competentes en materia de desarrollo agrario quienes adjudiquen a las Corporaciones locales los bienes que deben ser destinados al aprovechamiento de carácter comunal24. Teniendo en cuenta la normativa citada, el título habilitante para la adquisición de un terreno demanial para su aprovechamiento agrícola no puede ser otro que la concesión o autorización administrativa, al ser el régimen que prevé nuestro ordenamiento para el aprovechamiento de los bienes de dominio público. La cuestión se centraría, más bien, en determinar que técnica respondería mejor en nuestro ordenamiento al destino pretendido para los terrenos demaniales propiedad de la Administración. Por otra parte, resulta interesante subrayar la posibilidad que existe de aplicar a este concreto uso el régimen de la concesión en precario. El interés que tiene recurrir a este régimen jurídico deriva de la posibilidad que existe por parte de la Adminitración de revocar las concesiones sin necesidad de indemnizar al particular25. El Tribunal Supremo ha venido admitiendo las concesiones en precario en todos aquellos supuestos en los cuales sea previsible que surja posteriormente una razón de interés público que deba prevalecer sobre lo concedido26. Si la actividad de la Administración está sujeta al interés público la revocación de aquello que ha sido concedido se deberá a la necesidad de destinar inmediatamente estos terrenos a los fines para los que estaban reservados. En caso de que el uso principal en interés de la comunidad sea incompatible con el aprovechamiento agrícola del particular, se revocará la autorización concedida en precario. Por esta razón, lo lógico es que el carácter de la concesión sea temporal, quedando condicionada la continuación en el uso a la necesaria destinación del terreno a un determinado fin social. 23 Art. 96 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. Art. 104 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. 25 LÓPEZ MENUDO, F., “La concesión de aguas públicas y sus posibles modificaciones”, Civitas. Revista española de Derecho administrativo, enero-marzo 1993, pp. 102 y 103. La legislación especial prevé este tipo de concesiones o autorizaciones en precario. Es el caso del Texto Refundido de la la Ley de Aguas de 20 de julio de 2001, art. 53.3; La Ley de Costas de 28 de julio de 1988, art. 55; y la Ley de Puertos de 24 de noviembre de 1992, art 58.3. 26 SSTS de 31 de octubre de 1962, 31 de mayo de 1988 [RJ 1988\4007], 25 de julio de 2001[RJ 2001\5897], 8 de abril de 2003 [RJ 2003\3681], 27 de enero de 2004 [RJ 2005\3490]. 24 12 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science Ciertamente, son escasos en la práctica los supuestos en los que un tercero adquiere un terreno de dominio público para fines de explotación agrícola, debido quizás a la necesidad de que dicho aprovechamiento presente un claro fin social, lo cual no es fácil cuando se trata de un aprovechamiento agrícola. En la práctica, tal y como veremos a continuación, la mayor parte de estos supuestos en los que puede hablarse de la existencia de un fin de interés público tienen su origen en la concesión administrativa de un terreno que habría sido adquirido por la Administración a través de la expropiación forzosa, lo que automáticamente le otorga el carácter de dominio público27. En otros supuestos se trataba de la entrega al particular de una marisma para su aprovechamiento agrícola, previo compromiso de desecación de la misma como actividad de interés social28. No obstante, tal y como señala el Tribunal Supremo «Es evidente, y conocida, la dificultad de determinar que es lo que se entiende por “interés público”»29. De ahí deriva la necesidad de interpretarlo en el conflicto enjuiciado de conformidad con las coordenadas legislativamente fijadas para la resolución de este tipo de controversias. Por otra parte, este tema aparece conectado con la idea de función social de la propiedad, como resultado de la coordinación de las actividades del particular de manera que permita la mejor utilización de los recursos a su disposición, resultando una ventaja para la colectividad30. En este sentido, el art. 2 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 12 de enero de 1973 señala que: “El cumplimiento de la función social de la propiedad de fincas rústicas, cualquiera que sea la naturaleza pública o privada de su titular, obliga: a) A que sea explotada la tierra con criterios técnico-­económicos apropiados según su destino agrario idóneo, o utilizada para otros fines, sin perjuicio 27 Tal y como señala la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, concretamente en el art. 9, para proceder a la expropiación es necesaria la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin a que debe afectarse el objeto expropiado. 28 Sobre el concepto de interés general, NIETO, A., “La Administración sirve con objetividad los intereses generales”, Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría, Madrid, 1991, pp. 2220, 2221, 2250-2253; GARCÍA DE ENTERRÍA, E., “Una nota sobre el interés general como concepto jurídico indeterminado”, Civitas. Revista española de Derecho Administrativo, enero-marzo 1996, pp. 69-89; BARCELONA LLOP, J., La utilización del dominio público por la Administración: Las Reservas dominiales, Pamplona, 1996, pp. 227 y 228. 29 SSTS de 14 de abril de 2003 [RJ 2003\3757], 31 de mayo de 2006 [RJ 2006\4474]. 30 ROMERO COLOMA, A.M., “Expropiación forzosa, función social de la propiedad y art. 24.1 de la Constitución Española de 1978”, Actualidad Civil, 1998, pp. 623 y 624. 13 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science de la debida rentabilidad para el particular, atendiendo en todo caso al interés nacional». A su vez, señala el art. 3 de esta Ley que: “La acción del Estado en relación con la reforma y desarrollo agrario tendrá como fines fundamentales: b) La creación, mejora y conservación de explotaciones agrarias de carácterísticas socioeconómicas adecuadas”. En este sentido, ciertamente tanto la propiedad rústica de la Admistración como de los particulares debe cumplir una función social, función a la que perfectamente pueden consagrarse también aquellos terrenos de dominio público que pertenezca en propiedad a la Administración. Resulta de interés para este estudio analizar el supuesto que recoge la STS de 25 de enero de 2007, en relación a la vigencia de un contrato de arrendamiento rústico celebrado entre la Administración General del Estado y un particular para el cultivo y aprovechamiento rústico de unos terrenos expropiados previamente a un particular31, y que estaban adscritos al Ministerio de Defensa32. En este caso se establecía en el documento un plazo determinado de duración del contrato, en que podía prorrogarse por voluntad de ambas partes contratantes33. Una vez finalizada la campaña agrícola 1997-­‐1998 el arrendatario solicita nueva prórroga, la cual le fue denegada por la Administración. Ante esta negativa, el particular interpone recurso ordinario contra la Resolución de la Dirección General de Infraestructuras del Ministerio de Defensa, recurso que fue desestimado. El Tribunal Superior de Justicia de Madrid desestima igualmente el recurso. Contra esta sentencia se interpone recurso de casación por el particular. El Tribunal Supremo declara no haber lugar al recurso de casación interpuesto. Para el Tribunal Supremo los razonamientos y alegaciones realizados por el 31 Señalar cómo La Ley 49\2003, de 26 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos excluye del ámbito de aplicación de esta Ley aquellos contratos que tengan por objeto fincas adquiridas por causa de utilidad pública o interés social , en los terminos que señale la legislación especial aplicable. 32 RJ 2007\835. 33 En este supuesto se podría plantear el problema de que el particular previamente expropiado hubiera ejercitado el derecho de reversión con fundamento en la regulación contenida en el art. 54 de la Ley de Expropiación Forzosa, con anterioridad a la resolución del contrato privado entre Administración y tercero, puesto que al celebrar la Administración un contrato con un tercero con fines de explotación agrícola, podría entenderse que desaparece la utilidad pública y la necesidad de ocupación de los terrenos que justificaron la expropiación, salvo que se considerase que realiza una actividad privada de interés público, que obviamente tampoco sería lo mismo que si realizara una actividad de servicio público, lo que justificaría claramente dicha contratación. Sobre esta concreta cuestión se ha pronunciado el Tribunal Supremo en las Sentencias de 6 de noviembre de 1959 [RJ 1959\4087], 16 de mayo de 1972 [RJ 1972\2650], 9 de octubre de 1981 [RJ 1981\4124], 21 de junio de 2006 [RJ 2006\5887], entre otras. 14 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science particular tienen la finalidad de desvirtuar las declaraciones de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia sobre la calificación jurídica del bien arrendado, y sobre el carácter del contrato, no combatiéndose procesalmente la razón de decidir de la Sentencia que, a juicio del Tribunal Supremo, consiste en que el contrato era prorrogable según sus pactos, siendo necesaria la conformidad de ambas partes y no de una sola de ellas. A pesar de que la Sentencia del Tribunal Supremo no considera que la cuestión central del proceso sean las declaraciones sobre el carácter y naturaleza del contrato, al considerarlo obiter dicta, sin embargo, realiza un breve examen de los tres motivos objeto del recurso, debiendo extraerse de este análisis que los términos del debate ante el Tribunal Superior de Justicia se centraban en el concreto régimen jurídico aplicable a la utilización agrícola de los terrenos públicos realizada por el particular. El Tribunal Superior de Justicia se pronunciaba sobre este supuesto en la Sentencia de 24 de octubre de 2003: FUNDAMENTO TERCERO: «La pretensión de la parte actora no puede ser atendida, lo que supone la estimación de este recurso, por compartir y asumir esta sentencia los planteamientos y argumentos jurídicos desarrollados por la parte recurrida en representación del Estado, relativos a la naturaleza jurídica de la relación jurídica discutida que se considera como una concesión administrativa mediante la que hace cesión del aprovechamiento y uso privativo de un bien de dominio público, todo ello en base al contenido de determinadas cláusulas contractuales, como son la segunda, decimoquinta y decimosexta, entre otras, en las que se impone, la prevalencia de la potestad administrativa resolutoria»34. En este supuesto es la concesión administrativa el título habilitante para el aprovechamiento privativo de un bien de dominio público destinado a la explotación agrícola35. 34 JUR 2004\182801. Señala el Tribunal Supremo en la Sentencia de 13 de abril de 1985 [RJ 1985\2863], considerando tercero, como en el caso de aprovechamiento de bienes patrimoniales de la Administración Pública no puede existir un vínculo concesional entre la Administración y el tercero, puesto que la concesión se configura como una modalidad de contrato de gestión del servicio público. 35 15 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science En otro supuesto diferente el Tribunal Supremo se pronuncia sobre la caducidad de una concesión administrativa por uso indebido del terreno de dominio público por parte del particular. Otorgada concesión administrativa para sanear y aprovechar una marisma, cuyo aprovechamiento le había sido concedido al particular con la condición de que procediese a su desecación y dedicase los terrenos al cultivo, debiendo solicitar autorización a la Administración para su aprovechamiento de cualquier otro modo, el tercero incumple las condiciones establecidas en la concesión al dedicar los terrenos a un uso distinto del autorizado36. Aunque el Tribunal Supremo centra su pronunciamiento en la existencia o no de caducidad de la concesión, sin embargo, se pronuncia, a su vez, respecto al tema objeto de nuestro estudio: FUNDAMENTO TERCERO: «El motivo debe ser desestimado pues, ciertamente, no se ha producido la transmisión de la propiedad. […]. Y, es que, en tanto en la concesión objeto de este recurso se impone la finalidad adicional de dedicar las tierras desecadas a usos agrícolas, no se ha producido su incorporación al dominio privado. Siendo esto así, rigen con toda su fuerza las estipulaciones que definieron su régimen, entre ellas las que exigen autorización administrativa para dedicar los terrenos a otros fines diferentes y a la que erige en causa suficiente para declarar la caducidad de la concesión el incumplimiento de las condiciones impuestas […]»37. En este caso se trata también de un supuesto de aprovechamiento agrícola de un bien de dominio público por parte de un particular que, aunque ciertamente, su aprovechamiento está destinado a la realización de una actividad de interés general como es la desecación de la marisma, no obstante, la Administración incluye también como condición de este aprovechamiento la dedicación de estos terrenos al cultivo agrícola. Nuevamente observamos como el título de atribución es la concesión administrativa. 36 Sobre el problema medioambiental de la conversión de las zonas húmedas en tierras agrícolas, ELEGIDO, M., “El impacto de la agricultura sobre el medioambiente”, Revista de Estudios Agrosociales, enero-marzo, 1975, pp. 45 y 46. 37 STS de 21 de octubre de 2002 [RJ 2002\9382]. 16 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science Ciertamente, a pesar de que la jurisprudencia se refiera en estos supuestos a la concesión administrativa como título habilitante para la explotación por parte del particular de terrenos propiedad de la Administración, no obstante, es la autorización administrativa la técnica que parece acomodarse mejor a a este uso privativo de bienes de dominio público con fines agrícolas. El art. 92.4 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas permite, en los casos de otorgamiento de una autorización para el aprovechamiento por un tercero de terrenos de dominio público con fines agrícolas, la revocación unilateral por parte de la Administración concedente en cualquier momento por razones de interés público, sin que se genere un derecho de indemnización a favor del particular, cuando dicho aprovechamiento resulte incompatible con las condiciones generales aprobadas con posterioridad o se impida la utilización del terreno para actividades de mayor interés público. Este aprovechamiento supone, por otra parte, la necesidad de que esta autorización tenga carácter temporal, puesto que el uso o aprovechamiento privativo del inmueble deberá estar condicionado a la falta de necesidad de realizar un uso a favor de la comunidad. Señala MORILLO-­‐VELARDE como normalmente estas autorizaciones demaniales son verdaderos actos de tolerancia, al que el particular no puede alegar derecho alguno, siendo revocables por implicar una situación jurídicamente de precario para el autorizado38. No obstante, dicha discreccionalidad no significa arbitrariedad, debiendo estar sujeta la revocabilidad a la existencia de razones de interés público que la justifiquen39. Por otra parte, la ley contempla la posibilidad de que existan cesiones gratuitas a favor de entidades sin ánimo de lucro que se sirvan de la agricultura como medio de investigación y desarrollo. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha calificado estos contratos de «donación modal», al tratarse de una cesión gratuita de un bien de la Administración Pública para fines de interés general40. 38 Dominio Público, Madrid, 1992, pp. 132 y 133. MORILLO-VELARDE PÉREZ, J.I., Dominio Público, cit., p. 133. 40 SSTS de 28 de abril de 1993 [RJ 1993\2777], 22 de julio de 2003 [RJ 2003\7050]. 39 17 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science 2.2.1.1 El aprovechamiento agrícola de los bienes de carácter forestal. El caso de los montes comunales El Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 13 de julio de 1986 establece, en su art. 108, la posibilidad de autorización del aprovechamiento agrícola de los bienes de carácter forestal, siempre y cuando se trate de un aprovechamiento temporal y con fines de favorecer su restauración arbórea. Este precepto señala, a su vez, cuáles son las condiciones que permiten otorgar dicha autorización: 1º Que la autorización sea temporal y se obtenga con ella la efectiva restauración y mejora arbórea del predio; 2º que el cultivo se efectúe en forma directa por los autorizados o por quienes con ellos convivan en su domicilio; 3º que el aprovechamiento sobre cualquier parcela en favor del mismo usufructuario no exceda de cinco años. Esta tendencia de integración de lo agrícola en lo forestal ha venido a culminar con una mayor perspectiva en la Ley de 30 junio 1982 sobre Agricultura en las zonas de montaña. Esta Ley tiene por objeto establecer un régimen jurídico especial para las zonas de agricultura de montaña con el fin de posibilitar su desarrollo social y económico, especialmente en sus aspectos agrarios41. En materia de propiedad forestal, no podemos dejar de hacer mención a la Ley 43\2003, de 21 de noviembre, de Montes, la cual realiza una clasificación de los montes en atención a su carácter demanial o patrimonial. Señala el art. 12 que «son de dominio público o demaniales e integran el dominio público forestal: a) Por razones de servicio público, los montes incluidos en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública a la entrada en vigor de esta Ley, así como los que se incluyan en él de acuerdo con el artículo 16; b) Los montes comunales, pertenecientes a las entidades locales, en tanto su aprovechamiento corresponda al común de los vecinos; c) Aquellos otros montes que, sin reunir las carácterísticas anteriores, hayan sido afectados a un uso o servicio público». Por lo que respecta a los montes patrimoniales, considera el precepto que son «los de propiedad pública que no sean 41 Art. 1 de la Ley sobre agricultura en las zonas de montaña. 18 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science demaniales»42. Previamente, el art. 2.2 incluye dentro del ámbito de aplicación de la Ley los terrenos de aplicación mixta agrosilvopastoral, a los que será de aplicación lo relativo en esta Ley a los aprovechamientos forestales. No obstante, la Ley de Montes únicamente se refiere al llamado «uso común general» y al aprovechamiento de los productos del dominio público43, por lo que su regulación no nos aclara nada respecto al régimen jurídico aplicable al tipo de aprovechamiento objeto de nuestro estudio. La Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985 confiere al Municipio la función de conservación, fomento, repoblación y explotación de los montes de su propiedad y, en general, de sus bienes propios y el aprovechamiento de los bienes comunales. Son bienes comunales los de dominio municipal cuyo aprovechamiento y disfrute pertenece exclusivamente a los vecinos44. Por lo que respecta a su titularidad, se trataría de una titularidad compartida que viene atribuida entre diferentes partícipes, articulándose dicha titularidad entre los vecinos como una comunidad germánica45. Tal y como señala la Ley de Montes, el monte comunal es propiedad de una entidad administrativa, el Ayuntamiento, aunque su aprovechamiento, al menos en parte, corresponda a una agrupación de vecinos dentro del municipio46. 42 Distinto es el régimen jurídico aplicable al aprovechamiento de los montes vecinales en mano común, modalidad de monte comunal, de naturaleza privada aunque con una dimensión pública por estar ligado su aprovechamiento a la condición de vecino. En el caso del monte en mano común la propiedad corresponde directamente al grupo de vecinos. Sobre este particular, vid. FERNÁNDEZ GARCÍA, J.J., “Montes vecinales en mano común”, Civitas. Revista española del Derecho administrativo, octubrediciembre 1984, pp. 745-769. 43 Arts. 15, 36 y 37 de la Ley de Montes. 44 Art. 79.3 de la Ley de Régimen Local. 45 BAZ IZQUIERDO, F., “Explotación colectiva de los bienes comunales de aprovechamiento agrícola”, Revista de Estudios Agro-sociales, abril-junio, 1965, p. 40. Señala GARCÍA GRANERO que en estos aprovechamientos comunales de pastos, recogidos por el Código Civil en los arts. 600-604, se dan las notas características de una comunidad de Derecho germánico, ya que los sujetos estan unidos por el vínculo de la vecindad, no existiendo un número de titulares determinado, y faltando toda idea de cuota en el sentido romamo. A su vez, la participación que corresponde al comunero es indivisible e inalienable, siendo la comunidad indisoluble e improcedente el ejercicio de la acción communi dividundo; “Cotitularidad y comunidad: Gesamte Hand o comunidad en mano común”, RCDI, 1946, pp. 145. 46 ELEGIDO, M., “Comentario a la Ley de Montes Vecinales en Mano Común”, Revista de Estudios Agro-sociales, julio-septiembre 1968, p. 98; CORRAL GARCÍA, E. y LÓPEZ PELLICER, J.A., “Comentario a los arts. 94 a 99 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales”, Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, Madrid, 2001, p. 247. Con anterioridad a la Ley de Montes de 2003 la mayoría de la doctrina consideraba que los bienes comunales establan sometidos al régimen de los bienes de dominio público, a pesar de que la ley anterior 19 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science A pesar de que la titularidad del aprovechamiento de los montes comunales pertenezca al común de los vecinos, sin embargo, es posible que el disfrute de estos bienes comunales no puede hacerse en explotación colectiva, por lo que, en último término, la ley articula la posibilidad subsidiaria de que se produzca una adjudicación mediante precio a través de la figura del arrendamiento, adjudicación que tendrá lugar mediante subasta pública47. En este caso, el particular podrá realizar un aprovechamiento agrícola del monte comunal propiedad del Ayuntamiento, siendo de aplicación a esta relación jurídica entre Ente público y administrado las normas reguladoras del contrato de arrendamiento rústico48. 2.2.2 El régimen jurídico aplicable a la explotación agrícola de los bienes de carácter patrimonial Bajo el título «Aprovechamiento y explotación de los bienes y derechos patrimoniales», la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas recoge en el Capítulo II, Título IV, la utilización de los bienes patrimoniales de la Administración por parte de terceros. En relación a cuál sea el título habilitante que legitima dicha explotación, la Ley de Patrimonio establece, en su art. 106, que será “cualquier negocio jurídico, típico o atípico”. Estos contratos sobre explotación por particulares de los bienes patrimoniales de la Administración se adjudicarán por concurso, salvo casos excepcionales49. Por lo que se refiere a los bienes patrimoniales pertenecientes a las Entidades Locales y a su régimen jurídico de disfrute y aprovechamiento, el Reglamento de Bienes de Entidades Locales de 13 de junio de 1986 establece, en relación a la utilización de los bienes patrimoniales, entre los que incluye las los calificaba de bienes patrimoniales. En este sentido, BAZ IZQUIERDO, F., “Explotación colectiva de los bienes comunales…”, cit., p. 40. Sin embargo, la nueva Ley de Montes cataloga, en su art. 12, de bienes de dominio público a los bienes comunales. 47 Art. 98 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. 48 Debemos tener en cuenta que el art. 6 e) de la Ley de Arrendamientos Rústicos excluye expresamente de su ámbito de aplicación los arrendamientos que afecten a bienes comunales. 49 Art. 107 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas. 20 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science parcelas sobrantes y los efectos no utilizables50, que la utilización de estos bienes deberá regirse en cuanto a su preparación y adjudicación por la normativa de contratación de las Entidades locales51. Tal y como señala GARCÍA DE ENTERRÍA la Legislación de Contratos del Estado, en su art. 9, subraya el carácter público que tiene el proceso de formación de la voluntad contractual de la Administración, así como la condición de separables de los actos en que se plama dicho proceso con respecto a la regulación de fondo del contrato. Cualquiera que sea la calificación del contrato, la preparación y adjudicación del mismo son cuestiones reguladas por el Derecho administrativo, correspondiendo su valoración a la jurisdicción contencioso-­‐administrativa52. En atención a la normativa anteriormente citada la explotación por parte de terceros de los terrenos que formen parte de los bienes patrimoniales de las Administraciones Públicas se realizará a través de concurso público. Sin embargo, no se hace referencia alguna a la naturaleza del contrato que va a regir la relación de aprovechamiento acordada entre Administración y tercero. La Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobada por Real Decreto Legislativo de 16 de junio de 2000, en su art. 5, ofrece una distinción entre el carácter administrativo y privado de los contratos celebrados por las Administraciones Públicas. Señala el precepto que son contratos administrativos «aquellos cuyo objeto directo, conjunta o separadamente, sea la ejecución de obras, la gestión de servicios públicos y la realización de suministros, los de consultoría y asistencia o de servicios, excepto los contratos comprendidos en la categoría 6 del artículo 206 referente a contratos de seguros y bancarios y de inversiones y, de los comprendidos en la categoría 26 del mismo artículo, los contratos que tengan por objeto la creación e interpretación artística y literaria y los de los espectáculos». A ellos une la Ley «Los de objeto distinto a los anteriormente expresados, pero que tengan naturaleza administrativa especial por resultar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante, por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquella o por 50 Art. 7 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. Art. 92 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. 52 Curso de Derecho Administrativo I, Madrid, 1998, p. 696. 51 21 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science declararlo así una ley». Tras definir la Ley de Contratos que debe entenderse por contrato administrativo, el art. 5, apartado tercero, señala cuando debemos entender que la Administración ha celebrado un contrato privado: «Los restantes contratos celebrados por la Administración tendrán la consideración de contratos privados[…]», especificando la Ley, a continuación, a modo ejemplificativo, los contratos que poseen tal carácter, entre los que incluye el contrato de arrendamiento. En el caso concreto de la explotación agrícola por un particular de los terrenos patrimoniales de la Administración Pública, parece lógico entender que la disciplina aplicable a esta relación sea aquella que regula las relaciones privadas y, por tanto, el régimen que corresponda al contrato agrario celebrado entre ambas partes53. Sin embargo, no debe pensarse que dicha naturaleza contractual tiene su razón de ser en el carácter del objeto del contrato celebrado, al tratarse de un aprovechamiento sobre un bien privado de la Administración, sino que es importante atender también a la hora de determinar la naturaleza de este contrato a la finalidad perseguida por la Administración cuando cede terrenos de carácter patrimonial a un tercero para fines agrícolas54. Lógicamente estaremos ante un contrato privado cuando la Administración pretenda con su celebración únicamente la obtención de ingresos que incrementen su patrimonio. Por el contrario, tal y como señala el Tribunal Supremo en la Sentencia de 22 de julio de 2003, si la cesión del terreno únicamente responde al cumplimiento por parte del sujeto adquirente de una finalidad de interés público, en ese caso se tratará de un contrato con carácter administrativo55. Como ejemplo más común de contrato agrario celebrado por la Aministración encontramos el arrendamiento rústico. Por el contrato de 53 Diversas son las teorías utilizadas por la doctrina para dar una definición de contrato agrario. Estas tesis han ido desde una concepción del contrato agrario desde la perspectiva del objeto, definiendo el contrato agrario como “aquél que tiene por objeto el goce o disfrute de los fundos rústicos y de otros bienes conexos con la agricultura” (vid. DE RUGGIERO, R., Istituzione di Diritto Civile, vol. 3º, p. 48) o desde la perspectiva de la causa, en ese intento de crear un concepto unitario de contrato agrario a partir de la existencia de un tipo causal único. 54 Es opinión unánime tanto en la doctrina como en la jurisprudencia que existen bienes patrimoniales afectados a un uso general o al servicio público. Sobre este particular, véase CHINCHILLA MARÍN, C., Bienes Patrimoniales del Estado (Concepto y formas de adquisición por atribución de la Ley), Madrid, 2001, p. 94. 55 RJ 2003\7050. 22 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science arrendamiento rústico se entiende “aquél contrato mediante el cual se cede temporalmente una o varias fincas, o parte de ellas, para su aprovechamiento agrícola, ganadero o forestal, a cambio de un precio o renta” -­‐art. 1 de la Ley de Arrendamientos Rústicos de 26 de noviembre de 2003-­‐. Como elementos esenciales que vienen a definir este tipo de contrato agrario debemos señalar: la atribución de la titularidad del aprovechamiento económico de los bienes en función de su destino productivo; la inexistencia de una pérdida de propiedad sobre el terreno cedido, manteniéndose la posición jurídica respecto de los bienes de quien activamente la ostenta56. El Tribunal Supremo ha catalogado como contrato civil la cesión realizada por un Ayuntamiento de una parcela de su propiedad a un particular con fines de explotación agrícola. La STS de 13 de mayo de 2005 califica de contrato civil la cesión realizada por el Ayuntamiento de un terreno de carácter patrimonial de su propiedad a un particular para la explotación en cultivo intenso de tabaco y pimiento: FUNDAMENTO TERCERO: «El contrato litigioso tiene por objeto la cesión de terrenos calificados como “propios” o “patrimoniales” del Ayuntamiento cedente, para su explotación agrícola, contrato que por su contenido y habida cuenta de las demás prestaciones a que se obliga el Ayuntamiento presenta indudables analogías con el arrendamiento parciario, por lo que puede incluirse entre aquellos “otros” a los que se refiere la regla 2ª del art. 4º de la citada Ley de 1973, por lo que al no haber sido declarada condición de administrado por una Ley, ni tener vinculación alguna con el desenvolvimiento regular de un servicio público y no precisar de una especial tutela, dada su finalidad, tal contrato ha de calificarse como civil; en consecuencia, son competentes para el conocimiento de las cuestiones que se plantee respecto a su resolución y cumplimiento, los órdenes judiciales del orden jurisdiccional civil […]»57. 56 SÁNCHEZ HERNÁNDEZ, A., “El contrato agrario”, El Derecho agrario: modernización y desarrollo rural (dir. Orduña, J.), Valencia, 2001, p. 185; también en “Clasificación básica de los contratos agrarios. La influencia del Derecho Público sobre la contratación agraria”, Manual de Instuciones de Derecho agroambiental Euro-Latinoamericano (coor. Sánchez Hernández, A. y Massart, A.), Pisa, 2001, pp. 250 y 251; GASTONE BOLLA, G. y FRASSOLDATI, C., voz «Contratto agrario», Novissimo Digesto Italiano, Torino, 1959, pp. 543-546; 57 RJ 2005\6376. 23 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science El Tribunal Supremo atiende, principalmente, para calificar este contrato como civil a la finalidad de la relación jurídica, siendo así que únicamente cuando la Administración realiza una actividad buscando satisfacer el interés general estaremos ante un contrato de naturaleza administrativa58. El Tribunal Supremo se ha pronunciado también en esta línea en la Sentencia de 13 de abril de 1985, esta vez en un supuesto de explotación agrícola por unos particulares de unos montes propiedad de un Ayuntamiento. Los montes objeto de aprovechamiento tienen la consideración de bienes patrimoniales, siendo, por tanto, de propiedad privada del Ente Local. Para el Tribunal Supremo no puede existir entre la Administración y el particular un vínculo concesional, al configurarse la concesión como una modalidad de contrato de gestión de un servicio público. El Tribunal Supremo no duda en configurar esta relación como un arrendamiento rústico: CONSIDERANDO CUARTO: «Que cuanto se ha expuesto nos lleva ya al centro del problema, que no es otro que el de declarar que las relaciones entre el Ayuntamiento y el actor no son de derecho público, sino privadas, puesto que nos encontramos con un titular o propietario que cede el cultivo de sus bienes a terceros mediante el canon de un pago periódico. Tales elementos vienen a configurar un arrendamiento rústico, puesto que en el contrato que liga a la Administración y administrados se cede temporalmente una o varias fincas para su aprovechamiento agrícola a cambio de precio, sin que pueda perderse esta naturaleza por el simple hecho de que las partes le den una denominación distinta […]»59. Especial atención merece, en relación a la utilización agrícola por los particulares de los bienes patrimoniales de la Administración con una finalidad de interés general, la regulación que sobre los Bancos de Tierra realiza la Ley 4\1989, de 21 de julio sobre Ordenación agraria y desarrollo rural de la Comunidad Autónoma de Asturias. Las tierras incluidas en estos Bancos serán destinadas al 58 59 Fundamento jurídico segundo. RJ 1985\2863. 24 LandAS Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science Vol. 1-Nº. 1, January-March 2010 uso público o privado con objeto de mejorar las estructuras productivas agrarias60. La Administración de la Comunidad Autónoma podrá asignar las tierras que integran estos Bancos a los particulares, en atención a los criterios sociales que deben presidir la redistribución de la tierra61. Estas fincas de interés agrario tendrán como finalidad fomentar la modernización y el desarrollo agrario y social, a la vez que garantizar el cultivo racional, directo y personal de la tierra. La adjudicación de estas fincas a particulares se realizará -­‐tal y como señala el art. 49.1 de la Ley-­‐ en propiedad o en régimen de concesión administrativa. En el caso de la adquisición de estas fincas en propiedad, el procedimiento a seguir será el la subasta pública62. Si la adquisición se ha producido por concesión administrativa el procedimiento a seguir será el consurso público. 3-­. CONCLUSIONES A pesar de la falta de regulación en nuestro ordenamiento, a diferencia de lo que sucede en el Derecho italiano, de una norma dedicada a la «Utilización agrícola de los bienes demaniales y patrimoniales de la Administración», ello no es óbice para poder afirmar que en nuestro derecho existen mecanismos jurídicos suficientes que nos permiten determinar cuál es el régimen jurídico aplicable a la adquisición por parte de los particulares de los bienes propiedad de la Administración Pública con fines de aprovechamiento agrícola. Ciertamente, el régimen jurídico aplicable variará en atención no sólo a la naturaleza del bien objeto de aprovechamiento, sino también de cuál sea la finalidad de dicho aprovechamiento. En el caso de adquisición por el particular de bienes demaniales propiedad de la Administración esta adjudicación tendrá lugar 60 Art. 2: “Para la Comunidad Autónoma se constituirá un Banco de Tierras formado por las aportaciones de tierras de propietarios, públicos o privados, adquisiciones o procedentes de expropiaciones. Las tierras incluidas en el Banco serán destinadas al uso público o privado, con el fin de mejorar las estructuras productivas agrarias y para el asentamiento de nuevos campesinos”. 61 Art. 10 de la Ley de Ordenación agraria y desarrollo rural de la Comunidad Autónoma de Asturias. 62 Art. 49.2 de la Ley de Ordenación agraria y desarrollo rural de la Comunidad Autónoma de Asturias. 25 LandAS Vol. 1-Nº. 1, January- March 2010 Internacional Journal of Land Law & Agricultural Science mediante concurso público en régimen de concesión administrativa, siendo probablemente el régimen más apropiado el de la concesión en precario, dado el carácter temporal de la concesión y la posibilidad de la Administración de revocar la concesión, sin la obligación de indemnizar al particular, en caso de que exista la necesidad de destinar el bien a otros fines de interés social para los que estaban reservados. De tratarse de un supuesto de utilización agrícola por parte de un particular de un terreno patrimonial propiedad de la Administración Pública, la relación jurídica entre Administración y administrado se regirá por el Derecho privado, salvo que la finalidad del aprovechamiento sea la satisfacción de un interés general, en cuyo caso se tratará de un contrato de carácter administrativo. 26
