LOS CONSEJOS SUPERIORES DE LA MAGISTRATURA

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LOS CONSEJOS SUPERIORES DE LA MAGISTRATURA
EN EUROPA Y AMÉRICA LATINA:
ÓRGANOS CONSTITUCIONALES DE GOBIERNO DEL PODER JUDICIAL
EN LAS ACTUALES DEMOCRACIAS
Profª. Dra. Dª. Mª Inmaculada Sánchez Barrios
Profesora Titular de Derecho Procesal de la Universidad de Salamanca (España)
VICEDECANA de la Facultad de Derecho de Salamanca
[email protected]
D. Saturnino-Miguel Matos Rodríguez
Alumno de Tercer Ciclo de la Universidad de Salamanca (España)
Doctorando en Derecho Procesal
[email protected]
PALABRAS CLAVES
PODER JUDICIAL
INDEPENDENCIA JUDICIAL
CONSEJOS DE LA MAGISTRATURA O JUDICATURA
CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL
RESUMEN
Se pretende realizar un estudio sobre los Consejos Superiores de la Magistratura (o de la Judicatura) en
Europa y América Latina, haciendo una especial referencia al caso de España: el Consejo General del Poder
Judicial.
En concreto se analiza tanto la composición y forma de elección de los miembros de estos órganos
como las competencias que tienen. Estos Consejos, como órganos constitucionales de gobierno de Jueces y
Magistrados, desempeñan un importante papel en materia de salvaguarda de la independencia judicial.
ÍNDICE
1. INTRODUCCIÓN
2. LA COMPOSICIÓN DE LOS CONSEJOS DE LA MAGISTRATURA O JUDICATURA
2.1. LA COMPOSICIÓN MIXTA DE ESTOS ÓRGANOS
2.2. LA FORMA DE ELECCIÓN DE SUS MIEMBROS
3. LAS ATRIBUCIONES DE LOS CONSEJOS DE LA MAGISTRATURA O JUDICATURA
3.1. CONSIDERACIONES GENERALES
3.2. EXAMEN DE LAS ATRIBUCIONES QUE MÁS ÍNTIMA CONEXIÓN GUARDAN
CON LA INDEPENDENCIA JUDICIAL,
2
1. INTRODUCCIÓN
La independencia judicial, a partir de la creación del Estado de Derecho, se ha colocado a nivel
constitucional como primer atributo de la Jurisdicción. Si la Jurisdicción no es independiente y los Jueces y
Magistrados no son imparciales no puede decirse que se administre verdadera Justicia1.
El Título VI de la Constitución Española de 1978 aparece con la rúbrica “el Poder Judicial”, que se
utiliza para destacar que la Organización Judicial no debe ser, como ha sido en otras épocas, un brazo del
Ejecutivo2, y en su regulación destaca precisamente como una de sus exigencias básicas la de la independencia
judicial (arts. 117.1, 124.1 y 127.2), creando además un órgano de gobierno del Poder Judicial que garantiza
esta independencia: el Consejo General del Poder Judicial (art. 122)3 .
1
Vid. CALVO SANCHEZ, M.C., La recusación de los Jueces y Magistrados (I), en Revista Universitaria de Derecho Procesal
(RUDP), nº 1, 1988, p. 73 y 74; y de la misma autora: El interés ideológico como posible motivo de recusación, en AA.VV., Crisis de
la Justicia y reformas procesales, Primer Congreso de Derecho Procesal de Castilla y León, CPMJ, Madrid, 1988, p.59 y ss.; El derecho
al juez imparcial en la Doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos: necesidad de encomendar la instrucción y el
enjuiciamiento a órganos diferentes, Rev. La Ley (RLL), 1989, nº 4, p. 995 y ss.; y Reflexiones sobre la causa novena del artículo 219
de la Ley Orgánica del Poder Judicial: "Tener interés directo o indirecto en el pleito o causa", en AA.VV., Estudios de Derecho Procesal
en honor de Víctor Fairén Guillén, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 1990, p. 81 y ss. En similar sentido vid.: CASTAN TOBEÑAS, J.,
Poder judicial e independencia judicial, Revista General de Legislación y Jurisprudencia (RGLJ), sept. 1951, p. 239 y 240; MONTERO
AROCA, J., En torno al concepto y contenido del Derecho Jurisdiccional, Revista de Derecho Procesal Iberoamericana (RDPI),
1976, nº 1, p. 161; GUTIERREZ DE CABIEDES, E., El Derecho Procesal en la hora presente, RDPI, 1977, nº 2-3, p. 572 y ss.;
GIMENO SENDRA, J.V., Fundamentos del Derecho Procesal, (Jurisdicción, acción y proceso)", Madrid, 1981, p.43 y ss.; etc... Vid. también,
entre otros, en Derecho comparado, SCHMIDT, K., Teoría de la Constitución, Madrid, 1934, p. 150 y ss.; GOLDSCHMIDT, J., La
imparcialidad en el proceso, Revista de Derecho Procesal, 1950, p. 118 y ss.; FAZZALARI, La imparcialitá del giudice, Riv. di Diritto
Processuale, 1972, p. 193; CERRI, Imparcialitá ed indirizzo politico nella pubblica amministrazione, Padova, 1973; SÁNCHEZ BARRIOS, Mª
I., : independencia judicial e imparcialidad. Su regulación en España y en las constituciones latinoamericanas, Revista Verba
Iustitiae (Argentina), vol. 6/1998, págs. 15-55, etc.
2
Puede consultarse sobre esta cuestión: PRIETO CASTRO, Temas de Derecho actual y su práctica, Salamanca, 1979, p. 87;
ALMAGRO NOSETE, El Derecho Procesal en la nueva Constitución, RDPI, 1978, nº 4, p. 843; GARCIA CANALES, M.,
Reflexiones sobre el poder judicial en la Constitución española de 1978, en AA.VV., Derecho y Proceso. Estudios jurídicos en honor del Prof.
A. Martinez Bernal, Murcia, 1980, p. 244; CARRETERO PEREZ, A, La actual interpretación de Derecho Judicial, Revista Poder Judicial
(RPJ), dic.1981, nº 1, p. 51 y del mismo: El modelo del Poder Judicial en la Constitución, en AA.VV., El Poder Judicial, DGCE,
Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1983, v. I, p. 740; ALVAREZ CONDE, E., Algunas consideraciones sobre la posición
constitucional del Poder Judicial, en AA.VV., El Poder Judicial, ibídem, v. I, p. 497 y ss; etc.
3
Este Consejo es un órgano constitucional del Estado, autónomo, no jurisdiccional, garante de la independencia
jurisdiccional y que asume el gobierno del Poder Judicial, de forma que viene a sustituir en este papel al Ejecutivo. Especialmente
consideramos al Consejo como un órgano de garantía de la independencia judicial, ya que su finalidad institucional consiste en
conseguir que los jueces estén, tal y como indica el art. 117.1 de la Constitución, "sometidos únicamente al imperio de la ley", y por
tanto fuera del alcance de otros centros de poder, como igualmente recoge la LOPJ de 1985, tanto en el articulado como en su
Exposición de Motivos.
Vid. GARCIA CANALES, M., Reflexiones sobre el poder judicial en la Constitución española de 1978, en AA.VV., Derecho y Proceso.
Estudios Jurídicos en Honor del Prof. A. Martinez Bernal, Murcia, 1980, p.262; DELGADO BARRIO, Régimen Jurídico de los actos del
Consejo General del Poder Judicial: su impugnación, Revista de Derecho Administrativo (RDA), 1982, nº 32, p. 837; ALBACAR LOPEZ,
Naturaleza Jurídica del Consejo General del Poder Judicial, en AA.VV., Jornadas de estudio sobre el CGPJ, Madrid, 1983, p.121 y ss.;
MONTERO AROCA, “La unidad jurisdiccional. Su consideración como garantía de la independencia judicial”, Revista. Justicia (RJ),
1984, nº I, p. 84; ANDRES IBAÑEZ y MOVILLA ALVAREZ, El Poder Judicial, Madrid, 1986, p. 66; RAMOS MENDEZ, Estado
crítico de la Justicia, Rev. Proserpina (RP), nº 6, dic. 1987, p. 15; TOMAS Y VALIENTE, F., Poder Judicial y Tribunal Constitucional,
RPJ, nº especial XI, 1989, p. 18 y 19; TEROL BECERRA, M.J.,El Consejo General del Poder Judicial, CEC, Madrid, 1990, p. 154 y ss.;
CORTES DOMINGUEZ, V., Naturaleza del Consejo General del Poder Judicial, en AA.VV., Jornadas de estudio sobre el CGPJ,
Madrid, 1983, p. 178; SÁNCHEZ BARRIOS, Mª I., Las atribuciones del Consejo General del Poder Judicial, Salamanca, 1999, y La
composición del Consejo General del Poder Judicial y la forma de elección de sus miembros, Salamanca, 1999; MAGRO SERVET, V., “El CGPJ
y la reforma de la Administración de Justicia”, Diario La Ley, 2001, ref.º d-84, tomo 3; SAN ROMÁN MORENO , J.R., “De las
formas de la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de la independencia judicial, del Consejo General del Poder Judicial y de
3
La creación del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) tuvo lugar con la Constitución de 19784,
siguiendo el ejemplo de otros países europeos5. En el marco del constitucionalismo posterior a la II Guerra
Mundial fueron surgiendo, basados en precedentes diversos, órganos encargados del gobierno del Poder
Judicial; así sucedió en las Constituciones Francesas de 1946 y 1958 6, la Italiana de 19477, o la Portuguesa de
19768.
No constituye una exageración el afirmar que el CGPJ es una pieza clave en el actual Estado
Constitucional español, aunque también es cierto que frecuentemente se ha presentado como una institución
afectada por toda clase de polémicas.
otras cuestiones colaterales”, Diario La Ley, 2001, ref.º d-144; LORCA NAVARRETE, A.M. , “Conservadores y progresistas rompen
el consenso en el Consejo General del Poder Judicial. Breves apuntes sobre un órgano constitucional polémico”, Diario La Ley, nº
5486, 20 feb. 2002, pág. 1826, etc.
4
Se refieren al hecho de que el CGPJ fue un órgano nuevo en nuestro ordenamiento, creado precisamente por la
Constitución de 1978, entre otros: PECES-BARBA MARTINEZ, La Constitución Española de 1978. Un estudio de Derecho y Política,
Valencia, 1981, p. 696; MOSQUERA, L., La posición del Poder Judicial en la Constitución Española, en AA.VV., Constitución
Española de 1978. Estudio sistemático dirigido por los profs. PREDIERI, A. y GARCIA DE ENTERRIA, E”, Civitas, Madrid, 1981, p. 696;
ALZAGA VILLAAMIL, ibidem, p. 734; y CAVERO LATAILLADE, I, Art. 122. La estructura organizativa del Poder Judicial, en
AA.VV., Comentarios a las Leyes Políticas. Constitución Española de 1978, Tomo IX, Edersa, Madrid, 1987, p. 502 y 503.
De todas formas puede apuntarse que existieron diversos órganos con anterioridad que tenían atribuidas algunas de las
funciones que hoy tiene nuestro CGPJ, y que incluso en los últimos años del régimen franquista surgieron fuertes aspiraciones
tendentes al logro del “autogobierno” judicial. Pero ciertamente dichas fórmulas no podían tener efectividad si no se daba una
modificación del régimen político en el que surgieron. Vid. SÁNCHEZ BARRIOS, Mª I., Las atribuciones del Consejo General del Poder
Judicial, Salamanca, 1999, pág. 19; y Antecedentes del Consejo General del Poder Judicial en el Derecho español, Revista Poder
JudicialJ, núm. 46, 1997, págs. 47-82.
5
Aunque ya existieron incluso precedentes de otros Consejos desde bastante tiempo atrás, vgr. los regulados en la Ley
francesa de 31 de agosto de 1883, o en las leyes italianas de 14 de julio de 1907 (nº 511) y de 19 de diciembre de 1912 (nº 1311). Pero
han tenido una mayor repercusión los surgidos con el constitucionalismo posterior a la II Guerra Mundial.
6
Vid, entre otros, LYON-CAEN, G., La justice dans la Constitution du 27 octobre 1946, Revue Dalloz (RD), 1947, Chronique
II, p. 5 y ss.; HEBRAUD, P., L´autorité judiciaire, RD, 1959, Chronique XIII, p. 78 y ss.; BESSON, A., Le Conseil Supérieur de la
Magistrature, RD, 1960, p. 1 y ss.; CHAZELLE, Pour une reforme des Institutions Judiciaires, Paris, 1969, p. 34; BRECHONMOULENES, C., L´impossible définition du Conseil supérieur de la magistrature?, Revue de Droit Public et de la Science Politique
(RDPSP), 1973-I, p. 599 y ss.; POUILLE, Le pouvoir judiciaire et les tribunaux, Paris 1985, p. 58; RICARD, T., Le Conseil Supérieur de la
Magistrature, Paris, 1990, p. 30 y ss.; BODIGUEL, J.L., Les magistrats, un corps sans âme?, PUF, Paris, 1991, p. 246 y 247; VINCENT,
GUINCHARD, MONTAGNIER y VARINARD, La Justice et ses institutions, Dalloz, Paris, 1991, p. 83 y ss.; BIGAUT, C. y LAY, J.P.,
“La réforme du Conseil supérieur de la magistrature”, Dalloz Chronique LXXIII, 1993, p. 275 y ss.; PLENEL, E., La part d´ombre,
Ed. Gallimard, Paris, 1994, p. 241; BERTRAND, El gobierno de la Justicia en Francia, en AA.VV., El gobierno de la Justicia,
Universidad de Valladolid, 1996, p. 69 y ss.; etc.
7
Vid. al respecto GLINNI, Il Consiglio Superiore della Magistratura. Funzioni e struttura, Roma 1959., p. 23 y ss., y 102 y ss.;
BISCARETTI DI RUFFIA, P., Diritto Costituzionale, 7ª ed., Napoles, 1965; ZAGREBELSKY, Il ruolo del Consiglio Superiore della
Magistratura in una recente proposta di revisione costituzionale, en AA.VV., Studi parlamentari e di politica costituzionale, 1974, p. 78; DI
FEDERICO, G., Le statut, la carrière et l´indépendence des magistrats ordinaires en Italie, en AA.VV., Justice et politique, Strasbourg,
1974, p. 39 y ss., PIZZORUSSO, A., El Consejo Superior de la Magistratura en Italia, Revista Documentación Jurídica (Rev. Doc. Jca.),
1984, t. XII, vol. 1, nº 42/43, p. 661 y ss.; TERESI, “Il Consiglio Superiore dalla Magistratura..., Napoli, 1984, p. 18 y ss.;
CASTORINA, E., Note ricostruttive sul vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura, Rev. Diritto e Societá, 1988, p. 567 y
ss.; PINELLI, Le proposte di riforma del Consiglio superiore della magistratura, AA.VV., Magistrature, CSM e principi costituzionali,
Roma-Bari, 1994., p. 161 y ss.; RIDOLA, P., La formazione dell´ordine del giorno tra poteri presidenziali e poteri dell’ Assemblea, en
AA.VV., Magistrature, CSM e principi costituzionali, Roma-Bari, 1994, p. 71, etc.
8
LABORINHO LUCIO, A., O Poder Judicial na Transiçao, en AA.VV., Portugal. O sistema Político e Constitucional, BAPTISTA
COELHO (org.), Lisboa, 1989, p. 752; GOMES CANOTILHO, J.J., Direito Constitucional, 5ª ediçao aumentada, 2ª reimpressão,
Coimbra, 1992, p. 777; DA CUNHA GOMES RODRIGUES, A., Intervenção proferida em Madrid, no dia 5 de Outubro de 1993,
no âmbito da II Conferência de Presidentes de Tribunais Supremos da Iberoamérica, Portugal e Espanha, Extremadura, 1990, p. 22,
Discurso proferido na tomada de posse dos novos juízes, en Boletim Informativo do Conselho Superior da Magistratura, nº 3, julho 1994, y
4
Igualmente los diferentes Consejos Superiores de la Magistratura o de la Judicatura en los países
latinoamericanos tienen gran responsabilidad en la construcción de un Poder Judicial independiente y creíble
para la ciudadanía, y es una de las más importantes innovaciones que han traído muchas de las últimas
Constituciones de estas naciones.
2. LA COMPOSICIÓN DE LOS CONSEJOS DE LA MAGISTRATURA O JUDICATURA
Tanto la composición del Consejo General del Poder Judicial español y la composición del resto de
Consejos del ámbito latinoamericano, como la forma de designación de sus miembros son aspectos de gran
trascendencia desde la óptica de la independencia del Poder Judicial, pudiendo representar bien una
salvaguarda de la independencia o bien un obstáculo a la misma
2.1. LA COMPOSICIÓN MIXTA DE ESTOS ÓRGANOS
El CGPJ español está integrado –como se expresa en el núm. 3 del art. 122 de nuestra Constituciónpor el Presidente del Tribunal Supremo, que lo preside, y por veinte miembros nombrados por el Rey por un
período de cinco años, doce de ellos Jueces y Magistrados de todas las categorías y los ocho restantes
Abogados y otros Juristas de reconocida competencia con más de quince años en el ejercicio de su profesión.
Esta composición mixta, aún habiendo presentado algunos elementos distorsionantes a su pacífica
configuración, no planteó especiales problemas (veremos más adelante que su forma de elección sí). Además
ha seguido la tónica general de los demás países que cuentan con órganos similares9. Por lo tanto, entre sus
miembros se encuentran tanto jueces y magistrados -que representan la mayoría (3/5) de los vocales- como
otros juristas tales como Abogados, Procuradores de los tribunales, Secretarios Judiciales, Fiscales, Profesores
de Derecho, etc.
O Poder Judicial na pespectiva de futura revisão constitucional, en Boletim Informativo do Conselho Superior da Magistratura, nº 4,
dezembro 1994 ; ORLANDO VIEGAS MARTINS, A., Notas sobre o Conselho Superior da Magistratura, en Boletim Informativo do
Conselho Superior da Magistratura, nº 5, março 1995; DE FIGUEIREDO DIAS, J., Do “governo da Justiça” ao “Governo dos Juizes”
no Portugal de hoje, en AA.VV., El gobierno de la Justicia..., op. cit., p. 83 y ss., etc.
9
BERGALLI, R., El Estado democrático y la cuestión judicial: el caso argentino, RPJ, nº 10, marzo de 1984, p. 84 y ss., indica
que la representación a la que más cabe atenderse es la de los propios jueces, que, además, ha de tener en cuenta el número de
integrantes de cada una de las funciones judiciales a representar.
En este concreto aspecto, podrían considerarse emblemáticas las luchas que se llevaron a cabo para que la representatividad
a la que se alude fuera equilibrada en el seno del Consiglio Superiore della Magistratura italiano y en el CGPJ español, ya que estos
dos órganos fueron proyectados y constituídos con una evidente tendencia hacia el mantenimiento en ellos del predominio de las
categorías superiores, cuyos integrantes siempre habían sido considerados como más conservadores.
Vid. también ALMAGRO NOSETE, Poder Judicial y garantías en la nueva Constitución, en AA.VV., Lecturas sobre la
Constitución española, I, UNED, Madrid, 1978, p. 297; GARCIA CANALES, M., Reflexiones sobre el poder judicial en la
Constitución española de 1978, en AA.VV., Derecho y Proceso, en honor del Prof. A. Martinez Bernal, Murcia, 1980, p. 262;
DEL CACHO FRAGO, A., El régimen jurídico de las Asociaciones Judiciales, en AA.VV., Estudios jurídicos en honor de José
Gabaldón López, Trivium, Madrid, 1990, p. 57 y ss.; SÁNCHEZ BARRIOS, Mª I., La composición del Consejo General del
Poder Judicial y la forma de elección de sus miembros, Salamanca, 1999, págs. 26 y ss.; SAN ROMÁN MORENO , J.R., “De
las formas de la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de la independencia judicial, del Consejo General del Poder
Judicial y de otras cuestiones colaterales”, Diario La Ley, 2001, ref.º d-144; LORCA NAVARRETE, A.M. , “Conservadores y
progresistas rompen el consenso en el Consejo General del Poder Judicial. Breves apuntes sobre un órgano constitucional
polémico”, Diario La Ley, nº 5486, 20 feb. 2002, pág. 1826.,...etc.
5
Fijándonos en los países latinoamericanos10, también la composición en ellos es mixta, aunque con
diferencias entre unos y otros, ya que mientras que en países como Perú el Consejo está compuesto por
profesionales del mundo del Derecho, en otros, como el argentino de la Provincia de Buenos Aires, buena
parte de sus miembros se extraen de círculos eminentemente políticos.
En el caso de Perú, en la conformación de su Consejo Nacional de la Magistratura, está representada la
institucionalidad del País: Poder Judicial, Ministerio Público, Colegios Profesionales y Universidades Públicas y
Privadas. Está conformado por siete integrantes a quienes se denomina Consejeros. Sin perjuicio que más
adelante volvamos sobre esta cuestión (en el epígrafe correspondiente a la forma de elección de los miembros
de los diferentes Consejos), los mismos son elegidos: Uno, por los miembros titulares de la Corte Suprema de
la República. Uno por los miembros titulares de Junta de Fiscales Supremos. Uno por los Rectores las
universidades nacionales. Uno por los Rectores de las universidades particulares. Uno por los agremiados en
los distintos Colegios de Abogados del País. Dos son elegidos por los agremiados en los demás colegios
profesionales del país descontados los colegios de abogados11.
En Argentina, el Consejo de la Magistratura es regulado por una ley especial sancionada por la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. Según el art. 114 de la Constitución argentina, el
Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los
órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la
matricula federal. Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el número
y la forma que indique la ley.
La Constitución de la Provincia de Buenos Aires, en su art. 175, indica que el Consejo de la
Magistratura se compondrá, equilibradamente, con representantes de los poderes Ejecutivo y Legislativo, de
los jueces de las distintas instancias y de la institución que regula la matrícula de los abogados en la Provincia.
El Consejo de la Magistratura se conformará con un mínimo de quince miembros. Con carácter consultivo, y
por Departamento Judicial, lo integrarán jueces y abogados; así como personalidades académicas
especializadas. Y en el art. 3º de la Ley 11.868 se expresa que: El Consejo estará presidido por el Presidente de
la Suprema Corte de Justicia y debe estar compuesto por dicho Magistrado; un juez de Cámara; un juez de
primera o única instancia y un miembro del Ministerio Publico; seis representantes del Poder Legislativo;
cuatro representantes del Poder Ejecutivo y cuatro representantes del Colegio de Abogados de la Provincia12.
Por lo tanto, es un hecho que en la práctica totalidad de los países en los que existe un órgano de
gobierno de los Jueces y Magistrados, su composición es mixta, lo cual resulta lógico y es la fórmula más
apropiada de integrarse estos Consejos de la Magistratura o de la Judicatura. Lo que debe evitarse a toda costa
es que sus integrantes sean predominantemente de carácter político.
10
Vid., entre otros, RICO, J.M. y SALAS, L., Independencia judicial en América Latina: replanteamiento de un tema tradicional, Centro
para la Administración de Justicia, Miami, San José, 1990; LÓPEZ GUERRA, L. y AGUIAR DE LUQUE, L., Las Constituciones de
Iberoamérica, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992.
11
12
Vid. http://www.cnm.gob.pe/doc-menu-9.html
Cualquiera sea su procedencia, los consejeros no podrán ser designados como magistrados o miembros del Ministerio
Público, mientras se desempeñen como tales y hasta que concluya el periodo para el cual fueran electos.
Vid. http://www.dpi.sg.gba.gov.ar/cmagistratura/Presentacion/integrantes.htm
6
2.2. LA FORMA DE ELECCIÓN DE SUS MIEMBROS
En España, así como la composición del CGPJ, como ya se ha apuntado, fue pacífica, la cuestión
referente a la forma de elección de estos miembros, por el contrario, ha sido objeto de grandes y encendidas
discusiones.
Es éste un tema no exento de polémica, y además grave, porque la forma de designación de los
miembros del CGPJ puede constituir un aspecto de gran trascendencia desde la óptica de la independencia del
Poder Judicial, siendo esta problemática una de las más importantes sobre dicho órgano. Son constatables las
diferencias existentes entre las diversas formas de elección, es decir, dependiendo de si los miembros del CGPJ
son nombrados por los propios Jueces y Magistrados -y también según la forma en que ello se haga-, si lo son
por éstos y en parte también por el Congreso y el Senado, o si los designan las Cámaras en su totalidad, como
sucede actualmente, a raíz de la LOPJ de 1985, fórmula ésta que no parece, en principio, estar muy de acuerdo
con el espíritu de nuestra Constitución.
Del art. 122.3 de la Constitución Española de 1978 surgió la controversia sobre la regulación de esta
materia. Éste expresa que de los veinte miembros del CGPJ, lo serán “doce entre Jueces y Magistrados de
todas las categorías judiciales, en los términos que establezca la ley orgánica; cuatro a propuesta del Congreso
de los Diputados y cuatro a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de tres quintos de sus
miembros...”. En este artículo se expresa, por lo tanto, que se elegirán doce “entre” Jueces y Magistrados, pero
no se dice expresamente que estos doce serán elegidos “por” los propios Jueces y Magistrados.
El primer desarrollo legal de las disposiciones constitucionales se realizó por la Ley Orgánica 1/1980,
de 10 de enero, del Consejo General del Poder Judicial, ley que surgió de forma algo precipitada 13 . Esta ley
posibilitó la creación del primer CGPJ, que tuvo vida desde 1980 hasta 1985.
La L.O. 1/1980, a pesar de algunas críticas y de insatisfacciones en ciertos sectores, determinó el
carácter electivo de los miembros de procedencia judicial mediante un sistema electoral mayoritario, difundido
entre todos los jueces y magistrados que se encontraban en servicio activo, lo que -aunque no se logró
totalmente pues existieron tensiones de tipo corporativo- favoreció un ensayo de democracia interna. Luego,
en conjunto, el sistema electoral que estableció la L.O. 1/1980 y su plasmación práctica dentro del colectivo
judicial sentó las bases adecuadas para la implantación de un sistema avanzado de autogobierno del Poder
Judicial14.
13
En el sentido de que esta L.O. se hizo de forma urgente y provisional, CAVERO LATAILLADE, I., “Art. 122. La
estructura...”, cit., expresaba: que la L.O. 1/1980 reguló el Consejo, sin esperarse a una nueva LOPJ, por razones de urgencia política,
para constituir el Tribunal Constitucional (pág. 494); que era inaplazable crear el CGPJ (pág. 510); que fue necesario prepararlo
anticipadamente (pág. 533). También MONTERO AROCA, Independencia y responsabilidad del Juez, Civitas, Madrid, 1990, pág. 126, se
refiere aque la LOCGPJ desarrolló la CE por razones de urgencia, pues era necesario poner en funcionamiento el TC, del que el
CGPJ elige dos magistrados. En el mismo sentido vid. TEROL BECERRA, El Consejo General del Poder Judicial, op. cit., pág. 60,
dónde además se refiere a su carácter de ley orgánica anticipada y provisional. Sobre esta idea de provisionalidad y de anticipación
había insistido también el Ministro de Justicia en la sesión plenaria del Congreso de los Diputados celebrada el 7 de noviembre de
1979, dónde se aprobó el texto del dictamen de la Comisión de Justicia sobre el proyecto de la que sería la L.O. 1/1980.
14
AGUNDEZ FERNANDEZ, A., Procedimiento electoral para la designación de los miembros del Consejo General del
Poder Judicial, en AA.VV., Jornadas de estudio sobre el CGPJ, cit., p. 513 y ss., indicaba que la independencia judicial clama por el
cuadro de garantías que aseguren su efectividad. Las garantías de la independencia señalan la justificación de venirse buscando el
autogobierno de la Judicatura, que requiere que sean los propios Jueces quienes defiendan la propia independencia, salvaguardando
sus garantías tanto de extraños embarazos, atentatorios a la necesaria imparcialidad, como de fallos internos que disminuyan las no
menos necesarias condiciones de formación y estudio. Esto, en sentido institucional, sólo puede realizarse plenamente
encomendando a un órgano superior las funciones aseguradoras, y hoy únicamente existe un sistema para transferir la voluntad del
colectivo judicial al órgano colegiado: el sistema de designación electoral conforme al principio básico de libre selección de
candidatos por los Jueces, primero, y segundo, completando, por quienes representan la voluntad nacional.
7
La Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ), que derogó la Ley citada
anteriormente, conllevó un trascendental cambio en la regulación del CGPJ, entre otras cuestiones en el modo
de designación de los vocales, que pasaron a ser elegidos todos por el Congreso de los Diputados y el Senado.
La transformación operada por el CGPJ con la LOPJ parece que respondía, según buena parte de la doctrina, a
un designio político al margen de reflexiones jurídicas. Precisamente esta Ley, en la que se tenían puestas tantas
esperanzas, significó en esta cuestión (que no en otras) un importante retroceso en la garantía de la
independencia judicial. Con posterioridad la LOPJ ha sido modificada en varias ocasiones.
Desde que se conocieron las intenciones del Ejecutivo sobre la nueva LOPJ, salieron a la luz,
intensificadas, las tensiones y los enfrentamientos entre el Gobierno y el Poder Judicial.
Constituye un hecho grave el cambio en el modo de elección de los vocales del CGPJ, es decir, la
designación de todos sus miembros por las Cámaras -de mayoría de un partido-, lo que puede provocar tanto
una agresión a la Constitución, al Estado de Derecho en ella consagrado y al sistema de libertades
constitucionalmente garantizado como a la propia Magistratura y a los mismos ciudadanos, pudiendo atentar
contra la independencia y el autogobierno judicial15.
La polémica sobre la constitucionalidad de esta fórmula se trasladó al Tribunal Constitucional, pero
éste, en su sentencia nº 108/1986, de 29 de julio, interpretó que la forma de elección de los vocales del
Consejo no era contraria a la Constitución, aunque recomendó al legislador su cambio. Expresaba que la
existencia del riesgo de frustrar la finalidad de la norma constitucional e incluso su probabilidad, parecían
aconsejar la sustitución de este sistema, pero que ello no constituía fundamento bastante para declarar la
inconstitucionalidad del art. 112.3 de la LOPJ.
A pesar de que el sistema de designación de todos los vocales por el Congreso y el Senado no asegura
un menoscabo de la independencia judicial, la probabilidad de que así ocurra es mayor que con el anterior
sistema y por ello pensamos que la fórmula más adecuada es la mixta que existía en la derogada L.O. 1/1980
-por los propios Jueces y Magistrados y por las Cámaras-., pues se consigue tanto la legitimidad parlamentaria
de buena parte de los vocales como la reducción del posible corporativismo de los Jueces y Magistrados.
Tras doce años de gobierno del PSOE en España, en 1996 el Partido Popular llegó al poder. A pesar
de que desde hacía tiempo pretendía el cambio en la forma de designación de los miembros del CGPJ y así lo
hizo constar, incluyendo esta propuesta -como una de las más llamativas- dentro de su Programa electoral, sin
embargo, entre otras razones, por la especial situación que presentaba en aquel entonces el CGPJ, que debía
urgentemente ser renovado, no se produjo este cambio. Se tuvo que esperar hasta la aprobación de la Ley
Orgánica 2/2001, de 28 de junio, sobre composición del Consejo General del Poder Judicial, que modificó
la LOPJ instaurando un nuevo procedimiento de designación de los Vocales del Consejo General del Poder
15
Vid. GERPE LANDIN, M., El Consejo General del Poder Judicial, Revista de Derecho Político, nº 36, 1992, págs. 185 y ss;
MONTERO AROCA, J., Estatuto de los miembros del Consejo General del Poder Judicial, en AA.VV., El Gobierno de la Justicia,
cit., págs. 215 y ss. Y Autonomía del Poder Judicial e independencia del Juez en la práctica posconstitucional, en AA.VV., Estudios
jurídicos en honor de José Gabaldón López, Madrid, 1990, págs. 193 y ss.; SERRA DOMÍNGUEZ,M., Constitución y designación del
Consejo General del Poder Judicial, en AA.VV., El Gobierno de la Justicia, op. Cit., págs. 181 y ss.; ESTEBAN GÓMEZ, J.C., El
Consejo General del Poder Judicial, en AA.VV., Problemas actuales de la Justicia. Libro Homenaje al Prof. Faustino Gutierrez-Alviz y Armario,
Valencia, 1988, págs. 51 y ss.; XIOL RÍOS, J.A., GONZÁLEZ RIVAS, J.J. y RODRIGUEZ-ZAPATA PÉREZ, J., El poder Judicial
y su Consejo General en el Estado Social y Democrático de Derecho, Premios Poder Judicial, nº 1, Madrid, 1990; AGUNDEZ
FERNANDEZ, A., Procedimiento electoral para la designación de los miembros del Consejo General del Poder Judicial, en
AA.VV., Jornadas de estudio sobre el CGPJ, cit., p. 513 y ss.; TEROL BECERRA, M.J., El Consejo General del Poder Judicial, Madrid,
1990; SÁNCHEZ BARRIOS, Mª I., Las atribuciones del Consejo General del Poder Judicial, cit., págs. 82 y ss.; SAN ROMÁN MORENO ,
J.R., “De las formas de la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de la independencia judicial, del Consejo General del Poder
Judicial y de otras cuestiones colaterales”, Diario La Ley, 2001, ref.º d-144; LORCA NAVARRETE, A.M. , “Conservadores y
progresistas rompen el consenso en el Consejo General del Poder Judicial. Breves apuntes sobre un órgano constitucional
polémico”, Diario La Ley, nº 5486, 20 feb. 2002, cit.
8
Judicial, y, concretamente, de aquellos que han de ser propuestos entre Jueces y Magistrados de todas las
categorías judiciales, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 122 de la Constitución. Dichos miembros
serán propuestos para su nombramiento por el Rey de acuerdo con el siguiente procedimiento:
“Art. 112: 1. Podrán ser propuestos los Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales que se hallen en
servicio activo y no sean miembros del Consejo saliente o presten servicios en los órganos técnicos del mismo.
2. La propuesta será formulada al Rey por el Congreso de los Diputados y el Senado, correspondiendo a cada Cámara
proponer seis Vocales, por mayoría de tres quintos de sus respectivos miembros, entre los presentados a las Cámaras por los
Jueces y Magistrados conforme a lo previsto en el número siguiente.
3. Los candidatos serán presentados, hasta un máximo del triple de los doce puestos a proponer, por las asociaciones
profesionales de Jueces y Magistrados o por un número de Jueces y Magistrados que represente, al menos, el 2 por 100 de
todos los que se encuentren en servicio activo. La determinación del número máximo de candidatos que corresponde presentar
a cada asociación y del número máximo de candidatos que pueden presentarse con las firmas de Jueces y Magistrados se
ajustará a criterios estrictos de proporcionalidad, de acuerdo con las siguientes reglas:
a) Los treinta y seis candidatos se distribuirán en proporción al número de afiliados de cada asociación y al número
de no afiliados a asociación alguna, determinando este último el número máximo de candidatos que pueden ser presentados
mediante firmas de otros Jueces y Magistrados no asociados; todo ello, de acuerdo con los datos obrantes en el Registro
constituido en el Consejo General del Poder Judicial conforme a lo previsto en el artículo 401 de la presente Ley Orgánica y
sin que ningún Juez o Magistrado pueda avalar con su firma más de un candidato.
b) En el caso de que el número de Jueces y Magistrados presentados con el aval de firmas suficientes supere el
máximo al que se refiere la letra a), sólo tendrán la consideración de candidatos los que, hasta dicho número máximo, vengan
avalados por el mayor número de firmas. En el supuesto contrario de que el número de candidatos avalados mediante firmas
no baste para cubrir el número total de treinta y seis, los restantes se proveerán por las asociaciones, en proporción al número
de afiliados; a tal efecto y para evitar dilaciones, las asociaciones incluirán en su propuesta inicial, de forma diferenciada, una
lista complementaria de candidatos.
c) Cada asociación determinará, de acuerdo con lo que dispongan sus Estatutos, el sistema de elección de los
candidatos que le corresponda presentar.
4. Entre los treinta y seis candidatos presentados, conforme a lo dispuesto en el número anterior, se elegirán en primer
lugar seis Vocales por el Pleno del Congreso de los Diputados, y una vez elegidos estos seis Vocales, el Senado elegirá los
otros seis entre los treinta candidatos restantes (…)”.
Luego son los propios Jueces y Magistrados los que designan a 36 candidatos, como máximo, y
con posterioridad las Cámaras son las que de entre ellos eligen a los doce miembros de procedencia
judicial del CGPJ (seis el Congreso y seis el Senado).
Brevemente, con respecto a otros países de Latinoamérica, podríamos indicar, por ejemplo, en
primer lugar la situación en Perú, dónde se eligen los miembros del Consejo de manera variada, como
antes mencionamos al referirnos a su composición. La forma es la siguiente: Uno, por los miembros
titulares de la Corte Suprema de la República, en votación secreta. Uno por los miembros titulares de Junta
de Fiscales Supremos, en votación secreta. Uno por los Rectores las universidades nacionales en votación
secreta. Uno por los Rectores de las universidades particulares en votación secreta Uno por los agremiados en
los distintos Colegios de Abogados del País en elecciones organizadas por la ONPE y en la que todos los
abogados hábiles del Perú eligen a su representante mediante sufragio directo y secreto. Dos son elegidos por
los agremiados en los demás colegios profesionales del país descontados los colegios de abogados.
Lo curioso es que las elecciones las organiza la ONPE y participan profesionales hábiles
(ingenieros, contadores públicos, médicos, economistas, sociólogos, etc) mediante el sufragio directo y
secreto. Además, en todos los casos, los candidatos a consejeros que obtengan la segunda mayoría de votos,
son elegidos consejeros suplentes16.
16
El número de miembros del Consejo Nacional de la Magistratura puede ser ampliado por éste a nueve, con dos miembros
adicionales elegidos en votación secreta por el mismo Consejo, entre sendas listas propuestas por las instituciones representativas del
sector laboral y del empresarial.
Los miembros titulares del Consejo Nacional de la Magistratura son elegidos, conjuntamente con los suplentes, por un período
de cinco años.
Vid. http://www.cnm.gob.pe/doc-menu-9.html
http://www.justiciaviva.org.pe/nuevos/2005/cnmencifras.pdf:
9
El régimen constitucional y legal del CSJ de Colombia, que inició labores el 15 de marzo de 1992, esta
previsto principalmente en lo dispuesto por los artículos 254 a 257 de la Carta Política y en el Título IV de la
Ley 270 de 1996, llamada estatutaria de la administración de justicia, L.E.A.J. La principal característica de esta
entidad es que es un organismo constitucional creado directamente por la Carta Política y desarrollado en
disposiciones legislativas de rango especial; en este sentido se adopta la figura según la cual al interior de la
rama judicial pueden existir órganos y organismos con configuración jurídica completa, es decir, con
autonomía patrimonial, presupuestal, financiera y administrativa.
En todo caso, la Constitución colombiana declara que la administración de justicia es una función
pública de rango constitucional y que sus decisiones son independientes, y le da al C.S.J. el mismo nivel
orgánico que tienen las altas cortes como la Corte Suprema , el Consejo de Estado y la Corte Constitucional,
pero lo dota de funciones, atribuciones, facultades y competencias especiales descritas directamente por la
Constitución.
Orgánicamente el C.S.J. esta dividido en dos salas, diversas en su origen y funciones. La Sala
Administrativa esta integrada por seis magistrados elegidos para períodos de ocho años, uno por la Corte
Constitucional , dos por la Corte Suprema de Justicia y tres por el Consejo de Estado; la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, la conforman siete magistrados, elegidos también para un período de ocho años, pero por el
Congreso Nacional, es decir, la Cámara y el Senado en sesión plenaria, de ternas enviadas por el gobierno.
En el ámbito regional, en las cabeceras de distrito, existen consejos seccionales de la judicatura que
conservan la misma estructura del Consejo Superior, es decir, se encuentran divididos en dos salas: la
administrativa y la jurisdiccional disciplinaria. Los cargos de magistrado de estos consejos son de carrera y a
ellos se accede en propiedad, por concurso público de méritos17.
En Ecuador, según el art. 2 de la Ley orgánica del Consejo Nacional de la Judicatura 18, el Consejo
Nacional de la Judicatura estará integrado por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia o su delegado,
quien podrá ser o no magistrado integrante de la Corte Suprema de Justicia, quien lo presidirá y por siete
vocales, designados por el Pleno de la Corte Suprema, con el voto, de por lo menos, las dos terceras partes de
sus integrantes, de la siguiente manera:
a) Tres designados directamente por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, de fuera de su seno;
b) Uno por los ministros: de los tribunales distritales de lo Contencioso Administrativo y de lo Fiscal; y,
de las cortes superiores de Justicia;
c) Uno por la Federación Nacional de asociaciones judiciales del Ecuador;
d) Uno por los decanos de las facultades de derecho, jurisprudencia o ciencias jurídicas de las
universidades reconocidas por el Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas; y,
Uno por los presidentes de los colegios de abogados del Ecuador legalmente reconocidos.
Salvo los vocales señalados en la letra a), los demás serán designados de entre las listas, de hasta cinco
candidatos, que seleccionen los distintos colegios nominadores; los que serán convocados y regulados por el
Tribunal Supremo Electoral19.
Puede consultarse: Base de Datos Políticos de las Américas. (1998) Designación de los miembros del Consejo de la
Magistratura. Análisis comparativo de constituciones de los regímenes presidenciales. [Internet]. Georgetown University y
Organización de Estados Americanos. En: http://www.georgetown.edu/pdba/Comp/Judicial/Magistratura/designacion.html#cit. 5
de mayo de 2005.
17
Vid. http: // ramajudicial.gov.co:7777/csj portal/jsp/frames
18
Ley Nº. 68. REGISTRO OFICIAL/ 279 de 19 de Marzo de 1998.
19
Vid. http://www.justiciaecuador.gov.ec/
10
El Consejo mexicano, según el art. 100 de su Constitución, se integrará por siete miembros, de los
cuales, uno será el Presidente de la Suprema Corte de Justicia, quien también lo será del Consejo; un
magistrado de los tribunales colegiados de circuito, un magistrado de los tribunales unitarios de circuito y un
juez de distrito, quienes serán electos mediante insaculación; dos consejeros designados por el Senado y uno
por el Presidente de la República. Los tres últimos deberán ser personas que se hayan distinguido por su
capacidad, honestidad y honorabilidad en el ejercicio de las actividades jurídicas20.
Según el art. 262 de la Constitución de Paraguay, su Consejo de la Magistratura está compuesto por: un
miembro de la Corte Suprema de Justicia, designado por ésta; un representante del Poder Ejecutivo; un
Senador y un Diputado, ambos nominados por su Cámara respectiva; dos abogados de la matrícula,
nombrados por sus pares en elección directa; un profesor de las facultades de Derecho de la Universidad
Nacional, elegido por sus pares, y un profesor de las facultades de Derecho con no menos de veinte años de
funcionamiento, de las Universidades privadas, elegido por sus pares21.
En El Salvador, por poner otro ejemplo, según el art. 187 de su Constitución, los miembros del
Consejo Nacional de la Judicatura serán elegidos y destituidos por la asamblea legislativa con el voto calificado
de las dos terceras partes de los diputados electos22.
En definitiva, varía de unos países a otros la forma de elección de los miembros de los diferentes
Consejos, aunque en todos es variada y nunca competencia exclusiva del Poder Político. Si bien es cierto que
en unos casos el peso de las designaciones por órganos o instituciones ajenas al Poder Judicial es mayor que en
otros y lo que debe intentarse es una distribución lo más equitativa posible para que, por un lado se evite la
politización de la Justicia y por otro el excesivo corporativismo de Jueces y Magistrados.
3. LAS
JUDICATURA
ATRIBUCIONES
DE LOS CONSEJOS DE
LA
MAGISTRATURA
O
La Constitución Española de 1978 atribuye al CGPJ aquellas atribuciones que más íntima conexión
guardan con la salvaguardia de la independencia judicial, en particular las que se refieren a nombramientos,
ascensos, inspección y régimen disciplinario, desapoderando así al Ejecutivo de las mismas.
20
Vid. Base de Datos Políticos de las Américas. (1998) Composicion del Consejo de la Magistratura. Análisis comparativo de
constituciones de los regímenes presidenciales. [Internet]. Georgetown University y Organización de Estados Americanos. En:
http://www.georgetown.edu/pdba/Comp/Judicial/Magistratura/composicion.html. 5 de mayo de 2005.
21
Igualmente puede consultarse la Base de Datos Políticos de las Américas. (1998) Composicion del Consejo de la
Magistratura. Análisis comparativo de constituciones de los regímenes presidenciales. [Internet]. Georgetown University y
Organización de Estados Americanos. En: http://www.georgetown.edu/pdba/Comp/Judicial/Magistratura/composicion.html. 5 de
mayo de 2005.
22
Vid. Base de Datos Políticos de las Américas. (1998) Composicion del Consejo de la Magistratura. Análisis comparativo de
constituciones de los regímenes presidenciales. [Internet]. Georgetown University y Organización de Estados Americanos. En:
http://www.georgetown.edu/pdba/Comp/Judicial/Magistratura/composicion.html. 5 de mayo de 2005.