1. BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Y BIENES PATRIMONIALES

EL DOMINIO PÚBLICO EN EL DERECHO ESPAÑOL:
DEFENSA DEL INTERÉS GENERAL
Alvaro A. Sánchez Bravo1
1. BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Y BIENES PATRIMONIALES.
Los bienes de dominio público en el Derecho español (también
denominados bienes demaniales o, en conjunto, demanio), son aquellos de
titularidad pública, afectados al uso general o al servicio público, y los
expresamente declarados por la Constitución (art.132 C.E. la zona
marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de
la zona económica y la plataforma continental)
2
o una ley, así como
siempre los inmuebles sede de servicios, o dependencias de los Órganos
constitucionales o de la Administración Pública.
•
El régimen jurídico de estos bienes se inspira en los
principios de: inalienabilidad (el dominio público no se puede
vender),
•
imprescriptibilidad (no puede obtenerse su propiedad
mediante la usucapión) e
1
Doctor en Derecho. Profesor de la Facultad de Derecho y del Instituto Andaluz Interuniversitario de
Criminología de la Universidad de Sevilla. Presidente de la Asociación Andaluza de Derecho, Medio
Ambiente y Desarrollo Sostenible. Coordinador de Relaciones Internacionales del Instituto Brasilero de
Direito Urbanistico (IBDU). Director del Encuentro Hispano-Brasileño de Filosofía del Derecho y
Derechos Humanos.
2
“1. La Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los
comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad, así como su desafectación.
2. Son bienes de dominio público estatal los que determina la Ley y, en todo caso, la
zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la
zona económica y la plataforma continental.
3. Por Ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su
administración, defensa y conservación”. Art. 132 Constitución Española.
3
•
inembargabilidad (no puede ser embargables).
Estas 3 notas desaparecen con la técnica de la desafectación, por la
que un bien de dominio público por afectación deja de ser de demanial para
convertirse en un bien patrimonial, que aún siendo de titularidad pública, se
rige por la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas3 y
supletoriamente por el Derecho Privado, pudiendo ser enajenable,
embargable, etc.
Los bienes demaniales se convierten realmente en bienes de dominio
público a través de la afectación que determina la vinculación de éstos a un
uso general o a un servicio público. Salvo que sea por imperativo legal, la
misma deberá hacerse en virtud de acto expreso por el órgano competente,
en que se indicará el bien o derecho a que se refiera, la finalidad del mismo,
la circunstancia de quedar el bien integrado en el dominio público y el
órgano al que corresponda el ejercicio de las competencias demaniales.
Los artículos 74-91 del Reglamento de Bienes de las Entidades
Locales (RBEL) 4 y 85 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones
Públicas (LPAP) describen los usos posibles de los bienes del dominio
público por los particulares:
1.
uso común, que es el correspondiente por igual a todos
los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no
3
Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas; y
Real Decreto 1373/2009.de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General
de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
4
Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de
Bienes de las Entidades Locales.
4
impida el de los demás interesados. Este uso común puede tener dos
modalidades:
1.
general, cuando no concurran circunstancias
singulares, y
2.
especial,
si
concurriesen
circunstancias
de
peligrosidad, intensidad del uso u otras semejantes.
2.
uso privativo, que es el constituido por la ocupación de
una porción del dominio público, de modo que limite o excluya la
utilización por los demás interesados.
3.
uso normal, que es el que fuere conforme con el destino
principal del dominio público a que afecte.
4.
uso anormal, si no fuere conforme con dicho destino.
• Uso común general
La utilización colectiva, o uso común, es la que tiene lugar por el
público en general y, por tanto, indiscriminadamente, en forma anónima,
sin necesidad de título alguno. Es el que puede ser ejercitado por cualquier
administrado, sin que requiera una cualificación especial.
El uso público se sustenta, en principio, sobre un presupuesto de
hecho:
determinados
bienes
son
susceptibles
de
esa
utilización
característica que realiza la colectividad en su conjunto, mediante el
aprovechamiento indiscriminado de sus miembros, en la medida en que
cada uno lo necesite. Esta exigencia constituye en algunos casos una
consecuencia del modo de ser del propio bien: el mar litoral, la atmósfera.
En otros, es producto de las necesarias obras de transformación de la
realidad física, como ocurre en el caso de las carreteras o las vías urbanas.
Pero, en todo caso, el bien de que se trate cubre una necesidad común, una
necesidad sentida por todos los miembros de la colectividad.
5
Teniendo en cuenta estos dos requisitos, el Derecho Administrativo
otorga a determinados bienes un destino o afectación: la del uso abierto a
todos, uso público. En consecuencia, este es el tipo de uso que corresponde
a las vías públicas terrestres (carreteras, calles, plazas, paseos), el mar
territorial y sus riberas y, asimismo, a las riberas de los ríos y cursos de
agua. Normalmente la actividad de los particulares se reducirá a una
actividad de circulación o a una situación de breve estacionamiento.
El uso común general, o régimen normal de las utilizaciones
colectivas, se rige por los principios de libertad, igualdad y gratuidad,
principios que deben respetar los actos administrativos o disposiciones que
se dicten sobre la utilización de estos bienes.
• Uso común especial
Los principios de libertad, gratuidad e igualdad característicos del
uso común general no son siempre fáciles de garantizar, de ahí que en
ocasiones deban ser restringidos, tal y como sucede en los supuestos de
usos comunes especiales. El uso especial es también un uso común que, sin
desnaturalizar ni impedir el uso general del dominio público por cualquiera,
supone, sin embargo, que un interesado utiliza o aprovecha más que otros
determinado bien de dominio público, como consecuencia de su especial
relación o localización respecto al mismo.
La categoría del uso común especial incluye supuestos muy
heterogéneos. Así podemos hablar de un uso común especial por la especial
intensidad en el uso del bien demanial, intensidad de uso que no debe
alcanzar un nivel que impida el uso por parte de los demás. Para realizarlo
será precisa la autorización administrativa y, en ocasiones, se prevé
asimismo el pago de una tasa en concepto de aprovechamiento especial.
6
Podemos citar como ejemplos de este uso especial ciertos usos o
actividades comerciales que se realizan sobre la vía pública como la venta
ambulante o la colocación de sillas y tribunas con ocasión de fiestas,
desfiles,.... También los supuestos de uso especial derivados de la situación
de colindancia o contigüidad con la vía pública como el cruce de aceras por
los vehículos a fin de acceder a inmuebles próximos.
Este uso común especial se muestra especialmente en todo lo relativo
a la circulación con automóvil. En este campo, el concepto de peligrosidad
ha justificado la exigencia de una licencia o autorización especial de aptitud
del propio sujeto del derecho (permiso de conducir), y otra de ausencia de
defectos en los vehículos (permisos de circulación). Otros casos de usos
comunes especiales se dan en la utilización colectiva de los museos cuando
la visita se condiciona al pago de una tasa, en materia de pesca y caza
(licencia), etc.
• Uso privativo
La utilización privativa sobre bienes primariamente afectados al uso
general se caracteriza por ser una derogación al principio de igualdad en
favor de un particular. El uso privativo debe ser entendido como el
conjunto de facultades de goce que, sobre una dependencia demanial, posee
un particular o una Administración distinta de la propietaria del bien.
Así pues, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 75. 2 RBEL y
85.3 LPAP el uso privativo es el constituido por la ocupación de una
porción del dominio público, de modo que limite o excluya la utilización
por los demás interesados. Así ocurre, por ejemplo, cuando en una calle o
plaza pública se autoriza la instalación de un quiosco o bien se permite que
el dueño de un bar sitúe unas mesas y sillas en la calle.
7
En la medida que en estos supuestos se contraría la finalidad
primaria de la dependencia demanial que es el uso general, esas
utilizaciones privativas constituyen un uso anormal del dominio público.
Si, a pesar de todo, se admiten es porque la contradicción no es grave, en
cuanto sólo recae sobre una parte de la dependencia demanial, y por ello el
fin general a que el bien en cuestión está afectado puede seguir
cumpliéndose. En consecuencia, no ha de perderse de vista el interés
general implicado en la afectación del dominio público al uso público, al
que el uso privativo ha de quedar en todo caso subordinado. Además,
aunque se trate de una actividad o aprovechamiento privado ha de cumplir
asimismo una finalidad de utilidad social o de interés general, cuya
exigencia ha de controlar la Administración.
En todo caso, el uso privativo de un bien demanial debe tener un
carácter accesorio o secundario, marginal, respecto de la afectación pública
del bien al uso público; en caso contrario el uso privativo significaría un
cambio ilegítimo de afectación del bien demanial, tal y como sucedería en
el caso de autorizar la colocación de sillas y mesas de bares en la vía
pública de modo que se imposibilitara la circulación tanto peatonal como
rodada.
Derivado de todo lo anterior es fácil suponer que los principios de
gratuidad y libertad propios del uso común general no se aplican a las
utilizaciones privativas. Por el contrario, la utilización privativa, tanto
anormal como normal, justifica el pago de una tasa. Asimismo, la
necesidad de controlar la compatibilidad del uso privativo con el uso
general, al que el bien está primordialmente afectado, explica que el
derecho al uso privativo sólo pueda nacer de un acto expreso y constitutivo
de la Administración, a través del cual ésta valore la oportunidad y
conveniencia de su otorgamiento.
8
Las utilizaciones privativas son diversas, según que necesiten o no la
realización de una obra que suponga la transformación física de la
dependencia demanial. En el primer caso hablaremos de ocupación, en el
segundo simplemente de estacionamientos. En cuanto al régimen de los
simples estacionamientos, que constituyen, como se ha dicho, una
ocupación privativa del dominio público en favor de un particular, pero que
no comportan la realización de ninguna obra de importancia que origine
una alteración física del bien (sillas y mesas de cafeterías en vía pública,
carpas de los circos, etc.), requieren una autorización o licencia
administrativa para su ejercicio y la Administración dispone de importantes
facultades en lo que concierne a su otorgamiento (discrecionalidad) y
renovación (precariedad), y en la fijación de las condiciones que pueden
modalizar sus contenidos, todo ello en atención a garantizar los intereses
generales de la conservación y circulación sobre las dependencias
demaniales.
A diferencia de los estacionamientos, las ocupaciones comportan una
utilización privativa anormal, no impeditiva del uso general, pero que
requiere una transformación, una obra definitiva y, por ello, deben estar
amparadas en un título más solemne y eficaz: la concesión (arts. 86.3 y 93
y ss. LPAP y 78 y ss. RBEL). Ejemplos de ocupaciones permanentes son
los quioscos sobre las vías públicas, los clubes náuticos en la zona
marítimo-terrestre, etc.
El procedimiento para otorgar concesiones demaniales es de
naturaleza análoga al procedimiento de selección de contratistas y responde
a la necesidad de asegurar el principio de igualdad de oportunidades y la
elección del proyecto más idóneo o conveniente a los intereses generales.
Utilizaciones privativas conforme con la afectación
9
Frente a los supuestos vistos con anterioridad en que la afectación
principal es el uso público, determinadas dependencias demaniales se
constituyen precisamente con la finalidad de facilitar un uso y disfrute por
los particulares de forma exclusiva, tal y como ocurre, entre otros casos,
con las sepulturas de los cementerios y las tiendas en los mercados
públicos. También constituyen usos privativos normales los que se derivan
de la explotación de los bienes que se califican de dominio público por
estar afectados a la riqueza nacional, como son las minas y los yacimientos
de hidrocarburos.
• El dominio público en carreteras
La ley española define como zona de dominio público los terrenos
ocupados por las carreteras y sus elementos funcionales y una franja de
terreno de ocho metros en Autopistas y Autovías y de tres metros en el
resto de carreteras a cada lado de la vía, medidos en horizontal y
perpendicular al eje de la calzada desde la arista exterior de la explanación,
es decir la intersección del talud, desmonte o muro de sostenimiento con el
terreno natural.
En esta zona no puede realizarse ningún tipo de obra o instalaciones
salvo que la prestación de un servicio público de interés general así lo
exija, previa autorización de la autoridad competente de la vía.
El régimen jurídico de los bienes públicos ser caracteriza
fundamentalmente por su régimen de especial protección, que pretende
conseguir las siguientes finalidades:
a) Defender la titularidad públicos de los bienes públicos y evitar su
pérdida o usurpación por los particulares
10
b) Defender el destino de los bienes públicos, ya sea su uso público o
la correcta prestación del servicio público
c) Proteger las características propias e integridad de los bienes
públicos, especialmente en especial, si se trata de bienes de carácter natural
• El inventario de bienes públicos
Las Administraciones públicas están obligadas a inventariar los
bienes y derechos que integran su patrimonio, así como a mantenerlo
actualizado. En dicho inventario se deberá hacer constar, con el suficiente
detalle, las menciones necesarias para su identificación y las que resulten
precisas para reflejar su situación jurídica y el destino o uso a que están
siendo dedicados.
En el caso de las entidades locales, el inventario general deberá
comprobarse por el Pleno de la Entidad Local siempre que se renueve la
Corporación, así como deberá remitirse un ejemplar del inventario tanto a
la administración estatal como autonómica.
En el inventario general de bienes y derechos se anotarán por
separado, según su naturaleza, agrupándolos entre otros, en los siguientes
epígrafes:
1. Inmuebles.
2. Derechos reales.
3. Muebles de carácter histórico, artístico o de considerable valor
económico.
4. Valores mobiliarios.
5. Derechos de carácter personal.
6. Vehículos.
• La inscripción registral
La inscripción registral supone una protección de los bienes públicos
frente a los particulares, pues conlleva no sólo la presunción posesoria sino
que además evita una inscripción contradictoria. Las Administraciones
11
públicas deben inscribir en los correspondientes registros los bienes y
derechos de su patrimonio, ya sean demaniales o patrimoniales, que sean
susceptibles de inscripción, así como todos los actos y contratos referidos a
ellos que puedan tener acceso a dichos registros. Son por tanto inscribibles
no sólo los bienes patrimoniales sino también los bienes de dominio
público, como de hecho establece el artículo 5 del reglamento de desarrollo
de la Ley hipotecaria. Será suficiente para dicha inscripción certificación
que, con relación al inventario aprobado por la respectiva Corporación,
expida la persona titular de la Secretaría, con el visto bueno de la
Presidencia de la Entidad Local.
• La investigación sobre los bienes públicos
Las administraciones públicas tienen la facultad de investigar la
situación de los bienes y derechos que presumiblemente formen parte de su
patrimonio, a fin de determinar la titularidad de los mismos cuando ésta no
les conste de modo cierto. En el caso de las entidades locales, dicha
potestad de investigación es una obligación y no sólo una facultad. Esta
obligación se entiende de todos los bienes públicos, los patrimoniales y
demaniales.
El procedimiento para el ejercicio de la potestad de investigación de
los bienes y derechos se iniciará de oficio o bien a instancia de parte y
terminará, en caso de resolución favorable, con la adopción de las medidas
necesarias para la incorporación del bien al inventario de bienes, como es la
anotación preventiva en el inventario o registros públicos y el acuerdo de
ejercicio de la acciones administrativas y judiciales necesarias
• El deslinde de bienes públicos
El deslinde tiene como objeto delimitar la finca o bien público del
que se trate cuando sus límites sean imprecisos o existan indicios de
usurpación, mediante las operaciones técnicas necesarias.
12
El expediente administrativo, con notificación a las personas
interesadas e la información pública, finalizará con el acto de apeo, en el
que se fijará con precisión sobre el terreno los linderos de la finca y se
extenderá un acta. Una vez se resuelvan las alegaciones sobre el acta, se
procederá al deslinde y amojonamiento definitivo, así como su inscripción
en el Registro de la propiedad. Contra el acto de deslinde definitivo, se
podrá interponer recurso contencioso administrativo.
• Recuperación de oficio de los bienes públicos
Las administraciones públicas podrán recuperar por sí mismas la
posesión indebidamente perdida sobre los bienes y derechos de su
patrimonio que han sido ocupados sin titulo alguno. Si los bienes y
derechos cuya posesión se trata de recuperar tienen la condición de
demaniales, la potestad de recuperación podrá ejercitarse en cualquier
momento y en el caso de los que tengan la condición de patrimoniales en el
plazo de un año, contado desde el día siguiente al de la usurpación.
Transcurrido dicho plazo, deberán ejercitarse las acciones correspondientes
ante
los
órganos
del
orden
jurisdiccional
civil.
El
expediente
administrativo, acreditada la usurpación, finalizará en caso con la propuesta
de recuperación de la posesión y requerimiento del ocupante para que cese
se actuación, señalándole un plazo no superior a ocho días para ello y en
caso de resistencia al desalojo, se adoptarán cuantas medidas sean
necesarias para la recuperación de la posesión del bien o derecho.
• El desahucio administrativo
El desahucio es una potestad de las administraciones con objeto de
recuperar en vía administrativa la posesión de sus bienes de dominio
público cuando desaparezcan el título, las condiciones o las circunstancias
que legitimaban su ocupación por terceros. Las entidades locales podrán
utilizar el desahucio administrativo también para los bienes patrimoniales.
Declarado extinguido el derecho a la ocupación de bienes se requerirá a la
13
persona ocupante para que proceda al desalojo y entrega del bien en el
plazo de quince días. Si el requerimiento no fuese atendido, se practicará
nuevamente para que se proceda a la entrega del bien en el plazo de ocho
días. En el caso de que no se atienda este plazo, el lanzamiento se llevará a
efecto por la Entidad con sus propios medios, siendo los gastos de
lanzamiento a cuenta del desahuciado.
• Responsabilidades y sanciones
Las autoridades y el personal al servicio de las Entidades Locales,
que tuvieran a su cargo la gestión o utilización de sus bienes y derechos,
responderán directamente ante la Entidad de los daños y perjuicios
ocasionados por su pérdida o detrimento, en caso de dolo, culpa o
negligencia graves. Las personas que por dolo, culpa, negligencia o aun a
título de simple inobservancia, causen daños en el dominio público de las
Entidades Locales, realicen actos de ocupación sin título habilitante, o
contraríen su destino normal o las normas que lo regulan, serán
sancionadas por vía administrativa con una multa, cuyo importe se
establecerá entre el tanto y el duplo del perjuicio ocasionado, sin perjuicio
de la reparación del daño y de la restitución del bien ocupado
irregularmente en su caso.
El régimen jurídico de los bienes públicos ser caracteriza
fundamentalmente por su régimen de especial protección, que pretende
conseguir las siguientes finalidades:
a) Defender la titularidad públicos de los bienes públicos y evitar su
pérdida o usurpación por los particulares
b) Defender el destino de los bienes públicos, ya sea su uso público o
la correcta prestación del servicio público
c) Proteger las características propias e integridad de los bienes
públicos, especialmente en especial, si se trata de bienes de carácter natural
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• El inventario de bienes públicos
Las Administraciones públicas están obligadas a inventariar los
bienes y derechos que integran su patrimonio, así como a mantenerlo
actualizado. En dicho inventario se deberá hacer constar, con el suficiente
detalle, las menciones necesarias para su identificación y las que resulten
precisas para reflejar su situación jurídica y el destino o uso a que están
siendo dedicados.
En el caso de las entidades locales, el inventario general deberá
comprobarse por el Pleno de la Entidad Local siempre que se renueve la
Corporación, así como deberá remitirse un ejemplar del inventario tanto a
la administración estatal como autonómica.
En el inventario general de bienes y derechos se anotarán por
separado, según su naturaleza, agrupándolos entre otros, en los siguientes
epígrafes:
1. Inmuebles.
2. Derechos reales.
3. Muebles de carácter histórico, artístico o de considerable valor
económico.
4. Valores mobiliarios.
5. Derechos de carácter personal.
6. Vehículos.
• La inscripción registral.
La inscripción registral supone una protección de los bienes públicos
frente a los particulares, pues conlleva no sólo la presunción posesoria sino
que además evita una inscripción contradictoria. Las Administraciones
públicas deben inscribir en los correspondientes registros los bienes y
derechos de su patrimonio, ya sean demaniales o patrimoniales, que sean
susceptibles de inscripción, así como todos los actos y contratos referidos a
ellos que puedan tener acceso a dichos registros. Son por tanto inscribibles
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no sólo los bienes patrimoniales sino también los bienes de dominio
público, como de hecho establece el artículo 5 del reglamento de desarrollo
de la Ley hipotecaria. Será suficiente para dicha inscripción certificación
que, con relación al inventario aprobado por la respectiva Corporación,
expida la persona titular de la Secretaría, con el visto bueno de la
Presidencia de la Entidad Local.
• La investigación sobre los bienes públicos
Las administraciones públicas tienen la facultad de investigar la
situación de los bienes y derechos que presumiblemente formen parte de su
patrimonio, a fin de determinar la titularidad de los mismos cuando ésta no
les conste de modo cierto. En el caso de las entidades locales, dicha
potestad de investigación es una obligación y no sólo una facultad. Esta
obligación se entiende de todos los bienes públicos, los patrimoniales y
demaniales.
El procedimiento para el ejercicio de la potestad de investigación de
los bienes y derechos se iniciará de oficio o bien a instancia de parte y
terminará, en caso de resolución favorable, con la adopción de las medidas
necesarias para la incorporación del bien al inventario de bienes, como es la
anotación preventiva en el inventario o registros públicos y el acuerdo de
ejercicio de la acciones administrativas y judiciales necesarias
• El deslinde de bienes públicos
El deslinde tiene como objeto delimitar la finca o bien público del
que se trate cuando sus límites sean imprecisos o existan indicios de
usurpación, mediante las operaciones técnicas necesarias.
El expediente administrativo, con notificación a las personas
interesadas e la información pública, finalizará con el acto de apeo, en el
que se fijará con precisión sobre el terreno los linderos de la finca y se
extenderá un acta. Una vez se resuelvan las alegaciones sobre el acta, se
procederá al deslinde y amojonamiento definitivo, así como su inscripción
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en el Registro de la propiedad. Contra el acto de deslinde definitivo, se
podrá interponer recurso contencioso administrativo.
• Recuperación de oficio de los bienes públicos
Las administraciones públicas podrán recuperar por sí mismas la
posesión indebidamente perdida sobre los bienes y derechos de su
patrimonio que han sido ocupados sin titulo alguno. Si los bienes y
derechos cuya posesión se trata de recuperar tienen la condición de
demaniales, la potestad de recuperación podrá ejercitarse en cualquier
momento y en el caso de los que tengan la condición de patrimoniales en el
plazo de un año, contado desde el día siguiente al de la usurpación.
Transcurrido dicho plazo, deberán ejercitarse las acciones correspondientes
ante
los
órganos
del
orden
jurisdiccional
civil.
El
expediente
administrativo, acreditada la usurpación, finalizará en caso con la propuesta
de recuperación de la posesión y requerimiento del ocupante para que cese
se actuación, señalándole un plazo no superior a ocho días para ello y en
caso de resistencia al desalojo, se adoptarán cuantas medidas sean
necesarias para la recuperación de la posesión del bien o derecho.
• El desahucio administrativo
El desahucio es una potestad de las administraciones con objeto de
recuperar en vía administrativa la posesión de sus bienes de dominio
público cuando desaparezcan el título, las condiciones o las circunstancias
que legitimaban su ocupación por terceros. Las entidades locales podrán
utilizar el desahucio administrativo también para los bienes patrimoniales.
Declarado extinguido el derecho a la ocupación de bienes se requerirá a la
persona ocupante para que proceda al desalojo y entrega del bien en el
plazo de quince días. Si el requerimiento no fuese atendido, se practicará
nuevamente para que se proceda a la entrega del bien en el plazo de ocho
días. En el caso de que no se atienda este plazo, el lanzamiento se llevará a
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efecto por la Entidad con sus propios medios, siendo los gastos de
lanzamiento a cuenta del desahuciado.
• Responsabilidades y sanciones
Las autoridades y el personal al servicio de las Entidades Locales,
que tuvieran a su cargo la gestión o utilización de sus bienes y derechos,
responderán directamente ante la Entidad de los daños y perjuicios
ocasionados por su pérdida o detrimento, en caso de dolo, culpa o
negligencia graves. Las personas que por dolo, culpa, negligencia o aun a
título de simple inobservancia, causen daños en el dominio público de las
Entidades Locales, realicen actos de ocupación sin título habilitante, o
contraríen su destino normal o las normas que lo regulan, serán
sancionadas por vía administrativa con una multa, cuyo importe se
establecerá entre el tanto y el duplo del perjuicio ocasionado, sin perjuicio
de la reparación del daño y de la restitución del bien ocupado
irregularmente en su caso.
2. DOMINIO PÚBLICO HIDRAÚLICO.
Las aguas continentales superficiales, así como las subterráneas
renovables, integradas todas ellas en el ciclo hidrológico, forman un
recurso unitario, subordinado al interés general, y que es objeto de
protección como parte del dominio publico estatal, bajo la consideración de
dominio público hidráulico (DPH).
Regulado por la Ley de Aguas5, constituye el DPH:
5
REAL DECRETO LEGISLATIVO 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley de Aguas.
18
1. Aguas continentales, tanto superficiales como subterráneas
renovables, con independencia del tiempo de renovación.
2. Los
cauces
de
las
corrientes
naturales
continuas
o
discontinuas.
3. Los lechos de los lagos y lagunas y de los embalses
superficiales en cauces públicos.
4. Los acuíferos, a los efectos de los actos de disposición o de
afección de los recursos hidráulicos.
5. Las aguas procedentes de la desalación de agua de mar.
Como ya indicamos, comprenden el DPH, entre otros, los cauces de
corrientes, continuas y discontinuas; y como elementos asociados, las
riberas (fajas laterales de los cauces públicos situadas por encima del nivel
de aguas bajas) y los márgenes (terrenos que lindan con los cauces).
Las márgenes están sujetas en toda su extensión longitudinal a una
zona de servidumbre y a una zona de policía.
La zona de servidumbre mide 5 metros de anchura y estará
destinada a los siguientes fines: a) paso para servicio de personal del cauce,
b) paso para el ejercicio de pesca fluvial, c) paso para el salvamento de
personas o bienes, y d) varado y amarre de de embarcaciones de forma
ocasional y en caso de necesidad.
Los propietarios podrán sembrar en esta zona y plantar especies no
arbóreas, siempre que no impidan el paso indicado, pero no podrán edificar
en ellas, salvo autorización en escasísimas ocasiones.
La zona de policía, mide 100 metros de anchura, medidos en
horizontal desde el cauce y en ella esta condicionada el uso del suelo y las
19
actividades que se desarrollarán con en objetivo de proteger el DPH y el
régimen de corrientes. En especial quedan sometidos a las autorizaciones
pertinentes establecidas en el Reglamento del Dominio Público Hidráulico
(RDPH)6: a) las alteraciones sustanciales del relieve natural del terreno,
b)las extracciones de áridos, c) las construcciones de todo tipo, tengan
carácter definitivo o provisional, y d) cualquier otro uso o actividad que
suponga un obstáculo para la corriente en régimen de avenidas o que pueda
ser causa de degradación o deterioro del estado de la masa de agua, del
ecosistema acuático, y en general, del dominio público hidráulico.
Las modificaciones de cauces podrán realizarse en caso de urgente
necesidad mediante trabajos de protección de carácter provisional. Los
propietarios de dichos trabajos serán los responsables de los eventuales
daños que se deriven de dichas actuaciones.
Respecto a los usos del DPH, se distinguen entre usos comunes
generales, usos comunes especiales y usos privativos.
Conforme a lo establecido en el art. 50 de la Ley de Aguas, relativo a
los usos comunes generales: 1. Todos pueden, sin necesidad de
autorización administrativa y de conformidad con lo que dispongan las
leyes y reglamentos, usar de las aguas superficiales, mientras discurran por
sus cauces naturales, para beber, bañarse y otros usos domésticos, así como
para abrevar el ganado.
2. Estos usos comunes habrán de llevarse a cabo de forma que no se
produzca una alteración de la calidad y caudal de las aguas. Cuando se trate
6
Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del
Dominio Público Hidráulico que desarrolla los títulos preliminar, I, IV, V, VI, VII y
VIII del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo
1/2001, de 20 de julio.
20
de aguas que circulen por cauces artificiales tendrán, además, las
limitaciones derivadas de la protección del acueducto. En ningún caso las
aguas podrán ser desviadas de sus cauces o lechos, debiendo respetarse el
régimen normal de aprovechamiento.
3. La protección, utilización y explotación de los recursos pesqueros en
aguas continentales, así como la repoblación acuícola y piscícola, se
regulará por la legislación general del medio ambiente y, en su caso, por su
legislación específica.
4. No será amparado el abuso del derecho en la utilización de las aguas, ni
el desperdicio o mal uso de las mismas, cualquiera que fuese el título que
se alegare.
Los usos comunes especiales requerirán autorización administrativa,
determinado entre ellos, a) la navegación y flotación, b) el establecimiento
de barcas de paso y sus embarcaderos, y c) cualquier otro uso, no incluido
en el artículo anterior, que no excluya la utilización del recurso por
terceros.
El ejercicio de estos usos comunes especiales deberá respetar los
fines e integridad del dominio público hidráulico y, en particular, la calidad
y caudal de las aguas. A estos efectos, los organismos de cuenca deberán
establecer, atendiendo a las características y circunstancias de cada cuenca
hidrográfica, las condiciones, cupos y demás requisitos que deberán
observarse en el ejercicio de los citados usos y conforme a los cuales se
valorará la compatibilidad de la actividad con la protección del dominio
público hidráulico.
21
En ningún caso se permitirá dentro del dominio público hidráulico la
construcción, montaje o ubicaciones de instalaciones destinadas a albergar
personas, aunque sea con carácter provisional o temporal.
En lo tocante a los usos privativos, estos sólo pueden adquirirse por
disposición legal o concesión administrativa; nunca por usucapión.
El propietario de una finca puede aprovechar las aguas pluviales que
discurran por ella y las estancadas dentro de sus linderos, sin más
limitaciones que las establecidas en la Ley de Aguas y las que se deriven
del respeto a los derechos de tercero y la prohibición del abuso del derecho.
Se podrán utilizar en un predio aguas procedentes de manantiales
situados en su interior y aprovechar en el aguas subterráneas cuando el
volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos. En los
acuíferos que hayan sido declarados como sobreexplotados, o en riesgo de
estarlo, no podrán realizarse nuevas obras de las amparadas por este
apartado sin la correspondiente autorización
En los casos de utilización de aguas procedentes de manantiales o
alumbramientos de aguas subterráneas, el derecho de utilización queda
limitado a un total de 7.000 metros cúbicos anuales, aunque sean más de
uno los puntos de derivación o extracción dentro del mismo predio.
Cuando el volumen total anual aprovechado supere los 3.000 metros
cúbicos, el interesado justificará que la dotación utilizada es acorde con el
uso dado a las aguas, sin que se produzca el abuso o despilfarro.
Cuando la extracción de las aguas sea realizada mediante la apertura
de pozos, las distancias mínimas entre estos o entre pozos y manantial,
serán las que señale el Plan hidrológico de cuenca y, en su defecto, para
22
caudales inferiores a 0,15 litros segundo, la de diez metros en suelo urbano,
de veinte metros en suelo no urbanizable, y de cien metros en caso de
caudales superiores al mencionado. Iguales distancias deberán guardarse,
como mínimo, entre los pozos de un predio y los estanques o acequias no
impermeabilizados de los predios vecinos.
El derecho al uso privativo de las aguas, cualquiera que sea el título
de su adquisición, se extingue:
a.
Por término del plazo de su concesión.
b.
Por caducidad de la concesión.
c.
Por expropiaciones forzosas.
d.
Por renuncia expresa del concesionario.
Cuando el destino dado a las aguas concedidas fuese el riego o
abastecimiento de población, el titular de la concesión podrá obtener una
nueva con el mismo uso y destino para las aguas, debiendo formular la
solicitud en el trámite de audiencia previa en el expediente de declaración
de extinción o durante los últimos cinco años de la vigencia de aquélla.
Al extinguirse el derecho concesional revertirán al Estado
gratuitamente y libres de cargas cuantas obras hubieran sido construidas
dentro del dominio público hidráulico para la explotación del
aprovechamiento, sin perjuicio del cumplimiento de las condiciones
estipuladas en el documento concesional.
Como indicamos con anterioridad, a falta de autorización legal, es la
concesión administrativa el único título que otorga el uso privativo del
DPH.
23
El procedimiento ordinario de otorgamiento de concesiones se
ajustará a los principios de publicidad y tramitación en competencia,
prefiriéndose, en igualdad de condiciones, aquéllos que proyecten la más
racional utilización del agua y una mejor protección de su entorno. El
principio de competencia podrá suprimirse cuando se trate de
abastecimiento de agua a poblaciones.
Toda concesión se otorgará según las previsiones de los Planes
hidrológicos, con carácter temporal y plazo no superior a setenta y cinco
años.
En las concesiones se observará, a efectos de su otorgamiento, el
orden de preferencia que se establezca en el Plan hidrológico de la cuenca
correspondiente, teniendo en cuenta las exigencias para la protección y
conservación del recurso y su entorno. A falta de dicho orden de
preferencia, regirá con carácter general el siguiente: 1. Abastecimiento de
población, incluyendo en su dotación la necesaria para industrias de poco
consumo de agua situadas en los núcleos de población y conectadas a la red
municipal. 2. Regadíos y usos agrarios. 3. Usos industriales para
producción de energía eléctrica. 4. Otros usos industriales no incluidos en
los apartados anteriores. 5. Acuicultura. 6. Usos recreativos. 7. Navegación
y transporte acuático. 8. Otros aprovechamientos.
Dentro de cada clase, en caso de incompatibilidad de usos, serán
preferidas aquéllas de mayor utilidad pública o general, o aquéllas que
introduzcan mejoras técnicas que redunden en un menor consumo de agua.
Los caudales ecológicos o demandas ambientales no tendrán el
carácter de uso, debiendo considerarse como una restricción de carácter
general a los sistemas de explotación. Los caudales ecológicos se
determinarán en los Planes Hidrológicos de Cuenca.
24
Conforme al art. 80 de la Ley de Aguas, “1. Los Organismos de
cuenca llevarán un Registro de Aguas en el que se inscribirán de oficio las
concesiones de agua, así como los cambios autorizados que se produzcan
en su titularidad o en sus características. La organización y normas de
funcionamiento del Registro de Aguas se fijarán por vía reglamentaria.
2. El Registro de Aguas tendrá carácter público, pudiendo
interesarse del Organismo de cuenca las oportunas certificaciones sobre
su contenido.
3. Los titulares de concesiones de aguas inscritas en el Registro
correspondiente podrán interesar la intervención del Organismo de cuenca
competente en defensa de sus derechos, de acuerdo con el contenido de la
concesión y de lo establecido en la legislación en materia de aguas.
4. La inscripción registral será medio de prueba de la existencia y
situación de la concesión.”
Por su parte, la Administración Estado realizará el apeo y deslinde de
los cauces de dominio público. El deslinde declarará la posesión y la
titularidad a favor del Estado, debiendo procederse al amojonamiento.
La resolución aprobando el deslinde será título suficiente para la
rectificación de las inscripciones registrales contradictorias con la misma.
Igualmente
dicha resolución
será
título
suficiente
para
que la
Administración proceda a la inmatriculación de los bienes de dominio
público cuando lo estime conveniente.
3. DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE.
25
El principal ámbito de actuación y zona a proteger por la
Administración es el Dominio Público marítimo-terrestre (DPMT), pero
además la Ley de Costas define otras zonas colindantes a ésta, en las que se
establecen ciertas limitaciones a la propiedad y una regulación mínima
complementaria a la que dicten las CCAA en el ámbito de sus
competencias.
Recordemos la definición de la Ley de Costas respecto a estas zonas:
Zona de Dominio Público marítimo-terrestre: Comprende la ribera
del mar y de las rías, que incluye las playas, dunas, etc. y la zona marítimoterrestre (zona comprendida entre la línea de bajamar y el límite donde
alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos, en la que se
incluyen marismas, albuferas, esteros, etc.).
El mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la
plataforma continental también forman parte del Dominio Público
marítimo-terrestre.
En esta zona la Ley garantiza el uso libre, público y gratuito para los usos
comunes y acordes con la naturaleza del mar y su ribera y establece las
condiciones en que pueden desarrollarse otros usos y ocupaciones que no
puedan tener otra ubicación.
Zonas de servidumbre:
Servidumbre de tránsito: es una franja de terreno de 6 m ampliable a
20 m, situada a continuación de la ribera del mar. Esta zona debe quedar
permanentemente libre al acceso y tránsito peatonal.
Servidumbre de protección: tiene una anchura de 100 m ampliable a
200 m, que se extiende a lo largo de toda la costa a partir del límite interior
de la ribera del mar. En esta zona se sitúan los servicios y equipamientos
públicos necesarios para los usuarios de la costa.
26
Servidumbre de acceso al mar: que recae sobre los terrenos
colindantes o contiguos al Dominio Público en la longitud y anchura
necesarias para asegurar el acceso y uso público de aquél.
La Ley establece la definición de una zona de influencia que
abarca como mínimo 500 m a partir del límite interior de la ribera del mar,
donde se establecen unas condiciones mínimas para urbanizar en esta zona,
de modo que se respete el medio ambiente, y así, proteger el litoral.
• Marco Jurídico de Protección del Litoral
Ley 22/ 1988, de 28 de julio, de Costas. España.
Según el artículo 132.3 CE, Constitución Española, “son bienes de
domino público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona
marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de
la zona económica y la plataforma continental.”, quedando estos excluidos
del tráfico privado y sometidos al intenso régimen de protección del
dominio público. Pero tal consideración de bienes de dominio público
referidos en el art.132.3 CE no era suficiente para paliar la situación en la
que se encontraba el litoral español que, sometido a una intensa
especulación y degradación necesitaba de una regulación más concreta y
protectora de la que pudiera proporcionar la entonces vigente Ley de Costa,
de 26 de abril de 1969.
Cubrir las insuficiencias de la Ley de Costas de 1969 fue el objetivo
con el que se elabora y publica la vigente LEY 22/1988 de COSTAS,
(BOE, nº 181. 29.07.1998) que
supone una prolongación del texto
constitucional para el ordenamiento de bienes de Dominio Público en zonas
litorales.
Su objetivo fundamental es garantizar a todos los ciudadanos el uso y
disfrute de un bien común, la costa y su entorno. Asimismo debe procurar
la determinación, protección, utilización y policía del dominio público
27
marítimo-terrestre y especialmente de la ribera del mar, englobando esta
última la zona marítimo-terrestre y las playas. Siendo la Administración del
Estado la que soporta la titularidad exclusiva sobre el terreno, impone el
deber de actuar con el fin de cumplir los objetivos que se persiguen en la
ley:
a) determinar el DPM-T asegurando su integridad y adecuada
conservación mediante la adopción de medidas de protección y
restauración necesarias.
b) garantizar el uso público del mar, ribera y el resto del DPM-T.
c)regular la utilización racional de tales bienes en concordancia con
su naturaleza, sus fines y con el máximo respeto a todo el patrimonio que
se encuentra en el medio litoral.
d)conseguir y mantener una calidad de las aguas y de la ribera del
mar.
Plan de Ordenación del territorio de Andalucía.
El Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA),
aprobado por el Decreto 206/2006, de 28 de noviembre (BOJA de 29 de
diciembre de 2006), marca un hito en el esfuerzo de los sucesivos
Gobiernos andaluces para consolidar en Andalucía la ordenación del
territorio como función publica.
Su elaboración y aprobación se ha realizado conforme a lo
establecido en la LOTA, el Decreto 83/1995, de 28 de marzo, por el que se
acordó su formulación y el Decreto 103/1999, de 4 de mayo, por el que se
aprobaron las Bases y Estrategias del Plan de Ordenación del Territorio de
Andalucía.
El gran objetivo del POTA es contribuir a un desarrollo territorial
sostenible, cohesionado y competitivo de nuestra región.
28
En este sentido, el ejemplo más claro del compromiso del POTA con
el desarrollo sostenible es su apuesta por un modelo de ciudad compacta,
funcional y económicamente diversificada. Este modelo significa generar
proximidad y una movilidad asegurada por altos niveles de dotaciones de
infraestructuras, equipamientos y servicios de transportes públicos, vincular
el crecimiento urbanístico a la disponibilidad y suficiencia de los recursos
hídricos y energéticos y adecuar el ritmo de este crecimiento a la efectiva
implantación de las dotaciones y equipamientos básicos, los sistemas
generales de espacios libres y el transporte público.
Uno de los aspectos más relevantes los constituye la limitación del
crecimiento de los municipios en los próximos ocho años al 30% de la
población y la ocupación de suelo al 40% del suelo urbano actual.
• Deslinde del dominio público marítimo-terrestre.
En su Exposición de Motivos, la Ley 22/1988, de 28 de julio de
Costas, señala que la costa española, con un 24% de playas, constituye un
valioso patrimonio por las grandes posibilidades que ofrece, pero escaso
ante las crecientes demandas que soporta, y muy sensible y de difícil
recuperación en su equilibrio físico.
Asimismo advierte que son diversos los factores que han incidido
negativamente sobre su conservación, y que el doble fenómeno de
destrucción y privatización del litoral, que amenaza extenderse a toda su
longitud, exige de modo apremiante una solución clara e inequívoca,
acorde con la naturaleza de estos bienes, y que, con una perspectiva de
futuro, tenga como objetivos, la defensa de su equilibrio y su progreso
físico, la protección y conservación de sus valores y virtualidades naturales
y culturales.
Uno de los objetivos de la citada Ley (B.O.E. núm. 181, de 29 de
Julio de 1988) y del Reglamento General para desarrollo y ejecución
29
(B.O.E. núm. 297, de 12 de Diciembre de 1989) consiste en la realización
del deslinde de dominio público marítimo terrestre (en adelante DPM-T),
en aquellas zonas donde no exista o sea incompleto, para su adaptación a
las definiciones contenidas en el Título I del citado texto legal. El objetivo
es determinar el DPM-T, garantizar su uso público, regular la utilización
racional de los bienes y conseguir un adecuado nivel de calidad de las
aguas y de la ribera del mar.
Para llevar a cabo una adecuada gestión del DPM-T se hace por tanto
necesario tener aprobados los correspondientes expedientes de deslinde del
litoral español. Y esto es así porque además de que la aprobación del
expediente de deslinde refuerza la seguridad jurídica de los colindantes
interesados, que de esta forma pueden conocer con precisión el límite de
los terrenos demaniales y de los terrenos privados afectados por la
servidumbre de protección, el deslinde constituye la condición necesaria
para poder proteger el litoral español.
El deslinde del DPM-T tiene importantes repercusiones legales,
económicas, políticas, sociales y medioambientales. Por tanto nos
encontramos con la necesidad de completar el deslinde del litoral, pero con
la dificultad que representa el procedimiento de deslinde, dificultad que se
canaliza en tres vías: complejidad técnica, por la gran cantidad de estudios
técnicos necesarios para justificar que unos determinados terrenos
pertenecen al DPM-T; complejidad administrativa, por la gran cantidad de
interesados en un expediente de deslinde que hace laborioso el manejo de
la información; complejidad político–social: por la gran repercusión social
que tiene un expediente de deslinde entre los propietarios afectados.
El deslinde es el acto material de delimitación de la superficie física
de una finca. Esta delimitación permite su adecuada separación respecto de
las colindantes. En el caso de bienes pertenecientes al “dominio público"
30
mediante el procedimiento de deslinde se identifica y separa la zona que
pertenece al dominio público de aquélla colindante que pertenece a otros
propietarios.
Los bienes integrantes del dominio público marítimo-terrestre son los
relacionados en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley 22/1988 de Costas.
La Administración del Estado tiene el derecho y el deber de
investigar la situación de los bienes y derechos que se presuman
pertenecientes al dominio público, lo que incluye, como se ha dicho, a las
franjas costeras integrantes del dominio marítimo-terrestre, a cuyo efecto
podrá recabar todos los datos e informes que considere necesarios y
realizar, de oficio, la práctica del correspondiente deslinde. Con
independencia de esta obligación de actuación de oficio, cualquier
interesado podrá requerir a la Administración para que realice el deslinde
correspondiente.
Requisitos, procedimiento y aprobación
El procedimiento para llevar a cabo el deslinde de una zona
perteneciente al dominio público marítimo-terrestre se incoará de oficio o,
en su caso, a petición de cualquier persona que pudiera estar interesada en
el mismo, y será aprobado por la Administración del Estado mediante
Orden Ministerial (Orden de la Ministra de Medio Ambiente, Medio Rural
y Marino), si bien esta competencia se encuentra actualmente delegada en
la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar.
En el caso de que el procedimiento se inicie a petición de interesado,
éste deberá abonar previamente las tasas establecidas al efecto (art. 86, d)
de la Ley 22/1988 de Costas, desarrollado mediante el Real Decreto
735/1993). Para la determinación de la cuantía de esta tasa ha de tenerse en
cuenta la Resolución de la Dirección General de Tributos por la que se ha
31
publicado la cuantía en Euros correspondiente a las mismas. De acuerdo
con ella, la cuantía de las tasas a abonar es la siguiente:
•
Por la práctica de un deslinde nuevo: 6,97 euros/metro lineal
•
Por la práctica de una delimitación provisional: 2,38 euros/metro
lineal pts./metro lineal)
•
Por la práctica de un replanteo de un deslinde ya existente: 1,32
euros/metro lineal
Así mismo, deberá especificar las razones que justifiquen su
condición de “interesado” en la realización del deslinde y deberá
cumplimentar las formalidades y requisitos establecidos con carácter
general en el artículo 70 de la Ley 30/1992 para el inicio de todo
procedimiento administrativo.
Además de solicitar la práctica de un deslinde, los interesados
pueden solicitar también la práctica de una delimitación provisional de la
zona del dominio público, a resultas de lo que se resuelva en el deslinde
definitivo que en su día se practique.
El procedimiento administrativo a seguir está desarrollado en la
Sección Segunda del Capítulo III del Título Primero del Reglamento
General para el Desarrollo y Ejecución de la Ley de Costas.
Como aspectos más relevantes de este procedimiento, ha de señalarse
que en el mismo serán oídos la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento
correspondiente, así como los propietarios colindantes, previa notificación,
y demás personas que acrediten la condición de interesados. Además, el
Servicio Periférico de Costas hará público el inicio del expediente,
mediante la inserción de los anuncios oportunos en el Boletín Oficial de la
Provincia, en su propio tablón de anuncios y en un diario de los de mayor
circulación en la zona, con el fin de que, en el plazo de un mes, cualquier
interesado pueda comparecer en el expediente, examinar el plano de
32
delimitación provisional de la zona de dominio público y de la servidumbre
de protección y formular las alegaciones que considere oportunas.
La
incoación
del
expediente
de
deslinde
facultará
a
la
Administración del Estado para realizar o autorizar, incluso en terreno
privado, trabajos de toma de datos y apeos necesarios, sin perjuicio de las
indemnizaciones que sean procedentes por los daños y perjuicios causados,
y a resultas del deslinde que se apruebe definitivamente.
Cuando los interesados en el expediente aporten títulos inscritos en el
Registro de la Propiedad sobre terrenos que pudieran resultar incluidos en
el dominio público, el órgano que tramite el expediente lo pondrá en
conocimiento del Registrador a fin de que por éste se practique anotación
marginal preventiva de esa circunstancia.
La providencia de incoación del expediente de deslinde implicará la
suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio
público marítimo-terrestre y en su zona de servidumbre de protección, a
cuyo efecto deberá publicarse acompañada de plano en que se delimite
provisionalmente la superficie estimada de aquél y de ésta. La resolución
del expediente de deslinde llevará implícito el levantamiento de la
suspensión. No obstante, podrán realizarse, previa autorización de la
Administración del Estado o por ésta, obras de emergencia para prevenir o
reparar daños.
Cuando por cualquier causa se altere la configuración del dominio
público marítimo-terrestre, se incoará expediente de deslinde o de
modificación del existente.
Los expedientes se incoarán y tramitarán por los Servicios
Periféricos de Costas. Junto a los trámites administrativos, incluyendo los
de alegaciones e información pública, se realizan en esta fase los trabajos
materiales correspondientes de toma de datos, mediciones y apeos. Una vez
que los mismos ya se encuentren instruidos, se elevará el expediente para
33
su resolución al Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino,
incluyendo el correspondiente proyecto del deslinde a realizar.
En el expediente que se remita a los Órganos centrales del
Departamento, para resolución, se incluye el proyecto de deslinde que
contiene una memoria, con justificación de la línea de deslinde propuesta,
planos topográficos a escala no inferior a 1/1.000, con el trazado de la línea
de deslinde y las delimitaciones indicadas y un pliego de condiciones para
el replanteo y posterior amojonamiento del deslinde.
Efectos
La Resolución por la que se apruebe el deslinde declarará la posesión
y titularidad dominical a favor del Estado, dando lugar al amojonamiento
correspondiente, sin que las inscripciones del Registro de la propiedad
puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes
deslindados.
Esa Resolución de aprobación deberá reflejar con precisión el límite
interior del dominio público marítimo-terrestre, así como el de la ribera del
mar cuando no coincida con aquél. (No obstante, el amojonamiento que se
practique sólo reflejará el límite interior del dominio público).
Además, se hará constar la localización de las servidumbres
impuestas a los terrenos colindantes. Dicha Resolución se notificará a los
interesados que hayan comparecido en el expediente, así como a la
Comunidad Autónoma, al Ayuntamiento y al Registro de la Propiedad.
El amojonamiento se hará mediante la colocación de hitos que
permitan identificar sobre el terreno la línea perimetral del deslinde. Los
hitos se sustituirán por otras señales o referencias que hagan posible dicha
identificación, cuando así lo aconsejen las circunstancias físicas de su lugar
de ubicación.
34
Las acciones civiles sobre derechos relativos a terrenos incluidos en
el dominio público deslindado prescriben a los cinco años, computados a
partir de la fecha de aprobación del deslinde.
Inscripción en el Registro de la Propiedad
La Resolución de aprobación del deslinde, acompañada del
correspondiente plano, será título suficiente para la inmatriculación en el
Registro de la Propiedad de los terrenos deslindados, cuando se estime
conveniente por el Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y
Marino (con carácter general, se considerará conveniente la inmatriculación
de los bienes cuya publicidad posesoria no sea ostensible por sus
características naturales, así como cuando cualesquiera otras circunstancias
físicas o jurídicas lo aconsejen). Además, la Resolución de aprobación del
deslinde será, también, título suficiente para rectificar las situaciones
jurídicas registrales contradictorias con el deslinde practicado.
Para la rectificación de las inscripciones registrales de particulares
que resulten contradictorias con el deslinde aprobado, se seguirá el
procedimiento detallado en el art. 29.2 del Reglamento de la Ley de Costas.
A saber:
•
La aprobación del deslinde será título suficiente, en todo caso, para
la anotación preventiva del dominio público sobre los bienes de
particulares inscritos en el Registro de la Propiedad e incluidos
dentro del deslinde aprobado; sin perjuicio de que tal anotación
preventiva pudiera haberse practicado ya, anteriormente, con ocasión
de la tramitación del expediente correspondiente.
•
La práctica de esta anotación preventiva se notificará por el
Registrador de la Propiedad a los titulares inscritos que puedan
resultar afectados.
35
•
A partir de este momento, los interesados deberán iniciar las
acciones legales pertinentes en defensa de los derechos que se vean
afectados por la aprobación del deslinde.
•
Si en el plazo de un año desde la notificación a los afectados no se
produce el acceso al Registro de la Propiedad de las anotaciones
preventivas de demandas derivadas de las acciones promovidas por
los titulares inscritos, la anotación del deslinde se cancelará o se
convertirá en inscripción, a criterio del Ministerio de Medio
Ambiente, y Medio Rural y Marino, rectificándose las inscripciones
existentes contradictorias con el dominio público conforme a lo
previsto en la legislación hipotecaria. En otro caso, se estará al
resultado del juicio correspondiente.
Cuando los particulares traten de inmatricular en el Registro de la
Propiedad fincas situadas en la zona de servidumbre de protección, en la
descripción de aquéllas se precisará si lindan o no con el dominio público
marítimo-terrestre.
En caso afirmativo, no podrá practicarse la inmatriculación si no se
acompaña al título certificación (y, en su caso, planos) del Servicio
Periférico de Costas (Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y
Marino) que acredite que no se invade el dominio público. No obstante,
podrá practicarse la inmatriculación sin necesidad de la certificación antes
señalada cuando en la descripción de la finca se indique explícitamente que
el límite de la finca es el dominio público marítimo-terrestre deslindado de
acuerdo con la Ley de Costas, según plano que lo identifique.
• Recuperación posesoria del DPMT.
La Ley de Costas además de hacer referencia al uso común y general
de estos bienes, señala que no existirán sobre ellos otros usos especiales o
36
privativos que no sean los adquiridos mediante los procedimientos
legalmente establecidos al efecto (autorizaciones, concesiones), careciendo
de todo valor las detentaciones privadas de dichos bienes, por prolongadas
que sean en el tiempo (sobre estos bienes no cabe usucapión) y aunque
aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad, siendo
nulos los actos administrativos que, en su caso, se hubieran dictado en
desconocimiento de ese régimen jurídico.
No podrán existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del
Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimoterrestre, ni aun en el supuesto de terrenos ganados al mar o desecados en
su ribera.
La Administración del Estado está obligada a ejercer las acciones
necesarias para la integridad y protección del dominio público marítimoterrestre, no pudiendo allanarse a las demandas que afecten a la titularidad
de los bienes que lo integran. Estamos ante una potestad de ejercicio
obligatorio, no ante una mera facultad con posibilidad de ejercicio
discrecional.
La recuperación posesoria se contempla en la Ley de Costas como
uno de los instrumentos de protección de los bienes de dominio público
marítimo-terrestre los siguientes, citándose en la Ley los siguientes:
•
La facultad de investigar los bienes de dominio público
marítimo-terrestre.
•
La facultad de recuperación posesoria de oficio.
•
La prohibición de interdictos contra las resoluciones distadas
por la Administración en el ámbito de la Ley de Costas.
•
El desahucio administrativo
•
La publicidad posesoria
•
Las medidas sancionadoras
37
La facultad de recuperación posesoria es una prerrogativa de la
Administración del Estado para la defensa de los bienes de dominio
público. Esta potestad puede enmarcarse dentro de lo que se conoce como
“Autotutela” de la Administración. Además, en el ejercicio de sus
potestades en esta materia, los actos que dictará son ejecutivos, no
necesitando, como ocurre en las recuperaciones posesorias entre
particulares, el amparo de los órganos jurisdiccionales para llevarlos a
cabo.
Esta recuperación por sí misma de la posesión indebidamente
perdida es lo que la doctrina y el Consejo de Estado en sus dictámenes, han
dado en denominar “interdictum proprium”, concepto que encontramos
también en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, que sobre estas
recuperaciones posesorias dice lo siguiente:
“…La potestad de autotutela que el Ordenamiento Jurídico concede a
la Administración, constituye el denominado interdictum proprium y va
dirigida a la recuperación y restablecimiento de la situación posesoria
anterior alterada por el particular; atiende a la protección y defensa de la
Administración por sí misma, es decir, sin necesidad de pedir la actuación
jurisdiccional de los Tribunales en razón del interés público, cuya tutela le
incumbe…..” (STS de 2 de junio de 1986).
Podemos recoger aquí algunas notas del régimen del dominio
público marítimo-terrestre relevantes a efectos del ejercicio por la
Administración del Estado de sus potestades de recuperación posesoria de
los mismos, tales como las siguientes:
•
Se mantiene el carácter demanial de los terrenos deslindados
como de dominio público que, por cualquier causa, hayan perdido sus
características naturales de playa, de tal forma que no pasan al patrimonio
del Estado hasta que se haya practicado un nuevo deslinde y se proceda a
su desafectación. Mientras esto no ocurra, la Administración seguirá
38
ejerciendo su potestad de recuperación posesoria si tales terrenos fueran
indebidamente ocupados.
•
Innecesidad de la práctica previa del deslinde para el ejercicio
de la recuperación posesoria cuando resulte plenamente acreditado que los
terrenos ocupados pertenecen al dominio marítimo-terrestre.
•
Imposibilidad de distinguir entre la titularidad pública del
suelo y otros eventuales derechos sobre el vuelo del mismo, de acuerdo con
lo dispuesto en el artículo 253 del Código civil.
•
Intrascendencia del pago por los ocupantes ilegítimos de
impuestos, tributos, cánones o cualquier otra exación pública, que nunca
podrán subsanar la ausencia de titularidad adecuada.
La Ley de Costas reconoce explícitamente esta facultad de
recuperación posesoria a la Administración del Estado, atribuyendo su
ejercicio al Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, de
oficio y en cualquier tiempo, respecto de bienes incluidos en el dominio
público marítimo-terrestre en virtud de deslinde, indicando que cuando no
exista éste podrá referirse a porciones de la ribera del mar o de este último,
respecto de las que pueda acreditarse de forma plena e indubitada su
carácter demanial.
Contenido
Conforme a lo dispuesto en el artículo 132.1 de la Constitución, los
bienes
de
dominio
público
son
inalienables,
imprescriptibles
e
inembargables. Estas previsiones constitucionales son de plena aplicación
al dominio marítimo-terrestre. En este sentido, la Ley de Costas además de
hacer referencia al uso común y general de estos bienes, señala que no
existirán sobre ellos otros usos especiales o privativos que no sean los
39
adquiridos mediante los procedimientos legalmente establecidos al efecto
(autorizaciones, concesiones), careciendo de todo valor las detentaciones
privadas de dichos bienes, por prolongadas que sean en el tiempo (sobre
estos bienes no cabe usucapión) y aunque aparezcan amparadas por
asientos del Registro de la Propiedad, siendo nulos los actos
administrativos que, en su caso, se hubieran dictado en desconocimiento de
ese régimen jurídico.
No podrán existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del
Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimoterrestre, ni aun en el supuesto de terrenos ganados al mar o desecados en
su ribera.
La Administración del Estado está obligada a ejercer las acciones
necesarias para la integridad y protección del dominio público marítimoterrestre, no pudiendo allanarse a las demandas que afecten a la titularidad
de los bienes que lo integran. Estamos ante una potestad de ejercicio
obligatorio, no ante una mera facultad con posibilidad de ejercicio
discrecional.
La recuperación posesoria se contempla en la Ley de Costas como
uno de los instrumentos de protección de los bienes de dominio público
marítimo-terrestre los siguientes, citándose en la Ley los siguientes:
•
La facultad de investigar los bienes de dominio público
marítimo-terrestre.
•
La facultad de recuperación posesoria de oficio.
•
La prohibición de interdictos contra las resoluciones distadas
por la Administración en el ámbito de la Ley de Costas.
•
El desahucio administrativo
•
La publicidad posesoria
•
Las medidas sancionadoras
40
La facultad de recuperación posesoria es una prerrogativa de la
Administración del Estado para la defensa de los bienes de dominio
público. Esta potestad puede enmarcarse dentro de lo que se conoce como
“Autotutela” de la Administración. Además, en el ejercicio de sus
potestades en esta materia, los actos que dictará son ejecutivos, no
necesitando, como ocurre en las recuperaciones posesorias entre
particulares, el amparo de los órganos jurisdiccionales para llevarlos a
cabo.
Esta recuperación por sí misma de la posesión indebidamente
perdida es lo que la doctrina y el Consejo de Estado en sus dictámenes, han
dado en denominar “interdictum proprium”, concepto que encontramos
también en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, que sobre estas
recuperaciones posesorias dice lo siguiente:
“…La potestad de autotutela que el Ordenamiento Jurídico concede a
la Administración, constituye el denominado interdictum proprium y va
dirigida a la recuperación y restablecimiento de la situación posesoria
anterior alterada por el particular; atiende a la protección y defensa de la
Administración por sí misma, es decir, sin necesidad de pedir la actuación
jurisdiccional de los Tribunales en razón del interés público, cuya tutela le
incumbe…..” (STS de 2 de junio de 1986).
Podemos recoger aquí algunas notas del régimen del dominio
público marítimo-terrestre relevantes a efectos del ejercicio por la
Administración del Estado de sus potestades de recuperación posesoria de
los mismos, tales como las siguientes:
•
Se mantiene el carácter demanial de los terrenos deslindados
como de dominio público que, por cualquier causa, hayan perdido sus
características naturales de playa, de tal forma que no pasan al patrimonio
del Estado hasta que se haya practicado un nuevo deslinde y se proceda a
su desafectación. Mientras esto no ocurra, la Administración seguirá
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ejerciendo su potestad de recuperación posesoria si tales terrenos fueran
indebidamente ocupados.
•
Innecesidad de la práctica previa del deslinde para el ejercicio
de la recuperación posesoria cuando resulte plenamente acreditado que los
terrenos ocupados pertenecen al dominio marítimo-terrestre.
•
Imposibilidad de distinguir entre la titularidad pública del
suelo y otros eventuales derechos sobre el vuelo del mismo, de acuerdo con
lo dispuesto en el artículo 253 del Código civil.
•
Intrascendencia del pago por los ocupantes ilegítimos de
impuestos, tributos, cánones o cualquier otra exación pública, que nunca
podrán subsanar la ausencia de titularidad adecuada.
La Ley de Costas reconoce explícitamente esta facultad de
recuperación posesoria a la Administración del Estado, atribuyendo su
ejercicio al Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, de
oficio y en cualquier tiempo, respecto de bienes incluidos en el dominio
público marítimo-terrestre en virtud de deslinde, indicando que cuando no
exista éste podrá referirse a porciones de la ribera del mar o de este último,
respecto de las que pueda acreditarse de forma plena e indubitada su
carácter demanial.
Requisitos, procedimiento y aprobación
El procedimiento se iniciará de oficio, mediando o no requerimiento
o instancia de cualquier persona, mediante providencia del Servicio
Periférico de Costas, que será notificada al ocupante para que en el plazo
de ocho días alegue lo que estime conveniente en su defensa.
Corresponde igualmente al Servicio Periférico de Costas la
resolución y ejecución. A tal fin, podrá solicitar del Delegado del Gobierno
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la colaboración de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado si ello
fuera necesario.
Efectos
La recuperación de la posesión y el restablecimiento de los bienes de
dominio público marítimo-terrestre, eliminando su detentación ilegítima
por los particulares que los hubieran ocupado.
Esta recuperación podrá suponer el desalojo físico de los ocupantes,
así como la orden de levantamiento y retirada de las obras o instalaciones
que en el mismo hubieran establecido, que de ser incumplida obligaría a su
demolición.
4. DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO.
El dominio público portuario estatal se regula por lo establecido en la
ley general de Puertos y Marina Mercante7. Según establece, la ocupación y
utilización del dominio público portuario estatal (DPP) se ajustará a lo
establecido en la norma reguladora del DPMT, con las singularidades
recogidas en la ley de puertos.
Las competencias en materia de DPP serán de las Autoridades
Portuarias, dependientes del Ministerio de Fomento.
Los Puertos de Refugio y los puertos deportivos son competencias
de las Comunidades Autónomas que hayan asumido estas materias, en
virtud de lo establecido en el art. 146.1.6º de la Constitución Española.
Según el art. 93 de la legislación relativa al régimen económico y
prestación de servicios portuarios8, “los puertos de interés general forman
7
Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.
8
Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen Económico y de Prestación de
Servicios de los Puertos de Interés General.
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parte del dominio público marítimo-terrestre e integran el dominio público
portuario estatal, el cual se regula por las disposiciones de esta Ley y,
supletoriamente, por la legislación de costas.
Pertenecen al dominio público portuario estatal:
a. Los terrenos, obras e instalaciones portuarias fijas de titularidad
estatal afectados al servicio de los puertos.
b. Los terrenos e instalaciones fijas que las Autoridades Portuarias
adquieran mediante expropiación, así como los que adquieran por
compraventa o por cualquier otro título cuando sean debidamente
afectados por el Ministro de Fomento.
c. Las obras que el Estado o las Autoridades Portuarias realicen sobre
dicho dominio.
d. Las obras construidas por los titulares de una concesión de dominio
público portuario, cuando reviertan a la Autoridad Portuaria.
e. Los terrenos, obras e instalaciones fijas de ayudas a la navegación
marítima, que se afecten a Puertos del Estado y a las Autoridades
Portuarias para esta finalidad.
f. Los espacios de agua incluidos en la zona de servicio de los
puertos.”
Por su parte, conforme al art. 96 de la precitada ley, el Ministerio de
Fomento determinará en los puertos de titularidad estatal una zona de
servicio que incluirá los espacios de tierra y de agua necesarios para el
desarrollo de los usos portuarios a que se refiere el artículo 94.1 de esta
Ley, los espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo de
la actividad portuaria y aquellos que puedan destinarse a usos vinculados a
la interacción puerto-ciudad mencionados en dicho artículo. Esta
determinación se efectuará a través de la Orden Ministerial de Delimitación
de los Espacios y Usos Portuarios.
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El espacio de agua incluido en la zona de servicio comprenderá las
áreas de agua y dársenas donde se realicen las operaciones portuarias de
carga, descarga y transbordo de mercancías y pesca, de embarque y
desembarque
de
pasajeros,
donde
se
presten
los
servicios
técnicos-náuticos y donde tenga lugar la construcción, reparación y
desguace de buques a flote, así como las áreas de atraque, reviro y
maniobra de los buques y embarcaciones, los canales de acceso y
navegación y las zonas de espera y de fondeo, incluyendo los márgenes
necesarios para la seguridad marítima y para la protección ante acciones
terroristas y antisociales. También comprenderá los espacios de reserva
necesarios para la ampliación del puerto. El espacio de agua se subdividirá
en dos zonas:
a) Zona I, o interior de las aguas portuarias, que abarcará los espacios
de agua abrigados ya sea de forma natural o por el efecto de diques de
abrigo.
b) Zona II, o exterior de las aguas portuarias, que comprenderá el
resto de las aguas.
Revalorizando a “ética”: estudo jusfilosófico sobre a questão da
racionalidade da idade moderna, da racionalidade político-jurídica
contemporânea, dos direitos humanos e da cidadania
Renato Toller Bray9
Resumo
9
Professor da UEMG - Universidade do Estado de Minas Gerais (Campus de Frutal) e de Filosofia do
Direito no IMESB (Bebedouro-SP). Doutorando em Direito Político e Econômico na Universidade
Prebisteriana Mackenzie-SP. Mestre em Direito pela UNIMEP. Linha de Pesquisa: A cidadania
modelando o Estado. Professor. E-mail: [email protected].
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