régimen de pago único (rpu): aspectos que deben revisarse para

ISSN 1831-0842
Informe Especial nº 5
2011
TRIBUNAL DE
CUENTAS EUROPEO
RÉGIMEN DE PAGO ÚNICO (RPU):
ASPECTOS QUE DEBEN REVISARSE
PARA MEJORAR SU BUENA GESTIÓN
FINANCIERA
ES
Informe Especial
nº 5
2011
RÉGIMEN DE PAGO ÚNICO
(RPU): ASPECTOS QUE DEBEN
REVISARSE PARA MEJORAR SU
BUENA GESTIÓN FINANCIERA
(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, segundo párrafo)
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburgo
LUXEMBURGO
Tel. +352 4398-1
Fax +352 4398-46410
E-mail: [email protected]
Internet: http://www.eca.europa.eu
Informe Especial
nº 5
2011
Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de Internet (http://europa.eu).
Al final de la obra figura una ficha catalográfica.
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2011
ISBN 978·92-9237-136-4
doi:10.2865/15298
© Unión Europea, 2011
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.
Printed in Luxembourg
3
ÍNDICE
APARTADOS
SIGLAS Y ACRÓNIMOS
GLOSARIO
I–XII RESUMEN
1–16 INTRODUCCIÓN
1–3 ANTECEDENTES
4–7 INTRODUCCIÓN DEL RÉGIMEN DE PAGO ÚNICO (RPU) POR LA REFORMA DE LA PAC DE 2003
8–14 ELEMENTOS CLAVE DEL RPU Y MODELOS DE APLICACIÓN
15–16 ODIFICACIONES INTRODUCIDAS POR EL «CHEQUEO» DE 2008 DE LA POLÍTICA AGRÍCOLA
M
COMÚN
17–19 ALCANCE, OBJETIVOS Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN
20–83 OBSERVACIONES
20–31
ENEFICIARIOS DE LA POLÍTICA, CONDICIONES DE ACCESO A LOS PAGOS ÚNICOS Y ESTABLECIMIENTO
B
DE LOS ELEMENTOS CLAVE DEL RÉGIMEN
21–26DEFINICIONES DE «EXPLOTACIÓN», «ACTIVIDAD AGRARIA» Y «PARCELAS A DISPOSICIÓN DEL AGRICULTOR»
27–28AYUDAS A LOS AGRICULTORES QUE ABANDONAN LA ACTIVIDAD AGRARIA POR CUMPLIR LAS OBLIGACIONES
MÍNIMAS DE BUENAS CONDICIONES AGRARIAS Y MEDIOAMBIENTALES
29–31
NUEVOS BENEFICIARIOS
32–41
RGANIZACIÓN MUY DIVERSA DE LOS ELEMENTOS CLAVE DEL RPU EN LOS DISTINTOS ESTADOS
O
MIEMBROS
33–35EL ACCESO DE NUEVOS BENEFICIARIOS AL RPU DEPENDE EN GRAN MEDIDA DE LAS POLÍTICAS DE
EJECUCIÓN DE LOS ESTADOS MIEMBROS
36–37DEFINICIÓN NO SIEMPRE CLARA DE LAS SUPERFICIES AGRÍCOLAS SUBVENCIONABLES Y DE LAS ACTIVIDADES
AGRÍCOLAS MÍNIMAS EXIGIDAS
38
UTILIZACIÓN TEMPORAL DE LAS TIERRAS PARA ACTIVIDADES NO AGRÍCOLAS
39–41
EFECTOS NEGATIVOS DE LA CONSOLIDACIÓN DE LOS DERECHOS DE AYUDA
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
4
42–53
UENA PARTE DE LA AYUDA DEL RPU SE CONCEDE A LAS GRANDES EXPLOTACIONES, Y LA
B
CONTRIBUCIÓN DEL RÉGIMEN A UNA AGRICULTURA RESPETUOSA CON EL MEDIO AMBIENTE
ES LIMITADA
42–44LA AYUDA DEL RPU REPRESENTA UNA PROPORCIÓN IMPORTANTE DE LA RENTA DE LOS AGRICULTORES,
PERO NO DISTINGUE ENTRE LOS DE RENTA ALTA Y LOS DE RENTA BAJA
45–48ANÁLISIS DE LA DISTRIBUCIÓN: EL RPU BENEFICIA ANTE TODO A BENEFICIARIOS NO MUY NUMEROSOS PERO
GRANDES
49–53LA AYUDA DEL RPU NO REFLEJA LOS COSTES DE MANTENIMIENTO DE LAS TIERRAS NI LAS EXTERNALIDADES
PÚBLICAS POSITIVAS
54–79
EPERCUSIONES ESPECÍFICAS DE LA CONCEPCIÓN DEL RÉGIMEN Y MEDIDAS DE APLICACIÓN
R
DE LOS ESTADOS MIEMBROS
54–58
MOSAICO DE MODELOS, VARIANTES Y MEDIDAS DE APLICACIÓN EN LOS ESTADOS MIEMBROS
59–73
CON EL TIEMPO, EL MODELO HISTÓRICO HA DEJADO DE AJUSTARSE A LA PRODUCCIÓN…
74–79
… PERO EL MODELO REGIONAL TIENE OTROS EFECTOS NEGATIVOS
80–83
L
A INTRODUCCIÓN DEL RPU REQUIRIÓ COMPLICADOS CÁLCULOS Y DIO LUGAR A ALGUNOS
ERRORES
84–97
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
85–89 BENEFICIARIOS, SUPERFICIE SUBVENCIONABLE Y ACTIVIDADES AGRÍCOLAS
90–92 IMPACTO MEDIOAMBIENTAL
93–94 DISTRIBUCIÓN DE LA AYUDA DEL RPU
95–97 EFECTOS ESPECÍFICOS DE LOS MODELOS DE APLICACIÓN
ANEXO I. A
PLICACIÓN DE LOS MODELOS DE PAGO ÚNICO, FUTURA INTEGRACIÓN DE LAS
AYUDAS VINCULADAS A LA PRODUCCIÓN Y AYUDAS ESPECÍFICAS
ANEXO II. A
YUDAS DEL RÉGIMEN DE PAGO ÚNICO (AÑOS DE APLICACIÓN DE 2006 A 2008 Y
EJERCICIOS 2007 A 2009)
ANEXO III. D
ISTRIBUCIÓN DEL APOYO A LA RENTA CON ARREGLO AL RPU
(AÑO DE APLICACIÓN 2008)
RESPUESTAS DE LA COMISIÓN
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
5
SIGLAS Y ACRÓNIMOS
CATS: Clearance Audit Trail System (sistema de pista de auditoría para la liquidación de cuentas)
Eurostat: oficina estadística de la Unión Europea
Feader: Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural
FEAGA: Fondo Europeo Agrícola de Garantía
OMC: Organización Mundial del Comercio (Ginebra)
PAC: política agrícola común
RPU: régimen de pago único
RPUS: régimen de pago único por superficie
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
6
GLOSARIO
Acuerdo de la OMC sobre la Agricultura: Se negoció en la Ronda Uruguay celebrada entre 1986 y 1994.
Los países miembros de la OMC acordaron mejorar el acceso a los mercados y reducir las subvenciones
con efectos de distorsión en la agricultura.
Agenda 2000: Reforma a raíz de la cual la PAC se sustenta en dos pilares principales financiados por el
presupuesto de la UE a través de dos fondos agrícolas europeos: el Fondo Europeo Agrícola de Garantía
(FEAGA) financia las medidas de apoyo al mercado y a la renta en forma de pagos directos, y el Fondo
Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) cofinancia medidas de desarrollo rural en el ámbito agroambiental, la promoción de la calidad alimentaria y las normas más exigentes en cuestiones técnicas
y de bienestar animal.
«Chequeo»: Revisión efectuada en 2008 de la reforma de la PAC de 2003. Adopción de las propuestas
de la Comisión para una mayor disociación de las ayudas directas y un incremento en la flexibilidad
del régimen de pago único y transferencias más elevadas del gasto hacia medidas de desarrollo rural,
modificaciones en el sistema de intervención, aumento de las cuotas lácteas y otras medidas sectoriales.
Disociación: Proceso de desvinculación de los pagos de ayudas directas de la producción agrícola propiamente dicha.
Reforma de 1992: Primera gran reforma de la PAC («reforma MacSharry») en la que se redujeron los
precios de intervención en los sectores de los cultivos herbáceos y de la producción de carne de vacuno.
Como compensación por las pérdidas de ingresos previstas, la reforma introdujo pagos directos destinados a los productores de cultivos herbáceos y a las superficies retiradas de la producción (retirada de
tierras).
Reforma de 2003: Reforma de la política agrícola común («revisión intermedia») cuyo propósito era la
reducción del apoyo a los precios compensando esta reducción con ayudas directas a la renta dentro
del proceso iniciado en 1992 (reforma MacSharry) y confirmado en 1999 (reforma de la Agenda 2000). La
reforma de 2003 introdujo la disociación de las ayudas respecto de la producción y la condicionalidad,
y reforzó las ayudas al desarrollo rural.
Renta de los factores agraria: Indica el valor neto añadido de las actividades agrícolas (y de las actividades secundarias no agrarias no separables) al coste de los factores. Se calcula restando el valor de
los consumos intermedios, el consumo de capital fijo y los cánones del valor de la producción agrícola a
precios de base y sumando el valor de (otras) subvenciones a la producción. Con frecuencia, los hogares
obtienen ingresos de otras fuentes (actividades no agrarias, salarios, prestaciones sociales o rentas de
la propiedad), por lo que la renta agrícola no es necesariamente idéntica a la renta real de los hogares
agrícolas.
Renta empresarial agraria: Renta generada por las actividades agrícolas que se emplea para costear
factores de producción propios (trabajo o empresa, capital propio y tierras en propiedad). Equivale a la
renta de los factores menos los costes correspondientes a préstamos y contratación de mano de obra.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
7
RESUMEN
I.
El régimen de pago único (RPU) constituye uno de los elementos principales de
la reforma de la política agrícola común
de 2003. Sus objetivos consisten en alentar a los agricultores a responder mejor
a l a s d e m a n d a s d e l m e rc a d o y e n s e r v i r d e
apoyo a la renta de los agr icultores. El RPU
se aplica ac tualmente en 17 de los 27 Estados miembros de la Unión y el gasto en
el régimen ascendió aproximadamente
a 28 800 millones de euros en 2009.
II.
L a f i s c a l i z a c i ó n r e a l i z a d a p o r e l Tr i b u n a l
de la aplicación del RPU se centró en los
siguientes aspec tos:
Ū Ū los beneficiar ios de la política, el acce so a los pagos únicos y la definición de
super ficies agr ícolas subvencionables;
ŪŪ la contribución del régimen a los ob j e t i vo s d e a p oyo a l a re n t a d e l o s a gr i cultores y mantenimiento de las tie rras en buenas condiciones agrarias
y medioambientales;
ŪŪ l a s r e p e r c u s i o n e s e s p e c í f i c a s d e l o s
diversos modelos de aplicación del
régimen.
III.
Los beneficiarios del RPU son «agriculto res» que llevan a cabo una «ac tividad agra ria» y cuentan con «super ficies agrícolas
subvencionables» a su «disposición». Sin
embargo, debido a la falta de precisión
en la definición de estos elementos y al
m o d o e n q u e s e a p l i c a ro n p o s te r i o r m e nte,
s e b e n e f i c i a ro n d e l a s ay u d a s d e l R P U p e rsonas que no realizaban ninguna activid a d a g r a r i a o q u e s o l o l o h a c í a n d e fo r m a
marginal.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
8
RESUMEN
IV.
E n 2 0 0 8 , g r a c i a s a l a r e v i s i ó n d e l a PA C ,
denominada «chequeo», iniciada por la
C o m i s i ó n y e l C o n s e j o, s e r e c o n o c i ó q u e
la ayuda a la renta agraria no debía concederse a «personas naturales o jurídicas
c u ya s a c t i v i d a d e s a gr í co l a s re p re s e nt a b a n
únicamente una parte insignificante del
total de sus ac tividades económicas o cuyo
propósito comercial no estaba, o solo mar ginalmente, dirigido al ejercicio de una
ac tividad agraria». Sin embargo, ningún
Estado miembro ha elegido esta opción
to d av í a p a ra s e l e cc i o n a r m e j o r a l o s b e n e f i c i a r i o s de la ayuda del RPU.
V.
El acceso de nuevos beneficiarios al RPU
r e s u l t ó a v e c e s l i m i t a d o. A d e m á s , l o s c r i te r i o s d e subvencionabilidad de las tier ras
no eran suficientemente claros y la actividad agraria mínima exigida se reducía
en algunos casos a una ausencia total de
a c t i v i d a d.
VI.
Los pagos directos, que incluyen el RPU
y la ayuda asociada a la producción, repre s e nt a n b u e n a p a r te d e l a re nt a a gra r i a . U n
n ú m e ro re d u c i d o d e gra n d e s b e n e f i c i a r i o s
percibe la mayor par te de la ayuda mient r a s q u e l a g r a n m ayo r í a d e l o s b e n e f i c i a r i o s s o l o reciben una pequeña porc ión.
VII.
La obtención de la ayuda del RPU está
s u p e d i t a d a a l c u m p l i m i e nto d e l a s o b l i g a c i o n e s d e la condicionalidad. No obstante,
el Tr ibunal obser vó que no existe una rela c i ó n d i re c t a e n t re e l n i ve l d e l a ay u d a d e l
RPU y los gastos efectuados por los agricultores para cumplir estas obligaciones.
D el mismo modo, tampoco existe una relación directa entre la ayuda del RPU y las
externalidades positivas que generan las
a c t i v i d a des agr ícolas.
VIII.
Lo s E s t a d o s m i e m b ro s d i s p o n í a n d e va r i a s
opciones («modelos») para la aplicación
d e l R P U. E l m o d e l o s e l e c c i o n a d o i n f l u y ó
significativamente en la distribución de
la ayuda dentro de los Estados miembros
(entre agricultores). Esto significa que el
RPU representa actualmente un método
i n s u f i c i e nte m e nte a d a p t a d o d e a p oyo a l a
renta de los agr icultores.
IX.
La mayoría de los Estados miembros que
hasta ahora han introducido el RPU han
o p t a d o p o r e l m o d e l o h i s tó r i co, e n e l c u a l
los importes de las ayudas se basan fundamentalmente en los parámetros establecidos entre 2000 y 2002, los cuales no
se corresponden con la actividad actual.
E n l o s c a s o s e n q u e l a s a u to r i d a d e s d e l o s
E s t a d o s m i e m b ro s n o h a n e s t a b l e c i d o re s t r i cc i o n e s, e s te m o d e l o p u e d e i r a s o c i a d o
a transferencias especulativas y a acumulación de derechos de ayuda por los
beneficiar ios.
X.
E l m o d e l o re g i o n a l f avo re c e u n a d i s t r i b u ción más igualitaria de la ayuda, pero se
ha demostrado que agrava la «capitalización» de la ayuda en el precio del suelo
y en los arrendamientos. Esta capitalización se produce en todos los sistemas de
ay u d a b a s a d o s e n l a s u p e r f i c i e d e l a t i e r ra
ex p l o t a d a , p e ro to d av í a m á s e n e l m o d e l o
regional de aplicación del RPU.
XI.
E n co n c l u s i ó n , a u n c u a n d o e l R P U h a co n t r i b u i d o a l o s o b j e t i v o s d e l a PA C p r i n c i palmente alentando a los agricultores
a responder mejor a las demandas del
mercado y apoyando la renta del sector
a g r í c o l a e n c o n j u n t o , e l Tr i b u n a l i n v i t a
a la Comisión a considerar si sería nece s a r i o re v i s a r e s t o s a s p e c t o s t a l y c o m o s e
indica en las recomendaciones que figuran
a continuación.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
9
RESUMEN
XII.
El Tribunal formula las siguientes
re co m e n daciones:
Ū Ū habr ía que modificar la ac tual nor mati va para garantizar que la ayuda del RPU
se otorga a agricultores activos y excluye a aquellos beneficiarios que no
d e s e m p e ñ a n a c t i v i d a d a gr í co l a a l g u n a
o s o l o desempeñan ac tividades agr íco l a s i n significantes;
Ū Ū es necesar io definir con mayor clar idad
los conceptos de super ficie subvencionable y de actividad agrícola para
poder excluir del beneficio de la ayuda del RPU a las parcelas no agrícolas
y a l a s a c t i v i d a d e s q u e n o co nt r i b u ye n
a aumentar la productividad agrícola
( a r t í c u l o   3 9 d e l Tr a t a d o, v é a s e l a n o t a
5) ni a mantener activamente el valor
m e d i oambiental de la tier ra;
ŪŪ habría que modificar el cálculo de la
ayuda del RPU para reflejar mejor el
coste de las externalidades medioamb i e nt ales y de otro tipo;
ŪŪ las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales
deberían establecer las actividades concretas y regulares que han de realizar
los agricultores para percibir el impor te
total de la ayuda. La reducción de los
p a g o s p o r i n c u m p l i m i e n t o d e l a s o b l ig a c i o nes de la condicionalidad deber ía
s e r m ás disuasor ia;
ŪŪ debería lograrse una distribución más
equilibrada de la ayuda del RPU entre
agricultores mediante una mayor modulación de los pagos o la limitación
de ciertos pagos de mayor cuantía,
o mediante la toma en consideración
d e l a s c i rc u n s t a n c i a s e s p e c í f i c a s d e l a s
ex p l o taciones;
ŪŪ el cálculo de los derechos debería basarse en las ac tuales condiciones de exp l o t a ción de las distintas regiones.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
10
INTRODUCCIÓN
ANTECEDENTES
1.
asta su refor ma en 1992, la política agr ícola común (PAC ) se
H
basaba en un régimen de apoyo a los precios en la mayoría de
l os sec tores agr ícolas combinado con la inter vención pública
e n l o s m e r c a d o s a g r í c o l a s y l a p r o t e c c i ó n d e f r o n t e r a s 1. E l
apoyo a los precios llegó a generar de manera casi permanent e e xc e d e n t e s d e l o s p r i n c i p a l e s p ro d u c t o s a g r í c o l a s, y s o l o
pudo lograrse la estabilización del mercado, con un alto coste
presupuestario, recurriendo al almacenamiento privado, a me didas de comercialización, a subvenciones a la expor tación
o incluso a la destrucción de produc tos agr ícolas. Además, el
a poyo a los precios ha sido sistemáticamente cr iticado en las
n egociaciones comerciales multilaterales.
1
En algunos sectores agrícolas,
los pagos de ayudas directas
se introdujeron para mejorar la
renta de los productores. Así,
por ejemplo, el Reglamento
nº 136/66/CEE del Consejo,
de 22 de septiembre de 1966,
sobre el establecimiento de
una organización común
del mercado de aceites y
grasas (DO 172 de 30.9.1966,
pp. 3025-3066), introdujo una
ayuda a la producción de aceite
de oliva y de aceitunas de
2.
RECUADRO 1
L a refor ma de la PAC de 1992 redujo los precios de inter ven ción para los cereales y la carne de vacuno y obligó a las grand es explotaciones a retirar de la producción una par te de sus
t i e r ra s, a l a ve z q u e i nt ro d u c í a m e d i d a s d e a co m p a ñ a m i e nto
para la protección del medio ambiente, la jubilación anticipa da de los agr icultores y medidas de repoblación forestal. Para
compensar las pérdidas de renta previstas a raíz del descenso
de los precios de los cereales y de la carne de vacuno, los productores recibieron pagos directos vinculados a las super ficies
sembradas o al número de animales. Los impor tes globales
de dichos pagos se restr ingieron según los límites sec tor iales
e specíficos de ámbito regional o nacional.
mesa. En el caso del algodón,
los productores percibieron
indirectamente la ayuda a través
de subsidios a las desmotadoras.
L A AY U D A A L A R E N TA AG R A R I A Y LO S CO M P R O M I S O S I N T E R N AC I O N A L E S
DE LA UNIÓN EUROPEA
En 1994, la Unión Europea y los países miembros de la Organización Mundial del Comercio suscribieron el Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay, en el cual se clasifican las diferentes formas
de ayuda a la agricultura según sus efectos de distorsión del comercio internacional. Se considera que
el apoyo directo a los precios resulta especialmente distorsionador, por lo que los países miembros
de la OMC se comprometen a reducir este tipo de ayudas. Por otro lado, se considera que los pagos
directos no asociados a la producción no distorsionan el comercio, por lo que están permitidos 2.
2
El Acuerdo sobre la Agricultura (DO L 336 de 23.12.1994, p. 22) permite las subvenciones agrícolas con arreglo a determinadas
condiciones. Según el anexo 2 del Acuerdo, el derecho a percibir esta ayuda a la renta se determinará en función de criterios
claramente definidos, como los ingresos, la condición de productor o de propietario de la tierra, la utilización de los factores o el nivel
de la producción en un período de base definido y establecido. La cuantía de esos pagos en un año dado no estará relacionada con
el tipo o el volumen de la producción (incluido el número de cabezas de ganado) posterior al período de referencia ni con los precios
aplicables a dicha producción. Del mismo modo, la cuantía de esos pagos no se basará en los factores de producción empleados en
cualquier año posterior al período de base ni se exigirá producción alguna para recibir esos pagos.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
11
3.
E n 1 9 9 9 , e l Co n s e j o Eu ro p e o d e B e r l í n a c o rd ó u n a n u e v a re fo r ma de la PAC. La ayuda a la agr icultura se organizó en dos
pilares principales financiados por el presupuesto de la UE
a través de dos fondos. El Fondo Europeo Agrícola de Garantía
( F E AG A) s i g u e f i n a n c i a n d o l a s m e d i d a s d e a p oyo a l m e rc a d o
y a los ingresos en forma de pagos directos asociados a la
p ro d u cc i ó n , y e l Fo n d o Eu ro p e o Agr í co l a d e D e s a r ro l l o R u ra l
( Feader) cofinancia medidas de desar rollo rural como protec ción del medio ambiente, agricultura sostenible, promoción de
l a c a l i d a d a l i m e nt a r i a y n o r m a s m á s ex i g e nte s e n c u e s t i o n e s
té cnicas y de bienestar animal.
3
Los pagos directos se
redujeron en un 3 % en 2005,
en un 4 % en 2006 y en un
5 % a partir de 2007. Desde
2009, seguirán aumentando
las reducciones anuales por
modulación, que pasarán del
7 % en 2009 al 10 % en 2012.
La reforma de la Agenda 2000
ya introdujo un mecanismo
de modulación facultativa que
permitía a los Estados miembros
modular hasta el 20 % del
I N T R O D U CC I Ó N D E L R É G I M E N D E PAG O Ú N I CO
P O R L A R E F O R M A D E L A PAC D E 2003
importe total de los pagos
directos. Solo el Reino Unido,
Francia, Alemania y España
decidieron aplicar estas medidas
4.
voluntarias de modulación. Con
L a refor ma de la PAC de 2003 fue concebida a raíz de la apli c ación del Acuerdo sobre la Agr icultura de la R onda Uruguay
y de la evolución de las pr ior idades políticas con el fin de impulsar a los agr icultores a responder a la demanda del merca do y de fomentar prác ticas agrícolas respetuosas con el medio
a mbiente.
arreglo a la reforma de la PAC
de 2003, los Estados miembros
podrán aplicar este mecanismo
de modulación voluntario
además de la modulación
obligatoria, como ya lo hacen el
Reino Unido y Portugal.
5.
R e s p e c to d e l F E AG A , p r i m e r p i l a r d e l a PAC , q u e f i n a n c i a l a s
medidas de apoyo al mercado y las ayudas direc tas, la reforma
d e 2003 consta de cuatro elementos clave:
Ū Ū I n t ro d u c c i ó n d e l ré g i m e n d e p a g o ú n i c o ( R P U ). E s t e ré g i men sustituye a la mayor ía de los pagos direc tos vigentes.
Con ar reglo al RPU, las ayudas están «desvinculadas» de la
obligación de producir.
Ū Ū E l p a g o í n te gro d e l a s ay u d a s d i re c t a s d e b e s u b o rd i n a r s e
a l a co n d i c i ó n d e q u e l o s a gr i c u l to re s m a nte n g a n s u s t i e r ras en buenas condiciones agrar ias y medioambientales y
cumplan los requisitos legales de gestión. Esto se denomina
«condicionalidad». Ambas condiciones prescr iben o prohíben prác ticas relacionadas con la protección del potencial
p ro d u c t i vo d e l a s t i e r r a s a gr í co l a s, e l m e d i o a m b i e n t e, l a
salud y el bienestar de los animales, y la seguridad alimen tar ia y fitosanitar ia.
Ū Ū I ntroducción de un mecanismo obligator io para aplicar un
p o rce nt a j e ú n i co d e re d u cc i ó n a to d o s l o s p a g o s d i re c to s
super iores a 5 000 euros por año civil (« modulación») 3 . Los
fo n d o s p ro ce d e nte s d e l a a p l i c a c i ó n d e l a m o d u l a c i ó n f a cultativa serán transfer idos al Feader.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
12
Ū Ū U n m e c a n i s m o d e d i s c i p l i n a f i n a n c i e ra q u e g a ra nt i ce q u e
los impor tes acordados para la financiación del primer pilar
de la PAC no se superen ningún año 4 . Este mecanismo entró
en vigor en 2007 pero todavía no ha sido ac tivado.
4
Artículo 12 del Reglamento
(CE) nº 1290/2005 del Consejo,
de 21 de junio de 2005, sobre
la financiación de la política
agrícola común (DO L 209 de
11.8.2005, p. 1).
6.
E l RPU se concibió teniendo en cuenta los objetivos globales
de la política agrícola común, a saber, «incrementar la product i vidad agr ícola» y «garantizar así un nivel de vida equitativo
a l a p o b l a c i ó n a gr í co l a , e n e s p e c i a l m e d i a nte e l a u m e nto d e
l a r e n t a i n d i v i d u a l d e q u i e n e s t r a b a j a n e n l a a g r i c u l t u r a » 5.
Po r t a nto, l a re nt a d e l o s a gr i c u l to re s, u n a d e l a s p r i n c i p a l e s
preocupaciones desde la introducción de la PAC, siguió siendo
u na pr ior idad política de pr i mer orden.
7.
En el año de aplicación 2008 (ejercicio 2009), los límites nacionales disponibles para la distribución de los derechos de pago
en los 17 Estados miembros que hasta entonces habían adoptado el RPU ascendían a un total de 31 500 millones de euros 6 .
E n el presupuesto de 2009, el RPU representaba el 72,1 % de
las ayudas directas de la UE y el 49,8 % del presupuesto de
a gr icultura y el desar rollo rural.
5
Según el artículo 39 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (Tratado de Lisboa):
«1.Los objetivos de la política agrícola común serán:
a)incrementar la productividad agrícola, fomentando el progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la producción agrícola, así como
b)garantizar así un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial, mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan
c) estabilizar los mercados;
d)garantizar la seguridad de los abastecimientos;
e)asegurar al consumidor suministros a precios razonables.
2. En la elaboración de la política agrícola común y de los métodos especiales que esta pueda llevar consigo, se deberán tener en cuenta:
a)las características especiales de la actividad agrícola, que resultan de la estructura social de la agricultura y de las desigualdades estructurales
b)la necesidad de efectuar gradualmente las oportunas adaptaciones;
c) el hecho de que, en los Estados miembros, la agricultura constituye un sector estrechamente vinculado al conjunto de la economía.»
6
Artículo 41 y anexo VIII del Reglamento (CE) nº 1782/2003 del Consejo (hasta el 31.12.2008) (DO L 270 de 21.10.2003, p. 1), y anexo VIII del
el empleo óptimo de los factores de producción, en particular, de la mano de obra;
en la agricultura;
y naturales entre las distintas regiones agrícolas;
Reglamento (CE) nº 73/2009 del Consejo (desde el 1.1.2009) (DO L 30 de 31.1.2009, p. 16). Los importes del anexo VIII están calculados a partir de la
disociación de todos los pagos directos. En los Estados miembros que hayan optado por las ayudas solo parcialmente vinculadas a la producción
se reduce el límite del RPU y se incrementa proporcionalmente el límite de los compromisos disponibles para las ayudas vinculadas a la producción
(véase, por ejemplo, el anexo III del Reglamento (CE) nº 674/2008 de la Comisión (DO L 189 de 17.7.2008, p. 5) que modifica el anexo VIII del
Reglamento (CE) nº 1782/2003 del Consejo y establece límites presupuestarios para la aplicación parcial o facultativa del régimen de pago único).
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
13
CUADRO 1
L Í M I T E S P R E S U P U E S TA R I O S A N UA L E S E N E L R É G I M E N D E PAG O Ú N I CO
(miles de euros)
Estado miembro
Año de aplicación
2006
2007
2008
Bélgica
475 641
488 660
502 200
Dinamarca
981 539
987 356
993 338
Alemania
5 644 898
5 693 330
5 741 963
Irlanda
1 335 311
1 337 919
1 340 752
Grecia
2 041 887
2 069 049
2 234 039
España
3 529 453
3 542 583
3 600 357
Francia
6 060 555
6 107 448
6 159 613
Italia
3 593 132
3 612 988
3 827 342
36 602
37 051
37 051
1 668
3 017
Países Bajos
325 103
730 632
743 163
Austria
540 440
643 956
649 473
Portugal
365 645
413 774
434 232
50 454
62 902
Finlandia
519 628
521 285
523 362
Suecia
630 000
714 201
719 414
3 914 945
3 931 186
3 947 375
29 994 779
30 883 540
31 519 593
Luxemburgo
Malta
Eslovenia
Reino Unido
Total
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
14
E L E M E N TO S C L AV E D E L R P U Y M O D E LO S D E
A P L I C AC I Ó N
8.
Co m o y a s e h a s e ñ a l a d o, e l R P U c o n s t i t u í a l a p i e d r a a n g u l a r
de la reforma de la PAC de 2003 y sustituyó a la mayoría de las
ay u d a s d i re c t a s v i g e nte s 7 . S o l a m e nte l o s a gr i c u l to re s t i e n e n
d e re c h o a l a ay u d a p o r s u p e r f i c i e d e l a U E . Po r a gr i c u l to r s e
e ntiende una persona que lleva a cabo una ac tividad agrar ia.
Una actividad agraria se define como la producción, la cría o el
c ultivo de produc tos agrar ios, con inclusión de la cosecha, el
o rdeño, la cr ía de animales y el mantenimiento de animales a
e fe c to s a gr í co l a s, o e l m a nte n i m i e nto d e l a t i e r ra e n b u e n a s
condiciones agrar ias y ambientales 8 .
7
Para más información
sobre los programas de ayuda
integrados en el RPU, véase el
anexo VI del Reglamento (CE)
nº 1782/2003.
8
Véanse el artículo 1 y el
artículo 2, letras a) y c), del
Reglamento (CE) nº 1782/2003.
9
9.
Las excepciones son solo
aplicables a determinados
Pa r a b e n e f i c i a r s e d e l a a y u d a d e l R P U, e l a g r i c u l t o r d e b e r á
disponer de «derechos de ayuda» y de super ficies agrícolas
s u bve n c i o n a b l e s. Po r c a d a d e re c h o d e ay u d a d e c l a ra d o co n juntamente con una hectárea de super ficie subvencionable
p uede obtenerse un pago en concepto del RPU igual al valor
u n i t a r i o d e l d e r e c h o d e a y u d a d e c l a r a d o 9. L o s d e r e c h o s d e
ayuda constituyen esencialmente un derecho sujeto a condic i o n e s p a r a p e r c i b i r a y u d a s d e l a U E a l a r e n t a , e s d e c i r, u n
a c t i v o. P u e d e n d e s v i n c u l a r s e d e l a t i e r r a y c o m e r c i a l i z a r s e
i ndependientemente.
productores de carne de vacuno,
de leche, y de ganado ovino
y caprino sin tierras. Estos
productores reciben apoyo a la
renta con la condición de que
mantengan un nivel mínimo
de su producción ganadera
histórica. Los productores de
cultivos herbáceos recibieron
derechos por sus obligaciones
de retirada de tierras.
10.
Los derechos de ayuda son otorgados por las autor idades nacionales. Los límites nacionales corresponden al valor de todos
los derechos de ayuda disponibles que los agricultores puedan
ac tivar con super ficie subvencionable dentro del territorio del
m i s m o E s t a d o m i e m b ro. D i c h o va l o r e s s u p e r i o r a l o s i m p o r te s realmente pagados, bien porque todos los pagos direc tos
a l o s a g r i c u l t o re s, i n c l u i d o s l o s p a g o s e n c o n c e p t o d e l R P U,
s e re d u c e n c o m o c o n s e c u e n c i a d e l a m o d u l a c i ó n ( p o r e j e m p l o, e l 5 % e n 2 0 0 8 ) , b i e n p o r q u e l o s E s t a d o s m i e m b r o s n o
h a n a s i g n a d o l a t o t a l i d a d d e l o s i m p o r t e s d i s p o n i b l e s, b i e n
porque los agricultores no han utilizado («activado») todos
l os derechos de ayuda (p. ej., por cultivar en un año deter min ado un número de hec táreas infer ior al número de derechos
d e q u e d i s p o n e n ) o b i e n p o rq u e l o s p a g o s s e re d u c e n c o m o
co n s e c u e n c i a d e s a n c i o n e s a d m i n i s t ra t i v a s ( p. e j. , p o r re t ra s o e n l a p re s e nt a c i ó n d e l a s o l i c i t u d d e ay u d a ) . As í p u e s, l o s
p agos totales efec tuados con ar reglo al régimen ascendieron
a 28 800 millones de euros en el ejercicio 2009 1 0 .
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
10
Para más información
sobre las ayudas a la renta
efectivamente abonadas con
arreglo al RPU, véase el anexo II.
15
11.
12.
13.
Bélgica, Dinamarca, Alemania, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Aust r ia, Por tugal, Suecia y el R eino Unido introdujeron el RPU en
2 0 0 5 , y E s p a ñ a , Fr a n c i a , l o s Pa í s e s B a j o s , Fi n l a n d i a y G r e c i a
lo hicieron en 2006, un año más tarde, tras un período de
t ransición.
11
Artículo 122 del Reglamento
(CE) nº 73/2009 del Consejo.
12
Artículo 43 del Reglamento
(CE) nº 1782/2003 del Consejo.
13
En el sector del aceite
Pa r a l o s n u e v o s E s t a d o s m i e m b r o s i n c o r p o r a d o s a l a U E e n
2004 o 2007 se aplican normas específicas: en principio pod í an introducir el RPU como los restantes Estados miembros,
p e ro h a s t a e l m o m e nto s o l o l o h i c i e ro n M a l t a y E s l ove n i a e n
2 0 0 7 . B u l g a r i a , l a R e p ú b l i c a C h e c a , E s t o n i a , C h i p re, Le to n i a ,
L i t u a n i a , H u n gr í a , R u m a n í a , Po l o n i a y E s l ova q u i a s e va l i e ro n
de la facultad de posponer la introducción del RPU hasta 2013.
E nt re t a nto, a p l i c a n u n ré gi m e n d e p a g o ú n i co p o r s u p e r f i c i e
(RPUS) 11 que queda fuera del ámbito abarcado por la presente
f i scalización.
de oliva, cuyo período de
referencia abarcaba las
campañas 1999/2000, 2000/01,
2001/02 y 2002/03, se aplicaron
disposiciones específicas.
Pa r a r e a l i z a r e l c á l c u l o y l a a s i g n a c i ó n d e l o s d e r e c h o s d e
ayuda se ofrecieron diversas opciones de aplicación que pro p o rc i o n a b a n a l o s E s t a d o s m i e m b ro s l a p o s i b i l i d a d d e e l e gi r
e ntre var ios «modelos»: el histór ico, el regional (a tanto alza do) y los mix tos, que constituyen una combinación de los dos
a nter iores:
a ) Modelo histórico 12 : cada agricultor recibe derechos de ayuda basados, por término general, en el impor te medio de las
ayudas percibidas durante el per íodo de referencia de tres
años de duración (2000, 2001 y 2002) (impor te de referencia
histórico) y el número medio de hectáreas cultivadas durante dicho período con arreglo a cualquiera de los anteriores
re gí m e n e s d e ay u d a v i n c u l a d a a l a p ro d u cc i ó n ( s u p e r f i c i e
d e r e f e r e n c i a ) 1 3 . A s í p u e s, e l v a l o r u n i t a r i o d e u n d e r e c h o
d e ay u d a e s i g u a l a l i m p o r te d e re fe re n c i a d i v i d i d o p o r e l
número de derechos. Esta forma de cálculo da lugar a dife re n c i a s s i g n i f i c a t i v a s e n e l v a l o r u n i t a r i o d e l o s d e re c h o s
debido a la disparidad de las ayudas a los distintos sec tores
agr ícolas durante el per íodo de referencia.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
16
b) M o d e l o re gi o n a l ( a t a nto a l z a d o ) 1 4 : to d o s l o s d e re c h o s d e
ay u d a co n ce d i d o s a l o s a gr i c u l to re s d e u n a re gi ó n o s u b ­
región determinada tienen el mismo valor («cantidad a tant o a l z a d o » ) y s e a s i g n a a l a g r i c u l t o r u n d e re c h o p o r c a d a
hec tárea subvencionable declarada durante el pr imer año
de presentación de la solicitud o, en su caso, el último año
anter ior al año de introducción del RPU.
14
Artículos 58 y 59 del
Reglamento (CE) nº 1782/2003.
15
No obstante, se autorizó a los
Estados miembros que desde
2005 solo habían introducido
parcialmente el RPU a mantener
las primas por vaca nodriza y por
c ) M o d e l o s m i x t o s ( « h í b r i d o s » ) : c o m b i n a n e l e m e n t o s d e l o s
m o d e l o s h i s t ó r i c o y re g i o n a l. Lo s a g r i c u l t o re s re c i b e n u n
impor te a tanto alzado básico por hec tárea subvencionable
más un porcentaje fijo de las ayudas percibidas en el perío do de referencia. Los modelos híbridos pueden ser estáticos
o dinámicos, es decir, la combinación del impor te histórico
con la cantidad a tanto alzado puede permanecer inalterada
o se irá modificando con el tiempo hasta conver tirse en un
s i s t e m a p r e d o m i n a n t e m e n t e r e g i o n a l , a t a n t o a l z a d o. E n
el cuadro del a nexo I figuran los modelos elegidos por los
17 Estados miembros que aplican el RPU para el cálculo y la
asignación de los derechos de ayuda.
14.
Los Estados miembros tenían la facultad de destinar par te de
sus pagos históricos a una reser va nacional que podía utilizars e p a ra o to rg a r d e re c h o s d e ay u d a a l o s n u e vo s a gr i c u l to re s
que hubieran iniciado su ac tividad agrar ia después del per ío d o d e r e fe r e n c i a , a a g r i c u l t o r e s e n s i t u a c i o n e s e s p e c i a l e s o
a quellos de zonas sujetas a programas de reestruc turación o
d e desar rollo.
M O D I F I C AC I O N E S I N T R O D U C I D A S P O R
E L « C H E Q U E O » D E 2 0 08 D E L A P O L Í T I C A
AG R Í CO L A CO M Ú N
15.
E n 2008, la Comisión y el Consejo iniciaron una revisión de la
PAC denominada el «chequeo». El Consejo aceptó las propuestas de la Comisión para profundizar en la disociación de los re gímenes de ayuda directa todavía vinculados a la producción 15 .
Los restantes regímenes de ayuda asociada a la producción de
fo r ra j e s d e s e c a d o s, a l m i d ó n , l i n o y c á ñ a m o t a m b i é n s e d i s o c i arán y se incor porarán al RPU antes de 2013. Por otra par te,
el «chequeo» simplificó las normas y suprimió la obligación
de que los agricultores mantuvieran par te de sus tierras en
b ar becho (retirada obligator ia).
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
ovino y caprino vinculadas a la
producción.
17
16.
E l Consejo también autor izó a los Estados miembros a revisar
su decisión originaria de optar por un determinado modelo de
aplicación del RPU. Los Estados miembros que habían elegido
el modelo histór ico podían optar por reducir la diferencia en tre los valores unitar ios de los derechos de ayuda o por pasar
a l m o d e l o re g i o n a l ( p l e n o o h í b r i d o ) . Lo s E s t a d o s m i e m b ro s
que ya habían introducido un modelo regional híbrido podían
re ducir el componente histó r ico del valor de los derechos de
ayuda para ajustarlos más al valor regional. Asimismo, los Estados miembros podían revisar la composición de las regiones 16 ,
y, p o r ú l t i m o, l a a u to r i z a c i ó n d e u t i l i z a r h a s t a e l 1 0 % d e s u s
« l ímites nacionales» para ayudas específicas 1 7 .
16
Artículos 45 a 48 del
Reglamento (CE) nº 73/2009.
17
Artículo 68 del Reglamento
(CE) nº 73/2009 del Consejo.
Para un análisis más detallado
de estas cuestiones, véase el
anexo I.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
18
ALCANCE, OBJETIVOS Y ENFOQUE
DE LA FISCALIZACIÓN
17.
E l Tr i b u n a l y a h a e x a m i n a d o l a a p l i c a c i ó n d e l R P U e n l o s
1 7 Estados miembros que lo utilizan desde 2006. Los resulta d o s d e e s t a s f i s c a l i z a c i o n e s f i g u r a n e n l o s i n fo r m e s a n u a l e s
cor respondientes.
18.
E l Tr i b u n a l d e c i d i ó re a l i z a r o t ro s t ra b a j o s a d i c i o n a l e s d e f i s c alización en 2009 y 2010 para el presente infor me, que cons i s t i e ro n e n v i s i t a s d e co nt ro l a l a Co m i s i ó n Eu ro p e a y a t re s
E stados miembros (Francia, R eino Unido e I talia) y en análisis
d ocumentales y examen de estudios y evaluaciones.
19.
E l presente infor me trata los siguientes aspec tos:
Ū Ū definición de los beneficiar ios de la política, de las condi ciones para acceder a los pagos únicos y de la definición
de super ficies agr ícolas subvencionables;
ŪŪ contribución del régimen a los objetivos de sostener la
renta de los agricultores y de mantener las tierras agrícolas
en buenas condiciones agrar ias y medioambientales;
Ū Ū e fe c to s e s p e c í f i co s d e r i va d o s d e l o s d i s t i nto s m o d e l o s d e
aplicación del régimen;
Ū Ū errores vinculados a los complejos cálculos necesarios para
la deter minación de los derechos de ayuda.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
19
OBSERVACIONES
B E N E F I C I A R I O S D E L A P O L Í T I C A , CO N D I C I O N E S
D E ACC E S O A LO S PAG O S Ú N I CO S
Y E S TA B L E C I M I E N TO D E LO S E L E M E N TO S
C L AV E D E L R É G I M E N
20.
La fiscalización permitió identificar falta de precisión en la
d e f i n i c i ó n d e l o s b e n e f i c i a r i o s d e l R P U, d e l a s a c t i v i d a d e s
y s u p e r f i c i e s a g r í c o l a s s u bve n c i o n a b l e s, y e l a m p l i o m a rg e n
co n ce d i d o a l o s E s t a d o s m i e m b ro s p a ra d e te r m i n a r y a p l i c a r
l os elementos clave del régimen.
18
Reglamento (CE)
nº 1782/2003, artículo 2,
y Reglamento (CE) nº 795/2004
de la Comisión (DO L 141 de
30.4.2004, p. 1), artículo 2.
D E F I N I C I O N E S D E « E X P LOTAC I Ó N » , « AC T I V I D A D
AG R A R I A » Y « PA R C E L A S A D I S P O S I C I Ó N D E L
AG R I C U LTO R »
21.
Los beneficiarios del RPU son «agricultores» que llevan a cabo
u n a « a c t i v i d a d a gra r i a » y c u e n t a n co n « s u p e r f i c i e s a gr í co l a s
subvencionables» a su «disposición». Sin embargo, debido a la
f a l t a d e p re c i s i ó n e n l a d e f i n i c i ó n d e e s t o s e l e m e n t o s ( a g r i c u l to r, a c t i v i d a d a gra r i a , e tc. ) y a l m o d o e n q u e s e a p l i c a ro n
p oster ior mente, se beneficiaron de las ayudas del RPU perso nas que no realizaban ninguna ac tividad agrar ia o que solo lo
h acían de for ma marginal.
22.
E n l a n o r m a t i v a 18 s e d e f i n e e x p l o t a c i ó n c o m o t o d a s l a s u n i d ades de producción administradas por un agr icultor y situa d a s e n e l t e r r i t o r i o d e u n m i s m o E s t a d o m i e m b r o. U n a u n i dad de producción es un terreno agrícola (con inclusión de
las super ficies forrajeras) o un animal que permite acceder
a ayudas directas en el período de referencia. La actividad
agraria es la producción, la cría o el cultivo de produc tos agra r i os, con inclusión de la cosecha, el ordeño, la cr ía de animal e s y e l m a n t e n i m i e n t o d e a n i m a l e s a e fe c t o s a g r í c o l a s, o e l
mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias
y medioambientales.
23.
Por tanto, el marco jur ídico no exige que los beneficiar ios
a ) posean tier ras u otros medios de producción agr ícola;
b) produzcan produc tos agr ícolas; ni
c ) obtengan sus ingresos de la venta del produc to de sus ac tividades agr ícolas en el mercado.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
20
24.
En cuanto a la disponibilidad de tierras, el marco jurídico inicial
del RPU establecía que los solicitantes debían haber tenido a su
d i s p o s i c i ó n , d u ra nte u n p e r í o d o d e 1 0 m e s e s co m o m í n i m o 1 9 ,
super ficies agrícolas subvencionables correspondientes al nú mero de derechos de ayuda con que contaban. Esta disposición,
que se consideró demasiado restric tiva, fue sustituida en 2008
por la obligación de que la parcela estuviera a disposición
d e l a g r i c u l t o r e n u n a fe c h a e s t a b l e c i d a 2 0 . S i n e m b a rg o, e n l a
n o r m at i va n o s e d e f i n e l a f ra s e « a d i s p o s i c i ó n d e l a gr i c u l to r »
n i « g e s t i ó n d e l a s u n i d a d e s d e p ro d u cc i ó n » , p o r l o q u e l a s u per ficie declarada puede estar a disposición de cualquier otra
persona durante un período de tiempo que no coincida con
dicha fecha establecida en el mismo año civil, sin que ello
afec te a la calificación del solicitante como «agr icultor ».
19
Artículo 44, apartado 3, del
Reglamento (CE) nº 1782/2003.
20
Artículo 1, apartado 3, del
Reglamento (CE) nº 146/2008 del
Consejo (DO L 46 de 21.2.2008,
p. 1): «Salvo en caso de fuerza
mayor o en circunstancias
excepcionales, dichas parcelas
estarán a disposición del
agricultor en la fecha establecida
por el Estado miembro, que no
deberá ser posterior a la fecha
fijada en dicho Estado miembro
para la modificación de la
25.
26.
RECUADRO 2
solicitud de ayuda».
A l g u n o s E s t a d o s m i e m b ro s h a n t ra t a d o d e d e s t i n a r l a ay u d a
d e l R P U a c ate g o r í a s e s p e c í f i c a s d e a gr i c u l to re s. As í , Lu xe m burgo exige a los solicitantes que dispongan de la maquinaria
o el mater ial agr ícolas neces ar ios. En Francia, las autor idades
consideran que un agricultor es la persona que asume los ries g os económicos de las ac tividades agr ícolas que lleva a cabo
e n l a s u p e r f i c i e d e c l a r a d a a e fe c t o s d e l R P U. D i c h a p e r s o n a
toma las decisiones de carác ter económico, es decir, adquiere
los fac tores de producción (tierras, maquinaria, semillas, etc.)
y obtiene su renta de la venta de los produc tos agr ícolas.
21
El Tribunal ya informó sobre
esta práctica en su Informe
Anual relativo al ejercicio 2006,
apartado 5.21.
Un beneficiario que lleva a cabo la actividad agraria necesaria mediante trabajadores por cuenta ajena es considerad o a g r i c u l t o r. S i n e m b a r g o, c u a n d o e l t e r r e n o e s a r r e n d a d o
y e l a r re n d a t a r i o a s u m e e l r i e s g o e c o n ó m i c o d e l a a c t i v i d a d
a g r a r i a , e s t e n o p e rc i b i r á l a a y u d a d e l R P U s i e n e l c o n t r a t o
d e ar rendamiento se estipula que el propietar io sigue siendo
e l b e n e f i c i a r i o e co n ó m i co d e l a a c t i v i d a d re a l i z a d a . L a f i s c a l i z a c i ó n p u s o d e m a n i f i e s to va r i o s c a s o s d e a gr i c u l to re s q u e
habían quedado de este modo excluidos de la ayuda del RPU 21
porque esta se pagó a los propietarios con la condición de que
los ar rendatar ios mantuvieran las tier ras en buenas condicio n es agrar ias y medioambientales en su nombre.
B E N E F I C I A R I O S D E L A AY U D A D E L R P U Q U E N O S O P O R TA N LO S R I E S G O S
E CO N Ó M I CO S D E L A AC T I V I D A D AG R Í CO L A
La fiscalización del Tribunal desveló varios casos de arrendatarios que percibían ayudas de un régimen
de apoyo a las zonas desfavorecidas mientras que el pago único incluido en el paquete se pagaba
a otro (el propietario). Estos casos eran frecuentes en el modelo regional (híbrido) ya que, en el año de
introducción del régimen, los derechos de ayuda se asignaron a todos los declarantes de superficies
agrícolas subvencionables, independientemente de que fueran o hubieran sido productores agrícolas.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
21
AY U D A S A LO S AG R I C U LTO R E S Q U E A B A N D O N A N L A
AC T I V I D A D AG R A R I A P O R C U M P L I R L A S O B L I G AC I O N E S
M Í N I M A S D E B U E N A S CO N D I C I O N E S AG R A R I A S
Y M E D I O A M B I E N TA L E S
27.
A n te s d e l a i m p l a n t a c i ó n d e l R P U, e s d e c i r, e n l o s a n te r i o re s
re gí m e n e s d e ay u d a s v i n c u l a d a s a l a p ro d u cc i ó n , c u a n d o u n
agricultor abandonaba su explotación, perdía sus derechos
a la ayuda directa al haber cesado su producción agrícola.
C o n l a i n t r o d u c c i ó n d e l R P U, l o s a g r i c u l t o r e s q u e y a s e h a b í a n d e s p re n d i d o d e s u ex p l o t a c i ó n i n i c i a l p o d í a n co n s e r va r
l os derechos y ac tivar los en tier ras ar rendadas en las que no
llevaban a cabo ninguna actividad valiéndose de complejos
mecanismos para cumplir los requisitos impuestos por la normativa. En estos casos, quienes se hacían cargo de la explota ción original percibían nuevos derechos de la reser va nacional.
22
CEPS, Swinnen, J., Ciaian, P,
y Kancs, d’Artis: Study on the
functioning of land markets in
the EU Member States under the
influence of measures applied
under the common agricultural
policy, Bruselas 2008, pp. 149 y
150. Los resultados obtenidos
en estudios de varios países
(p. ej., Bélgica, Finlandia, Irlanda,
Suecia y el Reino Unido) indican
que el RPU puede limitar el
abandono de las explotaciones.
28.
RECUADRO 3
S e g ú n u n e s t u d i o e n c a r g a d o p o r l a C o m i s i ó n 22, l a i n t r o d u c ción del RPU retrasó el abandono real de la ac tividad agr ícola
porque el régimen permite a los agricultores conser var sus
d erechos de ayuda y sus exp lotaciones (que pueden consistir
tan solo en tierras arrendadas de bajo valor con obligaciones mínimas para mantener las buenas condiciones agrarias
y medioambientales). No obstante, las autoridades nacionales
n o pudieron presentar al Tr ibunal infor mación fiable sobre el
a l cance de dichos casos. El Tr ibunal obser vó que, en un Esta d o m i e m b ro ( Fra n c i a ) , p a ra e v i t a r e s t a s i t u a c i ó n , l a n o r m at i va dispone que solo es posible acogerse al régimen nacional
d e p e n s i o n e s p a ra a gr i c u l to re s s i l o s i nte re s a d o s t ra n s f i e re n
to d o s s u s d e re c h o s d e ay u d a y s u s t i e r ra s, co n l a p o s i b l e exce p c i ó n d e u n a p a rce l a d e s u b s i s te n c i a . N o o b s t a nte, e n g e neral existe riesgo de que la demora en el abandono de las
ac tividades agrícolas, fomentado por la introducción del RPU,
i ncida negativamente en la reestruc turación del sec tor.
En el Reino Unido, parece que
las decisiones de abandono
de muchos agricultores se han
retrasado hasta el 2012, ya que
saben que el RPU estará vigente
hasta entonces. El estudio
también señala que este efecto
del RPU se combina con la
imperfecta comercialización de
los derechos.
B E N E F I C I A R I O S D E L R P U Q U E H A B Í A N C E D I D O S U S E X P LOTAC I O N E S I N I C I A L E S
En Italia, el Tribunal halló que antiguos productores de cereales y tabaco con derechos de ayuda de
valor elevado habían transferido sus tierras a otros agricultores y arrendado a bajo costo pastizales
pobres en regiones montañosas a distancia considerable de sus explotaciones originales y de su
lugar de residencia. En la práctica, se permitió a los agricultores que alimentaran a sus animales en
dichos pastos gratuitamente, lo cual se consideró apropiado para mantenerlos en buenas condiciones agrarias y medioambientales. En otro caso, un agricultor que había abandonado su actividad
cedió su explotación a miembros de su familia y declaró tierra pública con el único fin de activar sus
derechos sin poseer ningún derecho de uso del terreno declarado 23.
23
Véase el Informe Anual relativo al ejercicio 2009, apartado 3.21.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
22
NUEVOS BENEFICIARIOS
29.
A ra í z d e l a i nt ro d u cc i ó n d e l R P U, e l Tr i b u n a l h a i d e nt i f i c a d o
var ios beneficiar ios nuevos cuyas ac tividades agr ícolas constituyen solo una par te insignificante del conjunto de sus ac ti v i dades económicas o cuya ac tividad pr incipal no es agrar ia.
Son, entre otros, clubes recreativos y depor tivos, empresas
ferroviarias, reser vas naturales, aeropuer tos y ayuntamientos,
fincas dedicadas a ac tividades cinegéticas y depor tivas, orga n ismos estatales, escuelas y ter renos de acampada.
30.
E n t re e s to s n u e vo s b e n e f i c i a r i o s, e n l a f i s c a l i z a c i ó n s e i d e n t i ficó a inversores que adquir ían derechos de ayuda (algunos
d e e l e v a d o v a l o r ) y l o s a c t i v a b a n e n t i e r r a s d e b a j o v a l o r,
o b t e n i e n d o a s í i n g re s o s g a r a n t i z a d o s m u y a t r a c t i vo s d e s u s
i nversiones (véanse los apar tados 66 y 67).
31.
Durante el «chequeo», se reconoció que la ayuda a la renta
agrar ia no debía concederse a «personas naturales o jur ídicas
cuyas actividades agrícolas representaban únicamente una
p a r te i n s i gn i f i c a n te d e l to t a l d e s u s a c t i v i d a d e s e co n ó m i c a s
o cuyo propósito comercial no estaba, o solo marginalmente,
d i r igido al ejercicio de una ac tividad agrar ia» 2 4 . Sin embargo,
e l R eglamento dejó en manos de los Estados miembros la exclusión de dichos beneficiarios mediante la adopción de las
per tinentes disposiciones legislativas. Ningún Estado miembro
ha utilizado todavía esta opción, y dichos beneficiarios siguen
p e rc i b i e n d o l a ay u d a d e l R P U. N i l o s E s t a d o s m i e m b ro s co n trolados ni la Comisión disponen de información precisa sobre
el número de beneficiarios ni sobre el impor te de la ayuda
p ercibida. Dado que se han establecido límites nacionales, la
a c e p t a c i ó n d e e s t o s n u e vo s b e n e f i c i a r i o s re d u c e e l i m p o r t e
de la ayuda disponible para los principales beneficiarios de la
ayuda del RPU.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
24
Artículo 28, apartado 2, del
Reglamento (CE) nº 73/2009.
23
O R G A N I Z AC I Ó N M U Y D I V E R S A D E LO S
E L E M E N TO S C L AV E D E L R P U E N LO S D I S T I N TO S
E S TA D O S M I E M B R O S
32.
La aplicación concreta de una serie de elementos clave del
R PU cor responde a los Estados miembros. Consiste pr incipalm ente en el acceso de nuevos beneficiar ios, la definición del
mínimo de actividades agrícolas que han de llevarse a cabo
en la super ficie declarada o las condiciones para beneficiarse
d e la consolidación de derechos de ayuda.
25
Artículo 41, apartado 2, del
Reglamento (CE) nº 73/2009,
y artículo 2, letra I), del
Reglamento (CE) nº 1120/2009
de la Comisión, de 29 de
octubre de 2009, que establece
disposiciones de aplicación del
régimen de pago único previsto
en el título III del Reglamento
E L ACC E S O D E N U E V O S B E N E F I C I A R I O S A L R P U D E P E N D E
EN GRAN MEDIDA DE LAS POLÍTICAS DE E JECUCIÓN DE
LO S E S TA D O S M I E M B R O S
(CE) nº 73/2009 (DO L 316, de
2.12.2009, p. 1).
26
Eurostat pocketbooks:
33.
Agricultural statistics — Main
L as personas que deseen emprender ac tividades agr ícolas no
p u e d e n p e rc i b i r a y u d a s c o n a r re g l o a l R P U a m e n o s q u e a dquieran una explotación agrícola subvencionable junto con los
derechos de ayuda asociados o que compren dichos derechos
e n el mercado. Los Estados miembros podrán hacer uso de la
re ser va nacional para asigna r derechos de pago a los agr icul to re s q u e co m i e n ce n s u a c t i v i d a d a gra r i a , s i e m p re q u e e s to s
n o hayan prac ticado ninguna ac tividad agrar ia por su propia
cuenta y riesgo en los cinco años anteriores al comienzo de la
a c tividad agrar ia 2 5 .
34.
En la fiscalización del Tribunal se detec tó que algunos Estados
miembros utilizaron la reser va como instrumento político para
fo m e n t a r l a s i n c o r p o r a c i o n e s a l s e c t o r a g r í c o l a m e d i a n t e l a
concesión de derechos de ayuda a nuevos agr icultores.
35.
E n otros Estados miembros, en cambio, pese a la demanda de
d erechos de ayuda por los nuevos agr icultores, no existe una
política específica y la reser va nacional carece de créditos para
e l l o, p o r l o q u e l o s n u e v o s a g r i c u l t o r e s t i e n e n q u e a d q u i r i r
d erechos de ayuda a través de onerosas inversiones y salvan d o s e r i o s o b s t á c u l o s. Co n e l t i e m p o, s e r á n c a d a ve z m á s l o s
nuevos agricultores que encuentren dificultades para obtener
derechos de ayuda. Entretanto, el 57,5 % de los agricultores de
la Unión Europea es mayor de 55 años, y uno de cada tres, mayo r d e 6 5 a ñ o s 2 6 . E n co n s e c u e n c i a , p a ra f avo re ce r e l c a rá c te r
dinámico e innovador del sec tor agrícola es necesario facilitar
e l establecimiento de nuevos agr icultores ac tivos.
results 2007-2008 (edición de
2009).
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
24
DEFINICIÓN NO SIEMPRE CLARA DE LAS SUPERFICIES
AG R Í CO L A S S U B V E N C I O N A B L E S Y D E L A S AC T I V I D A D E S
AG R Í CO L A S M Í N I M A S E X I G I D A S
36.
Existen tres tipos de super ficies agrarias subvencionables:
cualquier super ficie dedicada a tier ras de cultivo, pastos perm a n e nte s y c u l t i vo s p e r m a n e nte s 2 7 . S i n e m b a rg o, s o n l o s E s t a d o s m i e m b ro s q u i e n e s e s t a b l e ce n l a s e s p e c i f i c a c i o n e s d e t a lladas sobre las carac ter ísticas que debe reunir una parcela
s ubvencionable. En algunos Estados miembros se consideran
s u bve n c i o n a b l e s s u p e r f i c i e s m a rgi n a l e s y fo re s t a l e s d e s t i n a d as tradicionalmente al pastoreo ocasional, mientras que, en
o tros Estados miembros, estas super ficies están excluidas de
l a ay u d a d e l R P U. L a s s u p e r f i c i e s m a rgi n a l e s s u e l e n c u b r i r s e
rá p i d a m e nte d e a r b u s to s y b o s q u e s, p o r l o q u e n o s o n a p t a s
p ara la explotación agr ícola.
27
Artículo 2, letra h), del
Reglamento (CE) nº 73/2009.
28
El Tribunal ya había observado
que el sistema de sanciones para
la condicionalidad es insuficiente
tanto en su concepción como
en su aplicación: Informe
Especial nº 8/2008: «¿Es la
condicionalidad una política
eficaz?» (http://eca.europa.eu/
portal/page/portal/publications/
auditreportsandopinions/
37.
specialreports).
E n cuanto a la definición de las ac tividades concretas que los
agricultores tienen que llevar a cabo para mantener sus tierras
e n b u e n a s co n d i c i o n e s a gr a r i a s y m e d i o a m b i e n t a l e s, l a n o r m a t i v a d e l a U E s o l o e s t a b l e c e o b j e t i vo s g e n e r a l e s re l a t i vo s
a la erosión, la composición orgánica y la estruc tura del suelo,
a sí como al nivel mínimo de mantenimiento exigido, aspec to
especialmente impor tante cuando la super ficie ya no se utiliza
para fines de producción. La definición de los requisitos mínim o s co r re s p o n d e a l o s E s t a d o s m i e m b ro s, q u e l o s a d a p t a n a
l a s carac ter ísticas específicas de las regiones. D e este modo,
los agricultores pueden recibir pagos anuales sin tener que
l l evar a cabo ninguna ac tividad específica de mantenimiento
o aunque solo realicen actividades mínimas e infrecuentes,
como evitar la invasión progresiva de vegetación no deseada
o segar la hier ba cada tres o cinco años. Si no realizan el mínimo estipulado, los agr icultores se exponen a una moderada
re ducción de las ayudas del RPU según lo previsto en las norm as de condicionalidad 2 8 .
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
25
RECUADRO 4
D E F I N I C I Ó N A M P L I A D E S U P E R F I C I E S U B V E N C I O N A B L E Y D E AC T I V I D A D E S
AG R Í CO L A S M Í N I M A S
Las disposiciones relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales han tenido una
incidencia considerable en el Reino Unido (Escocia), donde la mayor parte de las superficies agrícolas
son pastos de montaña, la mitad de los cuales declarados en el RPU 29. La mayoría de estas tierras se
halla situada en zonas desfavorecidas. La normativa nacional vigente para este tipo de zonas exige
su explotación activa, mientras que, en el RPU, por el contrario, la misma superficie es subvencionable con la única condición de que los solicitantes se comprometan a no llevar a cabo actividades
específicas que puedan modificar
el estado natural del terreno (p. ej.,
trabajos de drenaje o arado). El
Tribunal detectó que algunos beneficiarios individuales percibían
anualmente en concepto de la ayuda del RPU importes comprendidos
entre varios centenares de miles
y hasta más de un millón de euros
sin realizar actividad agraria alguna en la superficie subvencionada,
como en el caso de una reserva natural que no había sido explotada
durante decenios. Se calcula que
actualmente unas 150 000 hectáreas de parcelas que se hallan en
esta situación se benefician de las
ayudas del RPU.
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.
En España, se consideraron subvencionables super ficies parcialmente forestadas o pastizales rocosos de montaña, aunque
no se exigía que los agricultores
llevasen a cabo ningún tipo de
mantenimiento. Los requisitos de
carga ganadera para garantizar el
mantenimiento de los pastizales
permanentes en un nivel adecuado eran meramente facultativos.
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.
29
En 2008, unos 2,375 millones de hectáreas de los 4,557 millones de hectáreas de superficies agrícolas declaradas en el RPU eran
pastos de montaña. Estas superficies, cuya extensión, según los datos estadísticos, asciende a unos 4,027 millones de hectáreas, se
encuentra en montañas, colinas, turberas y brezales. Los pastos de montaña suelen estar cubiertos de brezales y helechos, y son
relativamente improductivos. Los agricultores tradicionales los utilizan generalmente para el pastoreo extensivo de ganado ovino.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
26
RECUADRO 4
En Italia, los pastizales permanentes tienen que ser segados o utilizados para que paste el ganado.
Esta obligación también afecta a las superficies forestales o de montaña utilizadas para pasto. Las
autoridades nacionales implantaron un sistema de reducción de coeficientes para identificar las
zonas no subvencionables desprovistas de vegetación herbácea. Como ya señaló el Tribunal en su
Informe Anual relativo al ejercicio 2007, en los coeficientes de reducción se subestimaban estas zonas.
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.
Por otra parte, el Tribunal observó que en Italia todavía se paga a los beneficiarios basándose en
información incorrecta sobre el uso de las tierras, pese a que las parcelas declaradas hayan vuelto
a su estado natural y ya no puedan explotarse como pastos.
En Francia, la normativa nacional
obliga a los agricultores a mantener las tierras en buenas condiciones agrarias y medioambientales
utilizándolas para que paste el ganado o segándolas una vez al año,
si bien pueden adoptarse normas
locales específicas. Esto ha dado
lugar a que, en determinadas re giones, pueda obtenerse la ayuda
íntegra del RPU para parcelas que
contenían hasta un 30 % de zonas
no subvencionables, como rocas,
matorrales y árboles.
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
27
U T I L I Z AC I Ó N T E M P O R A L D E L A S T I E R R A S
PA R A AC T I V I D A D E S N O AG R Í CO L A S
38.
Cuando se implantó el RPU, la nor mativa no per mitía el cobro
de las ayudas cuando las parcelas se utilizaban para activi d a d e s n o a g r a r i a s . A r a í z d e l « c h e q u e o » 30, l a s s u p e r f i c i e s s e
consideran como esencialmente utilizadas con fines agrícolas
si la actividad agrícola puede ejercerse sin estar sensiblemente
obstaculizada por la intensidad, la naturaleza, la duración y el
c alendar io de la ac tividad no agr ícola 3 1 . Sin embargo, la defin ición precisa de estas situaciones cor responde a los Estados
m i e m b ro s. E l Tr i b u n a l h a l l ó c a s o s e n l o s q u e l a s a u to r i d a d e s
nacionales habían otorgado derechos de ayuda que se ac tivaro n e n p a rce l a s u t i l i z a d a s p r i m o rd i a l m e n te p a r a a c t i v i d a d e s
re creativas.
30
Artículo 34, apartado 2,
letra a), del Reglamento (CE)
nº 73/2009.
31
Artículo 9 del Reglamento
(CE) nº 1120/2009.
32
Véanse los considerandos 2
y 3 del preámbulo al Reglamento
(CE) nº 1782/2003.
33
Por lo general, este era el
número medio de hectáreas en
las que habían cultivado cultivos
subvencionados o las superficies
E F E C TO S N E G AT I V O S D E L A CO N S O L I D AC I Ó N
D E LO S D E R E C H O S D E AY U D A
forrajeras empleadas a lo largo
del año para los animales
beneficiarios de primas.
39.
El pago de la ayuda del RPU está asociada al objetivo de evitar
e l a b a n d o n o d e l a s t i e r ra s a gra r i a s 3 2 . S e g ú n e l m o d e l o h i s tó r i c o, p a r a o b t e n e r e l i m p o r t e í n t e g r o t e ó r i c o d e l o s p a g o s ,
l o s a gr i c u l to re s d e b e r í a n s e g u i r ex p l o t a n d o e l m i s m o n ú m e r o d e h e c t á r e a s q u e d u r a n t e e l p e r í o d o d e r e f e r e n c i a 33. L a
n or mativa 3 4 prevé excepcion es para los agr icultores en zonas
sujetas a programas de reestruc turación o de desarrollo; estos
agr icultores pueden canjear sus derechos de ayuda histór icos
p or un número menor de derechos de valor unitar io más ele v a d o. E s t e p r o c e d i m i e n t o s e d e n o m i n a « c o n s o l i d a c i ó n » . D e
e s t e m o d o, l o s a g r i c u l t o r e s n e c e s i t a n u n a s u p e r f i c i e m e n o r
de tierras para activar sus derechos de ayuda sin perder su
n i ve l h i s tó r i co d e ay u d a s. E s t a n o r m a s e a p l i c a , p o r e j e m p l o,
a s u p e r f i c i e s a g r í c o l a s fo re s t a d a s e n v i r t u d d e u n p ro g r a m a
p úblico o a agr icultores que hayan perdido par te de sus parc e l a s p o r re o r g a n i z a c i ó n d e l a s s u p e r f i c i e s a g r í c o l a s e n u n a
o peración de concentración parcelar ia.
34
Artículo 42, apartado 5, del
Reglamento (CE) nº 1782/2003.
Esta medida se prolonga para
las ayudas directas vinculadas
(parcialmente) a la producción
y que se integrarán en el RPU en
2012.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
28
40.
El Tribunal constató que la consolidación de derechos de ayuda
s e p ro d u c í a e n c i rc u n s t a n c i a s d i s t i n t a s a l a s p re v i s t a s p o r l a
n or mativa.
41.
Dado que los agr icultores beneficiar ios de esta consolidación
necesitan menor super ficie para percibir el mismo impor te
d e ay u d a , l a s u p e r f i c i e re s t a n t e p u e d e s e r a s u m i d a p o r o t ro
a gr icultor que ac tive sus propios derechos de ayuda sobre la
misma o por un nuevo agricultor que reciba derechos de ayuda
de la reser va nacional. En consecuencia, se pagan más ayudas
p or la misma super ficie. En caso contrar io, existe el r iesgo de
que la super ficie excedentaria sea abandonada y deje de mante nerse en buenas condiciones agrar ias y medioambientales.
RECUADRO 5
CO N S O L I D AC I Ó N E N C I R C U N S TA N C I A S N O P R E V I S TA S
E N LO S R E G L A M E N TO S
En Francia, el Tribunal constató que las autoridades no tuvieron en cuenta la totalidad de las tierras
agrícolas pertenecientes a algunos productores de leche cuando la prima láctea se disoció de la
producción en 2006, y prorratearon el importe de dicha prima a una superficie mucho menor. A un
agricultor que anteriormente utilizaba 70 hectáreas se le prorratearon sus derechos únicamente
por 2 hectáreas. Tampoco se tomaron en cuenta las praderas comunes utilizadas como superficies
forrajeras por beneficiarios de pagos por extensificación en el período de referencia. Así, se permitió
que los beneficiarios consolidaran sus derechos de ayuda sobre superficies menores en condiciones
no previstas por la normativa.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
29
B U E N A PA R T E D E L A AY U D A D E L R P U S E
CO N C E D E A L A S G R A N D E S E X P LOTAC I O N E S ,
Y L A CO N T R I B U C I Ó N D E L R É G I M E N A U N A
AG R I C U LT U R A R E S P E T U O S A CO N E L M E D I O
A M B I E N T E E S L I M I TA D A
L A AY U D A D E L R P U R E P R E S E N TA U N A P R O P O R C I Ó N
I M P O R TA N T E D E L A R E N TA D E LO S AG R I C U LTO R E S , P E R O
N O D I S T I N G U E E N T R E LO S D E R E N TA A LTA Y LO S D E
R E N TA B A J A
42.
GRÁFICO 1
E n 2 0 0 8 , l o s b e n e f i c i a r i o s d e l a ay u d a d e l R P U e r a n 4 , 4 9 m i l l ones y el impor te total de los pagos efec tuados con ar reglo
al régimen ascendía a 28 700 millones de euros para dicho
ejercicio 35 . Sin embargo, el nivel de apoyo a la renta varía sig n ificativamente entre Estados miembros y entre agr icultores.
L a d i s t r i b u c i ó n d e l R P U e nt re E s t a d o s m i e m b ro s d e p e n d e e n
gra n m e d i d a d e s u t a m a ñ o y d e l a i m p o r t a n c i a d e s u s s e c to res agr ícolas, como queda reflejado en los límites nacionales.
La distribución entre beneficiarios depende del modelo de
a plicación elegido por los Estados miembros, de la super ficie
de las tierras agrícolas cultivadas durante el período de re fe re n c i a , d e l o s n i ve l e s d e s u bve n c i ó n e n e l s e c to r a l q u e s e
d e d i c a b a n l o s a g r i c u l t o re s d u r a n t e e l p e r í o d o d e re fe re n c i a
y del número de hec táreas q ue cultiven ac tualmente.
35
Para más información sobre
los pagos efectuados con arreglo
al RPU, véase el anexo II.
PAG O S D I R E C TO S P O R E X P LOTAC I Ó N E N 2008
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
AT
BE
DE
DK
ES
FI
FR
GB
GR
IE
IT
LU
MT
NL
PT
SE
SI
Pago único
Ayudas directas asociadas a la producción
Importe adicional artículo 12 del Reglamento (CE) nº 1782/2003
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir de datos sobre pagos de la Comisión Europea.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
30
43.
Lo s p a g o s d i re c to s ( R P U y ay u d a v i n c u l a d a a l a p ro d u cc i ó n ) ,
constituyen una par te considerable de los ingresos agrícol a s 36, l o c u a l i n d i c a l a g r a n d e p e n d e n c i a d e l s e c t o r a g r í c o l a
e n s u c o n j u n t o re s p e c t o d e l a s a y u d a s d e l a U n i ó n E u ro p e a .
N o obstante, el Tr ibunal obser va que, en toda la UE, el 74,4 %
d e l o s a gr i c u l to re s t ra b a j a n a t i e m p o p a rc i a l y, p o r t a nto, n o
o btienen una renta suficiente de la agr icultura 3 7 .
36
Según los datos de Eurostat,
entre 2005 y 2008, en la UE-15,
el porcentaje de pagos directos
representaba el 30 % de la renta
de los factores y entre el 52 y el
56 % de la renta empresarial. La
renta de los factores agrícolas es
el valor añadido neto al coste de
44.
los factores y se calcula restando
Si bien el RPU parece cumplir su objetivo de contribuir de for m a significativa a la renta de los agr icultores, la distr ibución
de los subsidios a los agricultores par ticulares aún se basa
e sencialmente en la super ficie de tier ra cultivada, por lo que
b uena par te de la ayuda del RPU va a parar a las grandes ex p l o t a c i o n e s, c o m o o c u r r í a e n e l s i s t e m a a n t e r i o r. E x i s t e u n a
c o n t r a d i c c i ó n e n t re l a c o n c e p c i ó n d e l R P U, d e s t i n a d o a s o stener la renta individual, y el hecho de que en su distr ibución
n o s e t e n g a a p e n a s e n c u e n t a l a s c i rc u n s t a n c i a s e s p e c í f i c a s
d el beneficiar io.
del valor de la producción del
sector agrícola a precios básicos
[= precio a la producción +
ayudas a la producción –
impuestos sobre los productos]
el valor de los consumos
intermedios, el consumo de
capital fijo e impuestos a la
producción, y sumando el
valor de otros subsidios a la
producción. Por renta empresarial
agraria se entiende la proporción
de ingresos generados por las
A N Á L I S I S D E L A D I S T R I B U C I Ó N : E L R P U B E N E F I C I A
A N T E TO D O A B E N E F I C I A R I O S N O M U Y N U M E R O S O S
PERO GRANDES
actividades agrícolas que se
emplea para sufragar sus propios
factores de producción (laborales
o empresariales, capital propio
45.
y tierras en propiedad).
E n l a re fo r m a d e l a PAC d e 2 0 0 3 s e m a n te n í a e l co n ce p to d e
p a g o co m p e n s a to r i o : e s d e c i r, e l n u e vo R P U d e b í a m a n te n e r
aproximadamente el impor te de las subvenciones que los agri cultores percibían anteriormente con el sistema de ayudas
direc tas. En todos los modelos, las grandes explotaciones disf r utan de un nivel de apoyo a la renta más elevado 3 8 .
37
Según Eurostat, en 2007,
la proporción de agricultores
a tiempo parcial oscilaba entre
el 33 % de Bélgica y el 90 % de
Malta.
38
Así, en el modelo histórico, las explotaciones que disfrutaban históricamente de un nivel elevado de ayudas directas siguen percibiendo un
elevado apoyo a la renta siempre que exploten un número similar de hectáreas. En los modelos híbrido y regional, se asignaban derechos durante
el primer ejercicio basándose estrictamente en el número de hectáreas. Pese a la consiguiente redistribución entre agricultores en varios sectores
(podían producirse, por ejemplo, pérdidas de apoyo a la renta para las explotaciones lecheras intensivas y un aumento de las ayudas en las
explotaciones con producción vacuna y ovina extensiva), las grandes explotaciones siguieron percibiendo pagos elevados debido a la estrecha
vinculación de los derechos con las tierras agrícolas.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
31
46.
RECUADRO 6
R e s p e c t o d e l a g r i c u l t o r, e l m o d e l o h i s t ó r i c o y, h a s t a c i e r t o
p unto, el híbr ido mantienen las diferencias significativas por
sectores que ya existían en los niveles de ayuda anteriores.
S egún el análisis realizado por la Comisión, la distr ibución de
los derechos de ayuda basada en el valor por hectárea ha dado
l u g a r a i m p o r t a n t e s d i fe r e n c i a s e n t re l o s E s t a d o s m i e m b ro s
que optaron por el modelo histór ico y aquellos que aplicaron
un modelo híbrido 39 . Ejemplo de ello son los Estados miembros
con sec tores que se beneficiaron de elevados niveles de ayuda
p or hec tárea, como el aceite de oliva, el algodón o el tabaco
c r udo, aunque el tamaño de cada explotación pudiera ser re l a t i v a m e n t e p e q u e ñ o. E n E s t a d o s m i e m b ro s c o n p ro d u c c i ó n
a nimal intensiva, como los Países Bajos, la ayuda del RPU por
h e c t á re a p u e d e s e r t a m b i é n e l e va d a s i l a s ex p l o t a c i o n e s p o seen poca super ficie de tierras en relación con sus ac tividades
de producción animal, mientras que, en las zonas de ganadería
ex tensiva, las ayudas por hec tárea pueden ser muy bajas. Solo
e n Dinamarca, Alemania y el R eino Unido (I nglater ra) irá des a p a re c i e n d o gra d u a l m e nte e s t a s i t u a c i ó n h a s t a 2 0 1 3 , ya q u e
e stos Estados miembros han decidido reducir el componente
h istór ico en favor de un valor unifor me para cada derecho de
ayuda.
39
La Comisión analizó la
distribución de los derechos
de ayuda en el contexto del
«chequeo» de la PAC de 2008.
Véase el anexo I, gráfico 3,
de «Health Check — Impact
Assessment Note N° 1» de
20.5.2008, documento D (2008)
AH/15325CAP. 
D I F E R E N C I A S E N LO S VA LO R E S U N I TA R I O S D E LO S D E R E C H O S
E N E L M O D E LO H I S TÓ R I CO
En el sector del aceite de oliva, según la intensidad de la producción, la ayuda a la producción variaba entre varios centenares y varios miles de euros por hectárea. En el sector del tabaco, la ayuda
se elevaba a varios miles de euros por hectárea. En el sector del algodón, la ayuda asociada a la
producción incluida en el importe de referencia oscilaba entre los 966 euros por hectárea en Grecia
y los 1 202 euros por hectárea en Portugal. Los derechos de ayuda para las primas por animales
pueden tener valores unitarios por hectárea de hasta 5 000 euros en casos de producción intensiva.
Por otro lado, el valor unitario de los derechos de ayuda en zonas de ganadería extensiva ovina y
caprina puede ser escaso.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
32
47.
48.
CUADRO 2
E l análisis de la distr ibución de la ayuda del RPU entre bene f i c i a r i o s p o n e d e m a n i f i e s to l a co n ce nt ra c i ó n d e l a ay u d a e n
u n número reducido de agr icultores. En 2009 (para el año de
a plicación 2008), el 84 % de los beneficiar ios percibió menos
d e 10 000 euros, lo cual representa el 25 % del valor total de
l o s p a g o s . E n c a m b i o, e l 0 , 4 1 % d e l o s b e n e f i c i a r i o s r e c i b i ó
m á s d e 1 0 0 0 0 0 e u ro s, e s d e c i r, e l 1 2 , 7 8 % d e l v a l o r to t a l d e
l a s ayudas 4 0 . Todo ello queda reflejado en el cuadro 2 y en el
g rá fico 2.
40
Para más información, véase
el anexo III.
41
Artículo 7, apartado 2, del
Reglamento (CE) nº 73/2009.
En el marco del «chequeo» de la PAC, la Comisión consideró la
posibilidad de limitar las ayudas directas a los beneficiarios individuales. Finalmente, el Consejo decidió 41 incrementar marginalmente la modulación obligatoria para los beneficiarios
m uy grandes y someter los pagos super iores a 300 000 euros
a una modulación adicional del 4 %. Este ajuste adicional que
afecta a un número muy limitado de beneficiarios (aproxi m adamente 2 500) no tiene una incidencia significativa en la
d i str ibución global de las ayudas.
D I S T R I B U C I Ó N D E L A S AY U D A S D E L R P U ( E J E R C I C I O 2008 )
Importe anual de la ayuda
del RPU (euros)
Número de beneficiarios
Porcentaje del total de
beneficiarios
Porcentaje del importe
percibido con respecto a la
ayuda total
< 500
1 395 721
31,08 %
1,18 %
≥ 500 y <5 000
1 912 824
42,60 %
12,48 %
≥ 5 000 y <10 000
458 464
10,21 %
11,43 %
≥ 10 000 y < 50 000
642 954
14,32 %
47,67 %
≥ 50 000 y < 100 000
62 210
1,39 %
14,46 %
≥ 100 000 y < 300 000
15 927
0,35 %
8,30 %
≥ 300 000 y < 500 000
1 500
0,03 %
1,99 %
≥ 500 000 y < 1 000 000
783
0,02 %
1,81 %
≥ 1 000 000
144
0,00 %
0,68 %
Total general
4 490 527
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir de datos sobre pagos de la Comisión Europea (CATS).
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
33
L A AY U D A D E L R P U N O R E F L E J A LO S CO S T E S
D E M A N T E N I M I E N TO D E L A S T I E R R A S N I L A S
E X T E R N A L I D A D E S P Ú B L I C A S P O S I T I VA S
49.
50.
GRÁFICO 2
L a re fo r m a d e 2 0 0 3 s u p e d i tó e l p a g o í nte gro a l o s a gr i c u l to re s d e l a ay u d a d e l R P U a l c u m p l i m i e n to d e l a s o b l i g a c i o n e s
re l a t i v a s a l a e x p l o t a c i ó n s o s t e n i b l e y re s p e t u o s a d e l m e d i o
ambiente (las denominadas obligaciones de condicionalidad)
i ntroducidas por dicha refor ma. Por tanto, la condicionalidad
ha pasado a ser un criterio impor tante para la justificación del
pago de ayudas a los agricultores. Se considera que estas normas, la mayoría de las cuales ya existían antes de la reforma de
2003, supondrán «un incremento de los costes de producción
p ara las explotaciones agrar ias de la Comunidad» 4 2 .
42
Considerando 24 del
Reglamento (CE) nº 1782/2003.
El mantenimiento de las tierras en buenas condiciones agrarias
y medioambientales es una cuestión de interés público, ya que
se mantiene el potencial de producción de las tierras y porque
d e su ma nteni mie nto regu lar pu ede n d er i var se otros efec tos
positivos, como, por ejemplo, la protección de las aguas contra
la contaminación, la prevención de incendios o la preser vación
d e elementos paisajísticos y hábitats.
D I S T R I B U C I Ó N D E L A P OYO A L A R E N TA D E L R P U E N 2008 ( E U R O S A N UA L E S )
< 500
≥ 500 y <5 000
≥ 5 000 y <10 000
≥10 000 y < 50 000
≥ 50 000 y < 100 000
≥ 100 000
0%
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
en % del total de beneficiarios UE-17
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir de datos sobre pagos de la Comisión Europea (CATS).
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
34
51.
N o ex i s te u n a re l a c i ó n d i re c t a e nt re l a s ay u d a s d e l R P U y l o s
gastos que deben sufragar los agricultores para cumplir las
normas obligatorias sobre prácticas agrícolas con arreglo a
l a co n d i c i o n a l i d a d ; n i s e h a n c u a nt i f i c a d o d i c h o s g a s to s. Po r
tanto, es posible que explotaciones ubicadas en zonas de alto
rendimiento reciban un elevado nivel de ayuda aunque no
c u m p l a n e s p e c i a l m e n t e l a s o b l i g a c i o n e s re l a t i v a s a l a s b u e n a s c o n d i c i o n e s a g r a r i a s y m e d i o a m b i e n t a l e s, m i e n t r a s q u e
una explotación situada en una zonas de bajo rendimiento
q u e t e n g a q u e c u m p l i r e s t r i c t a s o b l i g a c i o n e s re l a t i v a s a l a s
buenas condiciones agrarias y medioambientales solo recibirá
u na ayuda reducida.
52.
El incumplimiento de las obligaciones de condicionalidad norm almente solo tiene como consecuencia la reducción del im por te total de la ayuda del RPU y de otras ayudas al agricultor.
E l Tr i b u n a l h a o b s e r v a d o q u e, e n l a p r á c t i c a , e s t a re d u c c i ó n
n o es muy significativa en la mayor ía de los casos y se aplica
p o co ( p o r e l m e ro h e c h o d e q u e a m e n u d o n o s e d e te c t a , ya
q ue el número anual de agr i cultores cuya condicionalidad se
ver ifica es muy reducido) 4 3 .
53.
En la actualidad tampoco es posible establecer un vínculo
d i re c t o e n t re l a ay u d a d e l R P U y l a s e x te r n a l i d a d e s p ú b l i c a s
p o s i t i v a s d e r i v a d a s d e l a s a c t i v i d a d e s a g r í c o l a s, e s d e c i r, e l
s e r v i c i o q u e l o s b e n e f i c i a r i o s d e l a ay u d a d e l R P U p re s t a n a l
público en general al cumplir con sus obligaciones medioambientales en sus explotaciones agrarias y mantener sus tierras
agrícolas en buenas condiciones agrarias y medioambientales.
R E P E R C U S I O N E S E S P E C Í F I C A S
D E L A CO N C E P C I Ó N D E L R É G I M E N Y M E D I D A S
D E A P L I C AC I Ó N D E LO S E S TA D O S M I E M B R O S
M O S A I CO D E M O D E LO S , VA R I A N T E S Y M E D I D A S
D E A P L I C AC I Ó N E N LO S E S TA D O S M I E M B R O S
54.
Como ya se ha indicado, los Estados miembros pueden elegir
e n t r e n u m e ro s a s p o s i b i l i d a d e s d e a p l i c a c i ó n , y l o s m o d e l o s
exigen la realización de complicados cálculos de los derechos
i ndividuales a las ayudas.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
43
Informe Especial nº 8/2008:
«¿Es la condicionalidad una
política eficaz?»
35
55.
La mayoría de los Estados miembros de la UE-17 optaron por el
modelo histórico. Solo Malta y Eslovenia eligieron la transición
inmediata a un modelo regional a tanto alzado. En Dinamarca,
Alemania y una región del Reino Unido (Inglaterra), tras un pe r í odo de transición para que los agr icultores se adapten a las
nuevas condiciones, el modelo híbrido dará paso al modelo re gional pleno de modo que los agricultores de la misma región
p osean derechos de ayuda d e valor unifor me por hec tárea.
56.
E n s e c t o r e s e s p e c í f i c o s, l o s E s t a d o s m i e m b r o s p o d í a n o p t a r
p or las ayudas parcialmente asociadas a la producción o ple n amente disociadas y también podían introducir nuevas ayudas específicas vinculadas a la calidad de la producción en
s ec tores agr ícolas específicos 4 4 .
57.
Como consecuencia de la gran variedad de opciones, cada uno
de los 17 Estados miembros aplicó el régimen a su manera y en
la actualidad existen veinte modelos y variantes diferentes
e n vigor 4 5 . D ebido a esta situación, la simplificación prevista
d el sistema de apoyo a la renta no ha tenido una repercusión
plena, sobre todo en aquellos Estados miembros en los que
u na par te de las ayudas direc tas sigue vinculada a la produc c i ó n . L a s n u e v a s o p c i o n e s q u e e l « c h e q u e o » a b re a l o s E s t ad o s m i e m b ro s, q u e l e s p e r m i t e a v a n z a r h a c i a u n s i s t e m a d e
t a s a « m á s u n i fo r m e » , n o h a n m o d i f i c a d o s u s t a n c i a l m e n t e l a
s i tuación.
58.
La amplia variedad de opciones de aplicación repercute de
m a n e r a i m p o r t a n t e e n l a d i s t r i b u c i ó n d e l a s ay u d a s d e l R P U
entre los agricultores de todos los Estados miembros. Esta dis tribución varía en función sobre todo del modelo adoptado, lo
c u a l s i gn i f i c a q u e e l R P U re p re s e nt a a c t u a l m e nte u n m é to d o
i nsuficiente de apoyo a la re nta.
44
Artículo 69 del Reglamento
(CE) nº 1782/2003.
45
Véase el anexo I.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
36
CO N E L T I E M P O, E L M O D E LO H I S TÓ R I CO H A D E J A D O
D E A J U S TA R S E A L A P R O D U CC I Ó N …
La
ayuda del
RP U
no está basada en la actividad actual
59.
E n e l m o d e l o h i s t ó r i c o, e l n i v e l d e a y u d a d e l R P U d e p e n d e
d e que la ac tividad del agr icultor se haya beneficiado de una
ayuda direc ta en el período de referencia (en general los años
2000, 2001 y 2002). De manera análoga, en el modelo híbrid o, e l c o m p o n e n t e h i s t ó r i c o d e l v a l o r d e l d e re c h o d e a y u d a
todavía refleja el nivel de la ayuda sec tor ial específica percibida por cada agr icultor. Como antes se indicaba, el pr incipio
re c to r e ra e l co n ce p to d e « co m p e n s a c i ó n » e n e l co ntex to d e
r e d u c c i ó n d e l o s p r e c i o s d e i n t e r v e n c i ó n . S i n e m b a r g o, n o
está muy clara la frontera entre los niveles históricos de ayuda
y l a a c t u a l d e m a n d a d e l m e rc a d o, e l p o te n c i a l a gr í co l a d e l a
s u p e r f i c i e e x p l o t a d a , l a s e s t r u c t u ra s a gr í co l a s y l o s c r i te r i o s
m edioambientales.
60.
Los agr icultores que no recibieron derechos de ayuda porque
e n e l p e r í o d o d e re fe re n c i a s u a c t i v i d a d n o p o d í a o p t a r a l a s
ayudas direc tas a la producción no se benefician de la ayuda
d e l R P U, a u n c u a n d o e n e l t i e m p o t r a n s c u r r i d o h ay a n m o d i f i cado la producción. Para poder acceder a esta ayuda tienen
q ue comprar los derechos en el mercado.
61.
De este modo, se producen situaciones en las que dos agricul tores que ac tualmente cultivan el mismo produc to en super f i cies del mismo tamaño en la misma región reciben un trato
m u y d i fe re n te e n f u n c i ó n d e l o q u e p ro d u c í a n e n e l p e r í o d o
de referencia y de si, en consecuencia, recibieron derechos de
ayuda.
62.
A raíz del «chequeo», el Consejo reconoció que, a medida que
p asaba el tiempo, cada vez resultaba más difícil justificar las
s ensibles diferencias en los niveles de ayuda percibida sobre
la única base de las ac tividades anteriores. A este respec to, la
Co m i s i ó n te n í a l a i nte n c i ó n d e i nt ro d u c i r u n s i s te m a d e t a s a
« m á s u n i fo r m e » q u e re d u j e r a l a s gra n d e s d i ve rg e n c i a s e n t re
l os derechos de ayuda. No obstante, ningún Estado miembro
ha decidido todavía aplicar las opciones surgidas a raíz de las
re for mas del «chequeo» ni revisar el modelo elegido.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
37
Con
a rr e g l o a l m o d e l o h i s t ó r i c o , e l i n t e r c a m b i o d e d e r e c h o s d e
a y u d a p e r m i t í a t r a n s f e r e n c i a s e s p e c u l a t i v a s 46 y a c u m u l a c i ó n d e
derechos de ayuda
63.
C o n l a i n t r o d u c c i ó n d e l R P U, e l d e r e c h o d e a y u d a e r a i n d e p e n d i e n te d e l a t i e r r a : l o s d e re c h o s d e ay u d a p o d í a n a d q u i r i rse independientemente de la transferencia de tier ras en la
q u e s e g e n e ra b a n y a c t i va r s e e n c u a l q u i e r t i p o d e s u p e r f i c i e
subvencionable, independientemente de la ac tividad agrícola
que se llevara a cabo en ella. Esto dio lugar a la emergencia de
m e rc a d o s d e d e re c h o s d e ay u d a , l o s c u a l e s s e co m e rc i a l i z a n
d entro y fuera de las regiones en las que se establecieron.
46
En este apartado el término
«especulativo» se emplea en
el sentido de «transferencia
con fines especulativos y la
acumulación de derechos de
pago sin el fundamento agrícola
correspondiente». Considerando
28 del Reglamento (CE)
nº 73/2009 y considerando
64.
30 del Reglamento (CE)
S e consideró que la existencia de un mercado de derechos de
a y u d a i n c re m e n t a r í a l a e f i c i e n c i a d e l ré g i m e n s o b re l a b a s e
del siguiente razonamiento económico: una vez asignados los
d e re c h o s, l o s a g r i c u l t o re s s o l o p u e d e n i n c re m e n t a r s u n i ve l
de ayuda mediante la adquisición de derechos de ayuda de
o tros titulares, con o sin tier ra. S e da por sentado que, en un
m e rc a d o a b i e r t o y t r a n s p a re n t e, l o s d e re c h o s d e a y u d a i r á n
a p a ra r a l a s m a n o s d e l o s a gr i c u l to re s q u e e s té n d i s p u e s to s
a pagar el máximo por ellos, lo cual contribuye a la asignación
e ficiente de la ayuda.
nº 1782/2003.
47
Artículo 46 del Reglamento
(CE) nº 1782/2003 y artículo 43
del Reglamento (CE) nº 73/2009.
48
Desde 2005, Italia había
aplicado «retenciones» de
hasta el 50 % sobre el valor
de los derechos de ayuda
vendidos sin tierras (en virtud
65.
del artículo 9 del Reglamento
La normativa de la UE prevé varias opciones relativas a la
t r a n s fe re n c i a d e d e re c h o s 4 7 . A l g u n o s E s t a d o s m i e m b ro s re s t r i n gi e ro n l a co m e rc i a l i z a c i ó n d e d e re c h o s d e ay u d a s i n t i e rra limitando la activación de los mismos a las regiones en
l a s q u e s e g e n e r a ro n ( Fr a n c i a y e l R e i n o U n i d o ( I n g l a t e r r a ) ) ,
o a p l i c a n d o « re t e n c i o n e s » a d e t e r m i n a d a s t r a n s fe re n c i a s d e
derechos con o sin tierras (p. ej., Francia). En este último caso,
e l v a l o r d e c a d a d e r e c h o d e a y u d a t r a n s fe r i d o s e r e d u c e e n
u n porcentaje deter minado. O tros Estados miembros no cons i deraron la restr icción de transferencias de derechos (R eino
Unido (Escocia)) o incluso suprimieron la aplicación de las
retenciones para fomentar el comercio 48 . Esta última decisión
estuvo motivada por la preocupación de que los agricultore s que desearan vender derechos de ayuda no se decidieran
a hacerlo por la sensible merma que las retenciones habían
causado en el valor de los derechos futuros y, en consecuencia,
e n su precio de venta.
(CE) nº 795/2004). En 2007, estas
restricciones se suprimieron y,
en consecuencia, el valor de
los derechos transferidos sin
tierras aumentó, pasando de
1,3 millones de euros en 2006
a 65,2 millones de euros en 2009.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
38
66.
E l Tr ibunal obser vó que la falta de regulación de estas trans ferencias y la heterogeneidad del potencial agrícola de las
tier ras influyó negativamente, ya que la posibilidad de ar rendar tierras marginales con bajos costes de opor tunidad que
no exigían a los beneficiarios el cumplimiento de obligaciones
muy estric tas de buenas condiciones agrarias y medioambient a l e s f avo re c i ó l a s a d q u i s i c i o n e s e s p e c u l at i va s y l a a c u m u l a c i ón de derechos de ayuda sin tier ras por par te de inversores
q u e a c t i v a n e s to s d e re c h o s s o b re p a rce l a s q u e n o re q u i e re n
u na ac tividad agr ícola «real».
67.
L a fiscalización del Tr ibunal confir mó que algunos inversores
adquirieron derechos de ayuda de valor elevado generados en
re g i o n e s fé r t i l e s y e n s e c t o re s d e p ro d u c c i ó n i n t e n s i v a p a r a
d e s p u é s a c t i v a r l o s e n t i e r r a s m a rgi n a l e s d e e s c a s o v a l o r co mercial, distantes de su propia explotación o residencia y que
no precisaban ac tividad agr ícola alguna o solo mínima. Como
ya se ha señalado, esto ha dado lugar a la creación de una categoría de beneficiarios que reúnen los requisitos mínimos de
buenas condiciones agrarias y medioambientales pero reciben
u na sustanciosa renta garantizada.
RECUADRO 7
E J E M P LO S D E S U P U E S TO S D E I N V E R S I Ó N
En su Informe Anual relativo al ejercicio 2008, el Tribunal señalaba casos de solicitantes en el Reino
Unido (Escocia) que adquirieron derechos de ayuda de elevado valor y arrendaron a precio muy bajo
grandes extensiones de tierra que requerían una actividad mínima o ninguna actividad. En 2007 y
2008, el 40 % de los derechos de ayuda transferidos sin tierras se activaron en pastos de montaña.
Casi la totalidad de las tierras adicionales declaradas en Escocia para acogerse al RPU desde 2007
(unas 58 000 hectáreas) eran pastos de montaña (unas 50 000 hectáreas), si bien desde hace unos
años se ha producido un descenso en el número de ovinos en Escocia.
En Italia, donde las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales exigen que las tierras sean segadas o utilizadas como pasto, el Tribunal identificó beneficiarios que
habían adquirido derechos de ayuda y arrendado pastos en zonas marginales. Por ejemplo, un beneficiario adquirió derechos de ayuda sin tierra en 2008 prácticamente por su valor nominal, unos
197 000 euros. Tras la modulación, los derechos de ayuda en las condiciones actuales proporcionarían
al beneficiario, hasta 2013, un apoyo a la renta total aproximado de 1 088 000 euros. El beneficiario
activó casi todos estos derechos de ayuda sobre 45 hectáreas de pastizal pobre arrendado que estaba
situado a 400 kilómetros de su residencia permanente. El precio anual del arrendamiento ascendía a
7 650 euros. El beneficiario no lleva a cabo ninguna actividad agrícola en estas tierras, y los derechos
de pastoreo han sido otorgados a un agricultor local, gratuitamente, para respetar las obligaciones
del beneficiario respecto de las buenas condiciones agrarias y medioambientales.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
39
68.
La normativa de la UE brindó a los Estados miembros la posibilidad de adoptar normas apropiadas para evitar las transferencias
e s p e c u l a t i v a s q u e co n d u ce n a l a a c u m u l a c i ó n d e d e re c h o s d e
p a g o p o r l o s b e n e f i c i a r i o s s i n e l f u n d a m e n t o a g r í c o l a c o r re s pondiente 49 . No obstante, estas disposiciones son opcionales.
49
Véanse el considerando 30 del
Reglamento (CE) nº 1782/2003
y el considerando 28 del
Reglamento (CE) nº 73/2009.
50
Reglamento (CE)
nº 1782/2003, artículo 42,
apartado 9, y Reglamento (CE)
Mecanismos
d e c o rr e c c i ó n i n e f i c a c e s p a r a e v i t a r g a n a n c i a s
nº 795/2004, artículo 10.
indebidas
51
Informe Anual relativo al
ejercicio 2006, apartados 5.33
69.
E n los modelos histór ico y regional (híbr ido), los agr icultores
que habían cesado o reducido su ac tividad después del perío d o d e re fe re n c i a p o d í a n a co g e r s e a l a « c l á u s u l a d e b e n e f i c i o
inesperado» 50 . En dicha cláusula se preveía la reducción de sus
d erechos basados en su ac tividad durante el per íodo de refe re ncia hasta en un 90 % y la restitución del impor te obtenido
d e d i c h a s re d u c c i o n e s a l a re s e r v a n a c i o n a l. N o o b s t a n t e, l a
c l áusula de beneficio inesperado solo se aplicó a las transfe re ncias llevadas a cabo antes del 15 de mayo de 2004.
70.
B élgica, Francia, Dinamarca, I talia, Luxemburgo, Grecia y Sue cia decidieron aplicar esta cláusula, pero limitándola a los
a gr icultores de deter minados sec tores. En los restantes Estad os miembros, se per mitió a los agr icultores conser var todos
s us derechos histór icos.
71.
En I talia y Francia, el Tribunal detectó que algunos agricultores
h a b í a n t r a n s fe r i d o s u s d e re c h o s a l a p r i m a p o r t a b a c o j u s t o
d espués del 15 de mayo de 2004, recibiendo así derechos de
ay u d a d e v a l o r e l e v a d o d e r i v a d o s d e s u a n te r i o r p ro d u cc i ó n
d e t a b a c o s i n q u e l a s a u t o r i d a d e s p u d i e r a n « re c u p e r a r » u n a
p ar te de los impor tes cor respondientes.
72.
E n e l I n fo r m e An u a l d e l Tr i b u n a l re l at i vo a l e j e rc i c i o 2 0 0 6 s e
d esveló otro caso 5 1 : «Los derechos procedentes de la reser va
nacional pueden otorgarse a agricultores que realizaron inversiones en la capacidad produc tiva o que compraron tierras. En
e l R eino Unido, un aumento de ingresos del 10 % se conside r a b a co m o p r u e b a s u f i c i e n te d e i nve r s i ó n . Pa r a d ó j i c a m e n te,
al incrementar el número de ganado sacrificado durante 2002
( e s decir, reducción del número de cabezas), los agr icultores
podían cumplir este criterio de inversión. Ello acarreó una
demanda generalizada de primas por ganado». En consecuen cia, los agricultores que sacrificaron todo su ganado en la
explotación antes del final del período de referencia pudieron
mantener todos sus impor tes de referencia históricos durante
l a vigencia del RPU.
y 5.34.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
40
73.
En 2009, el Consejo adoptó la propuesta de la Comisión de
modificar las normas que rigen el beneficio inesperado y creó
la posibilidad de que los Estados miembros recuperaran hasta
e l 100 % de los impor tes de referencia de los beneficios inesperados que los agricultores pudieran obtener en los sec tores
e n los que las ayudas vinculadas a la producción que todavía
quedaban se integrarán en el RPU en 2012 52 . No obstante, estas
disposiciones son opcionales y no contradicen ninguno de los
c asos antiguos en los que no se aplicó la cláusula.
52
Reglamento (CE) nº 73/2009,
modificado por el Reglamento
(CE) nº 1250/2009, artículo
41, apartado 6 (DO L 338 de
19.12.2009, p. 1).
53
Informe Anual relativo al
ejercicio 2006, apartado 5.28.
54
Comisión Europea: CAP Health
Check — Impact Assessment —
Impact of a change towards
…   P E R O E L M O D E LO R E G I O N A L T I E N E OT R O S E F E C TO S
N E G AT I V O S
Aunque
la regionalización contribuye a una distribución más
igualitaria de la ayuda, sigue favoreciendo a las grandes
e x pl o t a c i o n e s
74.
El modelo regional se asocia a los valores unitar ios unifor mes
d e l o s d e re c h o s d e a y u d a e n t o d a u n a re g i ó n , i n d e p e n d i e n temente del tipo de actividad agrícola llevada a cabo antes
d e l a i n t ro d u c c i ó n d e l R P U. E n l a ve r s i ó n h í b r i d a y d i n á m i c a
d e l m o d e l o, q u e i nt ro d u ce gra d u a l m e nte e l m o d e l o re gi o n a l
y que actualmente se aplica en Dinamarca, Alemania y el Reino
U nido (I nglater ra), el componente histór ico se reduce paula t i namente y se redistr ibuye a todos los derechos de ayuda de
l a región. El Tr ibunal ya señaló en su I nfor me Anual de 2006:
«Ello tendrá una incidencia significativa en la redistribución de
l a ay u d a d i re c t a d e l a U E, q u e p a s a rá d e l o s a gr i c u l to re s q u e
realmente se encargan de la explotación a los propietarios, los
cuales verán el valor de sus derechos multiplicado por cuatro
e n D i n a m a r c a y A l e m a n i a , y p o r d i e z e n I n g l a t e r r a » 53. E s t o
e s a s í , e s p e c i a l m e nte, e n e l c a s o d e l o s n u e vo s b e n e f i c i a r i o s
que recibieron pagos direc tos con arreglo al anterior régimen
v i nculado a la producción.
75.
Pe s e a e s te e fe c to e s p e c í f i co d e re d i s t r i b u c i ó n , l o s d e re c h o s
d e ayuda con ar reglo al modelo híbr ido o regional se asignan
en el primer año estric tamente por hec tárea, de modo que las
grandes explotaciones siguen siendo las principales benefic i a r i a s d e l a ay u d a . E n co n s e c u e n c i a , e l a p oyo a l a re nt a q u e
p e rc i b e n l o s a g r i c u l t o re s q u e u t i l i z a n u n a s u p e r f i c i e m e n o r,
como es el caso de los ganaderos dedicados a la cría bovina intensiva, se reduce con respec to a su nivel histór ico de ayudas
asociadas a la producción. Además, según la Comisión, algunos
s e c to re s q u e a c t u a l m e n te a f ro n t a n d i f i c u l t a d e s e co n ó m i c a s,
como, por ejemplo, el de la producción lechera, sufr ir ían pérdidas en el impor te de la ayuda que perciben si los Estados
miembros en los que desempeñan sus ac tividades optaran por
l a re gi o n a l i z a c i ó n , ya q u e e n g e n e ra l ex p l o t a n m e n o s t i e r ra s
a gr ícolas que los agr icultores de otros sec tores 5 4 .
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
flatter rates of direct payments,
diciembre de 2007.
41
Regionalización
y posible capitalización de la ayuda en los
pr e c i o s d e l a s t i e rr a s
76.
Con ar reglo a los modelos regional (e híbr ido), el número de
d e re c h o s d e ay u d a e s m u y ce rc a n o a l n ú m e ro g l o b a l d e h e c t á reas de super ficie agr ícola subvencionable 5 5 . Esta situación
re percutió significativamente en los precios de la tier ra, porq u e s e i n s tó a l o s a gr i c u l to re s q u e p o s e í a n m á s d e re c h o s d e
ayuda que tier ras a ar rendar sus tier ras para ac tivar la mayor
par te posible de sus derechos de ayuda. Esto incrementa la
d emanda global de ter renos ar rendados y tiene como conse c uencia la subida de los precios de ar rendamiento de tier ras.
55
Ello se debe a que los
modelos regional e híbrido
incluían casi todas las tierras
subvencionables en el RPU,
mientras que el modelo histórico
solamente incluía las tierras
explotadas en virtud de un
régimen de ayuda asociada
a la producción, y las tierras
forrajeras se incluían en el
77.
número de derechos de ayuda.
Si bien en los anteriores regímenes de ayuda asociada a la prod ucción se obser vaba una «capitalización» de la ayuda en los
precios de las tierras, varios estudios llegaron separadamente
a la conclusión de que la introducción del RPU no ha reducido
este efec to y que en algunos casos lo ha agravado, sobre todo
en los Estados miembros que eligieron el modelo regional y en
los que tienen una gran dependencia de suelo agr ícola ar rendado. Este hecho reduce la eficiencia de las ayudas porque los
a gr i c u l to re s t i e n e n q u e p a g a r m á s p o r l o s te r re n o s a gr í co l a s
q ue antes de la refor ma. S e considera que el impac to del RPU
es mayor en los arrendamientos rústicos que en los precios
d e venta de las tier ras, y la « capitalización» depende del porcentaje de fincas agrícolas arrendadas disponibles. El Tribunal
obser va en esta situación un riesgo de que la ampliación de la
regionalización a otros Estados miembros, según se prevé en el
«chequeo», pueda afec tar significativamente a la rentabilidad
d e las explotaciones 5 6 .
56
Swinnen, J., Ciaian, P.,
y Kancs D.: Study on the
functioning of land markets in
the EU Member States under
the influence of measures
applied under the common
agricultural policy, Bruselas
2008, pp. 141 a 145; Salhofer,
K., Röder, N., Kilian, S., Henter,
S., y Zirnbauer, M.: Märkte für
Zahlungsansprüche. Endbericht
zum Forschungsauftrag 05HS041
des Bundesministeriums für
Ernährung, Landwirtschaft und
Verbraucherschutz, Bonn 2009;
von Witzke, H., Noleppa, S.,
y Kennedy, P. L.: Effects of the EU
common agricultural policy and
U.S. farm policy on agricultural
Son
opcionales la adaptación a la división regional y la revisión
de los valores unitarios de los derechos
78.
land markets, Washington D.C.
2007.
57
Alemania y Reino Unido.
Cuando se introdujo el RPU, los Estados miembros que prefe r í an una for ma regional de aplicación tuvieron que definir el
perímetro de las regiones basándose en criterios objetivos,
y j u s t i f i c a ro n s u s d e c i s i o n e s p o r e s t r u c t u r a a d m i n i s t r a t i v a 5 7 ,
potencial agrícola de las regiones definidas 58 o modelos espe c í ficos de explotación 5 9 .
58
En Suecia y Finlandia, las regiones se diseñaron sobre la base de los rendimientos de referencia. En el Reino Unido (Inglaterra), la decisión de
adoptar una forma regional de aplicación estuvo principalmente motivada por estrategias nacionales de agricultura sostenible. No obstante, los
niveles de ayuda en Inglaterra se diferenciaban entre zonas gravemente desfavorecidas (p. ej., landas) y tierras normales, tomando indirectamente
en cuenta el potencial agrícola de las tierras.
59
Reino Unido (Irlanda del Norte). En Dinamarca, se eligió una aplicación regional que suponía inicialmente la redistribución más baja entre
receptores de las ayudas.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
42
79.
A raíz del «chequeo», el Consejo adoptó la propuesta de la
Co m i s i ó n q u e p e r m i t í a a l o s E s t a d o s m i e m b ro s l a a p l i c a c i ó n
del modelo histórico para acercar más entre sí los valores uni tarios de los derechos de ayuda o para cambiar al modelo
r e g i o n a l ( p l e n o o h í b r i d o ) . Lo s E s t a d o s m i e m b ro s q u e o p t a ro n p o r u n m o d e l o re g i o n a l p u e d e n re v i s a r s u s d e c i s i o n e s y
la configuración de las regiones y hacer que el valor de los
d e r e c h o s s e a m á s p a r e c i d o e n t r e r e g i o n e s. E s t a s d e c i s i o n e s
han de adoptarse «con arreglo a los objetivos establecidos
e n el ar tículo 33 del Tratado» (ahora ar tículo 39) y basándose
en criterios objetivos y no discriminatorios, como el potencial
a g r í c o l a y c r i t e r i o s m e d i o a m b i e n t a l e s. L a f i n a l i d a d d e e s t a s
medidas es brindar a los Estados miembros una mayor fle x i b i l i d a d p a r a co n ce n t r a r l a ay u d a d i re c t a d e l a m a n e r a m á s
adecuada. Hasta la fecha, ningún Estado miembro ha decidido
re visar este modelo.
60
En Francia, las autoridades
habían adoptado varios
programas no subvencionables
en virtud de los cuales los
agricultores recibieron
derechos de ayuda,
aceptaron equipamiento
alquilado a corto plazo como
inversiones e incumplieron
sistemáticamente disposiciones
obligatorias para nuevos
agricultores que iniciaban su
actividad durante el período
de referencia. Las asignaciones
indebidas de derechos de ayuda
se materializaron desde 2006 en
pagos anuales por un importe
aproximado de 60 millones de
L A I N T R O D U CC I Ó N D E L R P U R E Q U I R I Ó
CO M P L I C A D O S C Á LC U LO S Y D I O LU G A R
A A LG U N O S E R R O R E S
euros (Informe Anual relativo al
ejercicio 2007, apartados 5.21
a 5.25).
En Italia no se habían corregido
en el momento de la fiscalización
80.
asignaciones irregulares de
E n s u f i s c a l i z a c i ó n , e l Tr i b u n a l c o n s t a t ó q u e, e n g e n e r a l, l a s
a u t o r i d a d e s n a c i o n a l e s s e a t u v i e ro n a l a n o r m a t i v a d e l a U E
en el cálculo del valor de los derechos de ayuda. No obstante,
se detectaron errores provocados por la ausencia de datos
históricos de referencia, por errores en los mismos, por su falta
de ac tualización cuando se producían cambios en las explotaciones o en la situación, o por la tramitación deficiente de las
solicitudes de derechos de ayuda de la reser va nacional. A día
d e hoy estos er rores no se han subsanado completamente.
derechos por olivos nuevos
plantados después del plazo
estipulado y no incluidos en
un programa específico, el
reconocimiento generoso de
dificultades excepcionales y por
superficies no subvencionables
(Informe Anual relativo al
ejercicio 2007, apartado 5.14).
En el Reino Unido (Inglaterra), las
81.
autoridades seguían trabajando,
E n s u s i n fo r m e s a n u a l e s re l a t i vo s a l o s e j e rc i c i o s 2 0 0 6 , 2 0 0 7
y 2 0 0 8 , e l Tr i b u n a l s e ñ a l ó d e f i c i e n c i a s e n e l c á l c u l o d e l o s
d erechos de ayuda y en la aplicación de las nor mas que r igen
l a s operaciones de las reser vas nacionales 6 0 .
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
al final de 2009, en la corrección
de derechos indebidamente
asignados en 2005 (Informe
Anual relativo al ejercicio 2006).
43
82.
E l Tr ibunal examinó el seguimiento realizado por la Comisión
de los errores que se produjeron durante la aplicación del RPU.
En el momento de la fiscalización, el proceso todavía no había
concluido y solo se había adoptado y publicado una decisión
fo r mal de confor midad de la liquidación 6 1 .
61
Decisión 2009/721/CE de la
Comisión, de 24 de septiembre
de 2009, por la que se excluyen
de la financiación comunitaria
determinados gastos efectuados
por los Estados miembros
83.
con cargo a la sección de
E l Tr i b u n a l s e ñ a l a q u e e l Co n s e j o d e c i d i ó 6 2 q u e to d o s l o s d e rechos de ayuda asignados antes del 1 de enero de 2009 se
consideren legales y regulares a par tir del 1 de enero de 2010
a menos que hayan sido atribuidos sobre la base de solicitudes
que contengan errores. Si bien esto supone seguridad jurídica
p a ra l o s a gr i c u l to re s, t a m b i é n s i gn i f i c a q u e l a s co r re cc i o n e s
f i n a n c i e r a s d e c i d i d a s c o n a r re g l o a l p ro c e d i m i e n t o d e l i q u i dación no se aplicarán a los pagos poster iores a 2009 63 . Como
consecuencia de esta decisión, los derechos de ayuda erróneos
s e « l e g a l i z a r á n » y a d q u i r i r á n c a r á c t e r d e f i n i t i v o, p o r l o q u e
ser virán como base al establecimiento de los pagos anuales
e n los años sucesivos.
Garantía del Fondo Europeo
de Orientación y de Garantía
Agrícola (FEOGA), al Fondo
Europeo Agrícola de Garantía
(FEAGA) y al Fondo Europeo
Agrícola de Desarrollo Rural
(Feader) (DO L 257 de 24.9.2009,
p. 28).
62
Reglamento (CE) nº 73/2009,
artículo 137.
63
Véase el Reglamento (CE)
nº 73/2009, artículo 137,
apartado 3.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
44
CONCLUSIONES
Y RECOMENDACIONES
84.
El RPU ha contribuido al logro de dos objetivos principales de
l a p o l í t i c a a gr í co l a co m ú n : i m p u l s a r a l o s a gr i c u l to re s a re s ponder a la demanda del mercado y apoyar la renta del sec tor
a g r í c o l a e n s u c o n j u n t o. S i n e m b a r g o, l a c o n c l u s i ó n g l o b a l
del presente informe es que la aplicación del régimen pre senta algunos elementos cuestionables en la definición de
los beneficiarios de la política, la naturaleza de las super ficies
y actividades subvencionables, el impacto medioambiental del
régimen, la distribución de las ayudas entre Estados miembros
y dentro de los mismos, y las repercusiones específicas de
l os modelos histór ico y regional. Por tanto, el Tr ibunal invita
a la Comisión a considerar la conveniencia de revisar estos
aspectos a la luz de las recomendaciones que se presentan
a continuación.
BENEFICIARIOS, SUPERFICIE SUBVENCIONABLE
Y AC T I V I D A D E S AG R Í CO L A S
85.
L a d e f i n i c i ó n d e l o s b e n e f i c i a r i o s d e l r é g i m e n s e f o r m u l ó,
y p o s t e r i o r m e n t e s e a p l i c ó, d e t a l m o d o q u e p e r m i t í a a p e r sonas o entidades sin dedicación a la ac tividad agrícola, o con
u na dedicación marginal, beneficiarse de las ayudas del RPU.
86.
El Tribunal ya había aludido con anterioridad a esta situación
e n s u s i n fo r m e s a n u a l e s, y e s t e h e c h o s e r e c o n o c i ó d u r a n t e
e l « c h e q u e o » d e l a C A P, e n 2 0 0 8 . A ra í z d e e l l o, e l l e gi s l a d o r
p er mitió a los Estados miembros excluir a estos beneficiar ios
d e l a a y u d a d e l R P U. S i n e m b a r g o, e n e l m o m e n t o d e l a f i s calización, ningún Estado miembro había aprovechado esta
p osibilidad, y persiste la situación antes descr ita.
87.
Allí donde los Estados miem bros no habían impuesto restr ic ciones eficaces, la separación absoluta de los derechos de ayuda respecto de la tierra en la que originariamente se generaron
f avo re c i ó l a s i nve r s i o n e s d e o p e r a d o re s co n p o co i n te ré s e n
l a agr icultura como ac tividad que se dedicaron a explotar los
i ngresos garantizados producidos por el RPU.
88.
La incorporación de nuevos agricultores al sec tor tropieza con
l a s ac tuales condiciones de acceso a los derechos de ayuda.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
45
89.
Las especificaciones que determinan las características que
debe reunir una parcela subvencionable para la ayuda del RPU
y la definición de las ac tividades agrícolas subvencionables es
vaga y no contr ibuye a concentrar esta ayuda en ac tividades
y super ficies que «incrementen la produc tividad agr ícola».’.
64
Véase la nota 5.
RECOMENDACIÓN 1
H ab r ía qu e m o di f i c ar la a c tual n o r m ati v a y sus disp osi ci o n e s d e a p li c a ci ó n p a r a g a r a nti z a r q u e l a ay u d a d e l R PU s e
o to r g a a a g r i c u l to r e s a c t i vo s y e xc l u ye a a q u e l l o s b e n e f i ciarios que, o no desempeñan ac tividad agrícola alguna,
o s o l o d e s e mp e ñan a c ti v i da d e s a g r íco las insi g ni f i c ante s .
RECOMENDACIÓN 2
Es necesario def inir con mayor claridad los conceptos de su p er f icie subvencionab le y de ac tiv idad agríco la p ar a p o der
e xcluir d e l b e n e f i ci o d e la ay u da d e l R PU a las p arce las n o
agrícolas y a las ac tividades que no contribuyen a aumentar
l a p ro du c ti v i d a d a g r í co l a 64 ni a m ante n e r a c ti v am e nte e l
v al o r m e di o am b i e nt al d e la ti e r r a .
I M PAC TO M E D I O A M B I E N TA L
90.
Con la introducción de la condicionalidad, que coincidió con
la del RPU, el pago íntegro de la ayuda se supeditó a cr iter ios
relativos a buenas prác ticas medioambientales y de otro tipo.
A s í , l a c o n d i c i o n a l i d a d s e c o nv i r t i ó e n l a j u s t i f i c a c i ó n c l a v e
d e las ayudas del RPU. Sin embargo, la vinculación de dichas
ayudas con las obligaciones medioambientales es solo de ca rá c ter indirec to.
91.
En primer lugar, el Tribunal obser vó que no existe una relación
direc ta entre el nivel de la ayuda del RPU y los gastos efec tuad o s p o r l o s a gr i c u l to re s p a ra m a nte n e r l a s t i e r ra s e n b u e n a s
c o n d i c i o n e s a gr a r i a s y m e d i o a m b i e n t a l e s o p a r a c u m p l i r l o s
re quisitos legales de gestión específicos aplicables. Tampoco
considera el valor de las ex ternalidades positivas que generan
l a s ac tividades agr ícolas.
92.
En segundo lugar, frecuentemente el mantenimiento de la tie rra en buenas condiciones agrarias y medioambientales no
re q u i e re l a re a l i z a c i ó n d e a c t i v i d a d a l g u n a , o s o l o d e a l g u n a
a c tividad esporádica.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
46
RECOMENDACIÓN 3
H a b r í a q u e m o d i f i c a r e l c á l c u l o d e l a ay u d a d e l R PU p a r a
re f lejar m ejor e l cos te de las e x ter nalidades m e dio ambien t al e s y d e otro tip o.
RECOMENDACIÓN 4
Las normas relativas a las buenas condiciones agrarias
y medioambientales deberían exigir a los agricultores la
r e a l i z a c i ó n d e a c t i v i d a d e s co n c r e t a s y r e g u l a r e s p a r a p o d e r p e r c i b i r e l i m p o r t e í n t e g r o d e l a ay u d a . L a r e d u cc i ó n
d e l os p a g os p o r in cump lim i e nto d e las o b li g a ci o n e s d e la
co n di ci o nali da d d e b e r ían s e r m ás disuas o r ias .
D I S T R I B U C I Ó N D E L A AY U D A D E L R P U
93.
L a deter minación de las ayudas del RPU a cada agr icultor to davía se basa: a) en el número de hectáreas explotadas, y
b ) s e g ú n e l m o d e l o h i s tó r i co, e n l o s i m p o r te s p a g a d o s a nte r i o r m e n t e ( c a m p a ñ a s d e r e fe r e n c i a 2 0 0 0 a 2 0 0 2 ) . Po r c o n s i guiente, esta ayuda sigue beneficiando primordialmente a las
grandes explotaciones.
9 4 . L a d i s t r i b u c i ó n d e l a ay u d a d e l R P U s e c a ra c te r i z a p o r e l h e -
c ho de que en su mayor par te llega a un número reducido de
grandes beneficiarios, mientras que la gran mayoría de los
beneficiar ios reciben únicamente un impor te limitado. El me c a n i s m o d e m o d u l a c i ó n q u e re d u c e e l i m p o r t e p a g a d o a l o s
grandes agr icultores afec ta a muy pocos beneficiar ios y ade m ás no contr ibuye a cor regir la ac tual distr ibución porque su
o bjetivo pr incipal es transfer ir los fondos de la ayuda direc ta
a l pilar de desar rollo rural de la PAC.
RECOMENDACIÓN 5
Debería lograrse una distribución más equilibrada de la
ay u da d e l R PU e ntre a g r i cu l to re s m e diante una m ayo r m o dulació n d e l os p a g os o la co nsid er ació n d e las circuns t an cias e sp e cí f i c as d e las e x p l ot a ci o n e s .
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
47
E F E C TO S E S P E C Í F I CO S D E LO S M O D E LO S
D E A P L I C AC I Ó N
95.
E n la ac tualidad, se aplican en la UE veinte var iantes del RPU.
E ste situación explica en buena medida la gran dispar idad en
l os niveles de la ayuda por hec tárea entre los Estados miem b ros y en los modelos de distr ibución dentro de los mismos.
96.
Se aplican dos modelos principales. El primero de ellos, el
m o d e l o h i s tó r i co, co n e l t ra n s c u r s o d e l t i e m p o h a d e j a d o d e
a j ustarse a las ac tuales condiciones de producción.
97.
E l segundo modelo, el regional, está vinculado a valores uni t a r ios unifor mes de los derechos de ayuda en una región de t e r m i n a d a . S i n e m b a r g o, l a t r a n s i c i ó n a e s t e ú l t i m o m o d e l o
p u e d e a fe c t a r n e g a t i v a m e n t e a d e t e r m i n a d o s s e c t o re s d e l a
producción agr ícola en algunas regiones y provocar un incre m ento de los precios de mercado de las tier ras agr ícolas y de
l os ar rendamientos que restar ía eficacia a la ayuda.
RECOMENDACIÓN 6
El c á l c u l o d e l o s d e r e ch o s d e b e r ía b as a r s e e n l as a c t u a l e s
co n d i c i o n e s d e e x p l o t a c i ó n d e l a s d i s t i n t a s r e g i o n e s . S i n
emb argo, es t a transición tendría que hacer se garantiz ando
q u e l o s e f e c to s n o d e s e a d o s , co m o e l au m e nto d e l p r e c i o
d e l os ar re n dam i e ntos , s o n lim i t a d os .
El presente infor me ha sido aprobado por la Sala IV, presidida
p o r O l av i A L A - N I S S I L Ä , M i e m b ro d e l Tr i b u n a l d e Cu e n t a s, e n
Luxemburgo, en su reunión del día 6 de abr il de 2011.
Por el Tribunal de Cuentas
Vítor M anuel da S I LVA C A L D E I R A
Presidente
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
Irlanda
Alemania
Dinamarca
Bélgica
2005
—
Histórico
Modelo híbrido
dinámico en
2005 Una región
evolución al
modelo regional
pleno
Bundesländer (Berlín
Modelo híbrido
incluido en Brandenburgo, dinámico en
2005 Bremen en la Baja
evolución al
Sajonia y Hamburgo en
modelo regional
Schleswig-Holstein)
pleno
Histórico
Histórico
2005 Flandes + Bruselas
2005 Valonia
Modelo
2012
2009
2009
2012
Ayudas al lúpulo 25 %
Tabaco 60 %
Proteaginosas
Proteaginosas
2010
2012
2012
2012
2010
2012
2012
—
2010
2012
—
Frutos de cáscara y semillas (algunas especies)
Prima por sacrificio temprano de terneros 100 %
Proteaginosas
Prima por vaca nodriza 100 %
Frutos de cáscara y semillas (algunas especies)
Proteaginosas
Prima por vaca nodriza 100 %
Proteaginosas
Prima especial por bovinos machos 75 %
Prima por ovino y caprino 50 %
Fécula
Año de la
disociación
Sectores en los que se mantiene la ayuda
vinculada a la producción
Régimen de ganado
ovino criado en pastos,
programa de pastoreo
para la producción de
lácteos, conservación
en Burren
Prima para pastizales
(sector lácteo)
Medidas
agroambientales
Prima para pastizales
(cría)
Producción de calidad
ANEXO I
Región
Estado
Inicio
miembro
Aplicación facultativa
Aplicación
para tipos específicos
facultativa de las
de actividades
ayudas específicas
agrarias y producción
después de 2009
de calidad 2005-09
(artículo 68 del
(artículo 69 del
Reglamento (CE)
Reglamento (CE)
nº 73/2009)
nº 1782/2003)
48
A P L I C AC I Ó N D E LO S M O D E LO S D E PAG O Ú N I CO, F U T U R A
I N T E G R AC I Ó N D E L A S AY U D A S V I N C U L A D A
A L A P R O D U CC I Ó N Y AY U D A S E S P E C Í F I C A S
2006
2006
Francia
2006
España
Grecia
—
—
—
Histórico
Histórico
Histórico
Semillas
Proteaginosas
Arroz
Frutos de cáscara
Frutas y hortalizas:
cultivos no anuales
Frutas y hortalizas: transformación de cítricos
60 %
Frutas y hortalizas: tomates 30 %
Algodón 35 %
Prima por ovino y caprino 50 %
Tabaco 60 %
Aceite de oliva
Frutas y hortalizas: transformación de cítricos
Frutas y hortalizas: tomates
Semillas 100 %
Cultivos herbáceos 25 %
Prima por sacrificio temprano de terneros 100 %
Prima por sacrificio de bovinos adultos 40 %
Proteaginosas
Arroz
Frutos de cáscara
Fécula
Prima por vaca nodriza 100 %
Regiones ultraperiféricas 100 %
Algodón 35 %
Ayudas al lúpulo 25 %
Tabaco 60 %
Prima por ovino y caprino 50 %
Prima por vaca nodriza 100 %
Prima por sacrificio temprano de terneros 100 %
Prima por sacrificio de bovinos adultos
Frutas y hortalizas: tomates
Cultivos herbáceos 25 %
Proteaginosas
Arroz
Semillas (algunas especies) 100 %
Frutos de cáscara
Fécula
Regiones ultraperiféricas 100 %
98 % del límite nacional respectivo para huertos
productores de ciruelas, melocotones y peras
destinadas a la transformación
75 % del límite nacional respectivo para huertos
productores de ciruelas, melocotones y peras
destinadas a la transformación
de 2011 hasta el
final de 2012
Proteaginosas,
trigo duro, agricultura
ecológica, rotación de
cultivos, terneros, ganado ovino y caprino,
productores de leche
de zonas montañosas,
seguro de cosecha,
mutualidades contra
las enfermedades
Tabaco, leguminosas,
ganado ovino
y caprino, rotación
de cultivos , sector
lácteo (calidad y zonas
desfavorecidas)
Aceite de oliva,
trigo duro, azúcar,
sector bovino (novillas
Tabaco, aceite de oliva,
y vacas nodrizas),
azúcar, cultivos herbáceos,
ganado ovino
sector bovino, ganado
y caprino, sector lácteo,
ovino y caprino
nuevos derechos en
zonas desfavorecidas,
seguro de cosechas
2011
—
2010
2010
2010
2010
2011
2012
2012
Tabaco, algodón, azúcar,
2012
sector bovino, pagos al
2012
sector lácteo
2012
2012
2012
2012
—
—
—
2010
2010
2010
25 % en 2010
2010
2010
2012
2012
2012
2012
2012
2012
2012
—
hasta el final de
2010
2013
2010
2010
2010
2010
2010
49
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
2005
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
—
Austria
2005
—
2007 Una región
Países Bajos 2006
Malta
—
Región
Luxemburgo 2005 Una región
Italia
Estado
Inicio
miembro
Tabaco
Frutas y hortalizas: tomates 50 %
Frutas y hortalizas: peras, melocotones y ciruelas
destinadas a la transformación 100 %
Frutas y hortalizas: ciruelas 75 %
Semillas
Proteaginosas
Arroz
Frutos de cáscara
Sectores en los que se mantiene la ayuda
vinculada a la producción
Histórico
Histórico
Híbrido estático
Prima por sacrificio temprano de terneros 100 %
Prima por sacrificio de bovinos adultos 40 %
Ayudas al lúpulo 25 %
Proteaginosas
Frutos de cáscara
Fécula
Prima por vaca nodriza 100 %
Proteaginosas y frutos de cáscara
Prima por sacrificio temprano de terneros 100 %
Prima por sacrificio de bovinos adultos 100 %
Semillas para lino textil 100 %
Fécula
Proteaginosas
Frutos de cáscara
modelo regional Ninguno
Histórico
Modelo
2010
2011
Sector de la carne de
vacuno, carne de ovino
y caprino,
Azúcar, sector de los
aceite de oliva,
25 % en 2011
cultivos herbáceos, sector productos lácteos,
25 % en 2011
bovino, ganado ovino
tabaco, azúcar,
2012
y caprino
productos de la
2012
floricultura,
2012
rotación de cultivos,
2012
seguro de cosecha
2010
2010
Ninguno
Bienestar animal,
2010
seguro de cosechas,
2010
ganado ovino
2010
y caprino,
2012
indemnización de
2012
transporte marítimo
o fluvial
2010
2010
2010
2010
Prima por vaca nodriza
2011
2012
—
Año de la
disociación
Aplicación facultativa
Aplicación
para tipos específicos
facultativa de las
de actividades
ayudas específicas
agrarias y producción
después de 2009
de calidad 2005-09
(artículo 68 del
(artículo 69 del
Reglamento (CE)
Reglamento (CE)
nº 73/2009)
nº 1782/2003)
50
Finlandia
Suecia
2010
2010
2010
2010
2010
2010
2012
2012
2010
2012
2012
2010
2011
2012
2012
—
Prima especial por bovinos machos 75 %
Proteaginosas
Fécula
Semillas (semillas de fleo de los prados) 100 %
Prima por ovino y caprino 50 %
Modelo híbrido
dinámico en
evolución al
modelo regional
pleno
Cinco regiones
Proteaginosas
Modelo regional
2005 (basado en el rendimiento
Fécula
híbrido estático
de referencia)
Prima especial por bovinos machos 74,55 %
Inglaterra: zonas
2005
Modelo híbrido
normales
dinámico en
2005 Inglaterra: landas
evolución
Proteaginosas
Inglaterra: zonas
a modelo
Frutos de cáscara
gravemente
plenamente
2005
desfavorecidas
regional
(sin landas )
Reino Unido
Proteaginosas
2005 Escocia
Histórico
Frutos de cáscara
Proteaginosas
2005 Gales
Histórico
Frutos de cáscara
Modelo regional Proteaginosas
2005 Irlanda del Norte
híbrido estático Frutos de cáscara
Tres regiones (basado
2006 en el rendimiento de
referencia)
—
2007 Una región
2005
Eslovenia
Portugal
2010
2011
2012
2012
2012
—
—
—
—
—
—
2010
2010
2012
2012
2012
Tabaco
Frutas y hortalizas: tomates
Proteaginosas
Frutos de cáscara
Semillas 100 %
Histórico
Prima por vaca nodriza 100 %
Prima por sacrificio temprano de terneros 100 %
Prima por sacrificio de bovinos adultos 40 %
Prima por ovino y caprino 50 %
Regiones ultraperiféricas 100 %
Algodón 35 %
Prima por ovino y caprino 50 %
Ayudas al lúpulo 25 %
Modelo regional Proteaginosas
Frutos de cáscara
Prima especial por bovinos machos 75 %
Sector bovino
Medidas de calidad
y comercialización
Medidas de calidad
y comercialización
Ganadería extensiva de
bovinos hembras ,
Sector bovino
pago por lácteos,
cría de ganado en
pastos permanentes
Proteaginosas y oleaginosas, fécula,
Cultivos herbáceos, sector corderos sacrificados,
bovino
producción de carne de
bovino,
prima por vaca nodriza
Sistemas de gestión
extensiva para razas
autóctonas,
Cultivos herbáceos, arroz,
Calidad (cultivos
sectores bovino y ovino,
y animales),
aceite de oliva, azúcar
sectores lácteo y ovino,
medidas
agroambientales
51
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
1 242,7
1 905,0
3 294,0
5 722,1
3 195,8
Irlanda
Grecia
España
Francia
Italia
Total
5 358,1
Alemania
Reino Unido
3 681,4
28 004,7
100,3
28,8
0,5
21,2
– 6,2
28 126,2
3 704,0
595,5
595,0
Suecia
309,1
508,9
493,9
0,3
0,1
296,1
0,0
34,6
3 218,9
5 722,5
3 338,8
1 916,6
1 251,2
5 363,2
927,9
445,0
493,9
1,8
0,3
0,6
5,2
0,4
14,8
4,3
1,1
0,7
– 0,1
Total
Finlandia
307,0
Portugal
1,7
17,9
30,0
7,3
7,4
4,4
0,1
0,1
2009
0,0
508,5
Austria
2008
Eslovenia
293,8
Países Bajos
Malta
34,6
927,9
Dinamarca
Luxemburgo
444,9
2007
Bélgica
Ejercicio
2006
917,8
453,4
28 116,2
3 316,2
661,3
488,9
48,9
341,6
598,9
659,2
1,6
34,2
3 185,5
5 695,6
3 246,5
1 886,8
1 240,8
5 339,0
2008
2009
2007
88,8
7,4
0,2
0,1
4,2
-0,1
7,0
16,1
1,1
29,6
16,2
4,7
1,4
0,5
0,4
918,3
453,8
28 205,0
3 323,6
661,5
488,9
49,0
345,8
598,8
666,2
1,6
34,2
3 201,6
5 696,7
3 276,1
1 903,0
1 245,5
5 340,4
Total
922,9
467,3
28 699,6
3 263,3
661,5
490,8
60,6
356,6
604,0
682,0
2,7
34,1
3 371,7
5 745,3
3 342,8
2 056,6
1 246,8
5 390,6
2009
2008
ANEXO II
Año de aplicación
Partida presupuestaria 05 03 01 01 Régimen de pago único — Reglamento (CE) nº 1782/2003, título III
52
AY U D A S D E L R É G I M E N D E PAG O Ú N I CO ( A Ñ O S D E A P L I C AC I Ó N
D E 2 0 0 6 A 2 0 0 8 Y E J E R C I C I O S D E 2007 A 2009 )
( M I L LO N E S D E E U R O S )
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
Total
0,6
0,3
0,1
0,1
0,3
73,2
23,2
434,3
26,0
10,9
12,5
9,5
19,1
10,5
0,4
89,8
83,7
91,3
73,7
24,3
60,4
9,6
7,6
529,3
2008
2009
2007
4,9
3,1
0,1
0,3
0,3
1,1
– 0,1
0,1
29,1
10,9
12,5
0,0
9,5
19,1
10,6
0,0
0,4
90,1
84,0
92,4
73,6
24,4
60,4
9,6
7,6
534,2
Subtotal
27,7
10,8
12,2
9,4
18,8
10,4
0,4
92,2
84,4
94,9
74,9
24,2
59,6
9,3
7,4
536,6
2009
2008
El importe adicional de ayuda es igual al importe resultante de la aplicación de la modulación a los primeros 5 000 euros o menos de todos los pagos directos (RPU y ayudas asociadas a la
producción). Este importe se reembolsa a los agricultores. Por razones técnicas, la parte correspondiente al RPU no puede mostrarse por separado.
Nota:
El gasto por ejercicio corresponde a la suma de los importes pagados en dicho ejercicio (respecto de los diferentes años de aplicación). Por ejemplo, el gasto en RPU ascendió a 28 809 millones de euros en el ejercicio 2009.
Fuente: Comisión Europea, Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural.
0,4
22,5
Reino Unido
2,6
8,8
Suecia
431,3
10,2
10,2
Finlandia
8,8
0,0
Eslovenia
8,2
15,7
8,2
0,3
Luxemburgo
67,5
75,2
15,7
72,8
Italia
1,0
0,2
Portugal
66,5
Francia
0,6
60,1
Austria
74,4
España
– 0,1
19,5
49,3
8,9
60,2
Grecia
0,2
8,0
6,2
8,9
19,3
Irlanda
Subtotal
Países Bajos
49,3
Alemania
2009
0,0
8,0
Dinamarca
2008
2006
Malta
6,2
2007
Bélgica
Ejercicio
Año de aplicación
Partida presupuestaria 05 03 03 00 Importes adicionales de ayuda — Reglamento (CE) nº 1782/2003, artículo 12
53
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
458 464
642 954
62 210
15 927
1 500
783
144
≥ 5 000 y < 10 000
≥ 10 000 y < 50 000
≥ 50 000 y < 100 000
≥ 100 000 y < 300 000
≥ 300 000 y < 500 000
≥ 500 000 y < 1 000 000
≥ 1 000 000
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
220
1 091
85
7
≥ 5 000 y < 10 000
≥ 10 000 y < 50 000
≥ 50 000 y < 100 000
≥ 100 000 y < 300 000
≥ 1 000 000
Total general
≥ 500 000 y < 1 000 000
1 833
345
≥ 500 y < 5 000
≥ 300 000 y < 500 000
85
Luxemburgo
< 500
Pagos anuales del
apoyo del RPU (euros)
4 490 527
1 912 824
≥ 500 y < 5 000
Total general
1 395 721
Total UE-17
4 749
53
66
612
4 018
Malta
37 902
1
106
808
15 280
6 276
12 940
2 491
Bélgica
59 334
6
142
1 036
22 357
7 234
20 066
8 493
Países Bajos
55 562
8
38
1 281
4 192
13 984
7 398
20 648
8 013
Dinamarca
120 866
3
3
63
261
16 576
20 296
62 813
20 851
Austria
351 718
108
616
960
3 972
10 844
108 532
53 612
123 480
49 594
Alemania
160 960
2
15
302
829
5 881
4 882
47 209
101 840
Portugal
123 964
1
3
267
1 906
38 059
29 810
49 347
4 571
Irlanda
59 450
2
1
7
8
302
1 092
28 038
30 000
Eslovenia
792 982
1
26
406
38 787
76 355
399 590
277 817
Grecia
64 760
1
18
234
16 074
16 100
31 072
1 261
Finlandia
800 598
6
28
90
1 420
4 493
78 126
75 198
367 149
274 088
España
79 360
4
14
365
1 644
15 796
9 961
40 311
11 265
Suecia
361 836
3
12
1 869
18 706
156 466
55 969
100 144
28 667
Francia
178 875
14
60
217
4 301
11 755
57 516
23 517
62 629
18 866
Reino Unido
1 235 778
16
56
138
1 781
5 003
58 074
70 478
546 431
553 801
Italia
ANEXO III
< 500
Pagos anuales del
apoyo del RPU (euros)
54
D I S T R I B U C I Ó N D E L A P OYO A L A R E N TA CO N A R R E G LO A L R P U
( A Ñ O D E A P L I C AC I Ó N 2008 )
55
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
RESUMEN
II. S egundo guión
El objetivo del régimen de pago único
(RPU) es la concesión de ayudas de base
a la renta y contribuir a la provisión de
bienes públicos básicos, alentando al
mismo tiemp o a los agr icultores a respon der mejor a la demanda del mercado.
III.-IV
E l R P U e s u n r é g i m e n d i s o c i a d o y, p o r l o
t a nto, n o h ay n i n g ú n re q u i s i to d e p ro d u c c i ó n . E n e s t e c o n t e x t o, n o d e b e c o n s i d e rarse que un agr icultor carece de ac tividad
agr ícola simplemente porque no mantenga
un deter minado nivel de producción.
S i n e m b a rg o, e l a gr i c u l to r q u e re c i b a ay u das debe realizar una actividad agraria.
Con ar reglo al R eglamento (CE) nº 73/2009
del Consejo, esto significa que debe, como
mínimo, mantener sus tierras en buenas
condiciones agrar ias y medioambientales.
La Comisión se ha comprometido a estudiar la manera de for talecer aún más las
ayudas que se otorgan solo a los agricultores en ac tivo como se indica en la Comun i c a c i ó n d e l a Co m i s i ó n a l Co n s e j o, a l Pa rl a m e n t o E u r o p e o, a l C o m i t é E c o n ó m i c o y
S o c i a l y a l Co m i té d e l a s R e gi o n e s « L a PAC
en el horizonte de 2020: responder a los
retos futuros en el ámbito territorial, de
los recursos naturales y alimentario»,1 en
l o s u ce s i vo « Co m u n i c a c i ó n s o b re e l f u t u ro
de la PAC».
1
COM(2010) 672 final, adoptada el 18 de noviembre de 2010.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
56
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
V.
E l a c c e s o d e l o s n u e vo s a g r i c u l t o re s a l a s
ayudas en el marco del RPU no es lo mismo
que la oportunidad de empezar como un
n u e vo a gr icultor.
De 17 Estados miembros, 12 otorgaron
d e re c h o s d e a y u d a d e l a re s e r v a n a c i o n a l
a nuevos agricultores. En otros Estados
miembros, los agricultores pueden comprar o arrendar derechos de ayuda en el
m e rc a d o libre, lo que funciona bien.
Tr a s l a r e a l i z a c i ó n d e u n e x a m e n e n p r o fundidad por la Comisión y los Estados
miembros, resultó que, en la gran mayo ría de casos, la evaluación de la subvenc i o n a b i l i d a d d e l a s u p e r f i c i e e s t á f u e ra d e
t o d a d u d a . L a Co m i s i ó n v a a e x a m i n a r, n o
o b s t a n t e, l a p o s i b i l i d a d d e s e g u i r p e r fe c cionando la definición de superficie subvencionable con el fin de or ientar mejor la
ay u d a , co m o ya s e ava n z a e n l a Co m u n i c a c i ó n s o b re el futuro de la PAC.
S i n e m b a r g o, u n a a y u d a d i s o c i a d a c o m o
el RPU no puede vincularse, en lo referente a la producción, al rendimiento del
beneficiario o de la tierra para los que se
han activado los derechos de ayuda. Este
re q u i s i to n o p a re ce a te n e r s e a l o s a p a r t a d o s 1 y 6 . e ) d e l a n exo 2 d e l Ac u e rd o s o b re
l a Agr i c ultura 2 de la OMC.
VI.
L a Co m u n i c a c i ó n s o b re e l f u t u ro d e l a PAC
i n c l u ye l a p o s i b l e i n t ro d u cc i ó n d e u n e l e mento de nivelación que permitiría limitar los pagos efectuados. El número de
hectáreas y el número de derechos, sin
e m b a rg o, seguir ía reflejando el tamaño de
l a s e x p l o t a c i o n e s y, e n c i e r t a m e d i d a , s u
co n t r i b u c i ó n a l o s o b j e t i vo s d e l a p o l í t i c a
a gr í co l a común (PAC ).
VII.
No hay ninguna relación cuantificada entre
la ayuda del RPU y los gastos efectuados
para respetar unas buenas condiciones
agrarias y medioambientales. Las refer e n c i a s h i s t ó r i c a s s e h a n u t i l i z a d o, p u e s ,
p a r a d e t e r m i n a r e l n i ve l d e a y u d a . E l R P U
e s u n p a g o p o r s u p e r f i c i e, c u y o p r i n c i p a l
o b j e t i vo e s p ro p o rc i o n a r a y u d a a l a re n t a
b á s i c a . Co n l a o b l i g a c i ó n d e m a n te n e r l a s
tierras en buenas condiciones agrarias
y medioambientales, el RPU contribuye a la
protección de los recursos naturales prop o rc i o n a n d o a s í l a b a s e p a ra e l s u m i n i s t ro
de bienes públicos a través de la agricult u r a . E s to s e h a co n s t a t a d o, e n p a r t i c u l a r,
en el estudio sobre los bienes públicos
d e l I n s t i t u to p a ra u n a Po l í t i c a Eu ro p e a d e l
M edio Ambiente 3 .
A m e n u d o s e p l a nte a l a c u e s t i ó n d e l g a s to
que supone para los agricultores el cumplimiento de la legislación en materia de
medio ambiente, seguridad alimentaria
y bienestar de los animales; de ahí que
el Parlamento Europeo haya solicitado
u n a e v a l u a c i ó n , a c t u a l m e n t e e n c u r s o, d e
estos gastos. Sin embargo, el nivel del RPU
e s i n d e p e n d i e n t e d e e s t o s g a s t o s, y a q u e
n o d e b e e nte n d e r s e co m o u n a i n d e m n i z ac i ó n a l o s a gr i c u l to re s p o r re s p e t a r l a l e y,
y debe seguir siendo compatible con la
«caja verde».
La Comunicación sobre el futuro de la
PAC d e s c r i b e l a i n t e n c i ó n d e l a C o m i s i ó n
d e e va l u a r l a s p o s i b i l i d a d e s d e u n a m ayo r
i nte gra c i ó n d e l a s co n s i d e ra c i o n e s m e d i o ambientales del pr imer pilar.
3
Cooper, T., Hart, K., y Baldock, D. (2009): The Provision of
Public Goods Through Agriculture in the European Union, Informe
encargado por la DG Agricultura y Desarrollo Rural, Contrato nº 30CE-0233091/00-28, Instituto para una Política Europea del Medio
Ambiente, Londres.
2
http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/14-ag_01_s.htm
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
57
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
VIII.
L a Co m i s i ó n n o e s t á d e a c u e rd o e n q u e e l
RPU sea un método insuficiente de ayuda
a la renta. El tema de la especificidad de
l a ay u d a no está vinculado a las diferentes
o p c i o n e s de aplicación.
El nivel de las ayudas directas disociadas
que reciben los agricultores de la UE se
b a s a e n l o s n i ve l e s d e p ro d u cc i ó n y ay u d a
durante un período de referencia histór i c o o, e n e l c a s o d e l m o d e l o re g i o n a l, e n
las super ficies en una fecha de referenc i a h i s t ó r i c a . Po r l o t a n t o, l a d i s t r i b u c i ó n
actual de los pagos directos entre explotaciones es simplemente un reflejo del
h e c h o d e que las tier ras agr ícolas y la pro ducción agrícola no son compartidas por
igual entre las explotaciones de la UE. Esta
situación no modifica el hecho de que el
RPU ya ha demostrado su eficacia como
método para proporcionar ayuda a la renta
b á s i c a d e los agr icultores.
S i n e m b a rg o, e n l a Co m u n i c a c i ó n s o b re e l
f u t u ro d e l a PAC s e t r a t a l a c u e s t i ó n d e l a
re d i s t r i b ución de la ayuda entre agr iculto res y Estados miembros, y debe llevar tam bién a una mayor especificidad de la ayuda
d e l R P U.
IX.
E n u n ré gi m e n d e ay u d a d i s o c i a d o n o h ay
p o s i b i l i d a d d e a j u s t a r e l n i ve l d e a y u d a a
los niveles actuales de producción. Este
ajuste no solo sería incompatible con
las normas de la OMC relativas a la «caja
verde», sino que también iría en contra
d e l o b j e t i vo d e a u m e nt a r l a o r i e nt a c i ó n a l
m e rc a d o de los agr icultores.
Sin embargo, la Comunicación sobre el
f u t u r o d e l a PA C r e c o n o c e q u e l a j u s t i f i c a c i ó n d e l o s d i fe r e n t e s n i v e l e s d e a y u d a
s e e s t á d e b i l i t a n d o, p u e s l o s p e r í o d o s d e
referencia son cada vez más distantes.
La redistribución de la ayuda entre Estad o s m i e m b ro s y a gr i c u l to re s e s, p u e s, u n a
c u e s t i ó n e s e n c i a l p a ra e l f u t u ro d e l a PAC ,
por lo que se están haciendo una serie de
re f l e x i o n e s s o b re l o s c r i te r i o s p e r t i n e nte s
y viables para tal reasignación. Actualm e n t e s e e s t á e fe c t u a n d o u n a e v a l u a c i ó n
de impac to sobre estas cuestiones.
En las reglas ac tuales y en el futuro, existe
u n re q u i s i t o c l a ro, s e g ú n e l c u a l l o s d e re chos de ayuda solo se activarán con la
d e c l a r a c i ó n d e u n n ú m e ro e q u i v a l e n t e d e
hec táreas subvencionables.
X.
E l m o d e l o h i s t ó r i c o f u e p ro p u e s t o e n p r i m e r l u g a r p o r l a Co m i s i ó n e n 2 0 0 3 c o n e l
f i n d e f a c i l i t a r u n a t r a n s i c i ó n s u a ve h a c i a
la disociación. El modelo regional fue aña dido a petición de los Estados miembros
para ajustarse a cier tos objetivos nacio nales par ticulares de la ayuda directa. La
capitalización de la ayuda en un modelo
regional puede ser más elevada que en
u n m o d e l o h i s t ó r i c o. S i n e m b a r g o, e n t r e
los factores que influyen en los precios
d e l s u e l o, l a s s u b ve n c i o n e s d e l a PAC t i e n e n u n i m p a c t o m á s b i e n m o d e s t o. A d e más, ello no significa necesariamente un
a u m e nto d e l a c a p i t a l i z a c i ó n e n co m p a ración con anteriores formas disociadas de
ayuda.
El impacto del modelo regional se está
evaluando en la ac tualidad, así como todos
l o s e fe c to s s o c i a l e s, e co n ó m i co s y m e d i o a m b i e n t a l e s, e n l a e v a l u a c i ó n d e i m p a c t o
t ra s l a Co m u n i c a c i ó n s o b re e l f u t u ro d e l a
PAC.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
58
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
XI.
L a Co m u n i c a c i ó n s o b re e l f u t u ro d e l a PAC
incluye una serie de cuestiones relativ a s a l o s p a g o s d i re c t o s q u e a c t u a l m e n t e
están siendo examinadas y revisadas por la
Co m i s i ó n.
XII. Tercer guión
Según lo establecido en la Comunicac i ó n s o b re e l f u t u ro d e l a PAC , e l i m p a c t o
m e d i o a m b i e n t a l d e l o s a g r i c u l t o re s c o m o
co nt ra p a r t i d a d e l a ay u d a s e rá te n i d o m á s
en cuenta por la Comisión.
X I I . Pr i mer guión
Co n e l f i n d e a u m e n t a r l a e f i c a c i a y l a e f i c i e n c i a d e l a ay u d a , u n o d e l o s e l e m e n to s
m e n c i o n a d o s e n l a Co m u n i c a c i ó n s o b re e l
futuro de la PAC es or ientar mejor la ayuda
a los agricultores ac tivos. Sin embargo,
tales objetivos tendrían que respetar la
naturaleza disociada de los pagos del RPU.
XII. Cuar to guión
La Comisión ha propuesto en su Comunic a c i ó n s o b r e e l f u t u r o d e l a PA C e v a l u a r
có m o p o d r í a n s i m p l i f i c a r s e y co m p l e t a r s e
l a s n o r m a s d e c o n d i c i o n a l i d a d y, e n e l
c a s o d e l a s b u e n a s co n d i c i o n e s a gr a r i a s y
m e d i o a m b i e nt a l e s, a n a l i z a r có m o p o d r í a n
mejorarse algunos de sus elementos.
X I I . S e g undo guión
L a s p a r c e l a s n o a g r í c o l a s e s t á n y a e xc l u i d a s d e l a a y u d a d e l R P U. Lo s a g r i c u l t o r e s
solo pueden «activar» un derecho para
recibir ayuda con super ficie subvencionable, y tienen que respetar las normas
y condiciones establecidas en la legislac i ó n v i g ente.
E l m a rco d e l a U E e n m ate r i a d e re d u cc i ó n
de pagos en virtud de la condicionalidad
e s d i s u a s o r i o, y a q u e l a r e d u c c i ó n p u e d e
llegar al 100 % de los pagos de la PAC recib i d o s p o r e l a g r i c u l t o r. E n c a s o d e q u e s e
constaten deficiencias en la aplicación
por los Estados miembros del sistema de
condicionalidad, las mismas son objeto
de seguimiento en el marco del procedimiento de liquidación de cuentas.
Una ayuda disociada como el RPU no
p u e d e v i n c u l a r s e , s i n e m b a r g o, a l r e n d i miento del beneficiario o de la super ficie
en lo referente al incremento de la productividad agrícola. La exclusión de los
beneficios del RPU de las actividades que
n o c o n t r i b u ye n a a u m e n t a r l a p ro d u c t i v idad agr ícola establecer ía un vínculo con la
p ro d u c c i ó n c o r r i e n t e y, c o m o c o n s e c u e n cia, ya no se cumplirían las condiciones
del Acuerdo sobre la Agr icultura de la OMC
( « c a j a ve rde»).
En cuanto al mantenimiento activo del
«valor medioambiental de las super ficies
a g r í c o l a s » a l q u e s e r e f i e r e e l Tr i b u n a l , l a
Comisión se comprometió en su Comunica c i ó n s o b re e l f u t u ro d e l a PAC a e va l u a r l a
m a n e ra d e m e j o ra r e l re n d i m i e nto m e d i o a m b i e n t a l d e l a PAC . E s t o p o d r í a h a c e r s e
apoyando una serie de medidas medioambientales sencillas, generalizadas, no
contractuales y anuales en el marco del
régimen de pago directo o mejorando
algunos elementos de las normas relativas a las buenas condiciones agrarias
y m e d i o ambientales.
XII. Q uinto guión
La redistribución de las ayudas, la nive lación de los pagos y las ayudas a los
agricultores en super ficies con específicas limitaciones naturales son elemento s i n c l u i d o s e n l a Co m u n i c a c i ó n s o b re e l
futuro de la PAC.
XII. S ex to guión
L a Co m u n i c a c i ó n s o b re e l f u t u ro d e l a PAC
p re vé u n a n u e v a co n ce p c i ó n d e l o s p a g o s
d i re c to s. U n e s t u d i o d e i m p a c to e s t á e v a l u a n d o v a r i a s o p c i o n e s, u n a d e l a s c u a l e s
i m p l i c a r í a u n a t a s a d e ay u d a b á s i c a , co m plementada con pagos a los agricultores
e n s u p e r f i c i e s c o n l i m i t a c i o n e s n a t u r a l e s,
así como un componente ecológico.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
59
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
ALCANCE, OBJETIVOS Y ENFOQUE
DE LA FISCALIZACIÓN
1 9 . S e g undo guión
El principal objetivo del RPU es la conce sión de ayudas a la renta de base de los
a gr i c u l to re s y co n t r i b u i r a l a p rov i s i ó n d e
b i e n e s p úblicos básicos.
OBSERVACIONES
20.
En cuanto a la falta de precisión de la defin i c i ó n , v é a s e l a r e s p u e s t a d e l a Co m i s i ó n
a l a p a r t a do 21.
E l m a rg e n d e d i s c re c i o n a l i d a d d e l o s E s t ados miembros se debe a la existencia de
diferencias entre los Estados miembros,
como por ejemplo en las estructuras
a gr í co l a s.
21.
L a d e f i n i c i ó n d e a g r i c u l t o re s e n v i r t u d d e
l a n o r m at i va a c t u a l e s c l a ra y s o l o l o s q u e
s e a j u s te n a la definición establecida en el
Reglamento (CE) nº 73/2009 del Consejo
pueden acogerse a la ayuda 4 . La definición
refleja la naturaleza disociada del régimen
y el objetivo de promover la or ientación al
m e rc a d o d e l o s a gr i c u l to re s, g a ra nt i z a n d o
al mismo tiempo el cumplimiento de las
normas de la «caja verde» de la OMC. Las
obligaciones en materia de producción
o l o s v í n c u l o s co n l o s f a c to re s d e p ro d u c ción no tienen por qué exigirse como crite r i o s d e subvencionabilidad.
4
Véase el artículo 2, letra a), del Reglamento nº 73/2009: «Se
entenderá por “agricultor” toda persona física o jurídica o todo
En este contexto, pueden presentarse
situaciones en que los agr icultores acaben
de cumplir las buenas condiciones agrar i a s y m e d i o a m b i e nt a l e s, te n i e n d o d e e s te
m o d o s o l o u n a a c t i v i d a d a gra r i a l i m i t a d a .
Esta cuestión se planteó en la Comunicac i ó n s o b r e e l f u t u r o d e l a PA C , y l a p o s i bilidad de una mayor especificidad de la
ayuda debe ser examinada.
22.
La definición de ac tividad agrar ia refleja el
objetivo de promover la or ientación de los
a g r i c u l t o re s a l m e rc a d o, a l t i e m p o q u e s e
garantiza el cumplimiento de las normas
de la «caja verde» de la OMC.
E n e s te co ntex to, l a o p c i ó n q u e t i e n e n l o s
a gr i c u l to re s d e d e c i d i r « e l m a nte n i m i e nto
de la tier ra en buenas condiciones agrar ias
y m e d i o a m b i e nt a l e s » e n l u g a r d e p ro d u c i r
u n d e t e r m i n a d o p ro d u c t o a g r í c o l a re f l e j a
el hecho de que la ayuda es disociada.
23.
El RPU está disociado de la producción.
A l o s e fe c to s d e a j u s t a r s e a l a s n o r m a s d e
la OMC relativas a la «caja verde», las obligaciones en materia de producción o los
vínculos con los factores de producción
no tienen por qué exigirse como criterios
d e s u b v e n c i o n a b i l i d a d . Po r o t r a p a r t e , l a
cuestión de la propiedad de la tierra no
e s u n c r i te r i o d e c i s i vo p a r a e j e rce r a c t i v i dades agrarias, ya que por ejemplo tamb i é n l o s a r re n d a t a r i o s d e l a t i e r ra p u e d e n
hacer lo.
grupo de personas físicas o jurídicas, independientemente del
régimen jurídico que otorgue la legislación nacional al grupo y
a sus miembros, cuya explotación esté situada en el territorio
Véase también la respuesta de la Comisión
al apar tado 21.
de la Comunidad, tal como se establece en el artículo 299 del
Tratado, y que ejerza una actividad agraria». Esta se define en el
artículo 2, letra c), del mismo Reglamento como la producción, la
cría o el cultivo de productos agrarios, con inclusión de la cosecha,
el ordeño, la cría de animales y el mantenimiento de animales
a efectos agrícolas, o el mantenimiento de la tierra en buenas
condiciones agrarias y medioambientales.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
60
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
24.
La Comisión subraya que la superficie
declarada tiene que tener derecho durante
todo el año natural, y en los controles
administrativos suelen detectarse dobles
declaraciones de varios agricultores. La
nor ma que prevé que las super ficies deben
estar a disposición de los agricultores en
un día determinado responde al propós i to d e e v i t a r u n d o b l e p a g o p o r l a m i s m a
s u p e r f i c i e.
Además, la sustitución del período de
10 meses por una sola fecha, que puede
s e r d e t e r m i n a d a p o r e l E s t a d o m i e m b r o,
se relaciona con los esfuerzos de simplif i c a c i ó n d e l a p o l í t i c a a gr í co l a co m ú n . Lo s
agricultores ganan en mayor flexibilidad
en su gestión de las explotaciones y en la
re s p u e s t a a la evolución del mercado.
La abolición de los 10 meses reduce el
tiempo empleado por los agr icultores en la
re co p i l a c i ó n d e l a i n fo r m a c i ó n p e r t i n e n te
para la solicitud de pago único. De este
m o d o, s e e s p e r a re d u c i r l a c a rg a a d m i n i strativa de las explotaciones en alrededor
d e 2 1 , 5 millones de euros 5 .
26.
D e a c u e rd o co n l a s n o r m a s p a ra l a a c t i v ación de los derechos, los Estados miembros tienen que decidir quiénes cultivan
la tierra soportando el riesgo de gestión.
Este problema ha sido objeto de seguim i e nto, y s e g u i rá s i é n d o l o, e n e l m a rco d e
l a l i q u i d ación de cuentas.
L a s co n d i c i o n e s e co n ó m i c a s d e l o s a c u e rd o s co nt rac tuales reflejan la diversidad de
las situaciones in situ. En todo caso, sin
e m b a r g o, c a b e e s p e r a r q u e l o s t é r m i n o s
del contrato negociados entre propietar ios
y a r re n d a t a r i o s re f l e j e n l o s i n te re s e s e co n ó m i co s de ambas par tes.
5
Recuadro 2
L a l e gi s l a c i ó n a c t u a l d e l o s re gí m e n e s d e l
p r i m e r p i l a r re l at i vo s a l a s ay u d a s d i re c t a s
no excluye que una parcela pueda aco gerse a diferentes regímenes de ayuda por
s o l i c i t u d d e m á s d e u n a g r i c u l t o r, s i e m pre y cuando se cumplan durante todo el
a ñ o l o s c r i te r i o s d e s u bve n c i o n a b i l i d a d d e
cada régimen.
Generalmente, cuando dos beneficiarios
d i s t i n t o s h a y a n s o l i c i t a d o, p a r a l a m i s m a
super ficie, pagos por el primer pilar y en
co n ce p to d e zo n a d e s f avo re c i d a , e l b e n e ficiario debe ser el que ejerza la actividad
agrar ia.
Los casos especiales, como cuando dos
beneficiar ios distintos se acogen al pr imer
p i l a r y a m e d i d a s a gro a m b i e nt a l e s e s p e c í ficas, en relación por ejemplo con muros
de piedra, setos, características topográficas o zonas de captación y estanques,
deben ser tratados de for ma individual.
L a Co m i s i ó n t a m b i é n h a e n co nt ra d o c a s o s
c o m o l o s m e n c i o n a d o s p o r e l Tr i b u n a l e n
sus auditorías, los cuales son objeto de
s e g u i m i e nto e n e l m a rco d e l a l i q u i d a c i ó n
de cuentas.
En el modelo regional, según el Reglamento del Consejo, fueron la super ficie
subvencionable que se declaró y el nivel
de la ayuda histór ica los que deter minaron
el número y el valor de los derechos. No
obstante, ello no obsta para que las norm a s d i s p o n g a n q u e s o l o d e b e co n ce d e r s e
la ayuda a los agricultores que tengan
super ficies subvencionables.
Véase la Comunicación de la Comisión COM (2009) 544.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
61
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
27.
Como se explica en el apar tado 21, solo los
a gr i c u l to re s q u e s e a j u s te n a l a d e f i n i c i ó n
legal y mantengan, al menos, super ficies
en buenas condiciones agrarias y medioambientales pueden acogerse a la ayuda.
La subvencionabilidad no depende de la
e d a d d e l agr icultor.
En los Estados miembros en que se aplican
regímenes de jubilación anticipada en el
marco del desarrollo rural, no se permite
a l o s a gr i c u l to re s s e g u i r re c i b i e n d o p a g o s
p o r e l R P U.
Véase también la respuesta al apar tado 28.
R e c u a d ro 3
L a a c t i va c i ó n d e d e re c h o s d e a l to va l o r e n
zonas de bajo valor está permitida por el
R e g l a m e nto (CE) nº 73/2009.
Los Estados miembros tienen, sin embargo,
la opción de dictar normas a nivel nacional tendentes, por ejemplo, a limitar la
transferencia de derechos de pago entre
re gi o n e s.
Una de las cuestiones tratadas en la Comu n i c a c i ó n s o b r e e l f u t u r o d e l a PA C e s l a
redistribución y la especificidad de la
ay u d a y el posible paso hacia un nivel más
h o m o g é neo de la ayuda de base.
28.
E l e s t u d i o m e n c i o n a d o p o r e l Tr i b u n a l
sobre el funcionamiento de los mercados
de tierras en los Estados miembros de la
UE bajo la influencia de las medidas aplic a d a s e n v i r t u d d e l a PAC 6 i n d i c a q u e , e n
c u a nto s e re f i e re a to d a s l a s ay u d a s p ú b l i cas, hay también otros factores contextuales distintos al RPU que influyen en
l a s d e c i s i o n e s d e l o s a g r i c u l t o re s d e c o n t i n u a r t r a b a j a n d o o n o, l a c a p i t a l i z a c i ó n
d e l a a y u d a e n l o s p r e c i o s d e l a t i e r r a y,
e n g e n e r a l, l a re e s t r u c t u r a c i ó n d e l s e c t o r
a gr í co l a . E s to s f a c to re s s o n , e n p a r t i c u l a r,
los precios de los fac tores de producción y
el coste de los bienes producidos, el marco
institucional a nivel nacional y regional,
la política nacional o regional en mate ria de bienes raíces, los hábitos sociales y culturales, etc. En comparación con
e s to s f a c to re s y co n o t ro s t i p o s d e ay u d a s
p ú b l i c a s ( ay u d a s a s o c i a d a s a l vo l u m e n d e
producción, ayudas asociadas al ganado
o a l o s c u l t i vo s, p re c i o s d e i n t e r ve n c i ó n ) ,
los pagos disociados tienen un impacto
mucho menor.
El pr incipal objetivo de la disociación es la
o r i e n t a c i ó n a l m e rc a d o, y, e n g e n e r a l, l o s
agricultores, como empresarios que son,
trabajan ac tivamente en la agr icultura, con
el fin de obtener una renta por la venta de
s u s p r o d u c t o s y, p o s i b l e m e n t e , d e o t r a s
ac tividades.
El peso de los pagos disociados en las
decisiones de producción de los agricultores es tal que los agricultores seguirán
produciendo mientras tal cosa sea rentable. La decisión de no producir es también
u n co m p o r t a m i e nto o r i e nt a d o a l m e rc a d o,
si no se cubren los costes variables de
producción.
6
CEPS, Swinnen, J., Ciaian, P., y Kancs, d’Artis: Study on the
functioning of land markets in the EU Member States under the
influence of measures applied under the common agricultural policy,
Bruselas, noviembre de 2008.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
62
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
29.
El espíritu de la reforma era disociar las
ay u d a s d e l a p ro d u cc i ó n . Lo s b e n e f i c i a r i o s
tienen derecho al pago de sus derechos,
m i e n t r a s s e m a n t e n g a l a t i e r r a , a l m e n o s,
en buenas condiciones agrarias y medioa m b i e n t a l e s y n o s o b re l a b a s e d e l a o b l i g a c i ó n d e producir.
Si la tierra se utiliza principalmente para
actividades no agrícolas, no puede optar
a l a co n ce s i ó n d e l a ay u d a y n o p u e d e s e r
utilizada para la ac tivación de derechos de
p a g o.
Lo s c a s o s d e ay u d a a l a t i e r r a c u y a a c t i v i dad predominante no era agr ícola han sido
o b j e to d e cor recciones financieras.
Como se mencionó en la Comunicación
s o b re e l f u t u ro d e l a PAC , l a d e f i n i c i ó n d e
agricultores subvencionables está estud i á n d o s e a c t u a l m e nte, a l o b j e to d e l o gra r
una mejor especificidad de la ayuda del
R P U.
30.
E n g e n e r a l, l a p o s i b i l i d a d d e n e g o c i a r l o s
d e re c h o s e s u n a c a ra c te r í s t i c a i m p o r t a nte
d e l R P U y, e n l o q u e r e s p e c t a a l a a c t i v a ción, no se requiere un vínculo entre el
valor de los derechos de pago y el valor de
l a t i e r r a . S i n e m b a r g o, l o s E s t a d o s m i e m bros tienen la posibilidad de limitar la
t r a n s fe r e n c i a d e d e r e c h o s e n t r e r e g i o n e s
c u a n d o l o consideren necesar io.
Además, mientras que los distintos valo re s d e l o s d e re c h o s e n e l m o d e l o h i s tó r i co
están vinculados a las ayudas concedidas
en el período de referencia, las operaciones que se realizan reflejarán normalmente el valor económico de la tier ra y los
d e re c h o s.
31.
Los beneficiarios ejercen una actividad
agrícola con arreglo a los principios del
R P U, l o q u e i m p l i c a , a l m e n o s , m a n t e n e r
la tierra en buenas condiciones agrarias
y medioambientales, tal como se define
e n l a n o r m at i va . S i s e re s p e t a n l a s c i t a d a s
co n d i c i o n e s a gra r i a s y m e d i o a m b i e nt a l e s,
no habrá necesidad alguna de medir el
grado o la intensidad de dicha ac tividad.
S i n e m b a r g o, a l d e b a t i r u n a m a y o r e s p e cificidad de la ayuda durante el chequeo
d e l a PA C , e l C o n s e j o c o n s i d e r ó q u e l o s
E s t a d o s m i e m b ro s d e b í a n te n e r l a f l e x i b i l i d a d n e ce s a r i a p a ra e s t i m a r, d e co n fo r m i dad con el principio de subsidiariedad y de
acuerdo con sus particulares realidades
e co n ó m i c a s, l o s p a rá m e t ro s co r re c to s q u e
debían tomarse en cuenta para la aplicac i ó n d e e s t a p o s i b i l i d a d ( d e e xc l u i r d e l o s
pagos directos a «personas físicas o jurídicas cuyas actividades agrícolas repre senten solo una parte insignificante del
conjunto de sus actividades económicas
o cuyos objetivos principales, comerciales o empresar iales, no sean el ejercicio de
una ac tividad agrar ia»).
Los Estados miembros no han hecho uso
d e l a o p c i ó n d e e xc l u i r a l o s b e n e f i c i a r i o s
p re v i s t a e n e l a r t í c u l o   2 8 , a p a r t a d o   2 , d e l
R eglamento (CE) nº  73/2009 del Consejo.
La cuestión de una especificidad eficaz
de la ayuda se recoge en la Comunicac i ó n s o b re e l f u t u ro d e l a PAC , e n l a q u e l a
Co m i s i ó n b u s c a u n a s o l u c i ó n e n e s t r e c h a
colaboración con los Estados miembros.
Se están evaluando posibles criterios con
m i ra s a l o gra r l a e s p e c i f i c i d a d p re te n d i d a ,
respetando al mismo tiempo el objetivo
del régimen de ayudas.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
63
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
32.
El territorio de la UE cubre una amplia
gama de diferentes estructuras agrarias,
así como diferentes condiciones agrícolas. En este sentido, los Estados miembros insistieron en conservar un cierto
margen discrecional en la aplicación del
R P U, a f i n d e t o m a r m e d i d a s q u e p u e d a n
m i t i g a r l o s p o s i b l e s e fe c to s a d ve r s o s d e l a
d i s o c i a c i ón.
Po r o t r a p a r t e, l a s d i s t i n t a s o p c i o n e s p e r miten a los Estados miembros adaptarse
a s u s p ropias especificidades.
35.
Aunque todos los Estados miembros con
RPU constituirán una reser va nacional, la
c a n t i d a d d i s p o n i b l e ( d e n t ro d e u n o s l í m ites) y el uso de la reser va nacional para los
n u e v o s a g r i c u l t o r e s s e d e c i d e n m e j o r, e n
aras de la subsidiariedad, en los Estados
m i e m b ros.
I n c l u s o s i s e t rat a d e u n a o p c i ó n , e l h e c h o
d e q u e 1 2 de los 17 Estados miembros que
a p l i c a n e l R P U h aya n h e c h o u s o d e l a s d i s posiciones relativas a la utilización de la
re s e r va n a c i o n a l e n f avo r d e l o s a gr i c u l to res recién llegados muestra que el objetivo
de integrar a estos nuevos agricultores
e n e l s i s t e m a s e a p l i c ó c o n é x i t o. E s u n a
co n s e c u e n c i a l ó gi c a d e l a i nte n c i ó n d e l o s
E s t a d o s m i e m b ro s d e g a r a n t i z a r e l re l e vo
g e n e ra c i onal en el sec tor agr ícola.
La otra opción para los nuevos agricultores que deseen recibir los pagos del RPU es
co m p ra r o a r re n d a r d e re c h o s d e p a g o, co n
o s i n t i e r ra s. L a t ra n s fe re n c i a d e d e re c h o s
e s u n p r i n c i p i o b á s i co d e l f u n c i o n a m i e nto
d e l R P U.
E l a cce s o a l m e rc a d o d e d e re c h o s d e p a g o
e s , e n g e n e r a l , b u e n o. U n m e r c a d o t r a n s parente de derechos de pago garantiza
una asignación eficiente de derechos entre
a gr i c u l to res.
36.
Las disposiciones de aplicación del RPU
proporcionan definiciones detalladas
y precisas de tierras cultivables, pastos
permanentes y cultivos permanentes que
h a y q u e r e s p e t a r. Ta m b i é n h a y d i s p o s i ciones legales sobre normas relativas
a las super ficies arboladas y a elementos
paisajísticos. Además, los ser vicios de la
Comisión han publicado directrices para
cada año de solicitud ( WikiCap), lo que
puede ayudar a los Estados miembros
a definir métodos claros y comprensibles
para tratar las superficies marginales,
con el fin de garantizar que solamente se
hacen pagos por la par te subvencionable
y no por las super ficies forestales.
Po r o t ra p a r te, l o s a gr i c u l to re s q u e s o l i c i tan pagos directos están obligados siempre a respetar la condicionalidad y las
buenas condiciones agrarias y medioambientales en toda la explotación.
37.
La responsabilidad de definir las normas
concernientes a las buenas condiciones
agrarias y medioambientales incumbe al
E s t a d o m i e m b ro, y a q u e h ay q u e t e n e r e n
cuenta las características específicas de
l a s s u p e r f i c i e s e n c u e s t i ó n . E n co n s e c u e n c i a , q u e l a t i e r ra e s té e n b u e n a s co n d i c i o n e s a gra r i a s y m e d i o a m b i e nt a l e s d e p e n d e
de la definición establecida por el Estado
m i e m b ro y n o i m p l i c a n e ce s a r i a m e nte u n a
intensa ac tividad agr ícola.
Cuando los agricultores no respetan las
n o r m a s — p o r e j e m p l o, n o l l e v a r a c a b o l a
a c t i v i d a d m í n i m a re q u e r i d a — , s e re v i s a l a
s u b v e n c i o n a b i l i d a d , c o n c a r g o a l R P U, d e
l a p a r c e l a e n c u e s t i ó n y, e n s u c a s o , l o s
E s t a d o s m i e m b ro s d e b e n a p l i c a r re d u cc i o nes o exclusiones en esta parcela. Además,
el incumplimiento de las normas concernientes a las buenas condiciones agrarias
y m e d i o a m b i e n t a l e s i m p l i c a , e n s u c a s o,
reducciones y exclusiones de todos los
p a g o s e n e l m a rco d e l a PAC re c i b i d o s p o r
los agricultores sujetos a la condicionalidad. El riesgo de los agricultores, por lo
tanto, no es moderado, sino significativo.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
64
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
R e c u a d ro 4
En la base del concepto de buenas condiciones agrarias y medioambientales está
n o s o l o e l o b j e t i v o d e l r e q u i s i t o a g r a r i o,
sino también el de requisito medioambient a l . Po r l o t a n t o, l a d e f i n i c i ó n d e n o r m a s
n a c i o n a l e s p o r p a r te d e l o s E s t a d o s m i e m b ro s n o i m p l i c a n e ce s a r i a m e n te q u e d e b a
esperarse de los agr icultores una ac tividad
destinada a mantener o a aumentar la pro ducción agrícola. Las normas nacionales
en mater ia de buenas condiciones agrar ias
y medioambientales solo podrán regular la
prohibición de cier tas prác ticas perjudiciales para las buenas condiciones agrarias
y m e d i o ambientales.
E l Tr i b u n a l r e l a c i o n a t a m b i é n l a c u e s tión de super ficies subvencionables con
la cuestión de «agricultor activo». En el
d e b a te s o b re e l f u t u ro d e l a PAC s e co n s i dera la definición de agr icultor ac tivo, con
miras a lograr una mejor especificidad de
l a ay u d a .
R e c u a d ro 4 - Ejemplo español
L a s c u e s t i o n e s re l a t i v a s a l a s u bve n c i o n ab i l i d a d d e s u p e r f i c i e s p a rc i a l m e n te fo re s tadas y pastizales rocosos de montaña se
tratarán en el marco de la liquidación de
c u e nt a s.
R e s p u e s ta conjunta a los dos ejemplos
italianos
Las autoridades italianas se han comprometido a actualizar el sistema de identificación de parcelas (SIP) y a revisar la
distribución proporcional. Además, está
previsto recuperar los pagos indebidos
efectuados, conforme al ar tículo 80 del
Reglamento (CE) nº 1122/2009. Se han
descubierto casos similares durante las
a u d i to r í a s d e l a Co m i s i ó n , l o s c u a l e s s e rá n
objeto de seguimiento en el marco de la
l i q u i d a c i ón de cuentas.
38.
Cier tas actividades no reguladas directamente en el ámbito las «actividades agrícolas» son totalmente compatibles con
la agricultura, de modo que no deben
acarrear que las superficies no sean
subvencionables. Esto se refiere, por
ejemplo, a actividades depor tivas con
carácter temporal. Las normas de aplicación del artículo 9 del Reglamento (CE)
nº 1120/2009 establecen objetivos claros y
orientan a los Estados miembros sobre la
manera de definir cr iter ios detallados para
esta nor ma.
39.
El principio de la consolidación, descrito
e n e l a r t í c u l o   7 y e n e l co n s i d e ra n d o 6 d e l
R e g l a m e n t o (C E ) n º   7 9 5 / 2 0 0 4 d e l a C o m i s i ó n y, e n l a a c t u a l i d a d , e n e l a r t í c u l o   1 8
y en el considerando 8 del Reglamento (CE)
nº 1120/2009 de la Comisión, establece
que, cuando un agricultor tenga menos
h e c t á r e a s q u e d e r e c h o s , p o d r á r e c u r r i r,
e n d e t e r m i n a d a s c o n d i c i o n e s, a l a c o n s o l i d a c i ó n . E n e s e c a s o, t i e n e q u e d e v o l v e r
todos sus derechos a la reser va nacional
y, a s u v e z , r e c i b i r á d e e s t a d e r e c h o s q u e
se correspondan con el valor total. En el
m o m e nto d e l a s o l i c i t u d, e l a gr i c u l to r te n d rá q u e d e c l a ra r to d a s l a s h e c t á re a s, a l a s
que tendrá que mantener en buenas condi ciones agrar ias y medioambientales.
Lo s c a s o s m e n c i o n a d o s p o r e l Tr i b u n a l s e
ajustan a los objetivos de consolidación de
l o s c a m p e s i n o s s o m e t i d o s a l o s e fe c to s d e
c u a l q u i e r i n t e r v e n c i ó n , a s a b e r, p r o t e g e r
su nivel de renta.
40.
La Comisión solo ha aceptado casos de
consolidación amparados por la legislac i ó n . E s t a c u e s t i ó n s e t r a t a r á e n e l m a rc o
de la liquidación de cuentas.
R e c u a d ro 4 - Ejemplo francés
Las cuestiones de subvencionabilidad
mencionadas por el Tr ibunal se tratarán en
e l m a rco de la liquidación de cuentas.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
65
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
R e c u a d ro 5
Vé a s e l a re s p u e s t a d e l a Co m i s i ó n a l a p a rtado 40.
41.
En general, las disposiciones relativas
a la consolidación son aplicables a aque l l a s s i t u a c i o n e s e n l a s q u e e l a gr i c u l to r h a
p e rd i d o t i e r r a s d e b i d o a d i ve r s a s r a z o n e s
justificadas (una reestructuración o un
p r o g r a m a d e d e s a r r o l l o ) y, p o r t a n t o, e n
caso de no consolidación su ayuda a la
renta quedaría afectada negativamente.
L a h e r r a m i e n t a p a r a m a n t e n e r e l n i ve l d e
a y u d a d e l o s a g r i c u l t o re s e s l a c o n s o l i d ación de los derechos de pago, ya que la
ayuda se abona en función de los derechos
de pago y no en función de la superficie
p ro p i a m ente dicha.
La consolidación no debe afec tar a la posi bilidad de que los agricultores vecinos
reciban y ac tiven derechos de acuerdo con
las normas aplicables en un determinado
E s t a d o miembro.
Sin embargo, es responsabilidad de los
Estados miembros garantizar la correcta
a p l i c a c i ó n de las nor mas.
Pa r a l a s e x p l o t a c i o n e s q u e re c i b a n p a g o s
d e l a PA C , l a s u p e r f i c i e n o u t i l i z a d a p a r a
la activación de derechos de pago queda
t a m b i é n a m p a r a d a , e n t o d o c a s o, p o r l a s
o b l i g a c i o n e s re l a t i v a s a l a s b u e n a s co n d iciones agrar ias y medioambientales, con lo
q u e s e p reviene el abandono de la tier ra.
Los problemas de consolidación (diferente de lo expuesto en el ar tículo 7 del
R e g l a m e n t o (C E ) n º   7 9 5 / 2 0 0 4 d e l a C o m i s i ó n y, e n l a a c t u a l i d a d , e n e l a r t í c u l o   1 8
del Reglamento (CE) nº 1120/2009 de la
Comisión) en la asignación de derechos de
pago han sido auditados y son objeto de
s e g u i m i e nto e n e l p ro ce d i m i e nto d e l i q u i dación de cuentas. S e proponen cor reccio n e s f i n a ncieras.
42.
El nivel individual de la ayuda directa
disociada que reciben los agricultores en
l a U E s e b a s a e n l o s n i ve l e s d e p ro d u cc i ó n
y de ayuda durante un per íodo de referen c i a h i s t ó r i c o. Po r l o t a n t o, l a d i s t r i b u c i ó n
ac tual de los pagos direc tos entre explotac i o n e s v i e n e a re f l e j a r e l h e c h o d e q u e l a s
tierras agrícolas y la producción agrícola
no son compartidas por igual entre las
explotaciones de la UE.
S i n e m b a rg o, co m o e l p e r í o d o d e re fe re n cia para la ayuda actual es cada vez más
d i s t a n t e , e s m á s d i f í c i l d e j u s t i f i c a r, p o r
l o q u e h ay q u e c o n s i d e r a r u n a re d i s t r i b u ción de la ayuda entre los Estados miemb ro s y e n t re l o s a g r i c u l t o re s. E s t o, q u e h a
s i d o re co n o c i d o e n l a Co m u n i c a c i ó n s o b re
e l f u t u r o d e l a PA C , s e r á o b j e t o d e u n
m ayo r e s t u d i o, a s í c o m o l a p o s i b i l i d a d d e
i n t ro d u c i r u n ré g i m e n e s p e c í f i c o p a r a l o s
pequeños agr icultores.
43.
Uno de los objetivos de los pagos directos es proporcionar una ayuda a la renta
de base de las explotaciones agrícolas (el
RPU representa alrededor del 45 % de la
renta agr ícola de los agr icultores) y, por lo
tanto, mantener una agr icultura sostenible
e n t o d a l a U E . D e h e c h o, l a r e n t a e m p r e s a r i a l p o r c a d a t ra b a j a d o r e m p l e a d o e n l a
a g r i c u l t u r a e n l a U E - 2 7 s e e s t i m ó e n a l re dedor del 58 % del salario medio de la UE
en 2008.
E l Tr i b u n a l s e ñ a l a q u e e l R P U s e p a g a a l o s
agricultores a tiempo parcial, una parte
d e c u y a re n t a n o p rov i e n e d e l a a c t i v i d a d
a g r a r i a . Pr e c i s a m e n t e , e l R P U e s t á v i n c u l a d o a l a a gr i c u l t u ra y n o a l n i ve l d e re nt a
de los hogares. La diversificación de ac tivi d a d e s e s u n a va l i o s a a l te r n at i va a l a s l i m it a d a s o p o r t u n i d a d e s d e c re c i m i e n to e n e l
s e c to r a gr í co l a y co nt r i b u ye a m a nte n e r l a
agricultura en aquellas zonas donde esta
es valiosa desde el punto de vista social
y medioambiental.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
66
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
44.
Las necesidades de ayuda a la renta de
base de las «grandes explotaciones» no
deben considerarse sistemáticamente infe riores a las de otras explotaciones, pues
la renta depende generalmente, en gran
m e d i d a , d e l o s t i p o s d e p ro d u cc i ó n , d e l o s
c o s t e s d e l o s i n s u m o s y d e l a p ro d u c c i ó n ,
d e l a m a no de obra agr ícola, etc.
Además, el RPU se paga sobre la base de
los derechos asociados con el número
equivalente de hectáreas subvencionab l e s. S u v a l o r y n ú m e ro f u e ro n c a l c u l a d o s
u t i l i z a n d o l a s r e fe r e n c i a s h i s t ó r i c a s d e l a
producción y las super ficies (respecto de
estas, solo en el modelo histórico), a fin
d e g a r a n t i z a r u n a t r a n s i c i ó n s i n t ro p i e zo s
h a c i a l a disociación.
Sin embargo, en varias ocasiones se ha
planteado la cuestión de la distribución
entre explotaciones grandes y pequeñas,
la cual fue evaluada durante el chequeo
d e l a PA C e n 2 0 0 8 7 . L a C o m i s i ó n p r o p u s o
una modulación progresiva de los pagos
directos, lo que podría reducir los pagos
inferiores a 100 000 EUR en un 8 %, los
inferiores a 200 000 EUR en un 11 %, los
inferiores a 300 000 EUR en un 13 % y
los superiores a 300 000 EUR en un 17 %
(cifras de 2012). Finalmente, el Consejo
o p tó p o r u n a re d u cc i ó n d e l 1 0 % d e to d o s
los pagos y una reducción adicional del
4 % para las ayudas superiores a 300 000
EUR. En la Comunicación sobre el futuro de
l a PAC , l a Co m i s i ó n a n u n c i ó q u e e v a l u a r á
la posibilidad de introducir un régimen
específico para los pequeños agricultores y de nivelar los pagos de los mayores
b e n e f i c i ar ios.
7
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al
Consejo «Preparándose para el “chequeo” de la reforma de la PAC»,
de 20.11.2007, COM(2007) 722 final, p. 5: «[La solución] pasaría
por instaurar un sistema en el que el nivel de la ayuda se redujera a
medida que aumentaran los pagos totales al agricultor individual,
manteniendo una ayuda incluso aunque este importe global se sitúe
en un nivel elevado; por ejemplo: reducción del 10 % para los pagos
45.
El nivel individual de la ayuda direc ta diso ciada que reciben los agr icultores en la UE
s e b a s a e n l o s n i ve l e s d e p ro d u c c i ó n y d e
ayuda durante un período de referencia
histór ico. Esto fue crucial para poder pasar
a una disociación casi total de las ayudas
d i re c t a s e n u n o s p o co s a ñ o s. Po r l o t a nto,
la distribución actual de los pagos directo s e n t re e x p l o t a c i o n e s v i e n e a re f l e j a r e l
hecho de que las tier ras agr ícolas y la pro ducción agrícola no son compartidas por
igual entre las explotaciones en la UE.
E l te m a d e l a re d i s t r i b u c i ó n d e l a s ay u d a s
d i re c t a s e nt re a gr i c u l to re s y e nt re E s t a d o s
miembros —de acuerdo con sus objetivos de ayuda a la renta de base y ayuda
b á s i c a a l a p rov i s i ó n d e b i e n e s p ú b l i co s —
s e a b o rd a rá e n l o s d e b ate s s o b re e l f u t u ro
d e l a PAC . E l l o s u p o n e t a m b i é n re f l ex i o n a r
s o b re u n a p o s i b l e n i ve l a c i ó n d e l a s c a n t i dades elevadas de ayuda, así como la posibilidad de conceder una ayuda específica
a los pequeños agr icultores.
46.
L a d i s t r i b u c i ó n a c t u a l d e l o s p a g o s d i re c tos entre explotaciones viene a plasmar
simplemente el hecho de que las tierras
agrícolas y la producción agrícola no son
compar tidas por igual entre las explotacio n e s d e l a U E . E s t e h e c h o, o b v i a m e n t e , n o
c a m b i a c o n l a i n t ro d u c c i ó n d e u n m o d e l o
a tanto alzado por hectárea, lo que, ade m á s, n o re f l e j a e l h e c h o d e q u e l a s e x p l o taciones se enfrentan a condiciones eco nómicas y naturales muy diferentes en
toda la UE.
La única manera de obtener una parte
igual de los pagos directos entre explo taciones sería dar el mismo pago directo
a cada explotación (en este caso, una
explotación de 2 hectáreas recibiría la
misma cantidad que una explotación de
400, sin tener en cuenta el trabajo, los
tipos de producción, la renta agrícola,
etc.).
superiores a 100 000 euros, del 25 % para los que sean superiores a
200 000 euros y del 45 % a partir de 300 000 euros».
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
67
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
No obstante, hay que reconocer que, como
s e h a n re a l i z a d o a j u s t e s e n t o d o s l o s s e c t o re s y q u e o t ro s 1 2 E s t a d o s m i e m b ro s s e
h a n a d h e r i d o a l a U n i ó n E u ro p e a c o n u n a
p ro d u cc i ó n y e vo l u c i ó n d e ay u d a s s u s t a n cialmente diferentes, las diferencias en los
n i ve l e s d e ay u d a n o p u e d e n j u s t i f i c a r s e a
l a rg o p l a zo. E s t a e s u n a d e l a s ra zo n e s p o r
l a s q u e l a c u e s t i ó n d e l a re d i s t r i b u c i ó n e s
u n t e m a f u n d a m e n t a l p a r a e l f u t u ro d e l a
PAC .
R e c u a d ro 6
Vé a n s e l a s re s p u e s t a s d e l a Co m i s i ó n a l o s
a p a r t a d os 45 y 46.
47.-48.
E l Tr i b u n a l c o n s t a t a q u e e x i s t e u n a c o n ce n t ra c i ó n d e ay u d a s e n u n n ú m e ro re d u c i d o d e a g r i c u l t o re s. Co m o y a s e h a m e n cionado en la respuesta de la Comisión
al apartado 44, este tema fue evaluado
d u r a n t e e l c h e q u e o d e l a PAC e n 2 0 0 8 . L a
Comisión ha anunciado en la Comunicac i ó n s o b re e l f u t u ro d e l a PAC q u e vo l ve rá
a evaluarse la nivelación de los pagos de
los mayores beneficiar ios y la introducción
d e u n ré g i m e n e s p e c í f i c o p a r a l o s p e q u e ñ o s a gr i cultores.
51.
No hay ninguna relación cuantificada
entre la ayuda del RPU y los costes realizados para respetar las buenas condiciones agrarias y medioambientales. Se han
u t i l i z a d o, p u e s, re fe re n c i a s h i s tó r i c a s p a ra
d e te r m i n a r e l n i ve l d e ay u d a . E l R P U co n stituye un pago por super ficie, cuyo principal objetivo es proporcionar ayuda a la
renta básica. Mediante la obligación de
mantener las tierras en buenas condiciones agrarias y medioambientales, el RPU
co nt r i b u ye a l a p ro te cc i ó n d e l o s re c u r s o s
n at u ra l e s, proporcionando así la ba se para
el suministro de bienes públicos a través
d e l a a g r i c u l t u r a . E s t o s e h a r e c o g i d o, e n
p a r t i c u l a r, e n u n e s t u d i o s o b re l o s b i e n e s
públicos realizado por el Instituto para
u n a Po l í t i c a E u ro p e a d e l M e d i o A m b i e n t e
( I P E MA) 8 .
8
A menudo se plantea la cuestión de los
co s te s q u e s u p o n e p a ra l o s a gr i c u l to re s e l
cumplimiento de la legislación medioambiental, la segur idad alimentar ia y el biene s t a r d e l o s a n i m a l e s ; e l Pa r l a m e nto Eu ro peo ha solicitado un estudio de evaluación
de estos costes, estudio que está efec tuán d o s e e n e s t o s m o m e n t o s. S i n e m b a rg o, e l
nivel del RPU es independiente de estos
costes, ya que este no debe ser una indem n i z a c i ó n a l o s a gr i c u l to re s p o r re s p e t a r d e
l a l e y y, a d e m á s, d e b e s e g u i r s i e n d o co m patible con la «caja verde».
L a Co m u n i c a c i ó n s o b re e l f u t u ro d e l a PAC
recoge la intención de la Comisión de eva luar las posibilidades de una mayor «ecolo gización» del pr imer pilar.
52.
L a s re d u cc i o n e s e s t a b l e c i d a s e n l a l e gi s l ación de la UE sobre el régimen de la condic i o n a l i d a d s e s i t ú a n , e n p r i n c i p i o, e nt re e l
1 % y e l 1 0 0 % , l o q u e n o e s d e s p re c i a b l e.
S e s e l e cc i o n a n ex p l o t a c i o n e s p a ra u n co n t ro l d e l o s r i e s g o s, l o q u e a u m e n t a l a e f iciencia del muestreo. La Comisión fiscaliza
la aplicación del régimen de la condiciona l i d a d p o r l o s E s t a d o s m i e m b ro s y h a c e u n
s e g u i m i e n to d e l a s d e f i c i e n c i a s e n co n t r ad a s, co m o p o r e j e m p l o l a a p l i c a c i ó n i n co r re c t a d e l a s re d u cc i o n e s, e n e l m a rco d e l
procedimiento de liquidación de cuentas.
53.
El vínculo entre los pagos directos y las
c o n d i c i o n e s d e l a c o n d i c i o n a l i d a d c o n t r ibuyen a la provisión de bienes públicos
básicos por la agricultura. La ayuda a la
re nt a d e l R P U co nt r i b u ye t a m b i é n a l m a n te n i m i e nto d e u n s e c to r a gr í co l a d i n á m i co
e n to d a l a U E. D e h e c h o, e l l o s e p o n e p a r ticularmente de manifiesto en el estudio
s o b re l o s b i e n e s p ú b l i co s e fe c t u a d o p o r e l
IPEMA 9 .
9
Véase supra la nota 3.
Véase supra la nota 3.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
68
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
54.
El principio básico de todos los modelos
del RPU es el mismo: la disociación. El
nivel de discrecionalidad de los Estados
miembros en cuanto a la asignación de
derechos se justifica por la diversidad de
las especificidades nacionales o regionales
y por la necesidad de facilitar el camino
a seguir para la disociación. Los Estados
m i e m b ro s h a n e va l u a d o l a s i t u a c i ó n e s p e cífica de sus respec tivos sec tores agr ícolas
y h a n s e l e cc i o n a d o e l m o d e l o d e R P U q u e
consideran apropiado para aplicar mejor
l a d i s o c i a c i ó n co n v i s t a s a u n a a gr i c u l t u ra
v i a b l e.
D i c h o e s to, e l n ú m e ro d e m o d e l o s e s re a lmente limitado. Como resultado de las
opciones elegidas en el Consejo por los
Estados miembros que querían tener una
gr a n v a r i e d a d d e o p c i o n e s y e xce p c i o n e s,
en particular en el grado de disociación,
la aplicación es variada, aunque esto se
refiere a las var iaciones y no a los modelos
d i fe re n te s. E l R e g l a m e n to (C E ) n º  7 3 / 2 0 0 9
s o b re e l c h e q u e o d e l a PAC h a i nt ro d u c i d o
una mayor disociación de prácticamente
todos los regímenes y ha dado la posibilidad a los Estados miembros de adoptar
t i p o s a t anto alzado mayores y un régimen
m á s re gi onalizado. La Comunicación sobre
e l f u t u r o d e l a PA C a n u n c i ó q u e l a C o m i sión evaluará otros cambios destinados
a adoptar un tipo mayor de pago a tanto
a l z a d o.
57.
La elección de un modelo de ejecución
y e l a l c a n ce d e u n a d i s o c i a c i ó n p a rc i a l d e
l a p ro d u cc i ó n s o n d o s c u e s t i o n e s d i fe re ntes. La elección del modelo de ejecución
es menos impor tante para la simplificación
q u e e l p orcentaje de la disociación.
La discrecionalidad que, en materia de
e j e c u c i ó n , f a c i l i t a e l R e g l a m e n to d e l Co nsejo a los Estados miembros no complica
la ejecución en un determinado Estado
miembro, sino que, al contrar io, le proporciona la flexibilidad necesaria para elegir
el modelo más apropiado.
La simplificación que se obtiene con
la disociación debe compararse con la
situación existente antes de la introducc i ó n d e l R P U. E l h e c h o d e q u e l a m a y o r í a
de los regímenes estuvieran disociados
y s e f u s i o n a r a n e n e l R P U, c o n l o q u e e l l o
implica de efec tuar ahora las demandas en
u n a s o l a s o l i c i t u d, co n s t i t u ye e n s í m i s m o
una simplificación.
Con el chequeo de la PAC se ha pretendido
alcanzar una mayor disociación y otros ele m e n to s d e s i m p l i f i c a c i ó n ; e n e l m a rco d e l
d e b ate s o b re l a PAC p o s te r i o r a 2 0 1 3 , co n t i n u a r á e l p ro c e s o d e s i m p l i f i c a c i ó n d e l a
PAC.
58.
La Comisión no está de acuerdo con que
el RPU sea un método poco específico
para prestar ayuda a la renta. El tema de la
especificidad no está relacionado con las
diferentes opciones de ejecución.
El nivel de ayuda directa disociada que
reciben los agricultores de la UE se basa
e n l a p ro d u cc i ó n y e n l o s n i ve l e s d e ay u d a
durante un per íodo de referencia histór ico
o, e n e l c a s o d e l m o d e l o r e g i o n a l , e n l a s
s u p e r f i c i e s e n u n a fe c h a d e re fe re n c i a h i s t ó r i c a . Po r l o t a n t o, l a d i s t r i b u c i ó n a c t u a l
de los pagos direc tos entre las explotacio nes es simplemente un reflejo del hecho
de que las tierras agrícolas y la producción agrícola no son compartidas por
igual entre las explotaciones de la UE. Esta
situación no modifica el hecho de que el
RPU ya ha demostrado su eficacia como
método para prestar ayuda a la renta de
base de los agr icultores.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
69
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
S i n e m b a r g o, e n c u a n t o a l a c u e s t i ó n d e
l a re d i s t r ibución de ayuda entre agr iculto re s y E s t a d o s m i e m b ro s, s e c o n s i d e r a q u e
en la PAC del futuro deberá alcanzarse una
mejor distribución, mejorando también
co n e l l o la especificidad.
59.-62.
El hecho de que los pagos se basen en
referencias histór icas constituye un pr inci p i o d e l R P U. E s t e f u e u n e l e m e n t o c r u c i a l
para poder pasar a una disociación casi
to t a l d e l a s ay u d a s d i re c t a s e n u n o s p o co s
años. La ayuda a la renta básica en un
régimen disociado contribuye a estabiliz a r l a re nt a d e l o s a gr i c u l to re s, p e r m i t i é n doles al mismo tiempo tomar decisiones
de producción en función de la demanda
d e l m e rc a d o. E s t a o r i e n t a c i ó n a l m e rc a d o
significa que las opciones de producción
son una respuesta a la demanda de los
co n s u m i dores.
Pa r a m a n t e n e r l a o r i e n t a c i ó n a l m e r c a d o
de los agricultores no es posible retrotraerse a regímenes de ayuda anteriores
basados en el mercado y en las ayudas a la
p ro d u cc i ón.
Lo s E s t a d o s m i e m b ro s d e l a U E y l a Co m i sión se comprometieron durante la apro b a c i ó n d e l c h e q u e o a re v i s a r l a a s i gn a c i ó n
y l o s n i veles de ayuda.
Esto se ha recogido en la Comunicación
s o b re e l f u t u ro d e l a PAC : s e re co n o ce q u e
la justificación de los diferentes niveles
d e ay u d a e s c a d a ve z m á s e s c a s a , p u e s l o s
p e r í o d o s d e re fe re n c i a e s t á n c a d a ve z m á s
distantes. La redistribución de la ayuda
entre Estados miembros y agricultores es
una cuestión fundamental para el futuro
d e l a PAC y a h o r a s e e s t á n e s t u d i a n d o l o s
criterios per tinentes para la citada redist r i b u c i ó n . Ac t u a l m e n te s e e s t á re a l i z a n d o
una evaluación de impacto sobre estas
c u e s t i o n es.
63.
La negociabilidad de los derechos es un
elemento clave del RPU. Además, para
re f l e j a r e l c a rá c te r d i s o c i a d o d e l ré gi m e n ,
no existe ningún requisito para vincular
los derechos a determinadas super ficies.
La restricción regional de las transferencias de derechos no es, pues, una disposición obligatoria, incluso si los Estados
miembros tienen la posibilidad de ser virse
de la misma.
64.
Lo s a g r i c u l t o re s p u e d e n a d q u i r i r d e o t ro s
agr icultores derechos de pago adicionales.
Sin embargo, para aumentar su nivel de
ayuda, tienen que tener parcelas adicio nales de super ficie subvencionable, con
el fin de obtener el pago de los derechos
adicionales.
66.
Vé a n s e l a s re s p u e s t a s d e l a Co m i s i ó n a l o s
apar tados 63 y 64.
Los derechos de ayuda solo se pueden
activar en hectáreas subvencionables.
Esto implica, como mínimo, que el agr icultor que active los derechos mantenga la
s u p e r f i c i e e n b u e n a s co n d i c i o n e s a gra r i a s
y m e d i o a m b i e n t a l e s. L a d e c i s i ó n d e l a gr i c u l to r a ce rc a d e l a co nve n i e n c i a d e co nt i nuar con la producción agr ícola en las hec táreas subvencionables o, simplemente, de
mantener la super ficie en buenas condiciones agrarias y medioambientales debe
venir motivada por las condiciones del
mercado y no por la ayuda.
Para que la disociación sea compatible con
la «caja verde» de la OMC, no debe estar
vinculada a los fac tores de producción.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
70
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
67.
Como se mencionó anteriormente, en un
régimen disociado no es posible vincular
l a ay u d a a los fac tores de producción.
Las nor mas de subvencionabilidad del RPU
deben respetarse en toda circunstancia (en
p a r t i c u l a r, l a s re fe re nte s a l a s b u e n a s co n d i c i o n e s agrar ias y medioambientales).
R e c u a d ro 7
Los pastizales de montaña constituyen una
par te considerable de la super ficie total de
E s co c i a . S i n e m b a rg o, l a s i t u a c i ó n d e s c r i t a
en Escocia es, en gran medida, el resultado
de la elección hecha por las autoridades
e s co ce s a s de no limitar la transfere ncia de
d e re c h o s entre regiones.
Además, el número de ovinos no afecta
a la ayuda y tampoco es un cr iter io de sub ve n c i o n a b i l i d a d p a r a l a s s u p e r f i c i e s. S i mp l e m e n te, p o d r í a a fe c t a r a l a d e n s i d a d d e
animales en los pastizales utilizados para
estos animales y, por lo tanto, en el mante nimiento de la tierra en buenas condicion e s a gra r ias y medioambientales.
E n g e n e ra l, c a b e e s p e ra r q u e l a s co n d i c i o nes establecidas en los contratos de transfe re n c i a o d e a r re n d a m i e nto d e l a s s u p e r ficies/derechos de pago reflejen el valor
e c o n ó m i c o d e l a t i e r r a y l o s d e r e c h o s y,
p o r l o t a n to, l o s i n te re s e s d e l a s p e r s o n a s
i nvo l u c radas en las transacciones.
En cuanto a la definición de estándares
nacionales para las buenas condiciones
a gra r i a s y m e d i o a m b i e nt a l e s, e s to s d e b e n
re f l e j a r l as carac ter ísticas locales (véase la
re s p u e s t a al apar tado 37).
La Comisión está analizando esta situación
e n e l co ntex to de la futura PAC.
E n c u a nto a l e j e m p l o i t a l i a n o, l a Co m i s i ó n
considera que el cálculo se basa en hipóte s i s q u e quizá no se realicen. Además, los
beneficiarios tendrán que cumplir anualm e nte l o s requisitos de pago.
68.
El Consejo consideró que debe dejarse
c i e r t a f l e x i b i l i d a d a l o s E s t a d o s m i e m b ro s
a l a h o r a d e c o n s i d e r a r, d e c o n f o r m i d a d
con el principio de subsidiariedad y de
s u s p ro p i a s re a l i d a d e s e co n ó m i c a s, c u á l e s
son los parámetros correctos que deben
to m a r s e e n c u e nt a p a ra l a a p l i c a c i ó n d e l a
posibilidad mencionada por el Tr ibunal.
Con arreglo a las normas actuales, está
claramente establecido que los derechos
d e p a g o s o l o s e a c t i va n co n l a d e c l a ra c i ó n
de un número equivalente de hectáreas
subvencionables.
69.
La denominada cláusula de beneficio inesperado apunta a aquella situación específica en la que la venta o arrendamiento
se llevó a cabo después del período de
referencia, cuando no se conocía aún
la reforma, y en la que un vendedor de
una explotación podría beneficiarse de
la venta de unidades de producción a un
p re c i o d e t e r m i n a d o s i n q u e e l c o m p r a d o r
tenga conocimiento de la disociación de la
ayuda.
Conocida la existencia de la disociación,
podrían adaptarse en consecuencia las
condiciones y los precios.
A menudo, los agricultores tratan esta
situación direc tamente a través de la cláu s u l a d e c o n t r a t o p r i v a d o, e v i t a n d o a s í l a
carga administrativa. Los vendedores/
arrendadores no podían utilizar los dere c h o s s i n t i e r r a s y, p o r l o t a n t o, h a b í a u n
incentivo para tales contratos.
71.
No existe ninguna base legal para retirar los derechos de los agricultores que
hayan reducido su actividad después del
15 de mayo de 2004. Se ha considerado
que, después de esta fecha, las par tes ya
podían haber conocido las condiciones
d e l n u e v o r é g i m e n y, p o r l o t a n t o, p o d í a
e s p e r a r s e q u e re f l e j a r a n l a d i s o c i a c i ó n e n
el mercado.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
71
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
72.
L a s i t u a c i ó n m e n c i o n a d a p o r e l Tr i b u n a l
deriva de las condiciones de ejecución
establecidas a nivel nacional en relación
con las especificidades de los Estados
m i e m b ros.
Sin embargo, las condiciones del nuevo
RPU no se conocían en 2002 y, por lo tanto,
las decisiones de los agricultores en ese
momento no se vieron afectadas por la
i nt ro d u cción del nuevo RPU.
Tr a s u n a a u d i t o r í a l l e v a d a a c a b o p o r l a
Comisión, se introdujeron correcciones
financieras para resolver las deficiencias
relacionadas con las asignaciones de la
re s e r va nacional 1 0 .
73.
Vé a s e l a re s p u e s t a d e l a Co m i s i ó n a l a p a rtado 69.
La finalidad de la cláusula de beneficio
i n e s p e ra d o n o e s a c t u a l i z a r l a ay u d a a l o s
niveles de producción actuales. Si dicha
a c t u a l i z a c i ó n f u e ra p o s i b l e, e l ré gi m e n d e
ay u d a s n o estar ía disociado.
74.
En un régimen de ayudas disociadas, el
nivel de la ayuda no puede vincularse
a determinados sectores o a determinados niveles de la producción actual. Ello
n o s e r í a co m p at i b l e co n l a « c a j a ve rd e » d e
l a O M C y re d u c i r í a l a e f i c a c i a d e l ré gi m e n
c o m o m e c a n i s m o d e a y u d a a l a re n t a . A s í
s e a p l i c a también en el modelo regional.
C o n a r r e g l o a l R P U y, e n p a r t i c u l a r, e n e l
m o d e l o h i s tó r i co, e l n i ve l d e ay u d a i n d i v i dual se basa en la producción anter ior y en
e l n i ve l d e l a ay u d a , y a s í s u ce d e t a m b i é n
parcialmente en el modelo híbr ido.
En cuanto al efec to de redistr ibución men c i o n a d o p o r e l Tr i b u n a l « q u e p a s a rá d e l o s
agr icultores que realmente se encargan de
l a ex p l o t a c i ó n a l o s p ro p i e t a r i o s » , h ay q u e
hacer hincapié una vez más en que los pro pietarios de tierras sin actividad agrícola
y q u i e n e s n o s e a n a gr i c u l to re s n o p u e d e n
recibir pagos subvencionables.
H a y q u e r e c o n o c e r, n o o b s t a n t e , q u e l a
distribución actual se justifica cada vez
menos, ya que el período de referencia
e s t á c a d a v e z m á s d i s t a n t e . Po r l o t a n t o,
la distr ibución debe ser revisada, como así
se propone en la Comunicación sobre el
futuro de la PAC.
75.
Vé a s e l a r e s p u e s t a d e l a C o m i s i ó n a l o s
apar tados 44 y 74.
E l e j e m p l o u t i l i z a d o p o r e l Tr i b u n a l r e f e rente a los ganaderos dedicados a la cría
bovina intensiva que reciben una ayuda
menor en comparación con los pagos
d i s o c i a d o s a n t e r i o re s d e b e s o p e s a r s e a l a
v i s t a d e q u e d e nt ro d e l a m i s m a re gi ó n l a s
explotaciones ganaderas más extensivas,
con gran par te de los pastizales, se han
beneficiado del modelo regional. Estos dos
tipos de explotaciones contr ibuyen en dis tinta medida a los objetivos de la PAC.
10
Decisión 2010/399/UE de la Comisión, de 15 de julio de 2010,
por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea
determinados gastos efectuados por los Estados miembros con
cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación
y de Garantía Agrícola (FEOGA), al Fondo Europeo Agrícola de
Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural
S i n e m b a rg o, t o d o s l o s E s t a d o s m i e m b ro s
d e l a U E - 1 5 q u e e l i gi e ro n e l m o d e l o re gi o nal aplicaron una parte de las distintas
referencias históricas para el cálculo del
valor de los derechos.
(Feader) (DO L 184 de 17.7.2010, p. 6).
Los modelos regionales e histór icos tenían
consecuencias diferentes para cada tipo de
e x p l o t a c i ó n . S i n e m b a r g o, e s t e e l e m e n t o
de subsidiariedad en la elección de los
modelos de ejecución se consideró nece s a r i o p a ra p o d e r p a s a r e n p o co t i e m p o d e
los pagos asociados a los disociados.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
72
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
76.–77.
Vé a s e l a re s p u e s t a d e l a Co m i s i ó n a l a p a rtado 28.
E l e s t u d i o s o b re e l f u n c i o n a m i e n t o d e l o s
mercados de bienes raíces en los Estados
miembros de la UE bajo la influencia de las
m e d i d a s a p l i c a b l e s e n v i r t u d d e l a PA C 1 1
indica que en el modelo del RPU cabe
e s p e ra r e n te o r í a l a c a p i t a l i z a c i ó n to t a l d e
l a ay u d a e n p re c i o s d e l a t i e r r a ( m ayo r e n
el modelo regional, menor en el modelo
h i s t ó r i c o, e s p e c i a l m e n t e s i h a y u n a g r a n
cantidad de tierras subvencionables sin
l o s d e re c h o s c o r re s p o n d i e n t e s ) . E l m i s m o
e s t u d i o i n d i c a t a m b i é n q u e e n t re l o s f a c to re s q u e i n f l u ye n e n l o s p re c i o s d e l a t i e r r a , l a s s u b v e n c i o n e s d e l a PAC t i e n e n u n
m e n o r i mpac to que otros fac tores.
Esto no significa necesariamente que el
aumento de la capitalización sea mayor
q u e e n l a s a n te r i o re s fo r m a s a s o c i a d a s d e
l a ay u d a .
Los posibles impactos en la rentabilidad
de las explotaciones de la «extensión de
la regionalización a otros Estados miemb ro s » d e b e n e v a l u a r s e e n c o n j u n c i ó n c o n
todos los impactos sociales, económicos
y medioambientales. Así empezó a hacerse
en la evaluación de impacto del chequeo
y continuará haciéndose en la evaluación
d e i m p a c t o t r a s l a Co m u n i c a c i ó n s o b re e l
f u t u ro d e la PAC.
82.
S e e m p re n d i e ro n i nve s t i g a c i o n e s e n c a d a
u n o d e l o s 1 7 E s t a d o s m i e m b ro s q u e a p l i caban el RPU en 2007. Hasta ahora, dos
E s t a d o s m i e m b ro s h a n s i d o o b j e to d e u n a
d e c i s i ó n 12 f o r m a l d e c o n f o r m i d a d d e l a
l i q u i d a c i ó n , m i e nt ra s q u e l a s i nve s t i g a c i o nes relativas a otros 3 Estados miembros se
h a n ce r r a d o s i n co r re cc i o n e s. E n l o s o t ro s
1 2 E s t a d o s m i e m b ro s s e e s t á p ro ce d i e n d o
a una liquidación de cuentas nor mal.
83.
Uno de los principales objetivos del
artículo en cuestión (el 137 del Reglamento (CE) nº  73/2009) es reducir la sobre carga que desde hace tiempo tienen las
administraciones y los agricultores, así
como proporcionarles a estos segurid a d j u r í d i c a , c o m o s e ñ a l a e l Tr i b u n a l . S i n
e m b a rg o, e l a p a r t a d o 2 d e e s e m i s m o a r t í culo establece límites a la aplicación de
esta disposición. Además, el apar tado 3
garantiza que los casos de incumplimiento
en el período anterior a 2009 pueden dar
lugar a cor recciones financieras.
12
Decisión 2009/721/CE de la Comisión, de 24 de septiembre
de 2009, por la que se excluyen de la financiación comunitaria
determinados gastos efectuados por los Estados miembros con
cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación
y de Garantía Agrícola (FEOGA), al Fondo Europeo Agrícola de
Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural
(Feader) (DO L 257 de 24.9.2009, p. 28); y Decisión 2010/399/UE de
la Comisión, de 15 de julio de 2010, por la que se excluyen de la
financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados
80.–81.
La asignación de derechos de pago ha sido
o b j e to d e a u d i to r í a s p o r p a r te d e l a Co m isión y las deficiencias se supervisan en el
m a rco d e la liquidación de cuentas.
por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del
Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), al
Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo
Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO L 184 de 17.7.2010, p. 6).
11
CEPS, Swinnen, J., Ciaian, P., y Kancs, d’Artis: Study on the
functioning of land markets in the EU Member States under the
influence of measures applied under the common agricultural policy,
Bruselas, noviembre de 2008.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
73
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
CONCLUSIONES
Y RECOMENDACIONES
84.
El RPU ha demostrado ser una her ramienta
muy eficaz para conceder ayudas a la renta
de base, permitiendo al mismo tiempo a
los agricultores tomar decisiones de producción en función de las tendencias del
mercado. Esto se debe a que los pagos
están disociados de la producción y no
inter fieren en las decisiones de producción. Para optar a las ayudas, los beneficiarios, las parcelas y las actividades deben
atenerse a las condiciones establecidas
en el Reglamento del Consejo que sean
co m p at i b l e s co n l a s n o r m a s d e l a O M C , e s
d e c i r, q u e n o e s té n v i n c u l a d a s co n l o s f a c to re s d e producción.
La subsidiariedad en la elección de los
modelos de ejecución, así como el uso en
cierta medida de la distribución histórica
de los pagos, se consideraron necesarios
para una mejor adaptación del régimen
a l a s c o n d i c i o n e s n a c i o n a l e s o re g i o n a l e s
y para poder pasar en pocos años de una
ay u d a a s ociada a una ayuda disociada.
El RPU también contribuye a la provisión
de bienes públicos básicos. En cuanto
a los bienes públicos medioambientales se
refiere, la relación entre el RPU y la condicionalidad es de crucial importancia.
Incluso si el RPU y la condicionalidad no
sustituyen a las legislaciones medioambientales vigentes en la UE y a nivel nacio nal aplicables a los agricultores, es evid e nte q u e co nt r i b u ye n a q u e e s to s te n g a n
más en cuenta las cuestiones medioamb i e nt a l e s en su gestión diar ia.
La Comisión tiene la intención de revisar
y m e j o r a r a l g u n o s e l e m e n t o s d e l ré g i m e n
d e ay u d a s p a ra a u m e nt a r e l va l o r a ñ a d i d o
y l a c a l i d a d d e l g a s to, co m o s e d e s t a c a e n
l a Co m u n i c a c i ó n s o b re e l f u t u ro d e l a PAC ,
que abarca algunas de las cuestiones men c i o n a d a s p o r e l Tr i b u n a l : l a re d i s t r i b u c i ó n
d e fo n d o s e n t re E s t a d o s m i e m b ro s y d e n t ro d e l o s m i s m o s, u n a n u e v a c o n c e p c i ó n
(por ejemplo, mejora de los efec tos medio ambientales de la PAC ) y una mejor especi f i c i d a d d e la ayuda.
85.
E l R P U e s u n ré g i m e n d i s o c i a d o y, p o r
t a nto, n o h ay n i n g ú n re q u i s i to d e p ro d u c ción. En consecuencia, no debe conside ra r s e q u e u n a gr i c u l to r n o te n g a a c t i v i d a d
agr ícola simplemente porque no mantenga
un deter minado nivel de producción.
86.
La definición de agr icultores subvencionab l e s s e e s t á re v i s a n d o a c t u a l m e n te, co m o
s e m e n c i o n ó e n l a Co m u n i c a c i ó n s o b re e l
f u t u ro d e l a PAC , a f i n d e l o gra r u n a m e j o r
especificidad de las ayudas del RPU.
87.
La negociabilidad de los derechos es un
elemento clave del RPU. Además, para
reflejar el carácter disociado del régim e n , n o e x i s t e n i n g ú n re q u i s i t o p a r a v i n cular los derechos a determinadas superficies. Los beneficiarios, no obstante,
deben respetar siempre los criterios de
subvencionabilidad.
88.
Los nuevos agr icultores que deseen recibir
p a g o s a l a m p a ro d e l R P U p u e d e n s o l i c i t a r
d e re c h o s d e l a re s e r va n a c i o n a l o co m p ra r
o arrendar derechos de pago, con o sin
tier ras.
L a t ra n s fe re n c i a d e d e re c h o s e s u n p r i n c i pio básico del funcionamiento del RPU. Por
c o n s i g u i e n t e, l o s a g r i c u l t o re s q u e i n i c i a n
una ac tividad en el sec tor agrícola, pueden
comprar derechos en el mercado libre.
El mercado relativo a la transferencia de
d e re c h o s d e p a g o f u n c i o n a b i e n . U n m e rcado transparente de derechos de pago
garantiza una asignación eficiente de
derechos entre los agr icultores.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
74
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
89.
L a Co m i s i ó n t i e n e l a i nte n c i ó n d e p re c i s a r
más la definición de tierras subvencionab l e s, a e fe c to s d e u n a m e j o r e s p e c i f i c i d a d
d e l a ay u d a , co m o s e i n d i c a e n l a Co m u n i c a c i ó n s obre el futuro de la PAC.
A fin de mantener el RPU como ayuda diso c i a d a e n l a « c a j a v e r d e » d e l a O M C y, p o r
t a n t o, d e n o o b v i a r e l c o m p r o m i s o d e l a
UE de reducir la ayuda, el RPU no puede
vincularse, en lo referente a la producción,
a l re n d i miento del beneficiar io o de la tie r ra , p a ra l o s q u e s e h a n a c t i va d o l o s d e re chos de ayuda. Este requisito no parece
atenerse a los apar tados 1 y 6.e) del anexo
2 d e l Ac u e rd o s o b re l a Ag r i c u l t u r a 1 3 d e l a
OMC.
R e co m e ndación 1
Co n e l f i n d e a u m e n t a r l a e f i c a c i a y l a e f i c i e n c i a d e l a ay u d a , u n o d e l o s e l e m e n to s
m e n c i o n a d o s e n l a Co m u n i c a c i ó n s o b re e l
futuro de la PAC es or ientar mejor la ayuda
a l o s a gr icultores ac tivos.
R e co m e ndación 2
Las super ficies no agrícolas no son subve n c i o n ables; por su par te, las ac tividades
agr ícolas subvencionables no pueden estar
vinculadas a la producción de productos
a g r í c o l a s. L a s n o r m a s d e l a O M C re l a t i v a s
a l a « c a j a ve rd e » s i gn i f i c a n q u e u n a ay u d a
disociada como el RPU no puede estar vinculada al rendimiento del beneficiar io o de
la tierra en lo referente a los niveles de
p ro d u cc i ón o a la produc tividad.
Por lo que respecta al mantenimiento
activo del «valor medioambiental de las
super ficies agrícolas» mencionado por el
Tr i b u n a l , l a C o m i s i ó n s e c o m p r o m e t i ó e n
l a Co m u n i c a c i ó n s o b re e l f u t u ro d e l a PAC
a evaluar los modos de mejorar el rendim i e nto m e d i o a m b i e nt a l d e l a PAC . E s to s e
podría hacer apoyando acciones medioambientales anuales, sencillas, generalizadas y no contractuales en el marco del
régimen de pago directo o mejorando
algunos elementos de las normas relativas a las buenas condiciones agrarias
y m e d i o ambientales.
90.
Vé a s e l a re s p u e s t a d e l a Co m i s i ó n a l a p a rtado 89.
Las obligaciones medioambientales existe n p o r s í m i s m a s y l o s a gr i c u l to re s d e b e n
cumplirlas al margen de las subvencion e s d e l a PA C . L o s a g r i c u l t o r e s n o r e c i b e n u n a re t r i b u c i ó n p o r c u m p l i r l a l e y. S i n
e m b a rg o, e n e l m a rc o d e l a PAC , l a c o n d i c i o n a l i d a d c re a u n n exo e nt re e s a s o b l i g a ciones, a las que vienen a añadirse otros
requisitos para mantener las tierras de la
explotación en buenas condiciones agrarias y medioambientales, y el pago total
d e to d a s l a s s u bve n c i o n e s d e l p r i m e r p i l a r
(y algunas del segundo pilar).
En la Comunicación sobre el futuro de la
PAC s e re co g e e l p ro p ó s i to d e l a Co m i s i ó n
d e h a c e r m á s « v e r d e » l a PA C . E n c u a n t o
a l R P U, p o d r í a m e j o r a r s e e l r e n d i m i e n t o
medioambiental a través de un componente ecológico de los pagos directos
y una mejora de las buenas condiciones
agrar ias y medioambientales.
91.
No hay ninguna relación cuantificada entre
la ayuda del RPU y los gastos efectuados
para respetar unas buenas condiciones
agrarias y medioambientales. Las refer e n c i a s h i s t ó r i c a s s e h a n u t i l i z a d o, p u e s ,
p a r a d e t e r m i n a r e l n i ve l d e a y u d a . E l R P U
e s u n p a g o p o r s u p e r f i c i e, c u y o p r i n c i p a l
o b j e t i vo e s p ro p o rc i o n a r ay u d a s a l a re nt a
b á s i c a . Co n l a o b l i g a c i ó n d e m a n te n e r l a s
tierras en buenas condiciones agrarias
y medioambientales, el RPU contribuye a la
protección de los recursos naturales proporcionando así la base para la entrega de
b i e n e s p ú b l i co s a t ravé s d e l a a gr i c u l t u ra .
E s to s e h a co n s t at a d o, e n p a r t i c u l a r, e n e l
e s t u d i o s o b re l o s b i e n e s p ú b l i c o s d e l I n st i t u to p a ra u n a Po l í t i c a Eu ro p e a d e l M e d i o
Ambiente 1 4 .
14
Véase supra la nota 3.
13
Véase supra la nota 2 a pie de página
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
75
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
A m e n u d o s e p l a nte a l a c u e s t i ó n d e l g a s to
que supone para los agricultores el cumplimiento de la legislación en materia de
medio ambiente, seguridad alimentaria
y bienestar de los animales; de ahí que el
Parlamento Europeo haya solicitado un
estudio de evaluación, actualmente en
curso, de estos gastos. Sin embargo, el
nivel del RPU es independiente de estos
gastos, ya que no debe entenderse como
una indemnización a los agricultores por
re s p e t a r l a l e y, y d e b e s e g u i r s i e n d o co mp at i b l e con la «caja verde».
En la Comunicación sobre el futuro de la
PAC s e re co g e l a i nte n c i ó n d e l a Co m i s i ó n
d e e va l u a r l a s p o s i b i l i d a d e s d e u n a m ayo r
« e co l o gi zación» del pr imer pilar.
92.
Se concede a los Estados miembros un
margen de apreciación para definir las
normas nacionales en materia de buenas
co n d i c i o n e s a gra r i a s y m e d i o a m b i e nt a l e s,
a f i n d e te n e r e n c u e nt a l a s c a ra c te r í s t i c a s
d e l a s s u p e r f i c i e s. E s to n o i m p l i c a n e ce s a r i a m e n t e q u e l o s a g r i c u l t o re s t e n g a n u n a
actividad productiva. Las normas nacionales en materia de buenas condiciones
agrarias y medioambientales solo podrán
prohibir ciertas prácticas perjudiciales
para los objetivos agrícolas o medioamb i e n t a l e s d e l a h e r r a m i e n t a « b u e n a s c o ndiciones agrarias y medioambientales»,
mientras que en otros casos se imponen
d e te r m i nadas ac tividades al agr icultor.
R e co m e ndación 3
Según lo establecido en la Comunicación
s o b re e l f u t u ro d e l a PAC , l a Co m i s i ó n te ndrá una mayor consideración, como contrapartida de la ayuda, el rendimiento
m e d i o a mbiental de los agr icultores.
R e co m e ndación 4
En la Comunicación sobre el futuro de la
PA C , l a C o m i s i ó n h a p r o p u e s t o e v a l u a r
có m o p o d r í a n s i m p l i f i c a r s e y h a ce r s e m á s
exhaustivas las normas de condicionalidad,
y a n a l i z a r d e q u é m o d o p o d r í a n m e j o ra r s e
algunos elementos relativos a las buenas
co n d i c i o nes agrar ias y medioambientales.
E l m a rco d e l a U E p a ra l a re d u cc i ó n d e l o s
pagos en virtud de la condicionalidad es
d i s u a s o r i o, ya q u e l a re d u cc i ó n p u e d e l l e g a r a l 1 0 0 % d e l o s p a g o s d e l a PAC r e c i b i d o s p o r e l a g r i c u l t o r. E n c a s o d e q u e s e
constaten deficiencias en la aplicación,
por parte de los Estados miembros, del
régimen de condicionalidad, las mismas
son objeto de seguimiento en el marco del
procedimiento de liquidación de cuentas.
93.
L a va r i a c i ó n d e l a ay u d a e nt re l o s a gr i c u l tores refleja la estructura de las explotac i o n e s y, p o r t a n t o, t a m b i é n e l h e c h o d e
que hay grandes var iaciones en las dimen siones de las explotaciones.
En la Comunicación sobre el futuro de la
PAC , l a Co m i s i ó n o f re c e d i fe re n t e s o p c i o nes para adaptar el régimen de pagos
directos, en par ticular con vistas a hacer
frente a la distribución de pagos a nivel
de explotaciones y entre explotaciones
más pequeñas y más grandes. S e está estudiando actualmente esta cuestión en el
marco de la evaluación de impacto de la
Comisión.
94.
La Comunicación sobre el futuro de la
PAC i n c l u ye l a p o s i b l e i n t ro d u cc i ó n d e u n
e l e m e n t o d e n i ve l a c i ó n q u e p e r m i t a l i m i t a r l o s p a g o s e fe c t u a d o s. S i n e m b a r g o, e l
n ú m e ro d e h e c t á re a s y e l n ú m e ro d e d e re c h o s s e g u i rá n re f l e j a n d o e l t a m a ñ o d e l a s
ex p l o t a c i o n e s y, e n c i e r t a m e d i d a , s u co n tr ibución a los objetivos de la PAC.
Recomendación 5
Entre las opciones incluidas en la Comun i c a c i ó n s o b re e l f u t u ro d e l a PAC e s t á n l a
redistribución del RPU y la nivelación de
pagos.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
76
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
95.
E l m o d e l o h i s t ó r i c o f u e p ro p u e s t o e n p r i m e r l u g a r p o r l a Co m i s i ó n e n 2 0 0 3 , co n e l
f i n d e f a c i l i t a r u n a t r a n s i c i ó n s u a ve h a c i a
l a d i s o c i a c i ó n . E l m o d e l o re g i o n a l s e a ñ a dió a petición de los Estados miembros
p a ra a j u s t a r s e a c i e r to s o b j e t i vo s n a c i o n a l e s p a r t i culares de las ayudas direc tas.
A despecho de las diversas puestas en
práctica, lo cierto es que el nivel de las
ay u d a s d irec tas disociadas que reci ben los
agr icultores de la UE se basa en los niveles
de producción y ayuda durante un per íodo
de referencia histórico o, en el caso del
m o d e l o re gi o n a l, e n l a s s u p e r f i c i e s e n u n a
fe c h a d e re fe re n c i a h i s tó r i c a . Po r l o t a nto,
la distribución actual de los pagos directos entre explotaciones es simplemente un
re f l e j o d el hecho de que las tier ras agr íco las y la producción agrícola no son comp a r t i d a s p o r i g u a l e n t re l a s e x p l o t a c i o n e s
d e l a U E.
96.
H ay q u e re co n o ce r q u e e l p e r í o d o d e re fe re n c i a e s cada vez más distante, aunque el
c a rá c te r disociado del régimen no per mite
v i n c u l a r l o con la producción ac tual.
97.
D e h e c h o, l a c a p i t a l i z a c i ó n d e l a ay u d a e n
un modelo regional puede ser más elevada
que en un modelo histór ico, pero entre los
f a c t o re s q u e i n f l u ye n e n l o s p re c i o s d e l a
t i e r r a , l a s s u b v e n c i o n e s d e l a PA C t i e n e n
u n i m p a c to m á s m o d e s to q u e o t ro s f a c to res. Además, ello no significa necesariamente un aumento de la capitalización, en
comparación con anteriores formas aso c i a d a s d e ay u d a s. E n c u a nto a l o s p o s i b l e s
impactos negativos del modelo regional,
hay que evaluarlos en conjunción con los
impactos sociales, económicos y medio ambientales. Así se hará en la evaluación
d e i m p a c t o t r a s l a Co m u n i c a c i ó n s o b re e l
futuro de la PAC.
Recomendación 6
L a Co m u n i c a c i ó n s o b re e l f u t u ro d e l a PAC
p re vé u n a n u e v a co n ce p c i ó n d e l o s p a g o s
d i re c t o s. U n a d e l a s o p c i o n e s q u e s e e s t á
estudiando actualmente implicaría una
t a s a d e ay u d a b á s i c a , co m p l e m e nt a d a co n
pagos a los agr icultores de super ficies con
limitaciones naturales, así como un componente ecológico.
Informe Especial nº 5/2011 – Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
77
Tribunal de Cuentas Europeo
Informe Especial nº 5/2011
Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea
2011 — 76 pp. — 21 × 29,7 cm
ISBN 978·92-9237-136-4
doi:10.2865/15298
CÓMO OBTENER LAS PUBLICACIONES DE LA UNIÓN EUROPEA
Publicaciones gratuitas
•
A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
•En las representaciones o delegaciones de la Unión Europea. Para ponerse en contacto con ellas,
consulte el sitio http://ec.europa.eu o envíe un fax al número +352 2929-42758.
Publicaciones de pago
•
A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Suscripciones de pago (por ejemplo, a las series anuales del Diario Oficial de la Unión Europea
o a las recopilaciones de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea)
•A través de los distribuidores comerciales de la Oficina de Publicaciones de la Unión Europea
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_es.htm).
PRINCIPALES DE LA REFORMA DE LA POLÍTICA AGRÍCOLA COMÚN DE 2003.
SUS OBJETIVOS CONSISTEN EN ALENTAR A LOS AGRICULTORES A RESPONDER
MEJOR A LAS DEMANDAS DEL MERCADO Y EN SERVIR DE APOYO A LA RENTA
DE LOS AGRICULTORES. EL TRIBUNAL EXAMINÓ LA APLICACIÓN DEL RUP.
EL TRIBUNAL OBSERVA QUE LA LEGISLACIÓN PERMITÍA A PERSONAS
NATURALES O JURÍDICAS CUYO PROPÓSITO COMERCIAL NO ESTABA,
O SOLO MARGINALMENTE, DIRIGIDO AL EJERCICIO DE UNA ACTIVIDAD
AGRARIA BENEFICIARSE DE LA AYUDA DEL RPU. RECOMIENDA QUE SE
MODIFIQUE LA ACTUAL NORMATIVA PARA GARANTIZAR QUE LA AYUDA
DEL RPU SE OTORGA A AGRICULTORES ACTIVOS. EL CÁLCULO DE LA AYUDA
DEL RPU DEBERÍA REFLEJAR MEJOR EL COSTE DE LAS EXTERNALIDADES
MEDIOAMBIENTALES Y DE OTRO TIPO Y DEBERÍA BASARSE EN LAS ACTUALES
CONDICIONES DE EXPLOTACIÓN DE LAS DISTINTAS REGIONES. POR ÚLTIMO,
DEBERÍA LOGRARSE UNA DISTRIBUCIÓN MÁS EQUILIBRADA DE LA AYUDA
DEL RPU ENTRE AGRICULTORES.
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
QJ-AB-11-001-ES-C
EL RÉGIMEN DE PAGO ÚNICO (RPU) CONSTITUYE UNO DE LOS ELEMENTOS