El procedimiento administrativo de ejecucion como medio

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RESUMEN
EL procedimiento administrativo de ejecución es el medio legal que el Estado tiene
para hacer efectivos los cobros de los créditos fiscales cuando no hubiesen sido
cubiertos o garantizados en los plazos señalados en la ley. Está constituido con un
conjunto de formalidades legales, realizadas por una autoridad fiscal competente, y
que llevan como destino lograr el cumplimiento de una obligación fiscal, que no ha
sido cubierta dentro del plazo estipulado en la norma respectiva. Es un procedimiento
muy lento pues inicia con la determinación del crédito fiscal por parte de la autoridad
administrativa, el cual se notifica al contribuyente y si este no está de acuerdo con la
determinación del crédito, la notificación del mismo o no fue realizado con las
formalidades establecidas por la ley, tiene derecho a impugnar, ya sea por medio del
recurso de revocación o mediante el juicio de nulidad y si la sentencia es contraria a
los intereses del contribuyente puede interponer el amparo directo ante el Tribunal
Colegiado de Circuito. Si el fallo es desfavorable para el contribuyente, la autoridad
debe emitir un mandamiento de ejecución y requerimiento de pago, el cual puede
volverse a someter a todo el procedimiento anterior, si existe alguna irregularidad.
Además este procedimiento de cobro, tiene fases, que concluyen con el remate de
dichos bienes, primera y segunda almoneda y cada etapa puede ser sujeto al
procedimiento mencionado. En esta tesis se pretende demostrar que desde el
proceso de fiscalización hasta la posible recuperación del crédito fiscal, debe
atravesarse por un proceso árido, lo cual impide recaudar eficientemente las
contribuciones lo que implica, que un gobernado impugne la determinación de sus
créditos fiscales por más de tres o cuatro años y sin poder ser recuperados por la
autoridad hacendaria.
(Palabras clave: Procedimiento administrativo de ejecución, créditos fiscales,
contribuyentes).
i
SUMMARY
The administrative enforcement procedure is the legal means the State has to make
the charging of tax obligations effective when these have not been covered or
guaranteed within the time period specified by law. The procedure is made up of a
series of legal formalities to be carried out by an authorized tax official. The objective
is to achieve compliance with a tax obligation that has not been met within the time
period stipulated in the respective regulations. This procedure is very slow. It begins
with the administrative authority’s determining the tax obligation, of which the
taxpayer is then notified. If the latter does not agree with the amount of the obligation,
notification of this obligation, or if the formalities established by law were not met,
he/she has the right to appeal. This can be done through a reversal appeal or through
a legal proceeding for nullification. If the sentence goes against the interests of the tax
payer, he/she can file a writ alleging the violation of his/her rights before the Federal
Constitutional Court. If the decision is unfavorable for the taxpayer, the authorities
must issue an enforcement and payment requirement order which can then be
submitted again to the proceeding mentioned above, in the case of any irregularities.
In addition, this procedure for collection has different phases which end with the
auctioning off of the goods in question, a first and second auction; each stage may be
subject to the abovementioned proceeding. In this thesis, we wish to demonstrate that
from the beginning of the tax audit until the possible recovery of the tax obligation,
there is a prolonged process which prevents the efficient collection of taxes. This
means that a citizen may appeal the determination of his/her tax obligations for more
than three or four years and these obligations cannot be recovered by public treasury
authorities.
(Key words: Administrative enforcement procedure, tax obligations, taxpayers)
ii
DEDICATORIAS
A Dios por todo lo maravilloso que me ha dado.
A mi papá quien con sus grandes consejos me ha orientado durante toda mi vida.
A mi mamá que siempre ha estado a mi lado en todos los momentos importantes y
me ha alentado con mucho cariño en lo que he emprendido.
A Gaspar por su cariño, comprensión y apoyo durante este tiempo.
A mis hijos Chelita y Gaspi con todo mi amor quienes han sido mis incentivos para
salir adelante y ser cada día una persona mejor. Los quiero mucho.
A mis tíos Rosita y Javier con mucho afecto.
A mi hermana Roxana con cariño.
A todos los que de alguna manera contribuyeron a realizar mis estudios.
iii
AGRADECIMIENTOS
A todos mis maestros el apoyo que me brindaron durante la realización de mis
estudios.
En forma especial a la Dra. Graciela Lara quien siempre me impulsó en los
momentos más difíciles siendo una motivación para mí a seguir adelante. Y a la
Maestra Josefina Moreno que me ayudó y guió en el principio de este proyecto.
Al Maestro Miguel Juan Niño por su orientación y revisión de esta tesis.
A la Facultad de Contaduría y Administración
iv
ÍNDICE
Página
Resumen
i
Summary
ii
Dedicatorias
iii
Agradecimientos
iv
Índice v
Índice de Cuadros
viii
Índice de Figuras
ix
Introducción
1
CAPÍTULO I ANTECEDENTES HISTÓRICOS
1.1. Antecedentes históricos en el mundo
4
1.1.1 Los griegos
4
1.1.2 Los romanos
5
1.1.3 Los egipcios
8
1.1.4 Alejandro Magno
8
1.1.5 Edad Media
8
1.2 Antecedentes históricos en México
10
1.2.1 Época Prehispánica
10
1.2.1 Época Colonial
14
1.2.2 México Independiente
17
CAPÍTULO II LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO
2.1 Justificación de la actividad financiera
22
2.2 Momentos de la actividad financiera
23
2.3 Fines de la actividad financiera
24
2.4 Potestad tributaria del Estado
25
2.5 La administración tributaria
27
2.6 Funciones de la administración tributaria
28
2.7 El Servicio de Administración Tributaria
30
v
2.8 La fiscalización
37
2.9 Objetivos de la fiscalización
38
2.10 Instrumentos de fiscalización
39
CAPÍTULO III MARCO LEGAL DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN
3.1 Fundamento Constitucional
51
3.2 Naturaleza jurídica
53
3.3 El acto administrativo
54
3.4 Elementos constitutivos del acto administrativo
55
3.5 Requisitos del acto administrativo
57
3.6 Efectos del acto administrativo
58
3.7 Formas de extinción del acto administrativo
58
3.8 Procedimiento administrativo tributario
60
3.9 Clasificación de los procedimientos administrativos
tributarios
60
CAPÍTULO IV PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN
4.1 Concepto
63
4.2 Supuestos del procedimiento administrativo de ejecución
63
4.3 Los actos administrativos en el procedimiento administrativo
de ejecución
4.4 Actos de iniciación
64
66
4.5 Mandamiento de ejecución
66
4.6 Requerimiento de pago
68
4.7 El embargo
70
4.8 El embargo precautorio
73
4.9 Embargo de bienes
76
4.10 El remate
82
4.11 La postura legal
85
4.12 La suspensión del procedimiento administrativo de
ejecución
4.13 Gastos de ejecución
88
91
vi
CAPÍTULO V MARCO METODOLÓGICO
5.1 Introducción al marco metodológico
94
5.2 Marco conceptual
96
5.3 El problema de investigación
97
5.4 Objetivos de investigación
98
5.5 Preguntas de Investigación
99
5.6 Justificación de la investigación
100
5.7 Estipulación de hipótesis
101
5.8 Método de recopilación de datos
102
CAPÍTULO VI ANÁLISIS DEL PROBLEMA
6.1 Descripción del problema
103
6.2 Desarrollo del procedimiento administrativo de ejecución
106
6.3 Fallas en que incurre la autoridad fiscal
107
6.4 Información estadística
108
CONCLUSIONES
114
PROPUESTA
117
BIBLIOGRAFÍA
121
APÉNDICE
125
vii
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro
Página
2.1
Requisitos de la visita domiciliaria
40
4.1
Formas de garantizar el interés fiscal
88
7.1
Comparación del procedimiento administrativo de
ejecución establecido en el Código Fiscal de la
Federación y propuesta.
119
viii
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura
Página
2.1
Funciones de la administración tributaria
28
2.2
Instrumentos de fiscalización
39
4.1
Supuestos del embargo precautorio
73
4.2
Embargo de bienes por falta de pago
76
6.1
Ciclo del procedimiento administrativo de ejecución
105
6.2
Juicios perdidos por el Servicio de Administración Tributaria
109
6.3
Relación de créditos fiscales del Servicio de Administración
Tributaria
112
ix
INTRODUCCIÓN
El Procedimiento Administrativo de Ejecución es el medio legal que el Estado
tiene para hacer efectivos los cobros de los créditos fiscales cuando no hubiesen sido
cubiertos o garantizados en los plazos señalados en la ley.
Está constituido con un conjunto de formalidades legales, realizadas por una
autoridad fiscal competente, y que llevan como destino lograr el entero de una
obligación fiscal, que no ha sido cubierta dentro del plazo estipulado en la norma
respectiva.
Esta investigación tiene por objetivo
demostrar
que el procedimiento
administrativo de ejecución es un procedimiento largo e ineficaz como medio para
recuperar las contribuciones omitidas por los contribuyentes y proponer un cambio en
los plazos y un mayor control en las formalidades por parte de la Autoridad para que
sea más rápido y seguro, pues actualmente es muy lento y con muchas fallas lo que
ocasiona que algunos créditos no se logren recuperar o los que se recuperan tardan
años, lo cual se puede evitar teniendo un procedimiento más ágil.
Dentro del capítulo 1 se examina el origen de las contribuciones las cuales
han sido necesarias para el sostenimiento de los Estados, cuya finalidad es la de el
beneficio de la colectividad. Desde la antigüedad ha existido la resistencia al pago de
las mismas pues tenían que establecer alguna pena o castigo para obligarlos a
cumplir, los primeros órganos recaudadores y los controles sobre los mismos surgen
en Roma, los cuales fueron adoptados por muchos países.
En México los aztecas sancionaban la falta de pago del tributo o el retardo en
el
mismo con fuertes represalias que llegaban hasta la destrucción de las
poblaciones. En la Colonia una severa ley permitía aprehender y poner en venta
como esclavos a los defraudadores de los impuestos. Hasta el año de 1938 se
promulgó un ordenamiento jurídico especializado en materia tributaria que contenía
1
tanto normas sustantivas como adjetivas e incorporó todo lo relativo a los sujetos y
elementos de la obligación tributaria, el procedimiento
económico coactivo,
infracciones y sanciones.
En el capítulo 2 se presenta la justificación de la actividad financiera del
Estado para la obtención de recursos de tipo material y personal para la realización
de actividades encaminadas para que la sociedad pueda encontrar organización y
vida, las funciones que debe de llevar a cabo para lograrlas y los órganos
encargados de efectuarlas.
En el capítulo 3 se señala el fundamento Constitucional del Procedimiento
Administrativo de Ejecución, determinando su naturaleza jurídica y analizando el acto
administrativo que debe estar motivado y fundamentado por la autoridad competente
y los requisitos que debe contener para ir entrando a lo que es un procedimiento
administrativo tributario.
En el capítulo 4 se explica en que consiste el Procedimiento Administrativo de
Ejecución, supuestos
que
se deben dar,
etapas en las que se lleva a cabo,
formalidades necesarias y toda la reglamentación establecida en el Código Fiscal de
la Federación.
En el capítulo 5 se estudia la parte metodológica con la finalidad de determinar
el tipo de investigación realizada, medios de obtención de la información, definición
del problema, preguntas que ayudan a identificar el problema, y la hipótesis
correspondiente.
En el capítulo 6 se analiza el problema consistente en el tiempo que transcurre
desde la etapa de fiscalización hasta la adjudicación de bienes, procedimiento árido,
lento y tardío.
2
Posteriormente se presentan las conclusiones de la tesis para finalizar con la
propuesta teniendo como objetivo un procedimiento administrativo de ejecución más,
ágil, rápido y de esa manera poder recuperar los créditos fiscales en menos tiempo.
3
I. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
1.1 Antecedentes históricos en el mundo
Se dice que el origen de las contribuciones se da en el momento, en que el
hombre decide vivir en sociedad, ya que a partir de aquí, es cuando se da el origen
de las comunidades que posteriormente en su conjunto forman un Estado, el cual
tiene la necesidad de ser conducido por un gobierno, y este a su vez para satisfacer
las necesidades de sus comunidades, le es necesario desde ese momento la
implantación de las contribuciones.
1.1.1 Los griegos
Según el historiador Sáinz de Bujanda (1975), la sumisión del ciudadano a las
cargas fiscales era un auxilio al Estado en la prosecución del bien público. Los
ciudadanos griegos no creían que un hombre libre estuviera sujeto por la ley o a un
pago de impuestos en contra de su voluntad. En otras palabras, para los griegos los
impuestos personales directos iban en contra de la dignidad y de la libertad de los
ciudadanos. Los únicos impuestos que aceptaron fueron algunos indirectos, como
aduanales, de mercado y algunas tasas judiciales; posteriormente surgen los
impuestos personales, pero no como una necesidad del bien común, sino más bien
como resultado de los conflictos bélicos. El tesoro público era manejado por la
aristocracia cuyo jefe era llamado Arconte quien recaudaba los impuestos.
En Atenas hubo un código de leyes y tratamiento igualitario de los ciudadanos
ante la ley; dividía la sociedad en cuatro clases y las obligaciones tributarias eran
proporcionales a la riqueza. La clase más pobre no pagaba impuestos y no prestaba
servicio militar.
La organización de las finanzas atenienses era muy complicada, ya que las
decisiones sobre el cobro de impuestos o gastos del gobierno se tomaban en una
4
multitudinaria asamblea pública, a la que asistían todos los varones adultos con
derechos políticos.
Hacia el año 477 A de C. Los griegos se organizaron en confederación para
luchar contra los persas. Cada Ciudad - Estado contribuía con 400 talentos y 100
barcos anualmente; terminada la guerra mantuvo por la fuerza tales tributos
convirtiéndolos en obligatorios.
Pericles clasificó los ingresos públicos en ordinarios y extraordinarios. Eran
ordinarios el tributo anual de las confederaciones, el producto de explotación de
minas, los derechos de residencia, impuestos al consumo, impuestos a las
importaciones, exportaciones y las multas.
Eran extraordinarios: impuestos a la renta (sólo en caso de guerra) y las
liturgias (pago de los ricos para financiar olimpiadas, teatro, banquetes y públicos y
gastos de embajadas).
En Esparta pagaban los impuestos e iban a la guerra solamente los
campesinos, los comerciantes, los industriales y los navegantes. Los ciudadanos
eran una clase social parasitaria que se mantenían de los tributos de los “Pericos”
(contribuyentes).
1.1.2 Los romanos
En
los
primeros
tiempos
de
Roma,
cuando
la
comunidad
estaba
temporalmente incapacitada para cubrir los gastos públicos con los productos de sus
bienes, podía exigir de los ciudadanos servicios personales (operae) y también
ingresos en efectivo. Esta contribución extraordinaria es lo que se conoce con el
nombre de tributus.
5
A mediados del siglo V A.C. el tributus se imponía ya en proporción al
patrimonio registrado a ese efecto por los ciudadanos. Se encomendó a un
funcionario “ad-hoc”, el censor, la facultad que antes pertenecía a los cónsules, de
formar el censo, determinando las personas que pertenecían a la comunidad, sus
bienes y la regulación de las prestaciones con que cada una de ellas estaba obligada
a contribuir. Como el censor carecía de imperium correspondía al cónsul castigar con
penas corporales y aun con la pena de muerte al ciudadano que descuidaba el
cumplimiento de sus obligaciones relativas a la formación del censo o que daba
informes falsos.
Al extenderse el Imperio Romano, se establecieron contribuciones directas
ordinarias sobre los territorios sometidos y para asegurar su pago, existían también
severas sanciones. La contribución que se exigía de las provincias fue considerada
como una contribución perpetua de guerra, según se desprende del nombre de
“stipendium” que se le daba por destinarse a pagar los sueldos del ejército vencedor.
Posteriormente las provincias fueron consideradas como parte de los bienes
de dominio público y el tributo que sobre él pesaba se estimaba como la renta de
vida al propietario, o sea, el Estado Romano. Entonces se le Ilamó “vectigal” en ésta
cultura donde se sientan las bases para la regulación de la materia tributaria, que
incluso siguen vigentes aerarium, tributum, fiscus en nuestros días.
Los recaudadores de impuestos romanos usaban una canasta tejida de mimbre
donde se colectaba el dinero de los tributos. El cesto donde se guardaban los
impuestos se llamaba “fiscus”. A partir de entonces el término “fiscal” está
relacionado con todos los asuntos vinculados al erario público.
Durante el desarrollo de la cultura romana, no sólo se sentaron las bases para
el derecho tributario sino para el derecho en sí. Es también evidente que durante la
vigencia en el imperio, no fue de la imposición más justa, sin embargo sí la más
acertada.
6
Los primeros controles, cuerpos jurídicos, órganos recaudadores, incluso el
primer censo de la historia (motivado por intereses tributarios) surgen en Roma.
En cuanto al pueblo romano dentro del campo tributario, como experiencias a
las nuevas civilizaciones dejan las aportaciones de sus emperadores tales como
Augusto, que en el tiempo que manejó los destinos del imperio estableció el impuesto
del 1% sobre los negocios globales. Tito como emperador del Imperio Romano
también decretó el cobro de impuesto por el uso de los urinarios públicos. Existía en
este Imperio, desde una organización bien fundada en el campo tributario hasta la
tiranía de sus emperadores, con un impuesto humillante como el citado de los
urinarios públicos.
Así pues, una de las más importantes civilizaciones de nuestro mundo, lega a
la humanidad, la sorprendente regulación jurídico tributaria que prevalece
permanentemente.
“Antonio Caracalla por edicto del año 212 de nuestra era, concedió la cualidad
de ciudadano romano a todos los habitantes del Imperio, determinándolo así por un
interés fiscal. Había rebajado del vigésimo al décimo el impuesto que gravaba las
manumisiones y las sucesiones de los ciudadanos. La extensión del derecho de
ciudadanía fue destinada a hacer aquél impuesto más productivo”. (Petit: 1963 p. 85).
En la época de la República, en Roma, se hizo famosa la función de los
"publicanos", personajes con quienes el gobierno celebraba contratos para que en su
nombre, cobraran los impuestos.
Durante el periodo de Julio César,
fijó tributos que debían pagar las
provincias, pero decretó que éstos ya no fueran recaudados por los “publicanos”, sino
por funcionarios responsables.
7
1.1.3 Los egipcios
Entre los años 3000 y 525 antes de Cristo se presentaba una clara división de
clases: Funcionarios reales que eran nombrados por el Faraón y que eran los que se
encargaban de cobrar los impuestos. Sacerdotes, tenían sus propias instituciones
tributarias; militares que eran los que hacían la guerra, recogían y repartían el botín y
sometían a los que vencieran para que sirvieran y tributarán al faraón, los
comerciantes y los agricultores
1.1.4 Alejandro Magno
Mantuvo las instituciones tributarias pero ante manejos imprecisos de fondos, creó el
cargo de inspector de finanzas con funciones de vigilancia y control
1.1.5 Edad Media
En esta época el poderoso estaba representado por el señor feudal, rico por
tener abundancia de propiedades, pero que requería de manos útiles para cultivar su
tierra y sobre todo para proteger su integridad física del ataque vandálico de posibles
agresores. En esta época, el señor feudal establece sus condiciones para sus siervos
los cuales están ante todo obligados a deberles respeto y agradecimiento; esto
origina que la cuestión tributaria se vuelva anárquica, arbitraria e injusta ya que los
siervos deberían de cumplir con dos tipos de obligaciones: Personales y económicas.
Las personales consistían en prestar servicio militar a favor del señor feudal,
siendo esto obligación libre, pero finalmente se restringió a 40 días de servicio y el
siervo solo tenia él deber de acompañarlo hasta determinada región. Dentro de estas
obligaciones también surge la de cultivar las tierras propiedad del feudo. La
obligación de orientar al señor en los negocios y la de hacer guardia. Cuando alguno
8
de los siervos no deseaba cumplir con las obligaciones personales quedaba obligado
a pagar las conocidas tazas de rescate.
Dentro de las económicas se tenía que pagar por usar el horno o el molino del
señor feudal, contribuir con vino, proporcionar granos, así como aportar los
impuestos de la talla o pecho, el impuesto de la mano muerta, y el diezmo.
Otros tributos conocidos en esta época son: Impuesto sobre la barba,
impuestos sobre títulos de nobleza, impuesto de justicia, impuesto de peaje que
consistía en pagar por transitar por los peligrosos y escasos caminos, impuesto de
pontazgo mismo que consistía en pagar por
pasar por los pocos puentes que
existían en ese entonces.
Para cobrar y administrar los tributos se requería de un verdadero ejército de
recolectadotes de impuestos. En muchas ocasiones, los cobradores de impuestos
recaudaban los tributos por pueblo o aldea, en lugar de hacerlo individualmente a
cada uno de los habitantes. Si la recaudación era menor a la esperada se aplicaba
un castigo colectivo a todos los habitantes del lugar.
9
1.2 Antecedentes históricos en México
1.2.1 Época Prehispánica
El Estado Azteca tiene su más sólido apoyo en el sistema tributario, adoptado
también por sus aliados “alcohuas” y “tecpanecas” del “Tlacopan”. Fue a través de
las cargas tributarias impuestas a los pueblos sojuzgados
como canalizó en su
provecho el esfuerzo, la capacidad y el talento artístico de los pobladores de sus
diversos señoríos, así como la rica variedad de productos que de los confines del
extenso territorio bajo su dominio, llevaban los “calpix-ques” y “tecuhtlis” encargado
de su recaudación.
“El tributo tenia su fundamento jurídico en los tratados internacionales
celebrados con todos los pueblos sobre los que extendía su imperio la triple alianza
de Anáhuac”. (Armienta: 1977 p. 27).
La rígida organización fiscal de los aztecas, sus estrictas sanciones en el caso
de evasión fiscal o resistencia al pago del gravamen tributario y la distribución de la
carga fiscal según
gravámenes preestablecidos, demuestra
que “existía en la
ciudad MéxIco-Tenochtitlán, un sistema preciso y efectivo para fijar y recaudar los
tributos. De acuerdo con Zurita, cada habitante era inscrito en pictogramas, a los seis
o siete años de edad y suprimido a su muerte; una bien organizada administración
cuidaba con exactitud de que cada persona cumpliera con las obligaciones
respectivas”. (Katz: 1966 p.99).
Los pueblos rebeldes tributaban como esclavos “La falta de pago del tributo o
el retardo en el mismo, ocasionaba fuertes represalias por parte de los aztecas, las
que llegaban hasta la destrucción de las poblaciones” ( Katz:1966 p 90).
10
Al frente de la Hacienda Pública se encontraba el “cihuacoatl” como Ministro
Universal, le seguía el “hueycalpixque” o supremo recaudador, bajo cuyas órdenes
estaban todos los calpixques (recaudadores).
El “Petlacálcatl”, era el encargado de almacenar los objetos y frutos naturales
e industriales, recolectados por los calpixques, anotaba los tributos almacenados, en
libros de papel.
El calpixque era el funcionario de más destacada importancia en La
organización financiera y la estructura económica de la triple alianza. Eran ellos los
que tenían a su cargo
reunir, mediante el cobro de los tributos, los medios
necesarios para cubrir los elevados gastos públicos de la confederación que
comprendían.
La actividad de los calpixques estaba perfecta y severamente reglamentada,
pues de su cumplimiento dependía la vida de los Estados confederados.
En esta ordenación hacendaria estaban predeterminados los sujetos de la
relación jurídico-tributaria: El Estado, sujeto activo, en ejercicio del poder impositivo,
establecía y recaudaba todos los bienes, sujeto pasivo constituido por los
“macehuales” (campesinos y artesanos), los “pochtecas” (mercaderes), los señoríos
sojuzgados y los pueblos que habían aceptado, sin oponer resistencia, la tributación
impuesta por los Estados miembros de la confederación nahuatlaca.
Los tributos que existían en los aztecas, pueden dividirse en dos grandes
grupos: Tributos impuestos a los pueblos sometidos a los mexicas y
tributos
interiores que debían pagar los propios mexicas.
Tributos impuestos a los pueblos sometidos a los mexicas. En esta categoría
había dos maneras diferentes de organización tributaria:
11
•
La de los pueblos que se daban en paz, que solamente entregaban su tributo,
conservando su completa autonomía.
•
La de los pueblos sometidos por la fuerza de las armas.
Los tributos a que estaban obligados los pueblos sometidos a los mexicas
eran de dos clases: Tributos en especie o mercancías y tributos en servicios
especiales que estaban obligados a prestar los vecinos de los pueblos sometidos.
La primera clase de tributos especies o mercancías era señalada según los
productos de cada provincia, su población, riqueza e industria.
Los pueblos tributaban según se encontraran en las tierras frías, templadas o
calientes deberían entregar en especies sus tributos. Casi todos ellos tenían la
obligación de contribuir con diversas cargas de mantas; unas labradas, no pocas
adornadas y en general, hechas de algodón. Mantillas, mastales, huipiles, enaguas.
Igualmente armas, rodelas con vistosas plumas y flechas para la guerra, frijoles, chía,
huautli o semilla de bledos, maíz, cantaros de miel, papel (amatl o amate) en
enormes cantidades hechos de fibra de maguey, pieles de venado, jícaras, petates o
esferas, cal, leña, vigas, tablones, águilas vivas, oro, etc. Casi todo había que
proveerlo abundantemente. La carga era enorme y terrible.
Por su parte, los pueblos tributarios de tierra caliente eran obligados a
contribuir con grandes cantidades de “cacaxtles” o aparejos con que los indios
llevaban pesos a cuestas a manera de albardas; cántaros con miel de abejas, cacao;
canastillos con copal blanco para sahumerios; fardos de algodón; hule, pelotas,
plumas de pájaros, pieles de tigres, tecomates, conchas, manojos de plumas quetzal,
talegas de grana o cochinilla; tecomates ricos con que bebían cacao; ají seco;
cuentas de piedras finas, turquesas, cuentas y joyas de oro, jícaras con oro en polvo,
tabletas de ese mismo-metal, de cuatro dedos de ancho y de largo tres cuartos de
vara y el grosor como de pergamino; bezotes de ámbar claro guarnecido de oro;
12
bezotes de bitriles con esmalte azul; liquidámbar; el perfume llamado acayetl para la
boca, hachas, hachuelas y cascabeles de cobre, cacao, etc.
En la mayoría de las provincias conquistadas se dejaban a los señores
naturales de ella (en algunos casos a excepción de “tecuhtli”) y a todo el común su
hacienda, usos, costumbres y manera de gobierno.
Según la opinión de Orozco y Berra “el monto total del tributo señalado lo
repartía el señor del país por ciudades y pueblos, y éstos por individuos o gremios,
aunque lo general era por barrios”. (Armienta: 1977 p.24).
En los pueblos en los que se nombraba “calpixquis” o recaudadores, éstos
funcionarios llegado el plazo exigían el monto de lo señalado.
Los pueblos recogían su cuota llevándola por su cuenta a la capital de la
provincia, donde se almacenaban en edificios al efecto destinados. De lo almacenado
disponía el rey en cada lugar; o bien, era traído por los mismos súbditos a la capital
que correspondía el tributo según fuera Tenochtitlán, Texcoco o Tlacopan, donde
respectivamente se guardaba a cargo de mayordomos principales quienes por
pintura llevaban cuenta exacta de las entradas y salidas según orden del monarca.
La falta de probidad de estos empleados era castigada con pena de muerte. Las
épocas señaladas para el pago de los tributos variaba según la naturaleza de éstos.
Generalmente se pagaban cada ochenta días, o sean cuatro meses mexicanos; o ya
sólo dos veces, dividiéndose en este último caso los dieciocho meses del año azteca
en la siguiente forma: --5-4-4-5.
Los servicios personales consistían tanto en la obligación de labrar las tierras
que señalaban los vencedores, como en llevar cargas, bastimentos y armas a
cuestas y aun prestar hogar a los guerreros del pueblo al cual tributaban y
contingentes para la guerra.
13
Los pueblos sometidos a los mexicas tenían la obligación de seguirlos en la
guerra a cuyo efecto se le señalaba la gente con que debería contribuir.
No había excusa para exceptuarse del pago del tributo. Los recaudadores
perseguían a todos con la mayor crueldad, teniendo facultad de vender como
esclavos a los insolventes. (Yánez: 1958).
Fernando de Alva Ixtlilxóchitl se refiere de manera precisa a la severidad de la
sanción que se aplicaba a quienes se excedían en el cobro del tributo: “Tenían pena
de muerte los cobradores que cobraban más de lo que debían pagar los súbditos y
vasallos.” (Ixtlilxóchitl: 1965 p. 193).
1.2.2 Época Colonial
Al consumarse la Conquista, Hernán Cortés promulgó las primeras cédulas
que contenían normas jurídicas tendientes a la estructuración política y administrativa
de la Nueva España.
Reunió a los caciques y señores de Coyoacán con objeto de establecer a
favor del rey de España la obligación de pagar los tributos, en lugar de los reyes de
Tenochtitlán, Texcoco y Tacuba.
El sistema de tributos que los indígenas pagaban en la época precortesiana se
mantuvo en sus líneas esenciales durante la época colonial. Conforme las reales
cédulas y órdenes, debían conservarse las tasas establecidas por la costumbre, de
manera que los indios siguieran pagando los mismos tributos que entregaban a los
antiguos señores; pero se mandaba
que los tributos fueran moderados y
comodamente pagaderos, que se dejara a los indios con que acudir a todas sus
necesidades, inclusive de ahorro (Ley XXI, Titulo. V. Libro VI, Recopilación de
14
Indias); y que a los indios de las minas no se les cargara mas tributos del que
debieren pagar y éste se cobrara con toda suavidad (Ley XIII, Título. V. Libro VI.
Recopilación de Indias).
“Al principio de la conquista se pagaban los tributos en especie con los frutos o
productos de la región, así como en servicios personales. Estos últimos fueron
prohibidos por Carlos V en 1459 (Ley I, Titulo XII, Libro VI, Recopilación de Indias) y
por Felipe Segundo en 1633 (Ley XXV, Titulo. V, Libro VI, Recopilación de Indias)”.
(Lomelí: 1961 p.22).
“Una de las causas principales que ayudó a la conquista de México, aparte del
odio suscitado con las guerras de conquista de los mexicanos, fue lo oneroso de los
tributos que tenían que pagar los pueblos sometidos, y así vemos que desde que
Cortés desembarcó en la Villa Rica de la Veracruz y entró en pláticas con los
naturales de las distintas tribus, todas ellas se quejaban de lo excesivo de los tributos
y la crueldad con que eran exigidos, pidiéndoles además hijos e hijas ya para
sacrificar o trabajar en la sementeras, o en servicios personales por sus amos”.
(Yánez: 1958 p.23).
Con la conquista de México se adopta la organización político administrativa
española, y el gobierno se ejerce por ayuntamientos, corregidores, alcaldes y
alguaciles.
Los ingresos del erario se clasificaban en tres grupos, la masa común de real
hacienda, los que tenían un destino especial y los ramos que se consideraban ajenos
a la hacienda real.
El Consejo Real y Supremo de Indias fue el Cuerpo Legislativo donde se
formaban las leyes que habían de regir.
15
En el aspecto tributario, el Consejo tenía la facultad de nombrar ministros y
oficiales encargados de la administración de la Real Hacienda. El fiscal del Consejo
era, tanto en el ámbito administrativo como en el jurisdiccional, el representante legal
del Estado en todo lo relativo al gobierno de las Indias.
Tenían preferencia en su trámite y resolución los procesos contenciosotributarios
Las rentas reales procedían de varias fuentes, y las tierras de la corona que
parece eran muy extensas, pagaban su arrendamiento en especies. Los lugares
vecinos a la capital estaban obligados a contribuir con trabajadores y materiales para
edificar los palacios del rey, y hacer en ellos los reparos indispensables.
.
“Había guarniciones establecidas en las ciudades principales, probablemente
aquellas más distantes, y recientemente conquistadas, para impedir una rebelión y
exigir el pago de los tributos. Los colectores de estos, que se conocían por los
distintivos de su empleo, estaban distribuidos por todo el reino y eran temidos por el
despiadado rigor de sus exacciones. Una severa ley permitía aprehender y poner en
venta como esclavos a los defraudadores de los impuestos. En la capital había
espaciosos graneros y almacenes para guardar los tributos y un receptor general que
residía en el palacio, llevaba, la conducta de los agentes inferiores”. (Presscott: 1970
p.24).
De acuerdo con Gonzalo Armienta
la forma de solucionar los litigios en
materia tributaria en esta época de nuestra historia, fue eminentemente
autodefensiva:
por parte del Estado, como sujeto activo de la relación jurídico-
tributaria, mediante el ejercicio de la facultad económica-coactiva, o bien a través de
fórmulas represivas que el propio Estado aplicaba a sus funcionarios cuando éstos
rebasaban los límites de sus atribuciones; y por parte del sujeto pasivo de la misma
relación, mediante la rebelión de los pueblos vasallos que se negaban a seguir
16
cubriendo las prestaciones impuestas por los funcionarios del gobierno de la Triple
Alianza. (Armienta: 1977).
Según relata Torquemada, “si el súbdito obligado a cubrir el tributo no tenía
para pagar o si vencía su prórroga sin que cubriera el impuesto, era vendido como
esclavo”. (Armienta: 1977 p.27).
En los últimos tiempos de la Colonia el 3 de Diciembre de 1786 se dio la Real
Ordenanza para el establecimiento e instrucción de intendentes del ejército y
provincias en el Reino de la Nueva España, que modificó el régimen administrativo y
jurídico político existente.
En materia de justicia fiscal, se creó la Junta Superior de Hacienda, como
Tribunal Supremo de Hacienda para cuyo funcionamiento se establecía un régimen
especial consistente en que la jurisdicción en dicha materia correspondía únicamente
a los intendentes y a la Junta Superior de Hacienda.
1.2.3 México Independiente
En los primeros años de vida como estado independiente México conservó
algunos de los aspectos centrales del
antiguo régimen fiscal y el aparato
administrativo que había prevalecido en la última etapa del régimen colonial, en el
caso específico de las alcabalas, qué fue una de las principales fuentes de ingreso
de la mayoría de los gobiernos estatales durante la vigencia del federalismo.
Durante la época de la lucha por la Independencia, la presión fiscal aumentó,
se agregaron nuevos impuestos a la alcabala, la cual se extendió a las categorías
sociales que hasta entonces estaban exentas: tanto la contribución extraordinaria de
guerra, como la que se llamaría más tarde alcabala eventual debiendo pagarla los
indios y los eclesiásticos.
17
Debido a los incrementos en los impuestos hubo mucha inconformidad en
varios sectores.
Al consumirse la Independencia y asumir
al poder Agustín de Iturbide,
redujo el impuesto de alcabala en el porcentaje en que se encontraba antes de la
guerra de independencia. Adoptó otras medidas, rebajando impuestos tanto internos
como los que gravaban al comercio internacional.
Está reducción trajo como consecuencia
la disminución de ingresos del
nuevo Estado y las autoridades tuvieron que revertir las medidas anteriores.
Se estableció una contribución directa a todo individuo de cualquier clase,
sexo o edad que tuviera renta, sueldo, salario, giro o industria personal, y quien
debería pagar anualmente la utilidad o percepción que correspondiera a tres días en
el año. Si además del sueldo se disfrutara de comida y casa, a su utilidad diaria
debía agregar real y medio si fuere sirviente y cuatro reales si era de mayor esfera.
Los cabezas de familia o dueños de establecimientos, deberían recoger y exhibir el
importe de las contribuciones de sus subordinados.
Se expide el reglamento sobre comisos, pena en la que incurren todos los
objetos de comercio cuya introducción o descarga en los puertos se haga sin las
formalidades establecidas por el arancel de aduanas marítimas, o cuya introducción
estuviere prohibida o estancada, o que circulara sin los documentos respectivos de la
aduana de procedencia.
También se expiden medidas contra el fraude en el pago de derechos de
alcabalas, y ordenándose que a las aduanas marítimas y terrestres se comunique
diariamente las guías que expidan y las presentadas y cumplidas, a efecto de
controlar las mercancías.
18
Luego de la abdicación de Iturbide, el sistema fiscal adoptado por la
República Federal en 1824, reservó para el gobierno nacional los impuestos
aduanales sobre el comercio exterior, los ingresos provenientes de los monopolios
estatales (pólvora, tabaco, sal, correo y lotería) y los que se cobraran en los
territorios nacionales, en tanto que delegó a los Estados todas las restantes rentas,
entre ellas las alcabalas. A cambio de ello los Estados deberían contribuir a la
federación con una cantidad de lo recaudado.
Durante los regímenes centralistas el gobierno nacional intervino las ventas
de los estados, generalizó la aplicación de nuevos gravámenes y unificó algunos
existentes.
En 1856, el Presidente Comonfort convocó a un Congreso Constituyente y le
propuso un proyecto de Constitución, el cual tras las deliberaciones del Congreso,
paso a ser la Constitución Federal del 5 de Febrero de 1857. En el proyecto se
disponía que era obligación de los mexicanos contribuir a los gastos públicos de la
Federación, del Estado y del Municipio en que residieran en la manera proporcional y
equitativa que dispongan las leyes (Artículo 36), El Congreso Federal tenía poderes
para aprobar el presupuesto y gastos de la Federación que cada año debía
proponerle al ejecutivo, así como para establecer todas las contribuciones necesarias
para producir las rentas federales. (Artículo 65, fracción V).
En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 5 de Febrero de 1917, se confirma en su artículo 31
fracción cuarta la obligación que a la letra dice: “ Son obligaciones de los mexicanos:
IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito
Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y
equitativa que dispongan las leyes”
El 16 de abril de 1924
fue publicada la Ley para la Calificación de
Infracciones Fiscales y la aplicación de las penas correspondientes
19
mediante
decreto incluido en el Diario Oficial de la Federación, establecía un procedimiento
para calificación y castigo de las infracciones a las leyes tributarias federales. El
órgano competente en el orden administrativo era la Secretaria de Hacienda, pero
además se creó un jurado de penas fiscales que, de acuerdo con el artículo octavo
del citado ordenamiento, tenía la facultad de tramitar y resolver el recurso de revisión
interpuesto por los particulares contra las multas impuestas por las oficinas
recaudadoras de impuestos.
En el año de 1929, la Secretaria de Hacienda formuló un proyecto de Código
Tributario que no alcanzó su aprobación legislativa.
Conforme a la Ley Orgánica de la Tesorería de la Federación, de fecha 30 de
Diciembre de 1932, los créditos fiscales que no fueran pagados oportunamente se
harían efectivos vía el Procedimiento Administrativo de Ejecución establecido en la
misma.
El Código Fiscal de la Federación promulgado el 30 de Diciembre de 1938, y
que entró en vigor el 1º. De Enero de 1939, era un ordenamiento que contenía tanto
formas sustantivas en materia tributaria como adjetivas, incorporó todo lo relativo a
los sujetos y elementos de la obligación tributaria, procedimiento económico-coactivo
e infracciones y sanciones.
A este ordenamiento siguió el Código Fiscal de la Federación del 24 de
diciembre de 1966, que en él se hizo una reestructuración del anterior.
Con todo lo anterior se puede apreciar que desde la antigüedad se han
cobrado impuestos
y que de acuerdo a la época y a los pueblos se utilizaban
diferentes formas de recaudarlos, siempre siendo la finalidad de contribuir para los
gastos públicos
y el mejoramiento del Estado, como ha sucedido en todos los
tiempos se han tenido que usar medios coercitivos para cobrarlos pues el pago en
ocasiones no se hace de manera voluntaria, por lo cual se tuvo que legislar para que
20
se reglamentara un procedimiento para poder cobrar los impuestos dentro de los
principios de legalidad y seguridad jurídica establecidos en la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, hasta que se aprobó el Código Fiscal de la
Federación
de
1939
se
estableció
un
procedimiento
económico
coactivo
debidamente reglamentado para poder hacer efectivos los créditos fiscales y a partir
de éste ha habido una serie de modificaciones que se han llevado a cabo debido al
reiterado incumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes, por lo que
cada día la reglamentación ha sido
más detallada para el mejoramiento en la
aplicación del procedimiento administrativo de ejecución
legalidad y seguridad jurídica para el contribuyente.
21
dentro de un marco de
II. LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO
2.1 Justificación de la actividad financiera
El Estado debe expedir las leyes que rijan la conducta entre los particulares,
entre los particulares y el Estado y la actuación del Estado mismo. El Estado tiene
que realizar una serie de funciones y prestar una cantidad de servicios públicos que
los particulares, por si mismos, no podrían realizar ni prestar.
Para realizar todas estas actividades, el Estado tiene necesidad de obtener
recursos de tipo material y personales y con ello lograr su fin. Su obtención se dará
mediante la actividad denominada “Actividad Financiera del Estado”
El Estado a través del Poder Ejecutivo desarrolla la actividad financiera que
se encamina a la realización de los servicios públicos y a la satisfacción de las
necesidades generales, por lo cual tiene que utilizar medios personales materiales y
jurídicos para lograr el cumplimiento de sus fines. Esta actividad financiera la cumple
el Estado para administrar el patrimonio, para determinar y recaudar los tributos para
conservar, destinar o intervenir las sumas ingresadas.
La actividad financiera del Estado ha sido definida por Joaquín B. Ortega
como “la actividad que desarrolla el Estado con el objeto de procurarse los medios
necesarios para los gastos públicos destinados a la satisfacción de las necesidades
públicas y en general a la realización de sus propios fines”. (De la Garza (1981p.5).
La Actividad del Estado cubre diversos aspectos tales como: económico,
político, jurídico y sociológico. En el aspecto económico la actividad financiera tiene
una dimensión económica por cuanto que ha de ocuparse de la obtención o inversión
de los recursos de esta índole misma que son necesarios para el cumplimiento de
aquellos fines.
22
En el aspecto político la actividad financiera debe ser la actuación en concreto
de la facultad otorgada por la Soberanía del Estado. Así la actividad financiera se
dice que tiene naturaleza política, por que político es el sujeto agente, políticos son
los poderes de los que este aparece conferido, políticos son también estos mismos
fines, para cuya obtención se desarrolla la actividad financiera.
En el aspecto jurídico la actividad financiera del estado se encuentra sometida
al derecho positivo.
La actividad financiera
es una rama de la actividad
administrativa y aparece como tal regulada por el derecho objetivo, lo que implica la
administración del dinero público, del dinero que es descontado a los particulares
para la satisfacción de las necesidades públicas.
En el aspecto sociológico la actividad financiera resulta de la influencia más o
menos decisiva que ejerce el régimen de los tributos y de los gastos públicos, sobres
los grupos sociales que operan dentro del Estado, y por los elementos sociales a los
que afecta.
2.2 Momentos de la actividad financiera
La actividad financiera del Estado conoce tres momentos fundamentales:
•
El de la obtención de ingresos, los cuales pueden acudir al Estado tanto por
institutos de derecho privado, como es la explotación de su propio patrimonio
(empresas industriales, renta de inmuebles, venta de bienes etc.), como por
medio de institutos de derecho publico, por ejemplo los diversos tipos de
tributo o, por institutos mixtos, como la contratación de empréstitos o la
emisión de bonos.
•
La gestación por manejo de los recursos obtenidos y la administración y
explotación de sus propios bienes patrimoniales de carácter permanente.
23
•
La realización de un conjunto variadísimo de erogaciones para el
sostenimiento de las funciones publicas, la prestación de los servicios
públicos y la realización de otras muy variadas actividades.
La obtención de los recursos estará regulada por el derecho financiero, el
manejo por el derecho patrimonial y la erogación por el derecho presupuestario.
2.3 Fines de la actividad financiera
Algunos tratadistas hacen una clasificación de las necesidades o fines que
debe satisfacer el Estado, las cuales se dividen en:
Necesidades
individuales:
Son
aquellas
que
afectan
al
individuo
independientemente de sus relaciones con la sociedad y con el Estado por ejemplo:
Las necesidades individuales de alimentación, vestido, el albergue etc.,
Necesidades colectivas: Son las que surgen cuando los individuos viven en
sociedad haciendo que surjan determinadas necesidades que derivan precisamente
de esa convivencia por ejemplo: La necesidad de instrucción, salubridad, de
asistencia social.
Necesidades de carácter público: Surgen en la comunidad política en
cualquiera de las formas de Estado que se conocen; se le adjudica al Estado la tarea
de satisfacer determinadas necesidades que revisten el carácter de necesidades
publicas, las más elementales de este tipo de necesidades son las de conservación
del orden interior (policía), la de la defensa exterior (ejército), y la de impartición de
justicia (tribunales).
El beneficio de la actividad financiera del Estado es evidente cuando gozamos
de educación, seguridad, tribunales, servicios, etc.
24
2.4 Potestad tributaria del Estado
El poder tributario tiene un carácter consubstancial al Estado, pues por su
naturaleza misma, el Estado tiene encomendadas tareas que debe realizar para que
la sociedad pueda encontrar organización y vida.
La expresión poder tributario significa la facultad o la posibilidad jurídica del
Estado de exigir contribuciones con respecto a personas o bienes que se hallan en
su jurisdicción.
El momento en que se presenta el ejercicio del poder tributario es aquél en
que el Estado, actuando soberanamente, y de manera general, determina cuáles son
esos hechos o situaciones que, al producirse en la realidad, harán que los
particulares se encuentren en la obligación de efectuar el pago de las contribuciones.
Corresponde al Poder Ejecutivo, en su carácter de Administración Fiscal, el
determinar o el comprobar cuándo se han producido en la realidad esos hechos o
situaciones que generan la obligación de pagar esas contribuciones, señalar o
determinar la cuantía de los pagos o bien verificar
si las prestaciones que han
realizado se encuentran ajustadas a la Ley.
En lo general las personas no cubren sus impuestos espontáneamente, por
lo que es necesario que el Estado, que es el ente que necesita de esas prestaciones,
disponga de poder para establecerlas y exigir el cumplimiento de las mismas. Para lo
anterior, se ha investido de soberanía a ese ente, con lo que no sólo tiene el derecho
de establecer y recibir las referidas prestaciones, sino de exigir su cumplimiento, aún
por la fuerza.
Son muy variadas las formas de manifestación de la soberanía fiscal
administrativa, sirvan de ejemplo el procedimiento administrativo de ejecución con el
que la Secretaría de Hacienda cobra por la fuerza sus créditos mediante embargo de
25
bienes de sus deudores, remate de los mismos y aplicación del producto del remate;
o bien la práctica de las visitas domiciliarias que con fundamento en el artículo 16
constitucional se llevan a cabo en el domicilio del contribuyente para comprobar el
cumplimiento de las obligaciones fiscales de éste; y la facultad de dicho organismo
para aplicar penas económicas por infracciones de los contribuyentes; todo ello es
clara expresión de soberanía.
La Secretaría de Hacienda es el órgano Estatal Federal que mejor conoce las
necesidades económicas, en los diversos campos de la Administración Pública de
esta jurisdicción, porque le son reportadas, ya sea directamente, a través de la
Presidencia de la República o de dependencias especializadas en ello, a la misma
corresponde, según la fracción III del
artículo 31 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, "Estudiar y formular los proyectos de leyes y
disposiciones fiscales y de las leyes de ingresos de la Federación y del
Departamento del Distrito Federal”.
Indica la fracción XI del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal que a la Secretaría de Hacienda corresponde: "Cobrar los
impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos y aprovechamientos
federales en los términos de las leyes aplicables y vigilar y asegurar el cumplimiento
de las disposiciones fiscales".
La función enunciada implica el cobro de las contribuciones, incluso por la
fuerza, pues sin estos ingresos el Estado no puede funcionar adecuadamente.
Cuando la fracción transcrita indica que dicho cobro ha de ser "en los
términos de las leyes aplicables", está reiterando lo que expresa la fracción IV del
artículo 31 constitucional, que, señala que la obligación de los mexicanos de
contribuir para los gastos públicos, ha de ser de la manera proporcional y equitativa
que establezcan las leyes.
26
Por lo que hace a vigilar y asegurar el cumplimiento de las obligaciones
fiscales, tal aseguramiento es complementario de la función de cobro de los
impuestos, pues la función de cobro resultaría poco eficaz si el fisco no vigilase y
asegurase el cumplimiento de las disposiciones relativas a dicho cobro, ya que la
obligación de hacer efectivo éste, se quedaría falsamente respaldada en la buena
voluntad de los contribuyentes, y dicha buena voluntad no existe generalmente.
La actividad que realiza la Administración Pública se exterioriza a través de
actos jurídicos, la actividad del Estado comprende toda acción estatal, con
independencia del poder u órgano del Estado que la realice.
Los actos jurídicos de la Administración Pública, generalmente, son creadores
de una situación jurídica concreta, aunque esto no excluya el que puedan también
crear situación jurídica general; su finalidad es cumplir con los cometidos del Estado
en todas las diversas ramas de la administración.
En el acto administrativo siempre existe una decisión unilateral, por parte del
órgano que lo emite, para realizar ese acto, con independencia del contenido y de la
forma que posteriormente adopte.
2.5 La administración tributaria
Es el conjunto de órganos y funciones inmersos
dentro del ámbito de la
administración pública y que tienen por meta lograr el cumplimiento de las
obligaciones y deberes tributarios utilizando los más diversos instrumentos que el
ordenamiento jurídico ponga a su alcance.
La meta ideal a alcanzar por parte de toda administración tributaria es lograr
una conducta tal en todos los contribuyentes que garantice el cumplimiento voluntario
de sus obligaciones y deberes fiscales, cosa que en la práctica no se da pues una
gran parte de la población no paga de manera voluntaria y de acuerdo a algunos
27
estudios existen factores que condicionan el cumplimiento, dentro de los cuales se
encuentran la formación cultural y educación cívica.
El sistema tributario debe tener características que faciliten e inviten al
cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales.
2.6 Funciones de la Administración Tributaria
Figura 2.1 Funciones de la Administración Tributaria
OPERATIVAS
FUNCIONES
DE LA
ADMINISTRA
CIÓN
TRIBUTARIA
•
•
•
RECAUDACIÓN
FISCALIZACIÓN
EJECUCIÓN O
COBRANZA
EVITAR
EVASIÓN
OBJETIVOS
APOYO
•
•
•
FOMENTAR
EL PAGO
OPORTUNO
DEL
TRIBUTO
REGLAMENTACIÓN
REGISTRO DE
CONTRIBUYENTES
ESTADÍSTICA
Fuente: Derecho Financiero Sergio Francisco de la Garza
Elaboración propia
Los doctrinistas en forma uniforme reconocen las siguientes como funciones
ejercidas por toda administración tributaria:
28
Funciones Operativas
•
La función de recaudación
que es el acto de percibir de parte del
contribuyente el monto de las contribuciones por él adeudadas.
•
La función de fiscalización: Se entiende todos los actos llevados a cabo por
los órganos de la administración hacendaria y que tienen por finalidad
constatar el cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones y deberes
fiscales.
•
La función de cobranza, presupone el incumplimiento de parte del sujeto
obligado, por lo que se imponen una serie de medidas y actos
encaminados a lograr, aun utilizando medios coactivos, el cumplimiento de
las obligaciones insatisfechas.
Funciones de apoyo
•
La función de complementación legal, consiste en la expedición de
reglamentos, circulares, etc., que tiene por finalidad facilitar la aplicación de
las leyes fiscales.
•
La función del registro de contribuyentes. Resulta imprescindible en toda
administración hacendaria, contar con un adecuado sistema de registro de
contribuyentes a efecto de que aquella esté en condiciones de conocer el
universo de los contribuyentes y poder apoyar son información oportuna,
permanente y actualizada a las funciones de recaudación, fiscalización y
cobranza.
•
La función de estadística. Normalmente en toda administración existe un
sector que tiene por función asignada la de procesar la información
generada por el sistema en general y traducirla en datos numéricos que
29
permitan apreciar el comportamiento del sistema tributario en general y de
cada una de las figuras tributarias en particular lo que a su vez permite
retroalimentar los diversos sistemas de la administración.
2.7 El Servicio de Administración Tributaria
El Servicio de Administración Tributaria es el órgano desconcentrado de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con el carácter de autoridad fiscal, que
tiene la responsabilidad de aplicar la legislación fiscal y aduanera con el fin de que
las personas físicas y morales contribuyan proporcional y equitativamente al gasto
público, de fiscalizar a los contribuyentes para que cumplan con las disposiciones
tributarias y aduaneras, de facilitar e incentivar el cumplimiento voluntario de dichas
disposiciones, y de generar y proporcionar la información necesaria para el diseño y
la evaluación de la política tributaria.
El Artículo 7o. del la Ley del Servicio de Administración Tributaria establece
sus atribuciones y son las siguientes:
I. “Recaudar los impuestos, contribuciones de mejoras, derechos,
productos, aprovechamientos federales y sus accesorios de acuerdo a
la legislación aplicable;
II. Dirigir los servicios aduanales y de inspección, así como la Unidad de
Apoyo para la Inspección Fiscal y Aduanera;
III. Representar el interés de la Federación en controversias fiscales;
IV. Determinar, liquidar y recaudar las contribuciones, aprovechamientos
federales y sus accesorios cuando, conforme a los tratados
internacionales de los que México sea parte, estas atribuciones deban
ser ejercidas por las autoridades fiscales y aduaneras del orden federal;
30
V. Ejercer aquéllas que, en materia de coordinación fiscal, correspondan a
la administración tributaria;
VI. Solicitar y proporcionar a otras instancias e instituciones públicas,
nacionales o del extranjero, el acceso a la información necesaria para
evitar la evasión o elusión fiscales, de conformidad con las leyes y
tratados internacionales en materia fiscal y aduanera;
VII. Vigilar y asegurar el debido cumplimiento de las disposiciones fiscales y
aduaneras y, en su caso, ejercer las facultades de comprobación
previstas en dichas disposiciones;
VIII. Participar en la negociación de los tratados internacionales que lleve a
cabo el Ejecutivo Federal en las materias fiscal y aduanera, así como
celebrar acuerdos interinstitucionales en el ámbito de su competencia;
IX. Proporcionar, bajo el principio de reciprocidad, la asistencia que le
soliciten instancias supervisoras y reguladoras de otros países con las
cuales se tengan firmados acuerdos o formen parte de convenciones
internacionales de las que México sea parte, para lo cual, en ejercicio
de sus facultades de vigilancia, podrá recabar respecto de los
contribuyentes y terceros con ellos relacionados, la información y
documentación que sea objeto de la solicitud.
X. Fungir como órgano de consulta del Gobierno Federal en las materias
fiscal y aduanera;
XI. Localizar y listar a los contribuyentes con el objeto de ampliar y
mantener actualizado el registro respectivo;
31
XII. Allegarse la información necesaria para determinar el origen de los
ingresos de los contribuyentes y, en su caso, el cumplimiento correcto
de sus obligaciones fiscales;
XIII. Proponer, para aprobación superior, la política de administración
tributaria y aduanera, y ejecutar las acciones para su aplicación. Se
entenderá como política de administración tributaria y aduanera el
conjunto
de
acciones
dirigidas
a
recaudar
eficientemente
las
contribuciones federales y los aprovechamientos que la legislación
fiscal establece, así como combatir la evasión y elusión fiscales, ampliar
la base de contribuyentes y facilitar el cumplimiento voluntario de las
obligaciones de los contribuyentes;
XIV. Diseñar, administrar y operar la base de datos para el sistema de
información fiscal y aduanera, proporcionando a la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público los datos estadísticos suficientes que
permitan elaborar de manera completa los informes que en materia de
recaudación federal y fiscalización debe rendir el Ejecutivo Federal al
Congreso de la Unión;
XV. Contribuir con datos oportunos, ciertos y verificables al diseño de la
política tributaria;
XVI. Emitir las disposiciones de carácter general necesarias para el ejercicio
eficaz de sus facultades, así como para la aplicación de las leyes,
tratados y disposiciones que con base en ellas se expidan;
XVII. Emitir los marbetes y los precintos que los contribuyentes deban utilizar
cuando las leyes fiscales los obliguen, y
32
XVIII. Las demás que sean necesarias para llevar a cabo las previstas en esta
Ley, su reglamento interior y demás disposiciones jurídicas aplicables”.
El artículo 21, establece que: “Anualmente, el Servicio de Administración
Tributaria deberá elaborar y hacer público un programa de mejora continua que
establezca metas específicas sobre los siguientes aspectos:
I. Combate a la evasión y elusión fiscales;
II.
Aumento esperado de la recaudación por menor evasión y elusión
fiscales;
III. Combate a la corrupción;
IV. Disminución en los costos de recaudación;
V. Aumento en la recaudación por la realización de auditorias, con criterios
de mayor rentabilidad de las mismas.
VI.
Aumento estimado del número de contribuyentes en el Registro
Federal de Contribuyentes y aumento esperado en la recaudación por
este concepto;
VII. Mejores estándares de calidad en atención al público y reducción en
los tiempos de espera;
VIII. Simplificación
administrativa
y
reducción de
los
costos
de
cumplimiento al contribuyente y el aumento en la recaudación
esperada por este concepto;
33
IX.
Indicadores de eficacia en la defensa jurídica del fisco ante
tribunales;
X.
Indicadores de productividad de los servidores públicos y del
desarrollo del personal del Servicio de Administración Tributaria, y
XI. Mejorar la promoción de los servicios e información que el público
puede hacer a través de la red computacional y telefónica”.
El Servicio de Administración Tributaria proporcionará a la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público los datos estadísticos necesarios para que el Ejecutivo
Federal informe en una sección específica en los informes trimestrales a que se
refiere la fracción II del artículo 22 de esta Ley, lo relativo a:
I. Recaudación, saldos de los créditos fiscales, número de contribuyentes, por
sector de actividad y por tamaño de contribuyente, de acuerdo a la
clasificación siguiente:
A. Personas físicas.
B. Personas físicas con actividades empresariales.
C. Personas morales.
II. Recaudación por actividad económica.
III.
Recaudación del Impuesto sobre la Renta de personas morales;
personas físicas; residentes en el extranjero y otros regímenes fiscales
que establece la ley de la materia; asimismo, presentar datos sobre el
número de contribuyentes por régimen fiscal y recaudación por sector
de actividad y por tamaño de contribuyente.
34
IV. Recaudación del Impuesto al Valor Agregado de personas físicas y
morales;
por sector de actividad
económica;
por tamaño de
contribuyente; por régimen fiscal que establece la ley de la materia, y
por su origen petrolero y no petrolero, desagregando cada uno de los
rubros tributarios asociados al sector;
V. Los derechos; aprovechamientos, e ingresos propios de Petróleos
Mexicanos;
VI. Recaudación del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios de
cerveza y bebidas refrescantes; bebidas alcohólicas; tabacos labrados,
y gas, gasolinas y diesel;
VII.
Monto de la Recaudación Federal Participable e integración de los
fondos que se distribuirán a las entidades federativas y municipios vía
Participaciones Federales;
VIII.
Ingresos derivados de auditoría y de las acciones de fiscalización, así
como los gastos efectuados con motivo de estas tareas;
IX. Aplicación de multas fiscales;
X. Los montos que representan para el erario federal los estímulos fiscales
a que se refieren las disposiciones fiscales, así como los sectores de la
actividad económica que reciben los beneficios;
XI. Datos sobre los juicios ganados y perdidos por el Servicio de
Administración Tributaria ante tribunales;
35
XII. Información detallada sobre los sectores de la actividad económica
beneficiados por los estímulos fiscales, así como el monto de los costos
para la recaudación por este concepto;
XIII. Cartera de créditos fiscales exigibles, así como el saldo de los créditos
fiscales en sus distintas claves de tramitación de cobro y el importe
mensual recuperado;
XIV. Universo de contribuyentes por sector de actividad económica, por
tamaño de contribuyente y por personas físicas y morales;
XV.
Importe de las devoluciones efectuadas y de las compensaciones
aplicadas por cada uno de los impuestos;
XVI. Número de funcionarios respecto de los cuales el Servicio de
Administración Tributaria haya presentado denuncias o querellas ante
el Ministerio Público o ante la Contraloría Interna, las áreas donde se
detectaron los ilícitos, y su distribución regional;
XVII. Indicadores de la calidad del servicio al contribuyente, que incluyan al
menos:
A. Calidad de la atención personal de los funcionarios.
B. Calidad del lugar.
C. Información recibida de acuerdo a las necesidades del contribuyente.
D. Tiempo del trámite.
E. Costos de cumplimiento.
36
XVIII. Datos estadísticos sobre el uso de los recursos informáticos del
Servicio de Administración Tributaria por los contribuyentes, y
XIX.
La información completa sobre el número de empleados del Servicio
de Administración Tributaria, así como su costo, por cada uno de los
niveles y áreas establecidos en esta Ley y su reglamento interior”.
2.8 La fiscalización
Por fiscalización se entiende todos los actos llevados a cabo por los órganos
de la administración hacendaria y que tienen por finalidad constatar el cumplimiento o
incumplimiento de las obligaciones y deberes fiscales.
Una primera tarea de toda área de fiscalización es la de lograr la identificación
de todos los contribuyentes, para lo cual la administración deberá de disponer de
registros confiables y actualizados.
Una vez identificada la totalidad de los contribuyentes se impone como
siguiente tarea la de constatar y verificar el cumplimiento de las obligaciones y
deberes por parte de los sujetos obligados, normalmente esta etapa se limita a la
constatación del cumplimiento del deber formal de declarar o de presentar avisos,
manifestaciones, etc. Sin importar la veracidad de los datos consignados en ellos. La
función de los órganos fiscalizadores será hacer que quienes estando obligados a
declarar y no lo hicieron, lo hagan.
Posteriormente se debe descubrir las incorrecciones y eventualmente
falsedades y errores contenidos en las declaraciones, deben de identificar los
contribuyentes cumplidos de los incumplidos y detectar los errores de las
declaraciones presentadas, tarea difícil para la autoridad fiscalizadora.
37
Lo que debe de tener en cuenta la autoridad fiscalizadora es que ante la
imposibilidad de fiscalizar en forma directa a la totalidad de los contribuyentes debe
elegir y utilizar criterios tales de selección que los sujetos fiscalizados tengan tales
características que la acción fiscalizadora genere la consecuencia deseada sobre él y
el resto de contribuyentes.
2.9 Objetivos de la fiscalización
El objetivo mediato que persigue la administración hacendaria a través de su
función fiscalizadora es reducir al máximo la evasión provocando en el sujeto
contribuyente el cumplimiento voluntario de sus obligaciones y deberes.
En forma inmediata lo que se pretende es detectar la posible evasión,
proceder a la determinación y liquidación de las contribuciones omitidas y finalmente
cobrar y recaudar tales ingresos con sus correspondientes accesorios.
38
2.10 Instrumentos de fiscalización
Figura 2.2 Instrumentos de fiscalización
INSTRUMENTOS
DE
FISCALIZACIÓN
VISITA
DOMICILIARIA
REVISIÓN
DE
GABINETE
REVISIÓN
DE
DICTÁMENES
Fuente: Código Fiscal de la Federación
Elaboración propia
Los instrumentos de los que se vale la administración tributaria federal
mexicana previstos en el Código Fiscal de la Federación son: Las visitas domiciliarias
o de auditoria, la revisión de gabinete y la revisión de dictámenes.
El artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
constituye la norma jurídica que constitucionalmente posibilita a la autoridad
administrativa, para que a través de la práctica de visitas domiciliarias comprueba
que se han acatado las disposiciones fiscales.
39
Cuadro 2.1 Requisitos de la visita domiciliaria
REQUISITOS CON LOS QUE DEBE
CUMPLIR
LA
VISITA DOMICILIARIA
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
CONSTAR POR ESCRITO
LA AUTORIDAD QUE LA EMITE
SEÑALAR LUGAR Y FECHA DE EMISIÓN
DEBE DE ESTAR FUNDADA Y MOTIVADA
LUGAR MATERIA DE LA INSPECCIÓN
CONTENER IMPRESO EL NOMBRE DEL VISITADO
OBJETO DE LA VISITA
EXHIBICIÓN DE LIBROS Y PAPELES
DESIGNACIÓN DE TESTIGOS
LEVANTAMIENTO DE ACTAS
NOMBRE DE LAS PERSONAS QUE DEBAN EFECTUAR LA
VISITA.
FIRMA DEL FUNCIONARIO QUE LA HAYA EMITIDO.
Fuente Código Fiscal de la Federación
Elaboración propia
En los términos de artículo 16 Constitucional para que la autoridad
administrativa proceda a la práctica de la visita domiciliaria deben satisfacerse los
siguientes requisitos:
•
Orden Escrita. En primer lugar debe existir un acto administrativo que
tenga por contenido una orden y que el mismo se consigne en forma
escrita.
•
Lugar materia de la inspección. El acto administrativo que tenga por
contenido una orden de que se practique una visita domiciliaria deberá
incluir además el señalamiento de 4el lugar que ha de inspeccionarse.
•
El destinatario de la orden. Debe especificar la persona a visitar.
40
•
Objeto de la visita. La autoridad hacendaria emisora de la orden de visita
debe establecer en la misma las contribuciones u obligaciones fiscales a
efecto de verificar su
cumplimiento. Tal explicación deberá implicar el
señalamiento por su nombre de cada una de las contribuciones de las que
ordinariamente deba responder el destinatario de la orden y que haya de
comprender la visita.
•
Exhibición de libros y papeles. De acuerdo con el artículo 16 Constitucional
las autoridades hacendarias se encuentran facultadas para solicitar la
exhibición de los libros y papeles que a criterio de las autoridades fiscales
resulten indispensables para comprobar que se han respetado las
disposiciones fiscales.
•
Designación de testigos. La persona con quien se haya entendido la visita
domiciliaria tiene el derecho de designar dos testigos más en caso de que
éstos estuviesen ausentes o se negasen a aceptar tal designación; éstos
los nombrará la autoridad visitadora.
•
Levantamiento de acta. Deberá levantarse un acta circunstanciada en la
que se haga constar el resultado de la visita.
La visita domiciliaria como instrumento de fiscalización dentro del marco del
Código Fiscal de la Federación se encuentra prevista en la fracción III del artículo 42
del Código Fiscal de la Federación y regulado su desarrollo en los siguientes
artículos.
El artículo 42 establece que “Las autoridades fiscales a fin de comprobar que
los contribuyentes, los responsables solidarios o los terceros con ellos relacionados
han cumplido con las disposiciones fiscales y, en su caso, determinar las
contribuciones omitidas o los créditos fiscales, así como para comprobar la comisión
de delitos fiscales y para proporcionar información a otras autoridades fiscales,
41
estarán facultadas para: III. Practicar visitas a los contribuyentes, los responsables
solidarios o terceros relacionados con ellos y revisar su contabilidad, bienes y
mercancías”.
Tal y como lo establece el artículo 16 Constitucional la visita domiciliaria en
materia fiscal debe estar precedida de una orden precisamente en tal sentido,
requisito que se repite en el artículo 43 del Código Fiscal de la Federación.
Los artículos 43 y 38 del Código Fiscal de la Federación establecen el
contenido de qué debe tener la orden de visita a efecto de que ésta esté acorde con
las exigencias del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. El artículo 38 señala: “Los actos administrativos que se deban notificar
deberán tener, por lo menos, los siguientes requisitos:
I.
Constar por escrito en documento impreso o digital.
Tratándose de actos administrativos que consten en documentos
digitales
y
deban
ser
notificados
personalmente,
deberán
transmitirse codificados a los destinatario.
II.
Señalar la autoridad que lo emite.
III.
Señalar lugar y fecha de emisión
IV.
Estar fundado, motivado y expresar la resolución, objeto o propósito
de que se trate.
V.
Ostentar la firma del funcionario competente y, en su caso, el
nombre o nombres de las personas a las que vaya dirigido. Cuando
se ignore el nombre de la persona a la que va dirigido, se señalarán
los datos suficientes que permitan su identificación. En el caso de
resoluciones administrativas que consten en documentos digitales,
42
deberán contener la firma electrónica avanzada del funcionario
competente, la que tendrá el mismo valor que la firma autógrafa”.
El artículo 43 establece “En la orden de visita, además de los requisitos a que
se refiere el Artículo 38 de este Código, se deberá indicar:
I.
El lugar o lugares donde debe efectuarse la visita. El aumento de
lugares a visitar deberá notificarse al visitado.
II.
El nombre de la persona o personas que deban efectuar la visita las
cuales podrán ser sustituidas, aumentadas o reducidas en su número,
en cualquier tiempo por la autoridad competente. La sustitución o
aumento de las personas que deban efectuar la visita se notificará al
visitado.
III.
Tratándose de las visitas domiciliarias a que se refiere el artículo 44 de
este Código, las órdenes de visita deberán contener impreso el nombre
del visitado excepto cuando se trate de órdenes de verificación en
materia de comercio exterior y se ignore el nombre del mismo. En estos
supuestos, deberán señalarse los datos que permitan su identificación,
los cuales podrán ser obtenidos, al momento de efectuarse la visita
domiciliaria, por el personal actuante en la visita de que se trate.
Las personas designadas para efectuar la visita la podrán hacer
conjunta o separadamente”.
La orden que se emite debe constar por escrito en documento impreso o
digital.
43
La orden debe señalar la autoridad que la emite, solo podrá emitir una orden
de visita una autoridad legalmente constituida que resulte competente para tal efecto
y a través del órgano correspondiente.
Es necesario que él órgano habilitado jurídicamente para emitir órdenes de
visita domiciliaria actúe por conducto de los funcionarios debidamente facultados
para ello, dado que las facultades conferidas al órgano no pueden ser actuadas por
cualquier funcionario.
La autoridad emisora de la orden de visita debe señalar en el documento que
contenga la orden para la practica de la visita domiciliaria el nombre del destinatario
de la misma y en el caso de que esto se desconozca bastará con que se señalen los
datos suficientes que permitan su identificación, tal como lo establece el artículo 38
fracción V del Código Fiscal de la Federación.
Debe estar fundamentada y motivada. Tal requerimiento se debe a lo
establecido en el artículo 16 Constitucional y en el artículo 38 fracción IV del Código
Fiscal de la Federación.
La orden de visita debe de estar firmada por el funcionario que la haya
emitido. En el caso de resoluciones administrativas que consten en documentos
digitales, deberán contener la firma electrónica avanzada del funcionario competente,
la que tendrá el mismo valor que la firma autógrafa de acuerdo con el artículo 38
fracción V del Código Fiscal de la Federación.
Debe señalar lugar y fecha de emisión según lo establecido en el artículo 38
fracción III del ordenamiento mencionado.
El artículo 44 fracción I establece que “La visita se realizará en el lugar o
lugares señalados en la orden de visita”. Y en la fracción II prevé como excepción el
supuesto en que el destinatario haya presentado aviso de cambio de domicilio
44
después de habérsele dejado citatorio para la notificación de la orden de visita y haya
mantenido el domicilio anterior, la visita podrá practicarse simultáneamente en ambos
lugares sin ser necesaria una nueva orden o ampliación de la orden de visita, salvo
que en el domicilio anterior se verifique alguno de los supuestos establecidos en el
artículo 10 del Código Fiscal de la Federación, caso en el cual la visita se continuará
en el domicilio anterior.
La orden de visita debe ser notificada precisamente al destinatario de la
misma o a su representante legal en el momento en que el personal designado para
la práctica de la visita comparezca al lugar señalado para ello, lo anterior en el
supuesto de que tales personas se encuentren presentes ya que de no ser así
deberá, mediar citatorio, lo anterior en los términos del artículo 44 fracción II del
Código Fiscal de la Federación.
Si al presentarse el personal designado en la orden no estuviese en el lugar
señalado en la misma ni el destinatario ni su representante legal, deberá dejárseles
citatorio con la persona que se encuentre para que esperen a una hora determinada
del día siguiente en el mismo lugar a efecto de que reciban la orden y en caso de no
atender el citatorio la visita se iniciará con la persona que se encuentre en el lugar
visitado.
Una de las formalidades que debe revestir la notificación personal de los actos
o resoluciones administrativas, es que al momento de la notificación deberá
entregarse a la persona con quien se entienda tal diligencia copia del documento que
contiene el acto materia de notificación, ello se desprende del artículo 135 primer
párrafo del Código Fiscal de la Federación.
El acto identificatorio de los designados en la orden de visita constituye una
formalidad prescrita por el artículo 44 fracción III del citado ordenamiento en cuyo
acatamiento esta en juego la satisfacción de las exigencias de la seguridad jurídica.
45
Tal formalidad debe proyectarse en la persona que atienda la visita
domiciliaria de una seguridad respecto a la identidad de quienes realicen la
diligencia, así como de la aptitud jurídica para llevarla a cabo. Todo lo cual quedará
satisfecho si reúne estos requisitos mínimos:
•
Oportunidad. Que la diligencia de identificación del personal se lleve a cabo al
inicio de la visita.
•
Idoneidad del documento. Que se utilice con tal propósito el documento idóneo
y no cualquier documento. Entendiéndose por tal aquel previsto por el orden
jurídico particular para satisfacer tales requisitos.
•
Contenido del documento.
Elemento fotográfico. Si el propósito del acto de identificación es dar
certeza en el visitado acerca de la identidad de sus titulares, a efecto de
poder constatar si corresponde con quien ha sido designado para
practicarla, es elemental que debe llevar fotografía del titular.
Calidad jurídica del titular. El documento identificatorio debe explicitar la
calidad jurídica que ostenta su titular dentro de la escritura orgánica del
órgano emisor de la orden , a efecto de que el visitado esté en
condiciones de constatar si tal calidad jurídica le confiere aptitud para el
desempeño conferido en los términos de la orden.
Vigencia del documento. Es preciso que el documento identificatorio
sea utilizado dentro de su periodo de vigencia.
Competencia. El documento identificatorio utilizado deberá haber sido
expedido por la autoridad que tenga conferida la potestad para ello,
46
pues de no ser así el documento carecerá de eficacia jurídica
identificatoria por provenir de autoridad incompetente.
Dentro del desarrollo de la visita domiciliaria y una vez que los visitadores han
procedido a su identificación deberá requerir a la persona con quien se entiende la
diligencia para que designe dos testigos y en caso de que éste no ejercite tal derecho
o los designados no acepten servir de tales, los visitadores procederán a su
designación, siempre consignando en el acta respectiva todas las circunstancia del
caso. Dicha formalidad se encuentra consagrada en la fracción III del artículo 44 del
Código Fiscal de la Federación. La designación de testigos constituye un derecho el
visitado de la persona con quien se entienda la diligencia.
La visita domiciliaria debe circunscribirse al periodo señalado en la orden
correspondiente. Cuando en la orden no se precise que la visita abarcará el último
ejercicio fiscal, deberá atenderse para identificar el ejercicio de que se trata la fecha
de notificación de la orden o día de su emisión.
Los deberes del sujeto visitado son los siguientes:
•
Permitir el acceso al lugar designado para la práctica de la visita.
•
Mantener a su disposición la contabilidad y demás documentación que
acredite el cumplimiento de las obligaciones tributarias.
•
Permitir la verificación de bienes, mercancías y documentos.
Se establecen determinados supuestos que implican niveles de gravedad en
la conducta del visitado y a los que asocia la potestad de la autoridad visitadora a
sacar copias fotostáticas de la contabilidad y demás papeles vinculados con el
cumplimiento de las obligaciones materia de verificación, con el propósito de que la
autoridad esté en aptitud de decidir discrecionalmente si continúa la visita en sus
47
oficinas y concluye con tal diligencia
la visita en el domicilio del visitado. Tales
supuestos consisten en la negativa del visitado a recibir la orden, se lleven libros de
contabilidad por duplicado con diverso contenido, se obstaculice el acceso a las
áreas objeto de verificación, etcétera.
La autoridad visitadora dispone, en determinados supuestos, de facultades
para proceder a practicar diligencias de aseguramiento tanto de documentación que
integra la contabilidad del visitado como de bienes y mercancías en su poder, ello
con el propósito de impedir que éste lleve a cabo actos de disposición respecto a
ellos. El aseguramiento modifica el tipo de relación jurídica del visitado respecto de
los bienes asegurados, ya que durante la vigencia de tal situación el visitado asume
una posición de simple depositario de dichos bienes y documentos.
Los supuestos genéricos se vinculan a situaciones de riesgo para los intereses
de la autoridad hacendaria. Los principales supuestos se hallan previstos en los
artículos: 44 fracción II y 46 fracción II del Código Fiscal de la Federación. El artículo
44 fracción II establece que: “Cuando exista peligro de que el visitado se ausente o
pueda realizar maniobras para impedir el inicio o desarrollo de la diligencia, los
visitadores podrán proceder al aseguramiento de la contabilidad. En los casos en que
al presentarse los visitadores al lugar en donde deba practicarse la diligencia,
descubran bienes o mercancías cuya importación, tenencia, producción, explotación,
captura o transporte deba ser manifestada a las autoridades fiscales o autorizada por
ellas, sin que se hubiera cumplido con la obligación respectiva, los visitadores
procederán al aseguramiento de dichos bienes o mercancías”. Y el 46 fracción III en
los casos en que se descubren bienes o documentos no registrados en contabilidad.
La modalidad genérica que reviste el aseguramiento consiste en colocar bajo
riguroso inventario, los bienes y documentación sometidos a tal régimen en un lugar
determinado en el domicilio del visitado impidiendo el acceso al mismo mediante la
colocación de sellos, mismos que podrán ser removidos para la consulta de los
materiales asegurados.
48
La visita que se desarrolla en el domicilio fiscal del contribuyente, o la revisión
de la contabilidad que se efectúe en las oficinas de la autoridad no puede durar más
de 12 meses contados a partir de que se notifique a los contribuyentes el inicio de las
facultades de comprobación con excepción de los contribuyentes del sistema
financiero e importadores y exportadores, según lo establece el artículo 46-A del
Código Fiscal de la Federación.
Por disposición constitucional consagrada en el artículo 16, el visitador deberá
levantar acta circunstanciada al concluir la visita a efecto de hacer constar en ella los
resultados de la misma.
Las actas parciales son documentos en que se asientan determinados eventos
o resultados parciales de la visita, por lo que podrá haber tantas actas parciales
cuantas la naturaleza de la visita requiera, artículo 46 fracción IV.
Existen otro tipo de eventos que de suceder durante la visita deberán ser
asentados en acta parcial respectiva, tales como las diligencias de inicio de visita,
obtención de copias certificadas de la documentación, etc.
El acta final de visita se encuentra fundamentada en el artículo 46 fracción IV
del Código Fiscal de la Federación,
que constituye el documento con el que
concluye la visita domiciliaria, además de contener la cuenta de los resultados y
efectos que hayan producido la pruebas documentales que se hayan ofrecido sobre
los hechos u omisiones que se hayan asentado en las actas parciales y
específicamente en la última acta. Las actas parciales constituyen una unidad con el
acta final de visita.
Acta complementaria constituye el documento mediante el cual se superan
ciertas omisiones en que se haya incurrido con motivo del levantamiento de las actas
parciales, no pueden existir actas complementarias del acta final
49
Las actas de visita deben de estar firmadas por los visitadores, elemento que
contribuye, a conferir el valor probatorio a las mismas.
Una vez que los visitadores han terminado el objeto de la visita contenida en la
orden respectiva, llega a su fin con el levantamiento y cierre del acta final de visita,
misma que deberá satisfacer los requisitos que se señalan en el artículo 46 fracción
IV del Código Fiscal de la Federación.
50
III. MARCO LEGAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN
3.1 Fundamento Constitucional
El Artículo 31 Constitucional en su fracción IV señala: "son obligaciones de los
mexicanos: Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del
Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y
equitativa que dispongan las leyes”.
De lo anterior se desprende el principio de legalidad que significa que la ley
que establece el tributo debe definir cuáles son los elementos y supuestos de la
obligación tributaria, de ello puede deducirse que para que una contribución pueda
oponerse a un particular debe estar expresamente establecida en una ley.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público está facultada para recabar los
tributos a través del Servicio de Administración Tributaria, y el Código Fiscal de la
Federación
establece
la imposición de sanciones por el incumplimiento de las
obligaciones fiscales.
Todo acto de autoridad administrativa en materia fiscal debe encontrarse
fundado en la ley que establece y regula las contribuciones.
La Actividad administrativa que desarrolla el Estado para hacer efectivos, en
vía de ejecución forzosa, los créditos fiscales a su favor, se ha conocido en México,
tradicionalmente, como facultad económico coactiva y el Código Fiscal de la
Federación la regula con el nombre de Procedimiento Administrativo de Ejecución.
José Ma. Del Castillo Velasco señala que “cuando la autoridad persigue a un
deudor de la hacienda pública y exige el pago de algo que es debido al erario,
generalmente está armada de potestad económica-coactiva que consiste en obligar
al deudor a satisfacer su adeudo, llegando el agente de la autoridad a apoderarse de
51
bienes del deudor y hacer trance y remate de ellos, sin necesidad de intervención de
otra autoridad ninguna”. (De la Garza: 1981 p.727)
Tiene su apoyo en primer lugar, en el artículo 14 de la Constitución Federal
que establece: “Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades,
posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente
establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y
conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho”. Esta norma se hace
extensiva en materia fiscal, por lo que es indispensable que la autoridad
administrativa se apegue a las formalidades establecidas en dicho precepto.
Por otro lado el artículo 16 Constitucional señala “Nadie puede ser molestado
en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de
mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal
de procedimiento”. Es decir establece las condiciones legales que deben seguirse en
el procedimiento administrativo de ejecución,
debe de hacerse apegado a las
formalidades establecidas en una ley, para que el mandamiento de ejecución, en
donde una autoridad competente, ordene el cobro de manera forzosa de la
contribución respectiva, contenga por escrito fundado y motivado la esencia de la
liquidación del tributo, con sus accesorios legales y el monto total del mismo. La
fundamentación debe satisfacer requisitos, de fondo y de forma, la forma queda
cumplida cuando en el acuerdo, resolución u orden se citan las disposiciones legales
que se consideran aplicables al caso concreto y se manifiestan los motivos por los
cuales se emitió el acto de autoridad.
El requisito de fondo queda satisfecho cuando los motivos invocados, son
bastantes para provocar el acto autoritario, esto queda robustecido con la
interpretación que hace la Suprema Corte de Justicia de la Nación "para que la
autoridad cumpla la garantía de legalidad que establece el Artículo 16 de la
Constitución Federal en cuanto a la suficiente fundamentación y motivación de sus
determinaciones, en ellas debe citar el precepto legal que le sirve de apoyo y
52
expresar los razonamientos que la llevaron a la conclusión de que el asunto concreto
de que se trata encuadra en los presupuestos de la norma que invoca."(Tesis 148,
novena época, instancia pleno, Apéndice 2000).
A la vez que la fundamentación y motivación son dos elementos distintos,
también son indivisibles, ya que la falta de uno de ellos, tiene como consecuencia la
nulidad del acto de autoridad, al respecto se dan dos supuestos, la falta de la
fundamentación excluye la presencia de la motivación, es decir, si en una resolución
no se citan los preceptos que deban aplicarse al caso concreto, tal resolución es
nula, ya que no llenaría ninguno de los requisitos que establece el numeral 16
Constitucional.
Otro precepto constitucional aplicable se encuentra en el artículo 22 que
indica “No se considerará confiscación de bienes la aplicación total o parcial de los
bienes de una persona hecha por la autoridad judicial, para el pago de la
responsabilidad civil resultante de la comisión de un delito, o para el pago de
impuestos o multas”
El Código Fiscal de la Federación es el cuerpo normativo que prevé la
existencia y codifica el procedimiento administrativo de ejecución en materia fiscal
federal, concretamente a partir del artículo 145 y hasta el 196 se encuentra prevista
dicha regulación.
3.2 Naturaleza jurídica
El procedimiento administrativo de ejecución es de naturaleza administrativa,
tanto subjetiva como objetivamente; en el primero de los casos porque es ejercido
por la misma Administración Pública, quien se constituye como el sujeto activo; es
también de naturaleza objetiva porque su finalidad es el cobro forzoso de créditos
fiscales no satisfechos voluntariamente por los particulares. El procedimiento no tiene
53
la característica de resolver controversia alguna, por lo que se descarta la posibilidad
que sea un procedimiento compositivo.
Sostiene De la Garza, (1981 p.730) que: “El procedimiento de ejecución por su
naturaleza jurídica, es un medio o instrumento legal con el que se logra la
satisfacción del acreedor cuando el cumplimiento de la obligación fiscal, no se
consigue por la atención voluntaria del deudor, y es necesario alcanzar esa
pretensión del Estado aún en contra de la voluntad del obligado, para no obstaculizar
el desarrollo de las funciones públicas, de tal manera que su creación es necesaria y
fundamental para lograr la eficacia de la actividad financiera de la colectividad”
“El procedimiento administrativo de ejecución tiene, pues, como finalidad, la
recaudación del importe de lo debido por virtud de un crédito fiscal no satisfecho
voluntariamente por el deudor de ese crédito, sea el sujeto pasivo por adeudo propio
o ajeno, con responsabilidad solidaria, sustituta u objetiva, prescindiendo de la
voluntad de ese deudor, o aun en contra de su voluntad. Tiene el carácter de
procedimiento de ejecución satisfactiva, ya que complace el interés del acreedor se
logra mediante la prestación, consistente en la obtención de una cantidad de dinero o
en especie.” (De la Garza: 1981p.730).
3.3 EL Acto administrativo
“Es una manifestación unilateral y externa de voluntad, que expresa una
decisión de una autoridad administrativa competente, en ejercicio de la potestad
pública. Esta decisión crea, reconoce, modifica, transmite, declara o extingue
derechos u obligaciones, es generalmente ejecutivo y se propone satisfacer el interés
general”. (Acosta: 1979 p.299).
Generalmente la situación de derecho creada por el acto administrativo es
particular o concreta; pero puede en ciertas ocasiones crearse una situación jurídica
general, o una combinación de ambas.
54
3.4 Elementos constitutivos del acto administrativo
De acuerdo con Miguel Acosta Romero (1979) los elementos del acto
administrativo son los siguientes: sujeto, manifestación externa de voluntad, objeto y
forma.
El sujeto del acto administrativo es siempre un órgano de la administración
pública. En la relación jurídica administrativa existen siempre dos o más sujetos. El
sujeto activo, que es el órgano administrativo creador del acto; y los sujetos pasivos,
que son aquellos a quienes va dirigido o quienes ejecutan el acto administrativo; y
que pueden ser otros entes públicos, personas jurídicas colectivas, o el individuo en
lo personal.
Es requisito del sujeto activo del acto administrativo que sea competente. Se
entiende por competencia la facultad para realizar determinados actos, que atribuye
a los órganos de la administración pública el orden jurídico.
Según Acosta Romero, (1979) órgano de autoridad es todo aquel que tiene
facultades de decisión y ejecución o alguna de ellas por separado.
La voluntad de la administración debe reunir determinados requisitos que son:
•
Debe ser espontánea y libre;
•
Dentro de las facultades del órgano;
•
No debe estar viciada por error, dolo, violencia, etc.
•
Debe expresarse en los términos previstos en la ley.
55
El objeto puede dividirse en:
•
Objeto directo o inmediato. Es la creación, transmisión, modificación,
reconocimiento o extinción de derechos y obligaciones dentro de la
actividad del órgano administrativo y en la materia en que tiene
competencia.
•
El objeto indirecto o mediato será realizar la actividad del órgano del
Estado, cumplir con sus cometidos, ejercer la potestad pública que tiene
encomendada.
El objeto debe reunir de acuerdo con diferentes autores los siguientes requisitos:
•
Debe ser posible física y jurídicamente;
•
Debe ser lícito;
•
Debe ser realizado dentro de las facultades que otorga la competencia al
órgano administrativo que lo emite.
La forma constituye la manifestación material objetiva en que se plasma el
acto administrativo, para el efecto de que pueda ser apreciada por los sujetos
pasivos o percibida a través de los sentidos. Puede adoptar diversas variantes, la
más normal es la forma escrita pero puede también ser verbal, ya sea directamente o
a través de otros medios de transmisión del sonido.
Motivo es el conjunto de circunstancias de hecho y de derecho que precede al
acto administrativo y que deben existir objetivamente.
La finalidad del acto administrativo es la de perseguir el interés general o el
bien común, de acuerdo con las finalidades que a su vez tenga el Estado
56
3.5 Requisitos del acto administrativo
El acto administrativo cuando vaya dirigido al particular y limite su esfera jurídica
debe satisfacer una serie de requisitos establecidos en el artículo 16 Constitucional y
son:
•
Ser emanado de una autoridad competente, es decir, con facultad legal
para ello;
•
Adoptar la forma escrita, que generalmente es mediante oficio, en el que
se consignan las características del acto y sus límites, así como la
fundamentación y motivación, y suscrito por el funcionario competente;
•
La fundamentación legal, o sea, que la autoridad cite e invoque los
preceptos legales, conforme a los cuales el orden jurídico le permite
realizar el acto dirigido al particular;
•
Motivación. La autoridad debe señalar cuáles son las circunstancias de
hecho y de derecho, inmediatas anteriores al acto administrativo, que
dieron origen al mismo.
Se denomina acto administrativo perfecto a aquél que está completamente
formado, es decir que todos sus elementos son regulares y sus modalidades o
requisitos se ha cumplido. Acto administrativo eficaz es aquel que se realiza jurídica
y materialmente. Puede suceder que el acto perfecto no sea eficaz, porque esté
sujeto a término o condición y durante los lapsos en que éstos se cumplan, el acto
administrativo no tenga eficacia, pues ésta entraña la realización del contenido del
acto. Para que el acto sea eficaz se necesita una serie de actos subsecuentes o
posteriores que generalmente se inician con la notificación.
57
3.6 Efectos del acto administrativo
Los efectos del acto administrativo pueden considerarse directos o indirectos;
efectos directos serán la creación, modificación, transmisión, declaración o extinción
de obligaciones y derechos, es decir, producirá obligaciones de dar, de hacer, de no
hacer, o declarar un derecho. Los efectos indirectos son la realización, misma de la
actividad encomendada al órgano administrativo y de la decisión que contiene el acto
administrativo, por ejemplo, en el cobro de un impuesto, el efecto directo será
determinar la obligación líquida y exigible a cargo del contribuyente, el efecto
indirecto es que el órgano fiscal cumpla con su actividad en esa materia y se haga
efectivo el crédito fiscal.
Los actos administrativos pueden ejecutarse por los órganos de la propia
administración.
El cumplimiento es la ejecución, que puede ser voluntaria, tanto por parte de
los particulares, como por los órganos inferiores de la administración, y también
puede ser forzosa.
3.7 Formas de extinción del acto administrativo
Acosta Romero (1979) señala que el acto administrativo puede extinguirse por
diferentes medios que han sido calificados por razones metodológicas en: Normales
y anormales.
Medios Normales
Se lleva a cabo en forma normal mediante el cumplimiento voluntario y la
realización de todas aquellas operaciones materiales necesarias para cumplir el
objeto del acto y son los siguientes:
58
•
Cumplimiento voluntario por órganos internos de la administración, la
realización de todos los actos necesarios,
•
Cumplimiento voluntario por parte de los particulares.
•
Cumplimiento de efectos inmediatos cuando el acto en sí mismo entraña
ejecución, o cuando se trate de actos declarativos.
•
Cumplimiento del plazo, en aquellos actos que tengan plazo.
Medios Anormales
Son anormales porque no culminan con el cumplimiento del contenido del
acto, sino que lo modifican, impiden su realización, o lo hacen ineficaz y pueden ser:
•
Revocación Administrativa;
•
Rescisión;
•
Prescripción;
•
Caducidad;
•
Término y condición;
•
Renuncia de derechos;
•
Irregularidades e ineficacias del acto administrativo; y
•
Extinción por decisiones dictadas en recursos administrativos o en
procesos ante tribunales administrativos y federales en materia de amparo.
59
3.8 Procedimiento administrativo tributario
Gran parte de la actividad administrativa tributaria se realiza a través de actos
que constituyen procedimientos administrativos. Forma parte y guarda conexión con
el resto de los procedimientos administrativos.
Miguel
Acosta
Romero
(1979
p.339)
ha
definido
al
procedimiento
administrativo de la siguiente manera “Es todo el conjunto de actos señalados en la
ley, para la producción del acto administrativo (procedimiento previo), así como la
ejecución voluntaria y la ejecución forzosa, ya sean internas o externas”.
Para Hensel “el procedimiento tributario debe conducir a la ejecución de la
pretensión surgida por virtud de la ley a través de la realización del hecho generador.
El procedimiento tributario debe considerarse como el núcleo del derecho tributario
administrativo, en cuanto en forma general tiene la tarea de cuidar que el Estado
obtenga las prestaciones a que tiene derecho. Tiene que ver únicamente con los
casos singulares, concretos, de créditos fiscales, con el cumplimiento de cada
prestación tributaria concreta e individual”. (De la Garza 1981 p.631).
3.9 Clasificación de los procedimientos administrativos tributarios
Sergio Francisco de la Garza (1981p.632), clasifica a los procedimientos
administrativos tributarios de la siguiente manera:
•
Procedimientos preparatorios y de control que se refieren a todos los actos
realizados por la administración para establecer los métodos y medidas
para llegar a conocer la producción de los hechos generadores de créditos
fiscales y la existencia y actividad de los sujetos pasivos potenciales o
actuales de créditos tributarios y para controlarlos adecuadamente;
60
•
Procedimiento de determinación, por virtud del cual la administración
indaga la producción de hechos generadores que no le han sido
declarados, revisa las declaraciones con objeto de saber si los hechos
generadores han sido propiamente denunciados y si la determinación
hecha por el sujeto pasivo está de acuerdo con la ley o bien rectifica la
determinación, o hace la determinación cuando la ley así se lo encargue.
•
Procedimientos de reembolso y de extinción de créditos fiscales;
•
Procedimientos coercitivos que utiliza la administración para hacer cumplir
sus determinaciones;
•
Procedimientos de ejecución forzosa, y
•
Procedimientos de impugnación que la ley establece para la protección de
los derechos de los contribuyentes.
Dichos procedimientos, sobre todo de determinación, recaudación forzosa y de
coacción, constituyen procedimientos en sentido técnico, pues cumplen con los
siguientes requisitos:
•
Existe una pluralidad de actos.
•
Cada uno de esos actos que se combinan en el procedimiento conservan
íntegra su individualidad.
•
La conexión entre los diversos actos radica en la unidad de efectos
jurídicos.
61
•
Todos los actos que integran el procedimiento están vinculados entre sí de
tal modo que cada uno supone el anterior y presupone el posterior y el
último exige o requiere la serie entera.
•
El procedimiento administrativo, es una sucesión de actos y de tiempos, es
un especial modo de sucesión, un orden o forma de proceder.
•
Es el cauce para la realización de las funciones administrativas, y
•
Culminan en un acto administrativo, unilateral y definitivo. Sin embargo, no
está simplemente integrado por actos administrativos de trámite o
definitivos, sino que a lo largo del mismo se produce una serie de actos
que, teniendo dentro de la consideración unitaria del procedimiento una
eficacia instrumental y subordinada al acto final, presentan a ciertos
efectos, también en cuanto constituyen o declaran derechos y obligaciones
del contribuyente y son susceptibles de reclamación en vía administrativa,
el carácter de actos administrativos definitivos.
El procedimiento administrativo tributario es esencialmente oficioso. El interés
que procura es fundamentalmente el interés público, es decir, el de la necesidad de
obtener los ingresos o recursos para satisfacer los gastos públicos. Por tanto, la
propia administración debe de impulsarlo y lograr el objetivo que se propone.
62
IV. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN
4.1 Concepto
El procedimiento administrativo de ejecución está constituido con un conjunto
de formalidades legales, realizadas por una autoridad fiscal competente, y que llevan
como destino lograr el entero de una obligación fiscal, que no ha sido cubierta dentro
del plazo estipulado en la norma respectiva, y que por tal motivo se vale de ese
instrumento el Estado, haciendo uso de su poder coactivo para combatir la evasión
fiscal y para que el deudor principal o terceras personas relacionadas con ese deber
hagan el pago de los impuestos, derechos o contribuciones especiales omitidas en
perjuicio de los intereses económicos de la hacienda pública, obligando aun en
contra de su voluntad a los sujetos pasivos que marque la ley, para que colaboren a
sufragar el gasto público.
Este procedimiento se inicia de oficio, es especial y sumario y permite al
Estado exigir coactivamente el pago de las obligaciones tributarias.
La ejecución forzosa es el medio jurídico con el cual se logra la satisfacción
del acreedor, cuando éste no se consigue a través de la prestación del deudor y es
necesario conseguir aquella satisfacción independientemente de la voluntad del
obligado.
4.2 Supuestos del procedimiento administrativo de ejecución
•
La existencia de una obligación de pago a cargo de sujeto determinado.
•
Que la obligación haya sido determinada en cantidad líquida.
•
Que el crédito fiscal haya sido notificado debidamente.
63
•
Qué el crédito fiscal tenga jurídicamente el carácter de exigible.
Siendo ejecutivo el procedimiento de que se trata, tiene que fundarse en un
título ejecutivo, que atribuye al titular del derecho, en este caso la Administración
Fiscal , la legitimación para exigir su ejecución forzosa. Este título constituye la
prueba legal del hecho de la existencia del crédito, de su liquidez y de su exigibilidad,
y como el título ejecutivo es algo que esta afuera del procedimiento de ejecución, por
constituir un presupuesto formal de éste, el título ejecutivo está representado por la
resolución de la autoridad en que se determina o liquida el crédito fiscal o que
ordena el cobro de la prestación que nace a favor del Estado.
4.3 Los actos administrativos en el procedimiento de ejecución
El procedimiento de ejecución se desarrolla a través de una serie de actos
procedimentales, que tienen el carácter de actos administrativos. Esos actos recaen
normalmente sobre bienes y derechos que son ajenos a la Administración, y en
beneficio de ésta. No tienen el carácter de actos
procesales, ya que no existe
controversia, ni por tanto partes en el sentido procesal.
Los principales actos del procedimiento administrativo de ejecución son:
•
De iniciación, que consisten en la formulación de un mandamiento de
ejecución , por el que se ordena al ejecutor fiscal a requerir al deudor de un
tributo, o al responsable solidario, para que efectúe el pago en el acto de
esa diligencia o dentro del plazo perentorio que permita la ley para cumplir
ese deber.
•
De desarrollo, están representados por la constitución personal del ejecutor
fiscal en el domicilio del deudor en la fecha y hora indicadas en el
mandamiento de ejecución, para proceder a notificar el adeudo reclamado
y ha requerir su pago conforme a la liquidación respectiva
64
•
con sus accesorios legales, apercibiendo al sujeto pasivo o a su
representante legal que de no cumplir se procederá a embargar bienes
suficientes para garantizar la prestación reclamada.
•
De coerción, se refiere a la formalización del embargo, al nombramiento
del depositario o interventores con cargo a la caja si se trata de
negociaciones y continúa con el remate.
•
De conclusión, están representados por la adjudicación y distribución del
producto del remate, para que de esta forma quede satisfecha la
pretensión fiscal reclamada.
El embargo precautorio se podrá efectuar, cuando: se oponga u obstaculice la
iniciación o desarrollo de las facultades de comprobación de las autoridades fiscales;
después de iniciadas dichas facultades el contribuyente desaparezca o exista riesgo
de que oculte, enajene o dilapide sus bienes; se niegue a proporcionar la contabilidad
que acredite el cumplimiento de sus obligaciones fiscales; por no estar inscrito en el
Registro Federal de Contribuyentes o no comprobar la propiedad de ciertos bienes
gravados, reglas que se encuentran previstas en los artículos 145 y 145 A del Código
Fiscal de la Federación.
La aplicación de las prestaciones reclamadas dentro del procedimiento
administrativo de ejecución se hará de la siguiente manera y orden: Los gastos de
ejecución, los accesorios de las aportaciones de seguridad social, las aportaciones
de seguridad social, los accesorios de las demás contribuciones y otros créditos
fiscales, las demás contribuciones y otros créditos fiscales reclamados, ello en
cuanto a la aplicación del producto del remate de los bienes embargados.
65
4.4 Actos de iniciación
Los actos de iniciación son distintos cuando el procedimiento de ejecución se
encamina en contra del sujeto pasivo principal de la relación tributaria o en contra de
un sujeto por adeudo ajeno.
Cuando el sujeto pasivo principal del crédito fiscal no ha hecho
voluntariamente el pago del mismo dentro de los cinco días siguientes a su
exigibilidad, según la clase de crédito de que se trate, la autoridad administrativa, el
Servicio de Administración Tributaria (SAT) en donde se encuentre radicado dicho
crédito, que es la que tiene la jurisdicción sobre el domicilio del deudor, dicta una
resolución que recibe el nombre de mandamiento de ejecución, en la que ordena que
se requiera al deudor para que efectúe el pago
en la misma diligencia de
requerimiento, con el apercibimiento de que de no hacerlo se le embargarán bienes
suficientes para hacer efectivo el crédito fiscal y sus accesorios legales. Dichos
accesorios legales son los vencimientos que vayan ocurriendo durante el
procedimiento administrativo, los gastos de ejecución, los recargos y las multas.
Cuando el sujeto pasivo principal no ha cumplido voluntariamente con su obligación
tributaria, es posible que la autoridad fiscal considere conveniente exigir su pago a un
sujeto pasivo por adeudo ajeno, ya sea sustituto, solidario o con responsabilidad
objetiva.
4.5 Mandamiento de ejecución
Es un acto administrativo de autoridad fiscal competente, que funda y motiva
por escrito el cobro forzoso de una contribución o un aprovechamiento, cuando no
fue pagado en tiempo y forma, por el sujeto pasivo principal o responsable solidario,
con lo cual prácticamente se inicia el procedimiento administrativo de ejecución.
Se trata de una orden escrita de autoridad administrativa del Estado, ajustada
al principio de legalidad que rige a todos los actos del poder público, por medio de la
66
cual se autoriza al ejecutor fiscal, notificar y requerir el pago de una contribución,
cuando no se ha cumplido oportunamente y dentro del lapso legal y en ese
documento se le apercibe al deudor para que en caso de no hacer el entero en el
acto de la diligencia de requerimiento o dentro del término que permita la ley, se
embargarán bienes suficientes propiedad del sujeto pasivo para garantizar la
prestación reclamada.
El mandamiento de ejecución debe contener el nombre completo de la
persona física o moral contra la que se ha despachado la ejecución forzosa, su
domicilio fiscal, el crédito fiscal de que se trate, precisando los impuestos, derechos o
contribuciones especiales que no fueron enterados en tiempo, periodo adeudado,
base gravable, cuota o tarifa aplicable, monto de la contribución reclamada en cuanto
a su suerte principal y accesorios legales (multas, recargos y gastos de ejecución),
todo lo relacionado con el tributo y sus accesorios legales deben desglosarse
aritméticamente en una parte de ese mandamiento de ejecución y que se conoce
como liquidación del adeudo, así mismo, especificar los preceptos jurídicos
materiales y formales o procedimentales que regulan tanto la obligación fiscal y sus
accesorios, como los conducentes al procedimiento administrativo de ejecución,
cuidando la autoridad ejecutora fundar y motivar esa orden y las diversas diligencias
que deben practicarse, como son el requerimiento de pago y el embargo de bienes
para garantizar la obligación reclamada, debiendo existir adecuación entre hechos,
motivos o circunstancias que dieron lugar a ese procedimiento y las disposiciones
legales que lo rigen, para que se cumpla con la legalidad en todas las etapas que
deben seguirse desde el mandamiento de ejecución hasta la adjudicación de los
bienes embargados. (Anexo 1)
67
4.6 Requerimiento de pago
El requerimiento de pago, está representando por un acto jurídico
procedimental, por el que el ejecutor fiscal exige formalmente el pago de un tributo
que no fue pagado conforme a derecho.
Marca el inicio o primera etapa del Procedimiento Administrativo de Ejecución,
es decir a través de él la autoridad hacendaria pone en ejercicio la facultad
económica coactiva.
Consiste en una notificación que por escrito y en forma personal dirige la
autoridad fiscal competente al deudor de una contribución o un aprovechamiento,
para exigirle su pago inmediato, o en su caso se procederá al embargo de bienes
suficientes para garantizar la prestación reclamada.
Este requerimiento se debe ajustar a todas las exigencias y lineamientos que
al efecto señalen las disposiciones conducentes para las notificaciones en general,
fundamentalmente que se entienda la diligencia con la persona a quien se dirige la
notificación o con su representante legal, y en
caso de no encontrársele en el
domicilio, se le debe dejar un citatorio para que espere al ejecutor al siguiente día a
una hora fija, con la advertencia de que en caso de que no cumpla ese llamado, de
todos modos se hará el requerimiento y la continuación del procedimiento ejecutivo
con la persona que se encuentre en tal domicilio, en observancia de las formalidades
legales que lo rigen.
Al momento de hacer la notificación, la que, en caso de ser personal, se
deberá entender directamente con el deudor, si éste tienen la calidad de persona
física o con su representante legal, si se trata de personas morales, emplazando al
contribuyente para que en esa misma diligencia proceda a efectuar al ejecutor el
pago de los créditos fiscales reclamados, más los gastos de ejecución que
68
correspondan conforme a derecho, en observancia de las disposiciones del Código
Fiscal de la Federación. El ejecutor es un servidor público nombrado por la oficina
ejecutora, que debe identificarse fehacientemente ante el deudor para que
oficialmente se desarrolle la diligencia de requerimiento de pago, la cual se hará
constar en una acta debidamente circunstanciada y fundada para que se asiente al
inicio, desenvolvimiento y conclusión de la misma, y que debe ser firmada por el
ejecutor y por la persona con quien se entendió ese acto; y en caso de que el deudor
efectúe el pago de las prestaciones reclamadas, se dará por terminada esa actuación
y el procedimiento en cuestión.
Constituye un acto necesario que debe cumplirse en forma coactiva para que
las prestaciones que se estén reclamando a una persona física o moral sean
enteradas durante la notificación del adeudo que se trate, o en su caso quedará
abierta la puerta para continuar con las siguientes fases del procedimiento
administrativo de ejecución, que son el embargo, el remate, la adjudicación de los
bienes embargados y el pago finiquito de la contribución que dio origen a esa
actuación coercitiva.
De la diligencia de notificación del requerimiento la autoridad ejecutora deberá
levantar acta pormenorizada, copia de la cual se entregará a la persona con quien se
entienda la diligencia, tal y como lo establece el artículo 135 del Código Fiscal de la
Federación y en la que al menos deba observarse lo siguiente:
•
Constar por escrito
•
Señalar la autoridad que la lleve a cabo.
•
Fecha en que se efectúe.
•
Recabar nombre y firma de la persona con quien se entienda la diligencia.
69
•
Ostentar la firma del notificador. (Anexo 2y 3)
4.7 El embargo
Es un acto jurídico administrativo realizado por una autoridad fiscal,
consistente en la determinación de los bienes que han de ser objeto de la garantía
del interés fiscal reclamado dentro del procedimiento administrativo de ejecución.
A efecto de que la autoridad ejecutora proceda a la práctica del embargo de
bienes del deudor se necesita que previamente se den una serie de supuestos:
•
Que exista un crédito fiscal a cargo del sujeto;
•
Qué el crédito fiscal haya sido debidamente notificado al deudor;
•
Que el deudor haya incurrido en incumplimiento de la obligación de pago;
•
Que se haya practicado requerimiento de pago al deudor y
•
No obstante existir el requerimiento de pago el deudor al momento de la
diligencia de notificación de aquel no efectúa el pago.
Durante la diligencia de requerimiento de pago o dentro del plazo perentorio
que fijen las mismas, si no se realiza el pago de la contribución reclamada con sus
accesorios legales, se procederá a embargar bienes suficientes propiedad del deudor
para garantizar esa obligación; y puede recaer sobre negociaciones con todo lo que
de hecho y por derecho le correspondan al sujeto pasivo, a fin de que mediante la
figura jurídica de la intervención se pueda proceder al control de los ingresos de la
misma, para que con ellos pueda cobrar el fisco las prestaciones exigidas.
70
Tratándose de embargo sobre bienes raíces, derechos reales y negociaciones
deberá procederse a inscribir esa determinación en el Registro Público de la
Propiedad y del Comercio a fin de que éste pueda surtir efectos contra terceros,
además de la diligencia respectiva se deberá levantar un acta circunstanciada por el
ejecutor fiscal, con la intervención y firma del deudor, su representante legal, dos
testigos, para que quede debidamente legalizada.
El Código Fiscal de la Federación en el Artículo 151 establece: “Las
autoridades fiscales, para hacer efectivo un crédito fiscal exigible y el importe de sus
accesorios legales, requerirán de pago al deudor y, en caso de que éste no pruebe
en el acto haberlo efectuado, procederán de inmediato como sigue:
I. A embargar bienes suficientes para, en su caso rematarlos, enajenarlos fuera
de subasta o adjudicarlos en favor del fisco.
II.
A embargar negociaciones con todo lo que de hecho y por derecho les
corresponda, a fin de obtener, mediante la intervención de ellas, los ingresos
necesarios que permitan satisfacer el crédito fiscal y los accesorios legales.
El embargo de bienes raíces, de derechos reales o de negociaciones de
cualquier género se inscribirá en el registro público que corresponda en atención a la
naturaleza de los bienes o derechos de que se trate.
Cuando los bienes raíces, derechos reales o negociaciones queden
comprendidos en la jurisdicción de dos o más oficinas del registro público que
corresponda en todas ellas se inscribirá el embargo.
Si la exigibilidad se origina por cese de la prórroga, o de la autorización para
pagar en parcialidades, por error aritmético en las declaraciones o por situaciones
previstas en la fracción I del Artículo 41 de este Código, el deudor podrá efectuar el
71
pago dentro de los seis días hábiles siguientes a la fecha en que surta sus efectos la
notificación del requerimiento”.
El artículo 41 fracción I Código Fiscal de la Federación establece “Tratándose
de la omisión en la presentación de una declaración periódica para el pago de
contribuciones, ya sea provisional o del ejercicio, podrán hacer efectiva al
contribuyente o responsable solidario que haya incurrido en la omisión, una cantidad
igual a la contribución que hubiera determinado en la última o cualquiera de las seis
últimas declaraciones de que se trate, o la que resulte para dichos períodos de la
determinación formulada por la autoridad, según corresponda, cuando haya omitido
presentar oportunamente alguna declaración subsecuente para el pago de
contribuciones propias o retenidas. Esta cantidad a pagar tendrá el carácter de pago
provisional y no libera a los obligados de presentar la declaración omitida. Cuando la
omisión sea de una declaración de las que se conozca de manera fehaciente la
cantidad a la que le es aplicable la tasa o cuota respectiva, la propia Secretaría podrá
hacer efectiva al contribuyente, con carácter provisional, una cantidad igual a la
contribución que a éste corresponda determinar, sin que el pago lo libere de
presentar la declaración omitida. Si el contribuyente o responsable solidario presenta
la declaración omitida antes de que se le haga efectiva la cantidad resultante
conforme a lo previsto en esta fracción, queda liberado de hacer el pago determinado
provisionalmente. Si la declaración se presenta después de haberse efectuado el
pago provisional determinado por la autoridad, éste se disminuirá del importe que se
tenga que pagar con la declaración que se presente”.
72
4.8 EL EMBARGO PRECAUTORIO
Figura 4.1 Supuestos del embargo precautorio
EMBARGO
PRECAUTORIO
PROCEDE CUANDO
EL
CONTRIBUYENTE
SE OPONGA AL
REALICE
INICIO DE
LAS
FACULTADES
DE LA
DESAPAREZCA
OCULTE BIENES
NO PROPORCIONE
MANIOBRAS
LA CONTABILIDAD
TENDIENTES A
EVADIR EL
AUTORIDAD
SE DETECTEN
ENVASES DE
BEBIDAS
ALCOHÓLICAS SIN
MARBETES O
PRECINTOS,
ESTEN ALTERADOS
O SEAN FALSOS
CUMPLIMIENTO
Fuente: Código Fiscal de la Federación
Elaboración propia
El embargo con el carácter de precautorio lo prevé el legislador para ciertos
supuestos limitativamente previstos en la ley. En el artículo 41 del Código Fiscal de la
Federación en su fracción II se encuentran los supuestos en que procede.
•
Cuando el contribuyente haya omitido presentar declaraciones en los
últimos tres ejercicios.
•
Cuando no se atienda a tres requerimientos formulados por la autoridad y
referentes a la misma omisión, salvo que se refiera el incumplimiento a la
obligación de presentar declaraciones, caso en el que bastará el
incumplimiento de un solo requerimiento.
73
El embargo quedará sin efecto, tal y como lo prevé la fracción II del artículo
citado, cuando se dé alguna de estas situaciones:
•
Que se dé cumplimiento a los términos del requerimiento.
•
Si transcurridos dos meses de practicado el embargo las autoridades
fiscales no inician el ejercicio de sus facultades de comprobación.
El artículo 145 del Código Fiscal de la Federación en su segundo párrafo
prevé la posibilidad jurídica de que la autoridad hacendaria pueda recurrir a la
utilización del embargo con carácter de precautorio de los bienes del deudor para
asegurar el interés fiscal, cuando el crédito fiscal no sea exigible pero haya sido
determinado por el contribuyente o por la autoridad en el ejercicio de sus facultades
de comprobación, cuando a juicio de ésta exista
peligro inminente de que
el
obligado realice cualquier maniobra tendiente a evadir su cumplimiento.
La
autoridad
que
practique
el
embargo
precautorio
levantará
acta
circunstanciada en la que precise las razones del embargo.
El embargo precautorio practicado antes de la fecha en que el crédito fiscal
sea exigible, se convertirá en definitivo al momento de la exigibilidad de dicho crédito
fiscal y se aplicará el procedimiento administrativo de ejecución.
El artículo 145-A. establece los casos en que las autoridades fiscales podrán
decretar el aseguramiento de los bienes o la negociación del contribuyente cuando:
I. “El contribuyente se oponga u obstaculice la iniciación o desarrollo de las
facultades de comprobación de las autoridades fiscales o no se pueda
notificar su inicio por haber desaparecido o por ignorarse su domicilio.
74
II. Después de iniciadas las facultades de comprobación, el contribuyente
desaparezca o exista riesgo inminente de que oculte, enajene o dilapide
sus bienes.
III. El contribuyente se niegue a proporcionar la contabilidad que acredite el
cumplimiento de las disposiciones fiscales, a que se está obligado.
IV.
Se realicen visitas a contribuyentes con locales, puestos fijos o semifijos
en la vía pública y dichos contribuyentes no puedan demostrar que se
encuentran inscritos en el registro federal de contribuyentes, ni exhibir los
comprobantes que amparen la legal posesión o propiedad de las
mercancías que vendan en esos lugares. Una vez inscrito el
contribuyente en el citado registro y acreditada la posesión o propiedad
de la mercancía, se levantará el aseguramiento realizado.
V.
Se detecten envases o recipientes que contengan bebidas alcohólicas
sin que tengan adheridos marbetes o precintos o bien no se acredite la
legal posesión de los marbetes o precintos, se encuentren alterados o
sean falsos.
En los casos anteriores, la autoridad que practique el aseguramiento deberá
levantar acta circunstanciada en la que precise las razones para hacerlo”
El embargo precautorio puede terminar por que se convierta en definitivo, por
que se garantiza el interés fiscal o porque concluya. Tales supuestos tiene que ver
siempre con la oportunidad con que se ejerce la potestad liquidaria, por lo que si el
crédito se determina fuera de los plazos en el mismo estipulados, el embargo
precautorio deja de existir.
75
4.9 EMBARGO DE BIENES
Figura No. 4.2 Embargo de bienes por falta de pago
EMBARGO POR
FALTA DE PAGO
EMBARGO DE
BIENES
INSCRIPCIÓN EN
EL REGISTRO
PÚBLICO
DINERO,
METALES
PRECIOSOS Y
DEPÖSITOS
INTERVENCIONES
DE
NEGOCIACIONES
A
CAJA
INTERVENTOR
ADMINISTRADOR
ACCIONES, BANCOS,
CUPONES VENCIDOS,
VALORES
MOBILIARIOS,
CRÉDITOS
BIENES MUEBLES
BIENES INMUEBLES
EL LECHO
COTIDIANO Y
LOS VESTIDOS
DEL DEUDOR
O SU FAMILIA
LAS ARMAS,
VEHÍCULOS Y
CABALLOS DE
LOS
MILITARES
DERECHOS
DE USO DE
HABITACIÓN
BIENES QUE NO SE
PUEDEN EMBARGAR
LOS MUEBLES
DE USO
INDISPENSABLE
LOS GRANOS
MIENTRAS NO
HAYAN SIDO
COSECHADOS
PATRIMONIO
DE LA
FAMILIA
LA
MAQUINARIA Y
ENSERES
NECESARIOS
PARA SU
ACTIVIDAD
COTIDIANA
LOS LIBROS,
INSTRUMENTOS
ÚTILES Y
MOBILIARIO
INDISPENSALES
PARA EL
EJERCICIO DE
LA PROFESIÓN
EL DERECHO
DE
USUFRUCTO
LOS
SUELDOS Y
SALARIOS
Fuente: Código Fiscal de la Federación
Elaboración propia
76
LAS
PENSIONES
El derecho a señalar los bienes para el embargo es para el sujeto deudor,
persona en contra de la cual se despachó el mandamiento de ejecución. Para que el
sujeto deudor pueda hacer uso este derecho, deberá en el señalamiento de bienes
sujetarse al orden previsto por el artículo 155 del Código Fiscal de la Federación, ya
que de no ser así el sujeto ejecutor tendrá derecho entonces a proceder al
señalamiento de bienes.
Artículo 155.- “La persona con quien se entienda la diligencia de embargo,
tendrá derecho a señalar los bienes en que éste se deba trabar, siempre que los
mismos sean de fácil realización o venta, sujetándose al orden siguiente:
I. Dinero, metales preciosos y depósitos bancarios.
II. Acciones, bonos, cupones vencidos, valores mobiliarios y en general
créditos de inmediato y fácil cobro a cargo de entidades o dependencias de
la Federación, Estados y Municipios y de instituciones o empresas de
reconocida solvencia.
III. Bienes muebles no comprendidos en las fracciones anteriores.
IV. Bienes inmuebles. En este caso, el deudor o la persona con quien se
entienda la diligencia deberá manifestar, bajo protesta de decir verdad, si
dichos bienes reportan cualquier gravamen real, embargo anterior, se
encuentran en copropiedad o pertenecen a sociedad conyugal alguna.
La persona con quien se entienda la diligencia de embargo podrá designar dos
testigos y, si no lo hiciere o al terminar la diligencia los testigos designados se
negaren a firmar, así lo hará constar el ejecutor en el acta, sin que tales
circunstancias afecten la legalidad del embargo”.
77
En el artículo 157 del Código Fiscal de la Federación señalan los bienes que
aunque constituyen parte del patrimonio del deudor, se consideran exceptuados de
embargo para efectos fiscales y son los siguientes:
I. “El lecho cotidiano y los vestidos del deudor y de sus familiares.
II.
Los muebles de uso indispensable del deudor y de sus familiares, no
siendo de lujo a juicio del ejecutor. En ningún caso se considerarán como
de lujo los bienes a que se refieren las demás fracciones de este artículo,
cuando se utilicen por las personas que, en su caso, las propias fracciones
establecen.
III. Los libros, instrumentos, útiles y mobiliario indispensable para el ejercicio
de la profesión, arte y oficio a que se dedique el deudor.
IV.
La maquinaria, enseres y semovientes de las negociaciones, en cuanto
fueren necesarios para su actividad ordinaria a juicio del ejecutor, pero
podrán ser objeto de embargo con la negociación en su totalidad si a ella
están destinados.
V. Las armas, vehículos y caballos que los militares en servicio deban usar
conforme a las leyes.
VI. Los granos, mientras éstos no hayan sido cosechados, pero no los
derechos sobre las siembras.
VII. El derecho de usufructo, pero no los frutos de éste.
VIII.
Los derechos de uso o de habitación.
78
IX.
El patrimonio de familia en los términos que establezcan las leyes, desde
su inscripción en el Registro Público de la Propiedad.
X. Los sueldos y salarios.
XI. Las pensiones de cualquier tipo.
XII.
Los ejidos”.
La autoridad fiscal puede jurídicamente declarar, el embargo de la negociación
en su conjunto a través de la intervención con cargo a la caja o bien a través de la
figura del administrador.
El jefe de la Oficina Exactora con apoyo en el artículo 152 del Código Fiscal de
la Federación es quien debe designar a la persona del interventor quien tendrá el
carácter de depositario.
En principio el interventor tiene todas las obligaciones inherentes a su cargo
de depositario, listándose entre las más relevantes la consistente en separar el 10%
de los ingresos diarios obtenidos por la negociación y enterarlos la en la caja de la
oficina ejecutora diariamente o a medida que se efectúe la recaudación, una vez
separadas las cantidades referentes al pago de salarios y créditos preferentes.
Además debe el interventor con cargo a caja, cuando advierta irregularidades en el
manejo de la negociación, dictar las medidas provisionales de carácter urgente y
hacer del conocimiento de esta situación al jefe de la autoridad ejecutora quien ante
tal supuesto podrá inclusive modificar jurídicamente la intervención de ser con cargo
a la caja a convertir al interventor en administrador con fundamento en el artículo 165
del Código Fiscal de la Federación.
La designación del interventor administrador constituye la otra modalidad que
puede revestir el embargo individual de los bienes que resulten necesarios para la
79
marcha y operación de la misma correspondiéndole un conjunto de poderes como en
la toma de sus decisiones no se encuentra subordinado a las determinaciones de los
órganos de gobierno de la negociación, teniendo en consecuencia los poderes que
corresponden a la administración de la sociedad y plenos poderes con las facultades
que requieran cláusula especial para ejercer actos de dominio y administración,
otorgar o suscribir títulos de crédito, etc., no quedando su actuación supeditada a las
decisiones del Consejo de Administración, Asamblea de Accionistas o socios.
La designación de interventor con cargo a caja o de interventor administrador no
constituye alternativas elegibles discrecionalmente. No podrá designarse un
interventor administrador si la negociación no estuvo previamente sometida al
régimen de un interventor con cargo a caja y siempre que se actualicen los
supuestos del artículo 165 del Código Fiscal de la Federación.
Para el caso en que la negociación no se encuentre constituida jurídicamente
como sociedad el interventor administrador tendrá las facultades inherentes al dueño.
De acuerdo con el artículo 168 del Código Fiscal de la Federación, el
nombramiento del interventor debe ser inscrito en el Registro Público del domicilio de
la negociación intervenida.
El artículo 167 del Código Fiscal de la Federación señala las obligaciones del
interventor administrador y son las siguientes:
I. “Rendir cuentas mensuales comprobadas a la oficina ejecutora.
II. Recaudar el 10% de las ventas o ingresos diarios en la negociación
intervenida, después de separar las cantidades que correspondan por
concepto de salarios y demás créditos preferentes a que se refiere este
Código, y enterar su importe al fisco federal en la medida que se efectúe la
recaudación”.
80
El interventor administrador no podrá enajenar los bienes del activo fijo.
Cuando se den los supuestos de enajenación de la negociación intervenida a que se
refiere el Artículo 172 de este Código, se procederá al remate de conformidad con las
disposiciones del mismo Código.
Las autoridades fiscales con apoyo en lo previsto en el artículo 172 del Código
Fiscal de la Federación “podrán proceder
a la enajenación de la negociación
intervenida cuando lo recaudado en tres meses no alcance a cubrir por lo menos el
24% del crédito fiscal, salvo que se trate de negociaciones que obtengan sus
ingresos en un determinado período del año, en cuyo caso el porciento será el que
corresponda al número de meses transcurridos a razón del 8% mensual y siempre
que lo recaudado no alcance para cubrir el porciento del crédito que resulte”.
Dos son los supuestos en que procede el levantamiento de la intervención de
conformidad con lo establecido por el artículo 171 del Código Fiscal de la Federación.
•
Que el sujeto deudor haya cumplido con la obligación de pago,
•
Que la negociación intervenida se haya enajenado satisfaciendo los
requisitos del Código citado.
Si durante la práctica del embargo la persona en contra de la que se despachó
ejecución o bien aquella con quien se entienda la diligencia, se coloca en alguno de
los supuestos previstos por el artículo 163 del Código Fiscal de la Federación, el
ejecutor podrá hacer que las cerraduras que fueren necesarias sean rotas.
Supuestos para el rompimiento de las cerraduras.
•
Que la persona con quien se entienda la diligencia se niegue a abrir las
puertas de las construcciones, edificios o casas señaladas para la traba o
en los que se presuma que existen bienes muebles embargables.
81
•
Cuando hubiese negativa a abrir los muebles en los que el ejecutor
suponga se guardan dinero, alhajas, objetos de arte u otros bienes
embargables.
No obstante que el sujeto ejecutado se coloque en los supuestos previstos
por el legislador para la procedencia de la ruptura de cerraduras, deberán
satisfacerse los siguientes requisitos previstos en el artículo 163 primer párrafo
del Código Fiscal de la Federación y que consisten en:
•
Que el Jefe de la oficina ejecutora dicte un acuerdo precisamente
ordenando
la
práctica
de
la
diligencia,
debiéndose
invocar
las
disposiciones legales que le sirvan de apoyo y señalándose la causal que
se ha actualizado para proceder a tal efecto;
•
En el momento de la práctica de la diligencia designar dos testigos;
•
Levantar acta circunstanciada en la que se consigne todo lo que acontezca
durante la realización de la diligencia.
4.10 El remate
El remate viene a ser prácticamente como la conclusión del Procedimiento
Administrativo de Ejecución entendiendo por tal la venta llevada a cabo por el órgano
ejecutor de los bienes embargados al sujeto deudor ejecutado.
La enajenación de los bienes embargados se llevará a cabo cuando se
realicen los supuestos del artículo 173 del Código Fiscal de la Federación, que son
los siguientes:
I. “A partir del día siguiente a aquél en que se hubiese fijado la base en los
términos del Artículo 175 de este Código
82
II.
En los casos de embargo precautorio a que se refiere el Artículo 145 de
este Código, cuando los créditos se hagan exigibles y no se paguen al
momento del requerimiento.
III. Cuando el embargado no proponga comprador dentro del plazo a que se
refiere la fracción I del Artículo 192 de este Código.
IV.
Al quedar firme la resolución confirmatoria del acto impugnado, recaído en
los medios de defensa que se hubieren hecho valer”.
Los bienes embargados deben enajenarse en subasta pública que se llevará
a cabo a través de medios electrónicos, como lo establece el artículo 174 del Código
Fiscal de la Federación, previéndose por vía de excepción que la venta pueda
llevarse a cabo fuera de remate cuando se dé cualquiera de los supuestos
contemplados por el artículo 192 del citado Código y que son los siguientes:
•
Cuando el ejecutado proponga comprador antes de que se finque el
remate, se enajenen o adjudiquen los bienes a favor del fisco y que el valor
pactado para dicha venta cubra el precio asignado a los bienes
embargados;
•
Que tratándose de bienes de fácil descomposición o deterioro o materiales
inflamables no exista lugar apropiado para su conservación o guarda.
La autoridad podrá ordenar que los bienes embargados se vendan en lotes o
piezas sueltas.
El artículo 175 del Código Fiscal de la Federación, prevé las diversas maneras
de determinar el precio base que deberá servir de punto de partida para la
enajenación de los bienes embargados, dependiendo en cada caso de la naturaleza
83
de éstos. Tratándose de bienes inmuebles la base para su enajenación será la que
reporte el avalúo y para negociaciones el avalúo pericial.
Puede suceder que tanto el propietario de los bienes embargados como
terceras personas acreedores del mismo, se encuentran insatisfechos con el valor
asignado al bien y que servirá de base para su enajenación, caso en el cual los
sujetos referidos estarán en aptitud de impugnarlo mediante la interposición del
recurso de revocación en los términos del artículo 175 y 117 del Código Fiscal de la
Federación.
El órgano ejecutor deberá convocar para remate al día siguiente de haber
quedado firme el avalúo, fijando como fecha del mismo cualquier día dentro de los
treinta siguientes.
La convocatoria
•
Se hará cuando menos diez días antes del inicio del período señalado para
el remate y se mantendrá en los lugares o medios en que se haya fijado o
dado a conocer hasta la conclusión del remate.
•
Se fijará en el sitio visible y usual de la oficina ejecutora y en los lugares
públicos que se juzgue conveniente.
•
La convocatoria se dará a conocer en la página electrónica de las
autoridades fiscales.
•
En la convocatoria se darán a conocer los bienes objeto del remate, el
valor que servirá de base para su enajenación, así como los requisitos que
deberán cumplir los postores para concurrir al mismo.
84
4.11 La postura legal
El artículo 179 del Código Fiscal de la Federación establece: “Es postura legal
la que cubra las dos terceras partes del valor señalado como base para el remate”.
Las posturas deberán enviarse en documento digital con firma electrónica
avanzada, a la dirección electrónica que se señale en la convocatoria para el remate.
El Servicio de Administración Tributaria mandará los mensajes que confirmen la
recepción de las posturas.
Para intervenir en una subasta será necesario que el postor, antes de enviar
su postura, realice una transferencia electrónica de fondos equivalente cuando
menos al diez por ciento del valor fijado a los bienes en la convocatoria
Los artículos 180 y 182
del citado Código
prevén los requisitos y
formalidades que debe reunir el documento digital que contenga la postura legal.
Requisitos:
•
En toda postura deberá ofrecerse de contado, cuando menos la parte
suficiente para cubrir el interés fiscal; si éste es superado por la base fijada
para el remate, se procederá en los términos del artículo 196 del Código
Fiscal de la Federación.
•
Si el importe de la postura es menor al interés fiscal, se rematará de
contado los bienes embargados.
•
La autoridad exactora podrá enajenar a plazos los bienes embargados
sujetándose a lo que establezca el Reglamento del Código Fiscal de La
Federación.
85
Formalidades:
•
Los generales del sujeto postor, la clave del registro federal de
contribuyentes; tratándose de sociedades, el nombre o razón social, la
fecha de constitución, la clave del registro federal de contribuyentes en su
caso y el domicilio social.
•
La cantidad que se ofrezca.
•
El número de cuenta bancaria y nombre de la institución de crédito en la
que se reintegrarán, en su caso, las cantidades que se hubieran dado en
depósito.
•
La dirección de correo electrónico y el domicilio para oír y recibir
notificaciones.
•
El monto y número de la transferencia electrónica de fondos que haya
realizado.
El artículo 183 del Código Fiscal de la Federación prevé, la forma en que se
realizará el remate en la página electrónica de subastas del Servicio de
Administración Tributaria, el periodo correspondiente, el registro de postores, las
posturas que reciban, la fecha y hora de recepción, duración de la subasta, etc.
El Servicio de Administración Tributaria fincará el remate a favor de quien
haya hecho la mejor postura. Cuando existan varios postores en condiciones iguales
que y sea la postura más alta, se aceptará la primera postura que se haya recibido.
El resultado se comunicará a través de medios electrónicos, remitiendo el acta
que se levante.
86
Una vez fincado el remate se comunicará el resultado del mismo a través de
medios electrónicos a los postores que hubieren participado en él, remitiendo el acta
que al efecto se levante.
Fincado el remate de bienes inmuebles o negociaciones se aplicará el
depósito constituido. Dentro de los diez días siguientes a la fecha del remate, el
postor enterará mediante transferencia electrónica de fondos, el saldo de la cantidad
ofrecida de contado en su postura o la que resulte de las mejoras.
Hecho el pago y designado en su caso el notario por el postor, se citará al
ejecutado para que, dentro del plazo de diez días, otorgue y firme la escritura de
venta correspondiente, apercibido de que, si no lo hace, el jefe de la oficina ejecutora
lo hará en su rebeldía.
Los bienes pasan a propiedad del adquirente, libres de gravámenes, para lo
cual la autoridad ejecutora comunicará al Registro Público para que se efectúe la
cancelación correspondiente como lo marca el artículo 187 del Código Fiscal de la
Federación.
El artículo 196 del citado Código prevé que para el caso de existir remanente
del producto del remate, éste se entregará al deudor, salvo que medie orden de
autoridad competente, o que el propio deudor acepte por escrito que se haga la
entrega total o parcial del saldo a un tercero.
4.12 La suspensión del procedimiento administrativo de ejecución
La suspensión, como su nombre lo indica, paraliza el procedimiento de cobro
forzoso de contribuciones, y se intenta para proteger el derecho de propiedad, de
posesión y disfrute del patrimonio de una persona en su calidad de sujeto pasivo;
como para que con seguridad y tranquilidad promueva los medios de defensa legal
establecidos en la legislación respectiva.
87
Representa una medida cautelar o precautoria que debe dictarse de oficio o a
instancia de parte de la autoridad ejecutora, para detener toda clase de actuaciones
del poder público, que pudieran afectar los derechos e intereses del gobernado, y ella
debe respetarse, para que tenga eficacia su razón de ser, durante el tiempo que
marque la ley.
Para que opere tal medida, es obligación del particular garantizar el interés
fiscal en alguna de las formas previstas por el artículo 141 del Código Fiscal de la
Federación.
Cuadro 4.1 Formas de garantizar el interés fiscal
FORMAS DE
GARANTIZAR EL
INTERÉS FISCAL
⇒
⇒
⇒
⇒
⇒
⇒
DEPÓSITO DE DINERO
PRENDA O HIPOTECA
FIANZA
OBLIGACIÓN
SOLIDARIA
EMBARGO ADMINISTRATIVO
TÍTULOS VALOR O CARTERA
DE CRÉDITOS
Fuente: Código Fiscal de la Federación
Elaboración propia
El artículo 141 del Código Fiscal de la Federación
establece: “Los
contribuyentes podrán garantizar el interés fiscal en alguna de las formas siguientes:
I. Depósito en dinero, carta de crédito u otras formas de garantía financiera
equivalentes que establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
mediante reglas de carácter general que se efectúen en las cuentas de
garantía del interés fiscal a que se refiere el artículo 141-A de este Código.
II.
Prenda o hipoteca.
88
III.
Fianza otorgada por institución autorizada, la que no gozará de los
beneficios de orden y excusión. Para los efectos fiscales, en el caso de que
la póliza de fianza se exhiba en documento digital, deberá contener la firma
electrónica avanzada o el sello digital de la afianzadora.
IV. Obligación solidaria asumida por tercero que compruebe su idoneidad y
solvencia.
V. Embargo en la vía administrativa.
VI.
Títulos valor o cartera de créditos del propio contribuyente, en caso de que
se demuestre la imposibilidad de garantizar la totalidad del crédito
mediante cualquiera de las fracciones anteriores, los cuales se aceptarán
al valor que discrecionalmente fije la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público.
La garantía deberá comprender, además de las contribuciones adeudadas
actualizadas, los accesorios causados, así como de los que se causen en los doce
meses siguientes a su otorgamiento. Al terminar este período y en tanto no se cubra
el crédito, deberá actualizarse su importe cada año y ampliarse la garantía para que
cubra el crédito actualizado y el importe de los recargos, incluso los correspondientes
a los doce meses siguientes”.
Conjunta o simultáneamente a la interposición de los medios de defensa en el
rubro fiscal, puede solicitarse por el interesado la suspensión del procedimiento
administrativo de ejecución, ante la autoridad ejecutora u organismo jurisdiccional
que señale la ley, para que por un lado se protejan los intereses patrimoniales del
contribuyente al paralizarse la actuación de la autoridad ejecutora; y por el otro queda
garantizada la obligación fiscal.
89
Sobre este asunto, el Código Fiscal de la Federación en su artículo 142,
reglamenta que: “Procede garantizar el interés fiscal, cuando:
Se solicite la suspensión del procedimiento administrativo de ejecución,
inclusive si dicha suspensión se solicita ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo”.
El artículo 144 del citado ordenamiento prevé una doble hipótesis, en primer
lugar la suspensión en la ejecución del acto y en segundo término la suspensión del
procedimiento administrativo de ejecución. En el primer caso el sujeto administrado
se anticipa al momento de inicio del procedimiento administrativo de ejecución y
solicita la suspensión en la ejecución del acto, en el segundo caso ya iniciado el
procedimiento administrativo de ejecución se solicita su suspensión.
Los requisitos para que opere la suspensión en ambos casos son los
siguientes:
•
Que se solicite por escrito satisfaciendo las exigencias previstas por el
artículo 8º. Constitucional en relación con el artículo 18 del Código Fiscal
de la Federación.
•
Que se acredite haberse interpuesto oportunamente el medio de defensa
que proceda, ya que la justificación única para decretar la suspensión es el
esperar los resultados del agotamiento de los medios de defensa.
•
Garantizar el interés fiscal en los términos del artículo 141 del Código
Fiscal de la Federación.
“En caso de negativa o violación a la suspensión del procedimiento
administrativo de ejecución, los interesados podrán promover el incidente de
90
suspensión de la ejecución ante la Sala del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa que conozca del juicio respectivo u ocurrir al superior jerárquico de la
autoridad ejecutora, si se está tramitando recurso, acompañando los documentos en
que conste el medio de defensa hecho valer y el ofrecimiento o, en su caso
otorgamiento de la garantía del interés fiscal. El superior jerárquico aplicará en lo
conducente las reglas establecidas por este Código para el citado incidente de
suspensión de la ejecución”. (Artículo 144 último párrafo del Código Fiscal de la
Federación)
4.13 Gastos de ejecución
De conformidad con lo estipulado por el artículo 150 del Código Fiscal de la
Federación una consecuencia de la práctica del procedimiento administrativo de
ejecución es que nace a cargo del sujeto ejecutado la obligación de pagar una
cantidad determinada por concepto de los denominados “gastos de ejecución” y que
bajo el rubro se comprenden una serie de conceptos y partidas.
Es importante establecer una distinción entre lo que debe entenderse por
gastos de ejecución propiamente dichos y las erogaciones extraordinarias que se
originan con motivo del procedimiento administrativo de ejecución.
Los gastos de ejecución son precisamente cantidades de dinero que el
ejecutado debe pagar por la práctica de las diligencias inherentes al procedimiento
administrativo de ejecución. Su justificación parte del hecho de que el sujeto
ejecutado, como consecuencia de su incumplimiento motiva una serie de actividades
de parte de la administración orientadas a lograr su cumplimiento las cuales tienen
un costo para la misma administración que no se hubieran generado de haberse
dado el cumplimiento de la obligación, por esto se justifica que el sujeto incumplido
soporte el costo del procedimiento administrativo de ejecución.
91
El mismo artículo precitado establece que los gastos de ejecución consistirán
en un 2% del monto del crédito fiscal, suma que deberá pagarse al fisco por la
práctica de cada uno de los siguientes actos:
•
Por la práctica del requerimiento en los términos del primer párrafo del
artículo 151 del Código Fiscal de la Federación.
•
Por la de embargo llevado a cabo por el órgano ejecutor inclusive por el
practicado en los términos, de los artículos en los Artículos 41, fracción II y
141, fracción V del citado Código.
•
Por la de remate, enajenación fuera de remate o adjudicación al fisco
federal.
En el artículo 150 del Código Fiscal de la Federación se establecen límites
máximos y mínimo para los gastos de ejecución que operan como garantías a favor
del administrado y de la propia autoridad ejecutora.
Los conceptos por los que deben cubrirse las erogaciones extraordinarias son
las siguientes:
•
Gastos de transporte de bienes embargados.
•
Gastos de avalúo.
•
Gastos de impresión y publicación de convocatorias y edictos.
•
Gastos referentes a la inscripción o cancelación de gravámenes en el
Registro Público o bien por la obtención del certificado de libertad de
gravámenes.
92
•
Pago de honorarios a depositarios y peritos así como pago del personal
contratado por los interventores.
•
Gastos devengados por concepto de escrituración y las contribuciones que
origine la transmisión de dominio de los bienes inmuebles que sean
adjudicados a favor de la Federación.
•
Las contribuciones que se paguen por la Federación para liberar de
cualquier gravamen a los bienes que sean objeto de remate.
93
V. MARCO METODOLÓGICO
5. 1 Introducción al marco metodológico
De acuerdo con Naghi (1990), para llevar a cabo una investigación científica
hay que realizar numerosas actividades. Unas en forma secuencial, otras en forma
simultánea, y tomar varias decisiones en diferentes etapas de la investigación. Hay
gran necesidad de planificar todo el proceso de la investigación; es decir, elaborar un
proyecto que indique claramente las etapas por realizar, definir qué es lo que se
pretende hacer, qué tipo de investigación se realizará, qué tipo de datos se
recopilarán y cómo; que metodología se utilizará para analizar los datos, etc.
Administrar las funciones de una investigación es semejante a otras funciones
del administrador, como contabilidad, producción, finanzas. Se necesita tomar
decisiones acerca de las actividades que se deben realizar en el trayecto de una
investigación. Para que una investigación cinética sea administrada con eficiencia se
deben planear todas las etapas de investigación; es decir, escribir el proyecto de la
investigación antes de su elaboración.
Para iniciar una investigación se necesita una buena idea, las ideas
representan un acercamiento a la realidad que habrá de investigarse, o a los
fenómenos eventos.
De acuerdo con Tabaré Fernández (1998) “Investigar es preguntar para
aprender. Investigación es un proceso científico de auto-descripción”.
Requisitos esenciales de la investigación social:
•
Control empírico o coacción empírica de los argumentos teóricos.
94
•
Validez del diseño de investigación como confiabilidad de los datos y registros
recolectados.
La Investigación como proceso tiene cinco etapas sucesivas:
•
Construcción del problema
•
Diseño metodológico
•
Trabajo de campo: recolección, registro y almacenamiento de datos.
•
Organización, análisis e interpretación de la informa ambientes por estudiar.
•
Comunicación de los hallazgos
Es necesario que el investigador se introduzca en el área del conocimiento
para tener condiciones para precisar su idea sobre la investigación.
Para generar ideas se sugiere:
•
Ideas que intrigan de manera personal al investigador
•
Ideas novedosas
•
Ideas que ayuden a comprender fenómenos sociales.
•
Investigaciones que resolverán problemas de la sociedad.
Es indispensable identificar claramente la pregunta que se quiere responder o
el problema concreto a cuya solución o entendimiento se contribuirá.
95
5.2 Marco conceptual
Naghi (1990)
sostiene que el objetivo principal de las investigaciones es
llegar a teorías, se puede decir que todos los problemas de investigación comienzan
con un problema de teorización. La primera tarea de un investigador es traducir el
problema de la realidad y eso puede hacerse sólo si la teoría es implícita o explicita.
Dentro del antecedente del problema de la investigación hay que expresar el
marco conceptual o marco teórico.
El marco teórico es la síntesis del contexto general en el cual se ubica el tema
de la propuesta, estado actual del conocimiento del problema, brechas que existen y
vacío que se quiere llenar con el proyecto; porqué y cómo la investigación propuesta.
Raúl Rojas Soriano (1992) señala que para la elaboración del marco teórico y
conceptual se requiere manejar tres niveles de información:
•
Manejo de las teorías o elementos teóricos existentes sobre el problema.
•
Analizar la información empírica secundaria
o indirecta proveniente de
distintas fuentes, por ejemplo: investigaciones o informes publicados en
revistas y periódicos, así como estadísticas u otros datos significativos que
puedan localizarse en archivos públicos y privados.
•
Manejo de información empírica primaria o directa obtenida mediante un
acercamiento con la realidad a través de guías de observación.
96
Las funciones principales del marco teórico son las siguientes:
•
Orienta sobre el conocimiento del tipo de investigación
•
Amplia el horizonte de estudio, pues da opciones de puntos de vista
•
Conduce al establecimiento de hipótesis
•
Inspira líneas de investigación
•
Prevé la manera de interpretar los datos provenientes de la
investigación
5.3 El problema de investigación
Plantear el problema significa afinar y estructurar más formalmente la idea de
investigación.
Según Kerlinger (2002), los criterios para plantear adecuadamente el
problema de investigación son:
•
El problema debe expresar una relación entre dos o más variables.
•
El problema debe estar formulado claramente y sin ambigüedad como
pregunta ¿qué efecto? ¿cómo se relaciona con?
•
El planteamiento debe implicar la posibilidad
de realizar una prueba
empírica o una recolección de datos, es decir la factibilidad de observarse
en la realidad o en un entorno.
97
Los elementos para plantear un problema son tres y están relacionados entre
si:
•
Los objetivos que persigue la investigación.
•
Las preguntas de investigación.
•
La justificación del estudio.
En el caso de este estudio, se analizará el procedimiento administrativo de
ejecución que tiene por efecto que el Estado recupere por la vía coercitiva aquéllas
cantidades que indebidamente dejaron de pagarse por el contribuyente o que la
autoridad en sus facultades de revisión, determinó a cargo del gobernado. El
problema consiste en que es un procedimiento que se lleva mucho tiempo desde que
inicia hasta que concluye y esto acarrea costos para su recuperación lo cual impide
recaudar eficientemente las contribuciones y motiva a un mayor incumplimiento por
la impunidad existente.
5.4 Objetivos de investigación
Hernández Sampieri (2003) señala que es necesario establecer qué pretende
la investigación, es decir ¿cuáles son sus objetivos?
Los objetivos de investigación tienen la finalidad de señalar a lo que se aspira
en la investigación. Tienen que expresarse con claridad para evitar posibles
desviaciones en el proceso de investigación y deben ser susceptibles de alcanzarse;
son las guías del estudio y hay que tenerlos presentes durante todo el desarrollo,
requieren ser congruentes entre sí.
Durante la investigación puede que surjan
objetivos adicionales, se
modifiquen los objetivos iniciales o incluso se sustituyan por nuevos objetivos
98
iniciales o incluso se sustituyan por nuevos objetivos, según la dirección que tome la
investigación.
Objetivo General: Demostrar que el procedimiento administrativo de ejecución
es un procedimiento largo e ineficaz como
medio de recuperación de
las
contribuciones omitidas por los contribuyentes.
5.5 Preguntas de investigación
Es conveniente plantear a través de una o varias preguntas el problema que
se estudiará en la investigación.
Plantearlo en forma de preguntas tiene la ventaja de presentarlo de manera
directa, minimizando la distorsión.
No siempre en la pregunta o las preguntas se comunica el problema en su
totalidad. A veces se formula solamente el propósito de estudio, aunque las
preguntas deben resumir lo que habrá de ser la investigación.
Bajo un esquema deductivo y cuantitativo hay preguntas demasiado generales
que no conducirían a una investigación concreta.
Es necesario establecer los límites temporales y espaciales del estudio, y
diseñar un perfil de las unidades de observación (personas, periódicos, viviendas,
escuelas, etc.), perfil que aunque es tentativo, resulta muy útil para definir el tipo de
investigación que habrá de llevarse a cabo. (Rojas: 2001)
¿Es el Procedimiento Administrativo de Ejecución una forma rápida para
recuperar las contribuciones omitidas por los contribuyentes?
99
¿Existen errores por parte de la autoridad durante el Procedimiento
Administrativo de Ejecución?
¿Se recuperan totalmente los créditos fiscales?
¿Fomenta el cumplimiento de las obligaciones fiscales el Procedimiento
Administrativo de Ejecución?
¿Se recaudan eficientemente las contribuciones a través del Procedimiento
Administrativo de Ejecución?
5.6 Justificación de la investigación
Es necesario justificar el estudio exponiendo sus razones. La mayoría de las
investigaciones se efectúan con un propósito definido. En muchos casos se tiene que
explicar por qué es conveniente llevar a cabo la investigación y cuáles son los
beneficios que se derivarían de ella.
Una investigación llega a ser conveniente por diversos motivos: tal vez ayude
a resolver un problema social, a construir una nueva teoría o generar preguntas de
investigación.
El presente trabajo tiene por finalidad
demostrar que el procedimiento
administrativo de ejecución es ineficiente por el tiempo que lleva en realizarse y
porque no cumple su cometido de recuperar completamente los créditos fiscales e
incentiva a un incumplimiento de las obligaciones fiscales.
100
5.7 Estipulación de hipótesis
Las hipótesis indican lo que estamos buscando o tratando de probar y se
definen como explicaciones tentativas del fenómeno investigado, formuladas a
manera de proposiciones.
Black y Champion sostienen
que las hipótesis no necesariamente son
verdaderas, pueden o no serlo, y pueden o no comprobarse con hechos. Son
explicaciones tentativas, no los hechos en sí. Al formularlas, el investigador no está
seguro de que vayan a comprobarse, una hipótesis es diferente de una afirmación de
un hecho.
Dentro de la investigación científica, las hipótesis son proposiciones tentativas
acerca de las relaciones entre dos o más variables, y se apoyan en conocimientos
organizados y sistemáticos.
Las hipótesis proponen tentativamente las respuestas a las preguntas de
investigación; la relación entre ambas es directa e íntima. Las hipótesis relevan a los
objetivos y las preguntas de investigación para guiar el estudio. Las hipótesis
comúnmente surgen de los objetivos y las preguntas de investigación, una vez que
éstas han sido reevaluadas a raíz de la revisión de la literatura.
Las hipótesis pueden surgir de un postulado de una teoría, del análisis de
ésta, de generalizaciones empíricas pertinentes a nuestro problema de investigación
y de estudios revisados o antecedentes consultados.
La hipótesis formulada para el presente estudio es la siguiente:
Hi: Al modificar el Procedimiento Administrativo de Ejecución la autoridad
hacendaria recuperará en menos tiempo las contribuciones omitidas.
101
5.8 Método de recopilación de datos
La investigación documental Baena (2002) es la búsqueda de una respuesta
específica a partir de la indagación de instrumentos. Entendamos por documento
todo aquello donde ha dejado huella el hombre en su paso por el planeta.
Una clasificación documental es, entre otros, la siguiente: Libros, periódicos,
revistas, carteles, volantes, trípticos, desplegables, cartas, estadísticas, Internet etc.
En este último caso, la investigación documental experimentó una multiplicación de
las fuentes de indagación, desde la introducción de la computadora y la extensión de
las telecomunicaciones.
Ante todo, el investigador debe de efectuar la recolección de todos aquellos
documentos que le sirvan para el estudio que se encuentra realizando. Obtenido lo
anterior debe saber utilizar los recursos de las bibliotecas debido a que toda la
investigación implica valerse de libros, folletos, periódicos y otros materiales
documentales que se encuentran en estas. Por otra parte, se ha de consultar los
materiales de fuentes generales parar
tener el conocimiento necesario de los
antecedentes del problema que se ha de investigar.
Para una mayor investigación se debe recurrir además a fuentes tales como:
Libros de consulta, diccionarios, enciclopedias, directorios, impresos diversos de
Organizaciones Nacionales e Internacionales, Archivos y Bases de Datos.
En este trabajo, la investigación documental fue la herramienta principal para
el desarrollo de la misma, utilizando para ello: Libros, revistas, prontuarios fiscales,
leyes federales, Tesis de jurisprudencia e información obtenida en páginas de
Internet.
102
VI. ANÁLISIS DEL PROBLEMA
6.1 Descripción del problema
El Procedimiento Administrativo de Ejecución tiene por objeto que el Estado
recupere por vía coercitiva aquéllas contribuciones que indebidamente dejaron de
pagarse o no se hicieron los cálculos para determinarlas de manera adecuada.
Este procedimiento se lleva mucho tiempo desde que inicia hasta que
concluye, el problema empieza desde la determinación de un adeudo tributario. Es
necesario realizar dentro de las oficinas de las autoridades hacendarias una
programación de los contribuyentes a revisar para poder determinar si están
cumpliendo adecuadamente con sus obligaciones fiscales. Seguido a ello, se da
paso al inicio del acto de comprobación, a través del propio contribuyente o por
cualquier tercero. La revisión comúnmente comprende un año, desde la notificación
del acto de comprobación, hasta conclusión de la misma. Asimismo, puede llevarse
hasta seis meses la emisión de la resolución determinante del crédito fiscal.
Una vez determinado el adeudo fiscal, se otorga el plazo de cuarenta y cinco
días hábiles para su impugnación, el cual puede ser en una primera fase a través del
recurso de revocación, agota por lo regular tres meses antes de su resolución.
Inconforme el gobernado con esta primera fase, puede impugnar a través del
juicio de nulidad. Para ello cuenta con otros cuarenta y cinco días hábiles después de
la emisión de la resolución del recurso.
Admitida la demanda ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa se emite el auto admisorio y en él, se ordena correr traslado a la
demandada para que formule su contestación en otros cuarenta y cinco días hábiles.
Si en la contestación de demanda se agregan hechos desconocidos por el actor, se
concede el derecho ampliar su demanda por otros veinte días hábiles. Admitida la
103
ampliación de demanda se corre de nueva cuenta traslado a la autoridad para que
conteste la ampliación dentro de los próximos veinte días hábiles.
Agotadas estas fases, sin incluir el tiempo de desahogo de una prueba o de la
tramitación de algún incidente, se procede a citar para alegatos dentro de los cinco
días posteriores a los primeros diez después del acuerdo de admisión de la
contestación a la ampliación. Una vez realizado lo anterior, se procede a emitir
sentencia en un plazo no mayor de tres meses.
Concluida esta fase y si la sentencia es desfavorable para la autoridad o el
gobernado, puede impugnarse ante el Tribunal Colegiado del Poder Judicial que le
corresponda. Este plazo de impugnación es de quince días hábiles. Posterior a ello,
se envían los autos al Tribunal de alzada para que resuelva en un plazo aproximado
de cuatro meses.
Todos estos plazos se toman en consideración que la Sala y el Tribunal están
en la sede del contribuyente, puesto que el envió por correo certificado a través del
servicio postal, añade otros cuatro meses al proceso aproximadamente.
Ahora bien, si el fallo es desfavorable, la autoridad debe emitir un
mandamiento de ejecución y requerimiento de pago.
Ya
dentro
del Procedimiento
Administrativo
de
Ejecución desde
el
mandamiento de ejecución hasta la adjudicación de bienes la autoridad debe
fundamentar y motivar el acto administrativo que está realizando, al no ejecutarlo
apegado a la ley se presentan muchas irregularidades que ocasionan la violación a
las garantías individuales del interesado y por consiguiente viene la impugnación por
parte del contribuyente del acto administrativo.
104
Figura 6.1 Ciclo del Procedimiento Administrativo de Ejecución
DETERMINACIÓN DEL CRÉDITO
FISCAL
GARANTÍA DEL CRÉDITO
IMPUGNACIÓN DEL CRÉDITO
FISCAL
PAGO DEL CRÉDITO FISCAL
SUSPENDE EL PAE
MEDIOS DE DEFENSA
TERMINA EL PAE
RECURSO DE REVOCACIÓN
JUICIO DE NULIDAD
INTERPOSICIÓN DEL RECURSO
PLAZO 45 DÍAS
PRESENTACIÓN DE LA
DEMANDA PLAZO 45 DÍAS
AMPLIACIÓN DEL RECURSO
PLAZO 20 DÍAS
CONTESTACIÓN DE LA
DEMANDA PLAZO 45 DÍAS
RESOLUCIÓN DEL RECURSO
PLAZO 3 MESES
AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA
PLAZO 20 DÍAS
CONTESTACIÓN DE LA
AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA
PLAZO 20 DÍAS
FORMULACIÓN DE ALEGATOS
PLAZO 5 DÍAS
SENTENCIA PLAZO 60 DÍAS
RECURSO DE AMPARO
DIRECTO PLAZO 15 DÍAS
SENTENCIA DESFAVORABLE
AL CONTRIBUYENTE
MANDAMIENTO DE
EJECUCIÓN
Fuente: Código Fiscal de la Federación, Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo,
Ley de Amparo.
Elaboración propia.
105
6.2 Desarrollo del procedimiento administrativo de ejecución
Iniciado el procedimiento administrativo de ejecución, deben seguirse las
etapas que lo componen, sin que la autoridad pueda por ningún motivo omitir una de
éstas, o variar el orden de las mismas, puesto que, al deudor en primer lugar, se le
tiene que requerir para que cumpla voluntariamente con su obligación, y si no lo
hace, la Autoridad Ejecutora procederá a embargar bienes suficientes para garantizar
el crédito fiscal; y si no obstante esto, el deudor no cumple voluntariamente con su
obligación, se procederá al remate de los bienes embargados.
Si existe ilegalidad de alguno de los actos propios del procedimiento
administrativo de ejecución por vicios formales o en el propio procedimiento, se
podrá declarar la nulidad del acto para que se inicie de nueva cuenta o se reponga a
partir del momento mismo en que fue cometida la violación, por lo que se vuelve a
donde empezó o al acto en el que se cometió la violación y el tiempo sigue
transcurriendo y si de nuevo no se observan las formalidades requeridas vuelve a
repetirse lo anterior.
Pero a su vez este procedimiento de cobro, tiene fases, que concluyen con el
remate de dichos bienes, primera y segunda almoneda y cada etapa puede ser
sujeto al mismo procedimiento anterior, lo que implica, que un gobernado puede
pasarse más de tres o cuatro años impugnando los adeudos tributarios sin poder ser
exigibles.
En caso de que la autoridad haya adjudicado bienes muebles o inmuebles,
representará otro periodo similar su venta, donación, adjudicación o utilización.
Pero aún agotadas estas fases, el contribuyente regularmente malgasta sus
bienes o se declara insolvente, inicia un procedimiento de liquidación o suspensión
de pagos, lo que conlleva que los procedimientos de exigibilidad en México son
extremadamente ineficientes.
106
Derivado de lo anterior, es menester considerar que desde el proceso de
fiscalización hasta la posible recuperación del crédito fiscal, debe atravesarse por un
proceso árido, los cual impide recaudar eficientemente las contribuciones y por otro
lado, incentiva un incumplimiento por la impunidad existente. Fallas en que incurre la
autoridad fiscal
6.3 Fallas en que incurre la autoridad fiscal
•
En el requerimiento de pago se deben de
observar las formalidades
establecidas para las notificaciones en el Código Fiscal de la Federación y la
autoridad en forma recurrente falta a estas formalidades ocasionando que el
contribuyente impugne el acto, lo que hace que se lleve más tiempo para
poder cobrar el crédito adeudado. No se especifica en el citatorio que la cita
es para la práctica de los actos relativos al procedimiento administrativo de
ejecución.
•
No existe una resolución debidamente fundada y motivada, en la que se
ordene el requerimiento de pago del importe de los créditos fincados al
contribuyente.
•
El acto no proviene de autoridad competente.
•
Existencia de ilegalidad de alguno de los actos propios del procedimiento
administrativo de ejecución por vicios formales o en el propio procedimiento.
•
No se determina la persona que va a realizar el requerimiento de pago.
•
No se identifica correctamente la persona que lleva a cabo la diligencia.
•
Se embargan bienes inembargables.
107
•
Se embargan bienes de otra persona.
•
En el caso de ampliación del embargo en lugar de embargar solo lo que cubra
el adeudo se lleva a cabo otro embargo completo
•
Las Notificaciones no se hacen de manera correcta.
6.3 Información estadística
En el año 2002 de acuerdo con estudios realizados por la Auditoria Superior
de la Federación se determinó que el monto de los recursos que dejó de recaudar la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público a través de créditos fiscales ascendió a
281 mil 381.3 millones de pesos al término del año 2001, cantidad que representó
35.5 por ciento de los recursos tributarios obtenidos en 2002 y equivale a 4.6 por
ciento del producto interno bruto.
108
Figura No. 6.2 Juicios perdidos por el Servicio de Administración Tributaria
65.2%
60.6%
59.8%
58.4%
56%
63.6%
70
65
m
{
c
60
55
50
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Fuente: Servicio de Administración Tributaria
Elaboración propia
Según los informes de
la Secretaría de Hacienda, el número de juicios
resueltos con motivo de estos créditos fiscales hasta el 31 de diciembre de 2002 fue
de 37 mil 725, de los cuales 61 por ciento (21 mil 759) fueron perdidos por el Servicio
de Administración Tributaria.
El número de querellas judiciales concluidas representó 3.7 por ciento del total
de créditos fiscales otorgados hasta el término de 2002, el cual era de 973 mil 367.
Dentro de la clasificación oficial, el importe de los créditos fiscales definidos
como ''incobrables'' ascendió a 92 mil 983.1 millones de pesos, lo cual implicó un
incremento de 25 mil 707.1 millones de pesos entre abril y diciembre del año 2001.
En otro estudio realizado por la Auditoria Superior de la Federación del
periodo comprendido entre los años 2003 a 2005 se determinó que el monto de los
recursos tributarios que no pudieron ingresar al erario por la dificultad de su cobro
fue de 476 mil 896.5 millones de pesos al término de septiembre de 2005, según
cifras oficiales del Servicio de Administración Tributaria.
109
Informó que en la revisión de la cuenta pública 2003, dada a conocer en
2005, se encontró que en ese ejercicio al menos ocho juicios, con un importe global
de casi 7 mil millones de pesos, se perdieron en tribunales por omisión en las
acciones de los funcionarios del Servicio de Administración Tributaria.
Se determinó que 298 deudores acumularon 20,717 créditos fiscales (70
créditos en promedio).
Se detectaron 15 contribuyentes con más de 100 créditos fiscales cada uno y
de ellos 6 registraron más de 300; se observó también, que un solo contribuyente
acumuló 1953 créditos. De lo anterior se desprende que no existe un límite para la
determinación de créditos fiscales y que ciertos contribuyentes han omitido sus
obligaciones por un tiempo prolongado.
Los créditos fiscales no recuperados y las devoluciones de impuestos implican
montos de recursos importantes que dejó de percibir el erario federal.
Además que a 37 créditos fiscales por un monto de 3 mil 295.3 millones de
pesos no se les dieron seguimiento oportuno en el Sistema Integral de Recaudación.
Según las cifras del Servicio de Administración Tributaria, los recursos que
dejaron de ingresar al erario por la vía de los "créditos fiscales" se expandieron en
205 mil 809.5 millones de pesos durante 2001 a 2005, y de esa cantidad más de 50
por ciento, esto es 105 mil 132.8 millones de pesos, corresponden al aumento en los
créditos fiscales clasificados como incobrables y controvertidos.
Al inicio del 2000, el monto de los créditos fiscales clasificados como
incobrables era de 68 mil 210 millones de pesos, y ascendía siempre dentro de una
tendencia ascendente a 132 mil 571.6 millones al término de septiembre de 2005, lo
que implicó una elevación de 94.3 por ciento desde el primer trimestre de 2001.
110
De 24 mil 555 juicios que concluyeron en primera instancia durante 2004, el
Servicio de Admisión Tributaria perdió 58.4 por ciento de ellos, mientras que en los
10 mil 308 que tuvieron desenlace final en la segunda instancia, la autoridad fiscal
perdió 46.5 por ciento.
Entre Enero y Septiembre de 2005 se desarrollaron 36 mil 757 juicios en
materia fiscal. En primera instancia el Servicio de Administración Tributaria perdió 56
por ciento de los casos,
La falta de coordinación entre diferentes áreas del Servicio de Administración
Tributaria ocasionó pérdidas por casi 7 mil millones de pesos en ingresos tributarios
durante 2003, que nunca podrán ser cobrados por juicios perdidos por la autoridad, y
ganados por empresas
De acuerdo con la Auditoria Superior de la Federación el Servicio de
Administración Tributaria pierde los juicios debido, principalmente, a las omisiones en
las acciones o funciones que deben realizar las unidades administrativas que emiten
los requerimientos y notificaciones a los contribuyentes y éstas son reincidentes e
imputables a las unidades administrativas del Servicio de Administración Tributaria,
ya que en la diligencia de los actos administrativos no cumplen con lo establecido en
los artículos 46-A, 127, 129 y del 134 al 137 y 139 del Código Fiscal de la
Federación.
Estas causas ocasionaron se perdiera un juicio con el contribuyente Banco
Nacional de México, S.A., por mil 453 millones de pesos por causas imputables a la
autoridad; otros dos con Luz y Fuerza del Centro por más de 2 mil millones de pesos
en conjunto. El Servicio de Administración Tributaria perdió de esta misma manera
los juicios por nulidad interpuestos por Jumex y Transportación Marítima Mexicana,
por los cuales se les devolvieron mil 200 millones de pesos y 2 mil 191 millones por
concepto de impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS) e impuesto al
valor agregado (IVA), respectivamente.
111
Figura 6.3 Relación de créditos fiscales del Servicio de Administración
Tributaria.
Elaboración Servicio de Administración Tributaria.
También señala la Auditoria Superior de la Federación que México ocupa el
penúltimo lugar en la captación de ingresos tributarios, de una muestra de 13
Naciones de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico, México
sólo supera a Japón, que recauda por impuestos 15.6% de su producto interno bruto.
Confrontado con los países latinoamericanos, México tiene una de las más
bajas recaudaciones de impuesto al consumo, con 3.5 % del producto interno bruto y
sólo supera a Ecuador y Panamá.
De acuerdo con lo anterior en el procedimiento administrativo de ejecución la
autoridad no se apega a las formalidades del procedimiento, lo que ocasiona que sea
112
muy largo, pues el contribuyente impugna cada una de las irregularidades por lo que
el porcentaje de captación es bajo.
113
CONCLUSIONES
La meta ideal a alcanzar por parte de la administración tributaria es lograr una
conducta tal en todos los contribuyentes que garantice el cumplimiento voluntario de
sus obligaciones y deberes fiscales y que no se requiera el cobro de manera coactiva
por parte del Estado.
Como se ha analizado, desde la antigüedad existen los tributos y se han
tenido que cobrar
de una manera coercitiva, pues en muchas ocasiones los
contribuyentes no lo realizaban de manera espontánea, cosa que se sigue haciendo
hasta la actualidad
La expresión fiscos significa cesta o bolsa en donde se depositaba el dinero
de los tributos que los obligados pagaban al soberano por lo que se le designó fisco
también al funcionario encargado de recaudar los tributos
De la manera anterior, tanto fue fisco el funcionario encargado de cobrar las
contribuciones y guardarlas, como dichos fondos y el lugar en que los mismos se
conservaban. Así surgió también el nombre de una dependencia del Estado
encargada tanto de cobrar, como de administrar los tributos. A la referida
dependencia hoy se le llama fisco.
En los Estados de todo el mundo existe el órgano que cumple la mencionada
función. En México, ese órgano existe en tres ámbitos: El federal, el estatal y el
municipal. En lo federal corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la
función fiscal, en las entidades federativas a las tesorerías o dependencias con otro
nombre, y en lo municipal otro tanto.
Dentro de las funciones de la Administración Tributaria está la de fiscalización
por medio de la cual realizará
por medio de los órganos de la administración
114
hacendaria una serie de actos
encaminados a constatar el cumplimiento o
incumplimiento de las obligaciones y deberes fiscales.
Entre los instrumentos de fiscalización se encuentran: La visita domiciliaria, la
revisión de gabinete y revisión de dictámenes.
Derivado del ejercicio de las facultades de comprobación de las autoridades
administrativas se concluirá en una resolución que determine el crédito fiscal, ya sea
por la visita domiciliaria, por revisión de gabinete o por revisión de dictamen, que
deberá estar fundada y motivada con la cual dará a conocer al contribuyente su
situación fiscal respecto del periodo revisado
En México después de una serie de reformas se instituyó un procedimiento
por medio del cual se reglamenta la facultad que tiene el Estado de exigir el
cumplimiento forzoso de los créditos fiscales y que fue denominado procedimiento
administrativo de ejecución y que se encuentra regulado en el Código Fiscal de la
Federación.
El procedimiento administrativo de ejecución es aquel a través del cual el
Estado ejerce su facultad económico-coactiva, es decir, su facultad de exigir al
contribuyente el cumplimiento forzoso de sus obligaciones fiscales y, en su caso,
para hacer efectivos los créditos fiscales exigibles sin necesidad de que intervenga el
Poder Judicial u otra autoridad jurisdiccional para hacer valedero el derecho.
En el procedimiento administrativo de ejecución, la autoridad administrativa no
se ajusta a la ley, no se apega a las formalidades del procedimiento, tienen
omisiones en las funciones que deben realizar, emiten requerimientos y
notificaciones sin fundamentación y motivación, por lo que el contribuyente impugna
todas estas irregularidades, lo que ocasiona que exista una gran cantidad de créditos
controvertidos, que pierda muchos juicios y que haya un gran número de créditos
incobrables lo que trae como consecuencia que el porcentaje de captación sea bajo.
115
Además es un procedimiento muy lento, que lleva mucho tiempo desde que
inicia hasta que concluye con muchas ineficiencias y esto acarrea costos para su
recuperación. Es un procedimiento ineficaz
como medio para recuperar las
contribuciones omitidas por los contribuyentes
Por lo que es necesaria una revisión a la legislación para implementar un
control eficaz en las funciones de las autoridades administrativas y una modificación
a los plazos que se requieren para hacer efectivos los créditos fiscales.
116
PROPUESTA
En el presente capítulo se presentan unas propuestas para que el
Procedimiento Administrativo de Ejecución sea más efectivo.
El Servicio de Administración tributaria requiere un sistema amplio y confiable
de información, que le proporcione los elementos suficientes para conocer con
precisión la composición del padrón del contribuyente, las actividades que éstos
realizan, su nivel de ingresos y las posibles irregularidades u omisiones en las que
pueden incumplir.
En materia de fiscalización, se debe proponer la visita o revisión programada,
en la cual el contribuyente previamente a ser revisado, sea notificado de las
inconsistencias detectadas por las autoridades fiscales. En caso de no atender a ello,
se programará un acto de fiscalización en la cual se le notificará la fecha en que será
revisado a efecto de que se corrija en su totalidad, si llegada esa fecha, desaparece
o no ha cumplido con sus obligaciones, deberá iniciarse la revisión con todas sus
implicaciones legales.
La determinación de los adeudos fiscales no podrá simplemente consistir en la
determinación del tributo omitido, sino en la presentación de un programa del
contribuyente en la cual compruebe que no incidirá de nueva cuenta en la misma
conducta y que ese programa permita asegurar al Estado que el contribuyente
corregirá cualquier situación inconsistente.
Darle mayor agilidad a la fiscalización, teniendo cuidado en las formalidades
marcadas por la ley para llevarla a cabo para evitar que se impugnen por violaciones
a las garantías individuales del contribuyente.
117
El
procedimiento
administrativo
de
ejecución
deberá
restringirse
y
simplificarse. Los términos deberán ser más breves y no se debe permitir presentar
un medio de defensa por cada etapa de dicho procedimiento.
El cobro deberá ser más preciso y no deberá continuarse con un
procedimiento defectuoso o deficiente.
Los actos administrativos que contengan los actos de inspección y exacción
deberán ser elaborados, supervisados y actualizados por expertos en la materia.
Capacitar a los encargados de fiscalización en cada una de sus funciones
exigiéndoles el conocimiento de las leyes y examinándolos para que todos los actos
que realicen se ajusten a los principios de legalidad y seguridad jurídica establecidos
en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para que no cometan
los errores que realizan y que elevan los costos y duración pues como se tiene que
reponer ocasiona que el tiempo que pueden emplear en otro contribuyente lo
emplean en el que por error se impugnó.
Sancionar a los funcionarios cada vez que cometan algún error o falta dentro
del procedimiento para que se concienticen que deben de hacerlo conforme a la ley y
que sus errores representan tiempo y dinero perdido para el Estado.
Concientizar a los contribuyentes de pagar a tiempo sus contribuciones puesto
que es una obligación establecida en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, además que se benefician ellos mismos, la comunidad y el país y por
otro lado tarde o temprano lo tendrán que hacer y van a tener que pagar más con las
actualizaciones, multas y recargos.
Ser más severos con los evasores reincidentes
118
Llevar a cabo las facultades de revisión con las que cuenta la autoridad sobre
los sectores en los que estima concentrada la evasión con objeto de generar de que
al ser investigados se preocupen de que la autoridad les va a determinar créditos
fiscales omitidos, y les cobrara de manera coactiva pues existe mucha impunidad en
algunos sectores.
Los procesos contenciosos y administrativos deberán ser simplificados y no
deberá reimpugnarse un deudo que ya fue consentido.
Se debe realizar un procedimiento contencioso administrativo de carácter
sumario y las fases de impugnación deben estar limitadas.
Resulta indispensable revisar, la legislación y las disposiciones normativas
en la materia para lograr una mayor agilidad en el Procedimiento Administrativo de
Ejecución.
Cuadro 7.1 Comparación del Procedimiento Administrativo de Ejecución
establecido en el Código Fiscal de la Federación y propuesta.
DE ACUERDO CON LA LEY
A partir de la notificación del crédito se le
otorga al contribuyente un plazo de 45
días hábiles a partir del día siguiente en
que surta efecto para pagar dicho crédito
o impugnarlo.
Si la notificación no se hace conforme a
derecho, se impugna en forma optativa
mediante el recurso de revocación o
juicio de nulidad.
El escrito de interposición del recurso de
revocación debe presentarse ante la
autoridad competente dentro de los 45
días siguientes a aquel en que haya
surtido efectos su notificación.
El particular tiene derecho a la ampliación
del recurso de revocación para ello
cuenta con un plazo de 20 días hábiles.
119
PROPUESTA
Notificación del crédito plazo de 30 días
hábiles a partir del día siguiente en que
surta efecto para pagar o impugnar.
Si la notificación no se hace conforme a
derecho se impugna en forma optativa
mediante el recurso de revocación o
juicio de nulidad.
Cambiar el plazo para interponer el
recurso de revocación a 30 días hábiles a
partir del día siguiente en que surta
efecto la notificación.
El plazo de ampliación del recurso de
revocación se modificará a 15 días
hábiles.
La autoridad competente deberá dictar
resolución al recurso de revocación y
notificarla en un término que no exceda
de tres meses contados a partir de la
fecha de interposición del recurso.
La demanda del juicio de nulidad se
presentará por escrito directamente ante
la sala regional competente, dentro de los
45 días siguientes a aquél en el que haya
surtido efectos la notificación de la
resolución impugnada.
La contestación de la demanda por parte
de la autoridad debe hacerse dentro de
los 45 días hábiles.
El plazo para la ampliación de la
demanda será de veinte días siguientes a
aquél en que surta efectos la notificación
del acuerdo que admita la ampliación
Para la contestación de la ampliación el
plazo es de 20 días hábiles.
El plazo para formulación de alegatos es
de 5 días hábiles.
La Sentencia debe dictarla El Tribunal
Federal
de
Justicia
Fiscal
y
Administrativa en un plazo de 60 días
hábiles siguientes a aquel en que se dicte
el acuerdo de cierre de instrucción en el
juicio
Si la sentencia es desfavorable para la
autoridad o el contribuyente, se podrá
impugnar ante el Tribunal Colegiado de
Circuito en un plazo de 15 días hábiles.
El Tribunal Colegiado de Circuito deberá
resolver en el plazo de 4 meses.
Dictada la sentencia en caso de ser
desfavorable para el contribuyente se
ordena el mandamiento de ejecución el
cual cuenta con un plazo de 45 días para
impugnación.
120
La autoridad competente deberá resolver
el recurso de revocación en un plazo de 2
meses.
El plazo para iniciar el juicio de nulidad se
cambiará a 30 días hábiles a partir del
día siguiente en que surta efectos la
notificación de la resolución impugnada.
Contestación de la demanda deberá
hacerse dentro de los30 días hábiles.
Para la ampliación de la demanda se
cambiará a 10 días hábiles.
Para la contestación de la ampliación se
darán 10 días hábiles.
Se queda igual el plazo para la
formulación de alegatos 5 días hábiles.
La sentencia deberá dictarse en un plazo
de 45 días hábiles.
Queda igual el plazo para la impugnación
de la sentencia ante el Tribunal
Colegiado de Circuito.
Se debe acortar el plazo para el Tribunal
Colegiado de Circuito a 3 meses
Cambio de plazo a 30 días para
impugnación.
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