el presupuesto gubernamental - Escuela de Abogados de la

Dr. Xavier Areses
INDICE
EL PRESUPUESTO GUBERNAMENTAL
ASPECTOS HISTORICOS Y BASES CONSTISTUCIONALES
EL CONTROL EXTERNO DE SU EJECUCION. ……………………………….. 1
INTRODUCCION ……………………………………………………………..……. 2
I.- ASPECTOS ESTRUCTURALES DEL DERECHO …………………………... 2
PRESUPUESTARIO CONSTITUCIONAL.
II.- HISTORICOS. …………………………………………………………………… 6
Constitución Nacional-Antecedentes:……………………………………….……….. 6
1.Reglamento del 25 de mayo de 1810: ……………………………………………… 6
2. Constituciones de 1819 y 1826: ……………………………………………………. 6
3. Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos (31/05/1852) : ………………………….. 7
4. Constitución Nacional de 1853 :…………………………………………..………. 8
5. Reforma de la Constitución Nacional de 1860: …………………………….……. 9
6. Reforma de la Constitución Nacional de 1866: …………………………...…..….. 9
7. Reforma de la Constitución Nacional del año 1949: ……………………...…...…. 9
8. Reforma de la Constitución Nacional del año 1994: ……………………...……… 9
9.- Constituciones Provinciales-Antecedentes: …………………….………………... 9
III.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES: ……………………………………….. 11
1º) Legalidad: ………………………………………………………………………….. 11
2º) Iniciativa Legislativa: ………………………………………………………….….. 11
3º) Procedimiento de Sanción: …………………………………………….………… 12
4º) Pautas constitucionales del Presupuesto Nacional: …………………………..... 12
a) Principio de igualdad erogatoria: …………………………………………... 13
b) Principio de equidad erogatoria: ………………………………….…………. 13
c) Principio de solidaridad erogatoria: ……………………………...……….… 14
5º) Anualidad del Presupuesto: …………………………………………….…...…… 14
6º) Publicidad de la ejecución: ………………………………………………………. 15
7º) Rendición de Cuentas del ejercicio: …………………………………………..…. 15
8º) Control de la ejecución presupuestaria: …………………………………...…… 16
IV. Naturaleza y Técnica Legislativa del Presupuesto: ……………………………. 16
V.- CONCLUSION: …………………………………………………………..……… 18
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Dr. Xavier Areses
EL PRESUPUESTO GUBERNAMENTAL - ASPECTOS HISTORICOS Y BASES
CONSTISTUCIONALES - EL CONTROL EXTERNO DE SU EJECUCION.
INTRODUCCION
El presupuesto es la técnica jurídica legislativa típica a través de la cual, el Poder Legislativo
autoriza los gastos públicos por un período determinado de tiempo, con sustento o sobre la base de
una correlativa previsión de los ingresos públicos.
La forma representativa y republicana de gobierno adoptada por nuestro país, impide que el Poder
Ejecutivo pueda gastar la renta pública con absoluta libertad. De ahí, que el rol que le compete al
Congreso Nacional, en sus diferentes órbitas de gobierno, como regulador de la actividad de los
particulares y como control del Poder Ejecutivo, deviene esencial en el sistema republicano.
Es el orden jurídico quien otorga a los órganos públicos las posibilidades jurídicas de acción o
potestades, que al ejercitarse dan lugar a decisiones de distintos tipo.
En nuestro caso, la autorización presupuestaria es la puesta en práctica de la potestad
presupuestaria. El presupuesto en cuanto norma jurídica, es el resultado jurídico del ejercicio de una
potestad pública, que vehiculiza una decisión típica del estado.
Pero, ineludiblemente a la presupuestación le debiera preceder la “Planificación”; de ahí, que sin
un Plan o Estrategia de Gobierno resulte improvisado confeccionar una ley de Presupuesto.
Una ley de Presupuesto tiende a adjetivar la acción de gobierno, se convierte en un plan a
desarrollar, que la mayoría de las veces se circunscribe al año en que va a regir. Este aspecto resulta
sustancial.
La determinación de Programas especiales encaminados a transformar la realidad socioeconómica
de la Comunidad a la cual esta destinado el Presupuesto, convierte a este en una herramienta
esencial de la acción gubernamental, siendo concebido entonces, como un instrumento o vehículo
de dirección y orientación de la política económica del Estado.
De ahí, que sin la concepción de una planificación, la elaboración del presupuesto se reduce a la
repetición de esquemas vetustos y muchas veces movidos por meras cuestiones administrativas
contables sobre el funcionamiento. La planificación debiera ser la esencia del presupuesto.
En este sentido, la ley de presupuesto viene a ser un instrumento de alta política que
permite hacer real y efectivo los objetivos de bien general establecidos en la constitución del
Estado.
Por ello, se ha dicho que el presupuesto es una “Ley de leyes”, un “Programa de gobierno” y
una “herramienta de desarrollo”.
I.ASPECTOS
ESTRUCTURALES
DEL
DERECHO
PRESUPUESTARIO
CONSTITUCIONAL.
Existen diversas maneras de plasmar en el texto constitucional la constitución financiera de un
estado.
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La primera consiste en limitarse a disposiciones genéricas. En este caso el texto de la norma poco
dice en concreto de la actividad financiera en general y de la decisión presupuestaria en particular.
Habrá que deducir, entonces, de dichas proposiciones muy genéricas las relativas a la actividad
financiera.
Otro modelo consiste en regular en un sector especifico de la Constitución todo lo relativo a la
actividad financiera, como lo hace la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, en el capítulo
XVII, “Economía y presupuesto”.1
Nuestra Constitución Nacional sigue un camino intermedio, ya que carece de un capítulo
específico que regule la materia presupuestaria, sin que esto implique un menoscabo a la norma
constitucional, ya que existen diversas disposiciones de manera dispersas que expresamente se
refieren a la actividad financiera.
En particular se destacan dos, que por sintetizar el esquema conceptual, se las denominan
“CLAUSULAS FUNDAMENTALES”.
El primero, que es el artículo central, es el art. 4°, denominado también “CLAUSULA
FINANCIERA”. Este artículo conserva su redacción histórica y en el se expresa la clara voluntad
constitucional de vincular los ingresos y gastos públicos.
Artículo 4°- El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro
Nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación; del de la venta o
locación de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las demás contribuciones que
equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los empréstitos y
operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para
empresas de utilidad nacional.
Refiriéndose al art. 4 de la CN Alberdi decía: “se puede decir que el art 4 de la CN y sus
correlativos contienen la verdadera creación del poder nacional o federal. Por el tesoro
únicamente, es como la autoridad, que es en si un derecho abstracto, se vuelve un hecho real y
practico. No hay poder, donde no han finanzas: ellas son el ejercito, la lista civil, la marina, las
obras públicas, el progreso, la paz; en una palabra la autoridad… ningún lugar de la constitución
exigía mayores esclarecimientos, por ser la hacienda el alma de la organización y del gobierno
nacional; y la materia menos familiar a lo general de nuestros publicistas”2
El segundo artículo es el 75 (atribuciones del Poder Legislativo), que enumera en su inc. 8
(denominada Cláusula Presupuestaria) la referencia a la potestad tributaria. Así:
1
Horacio G. Corti, Derecho Constitucional Presupuestario, Ed. Abeledo Perrot 2011, pag. 65.
Alberdi Juan B., “Elementos de derecho público provincial argentino” Obras completas, t, V Imprenta de la Tribuna
Nacional Buenos Aires 1886, pag 171.
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Artículo 75. inc. 8 “Corresponde al Congreso: Fijar anualmente, conforme a las pautas
establecidas en el tercer párrafo del inc. 2 de este Artículo, el presupuesto general de gastos y
cálculo de recursos de la Administración Nacional, en base al programa general de gobierno y al
plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión.
Se desprende claramente del inciso precedente disposiciones de carácter y presupuestario
financiero, si bien debe complementarse con otras disposiciones expresas que son afines tales como:
las del art. 99 inc. 10 CN, art. 100 inc. 6 y 7 de la CN.
Artículo 99 El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:
inc.10. Supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la
recaudación de las rentas de la Nación y de su inversión, con arreglo a la ley o presupuesto de
gastos Nacionales.
Artículo 100.- El jefe de gabinete de ministros y los demás ministros secretarios cuyo número y
competencia será establecida por una ley especial, tendrán a su cargo el despacho de los negocios
de la Nación, y refrendarán y legalizarán los actos del Presidente por medio de su firma, sin cuyo
requisito carecen de eficacia. Al jefe de gabinete de ministros, con responsabilidad política ante el
Congreso de la Nación, le corresponde:
Inc. 6. Enviar al Congreso los proyectos de Ley de Ministerios y de Presupuesto Nacional, previo
tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo.
Inc. 7. Hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la Ley de Presupuesto Nacional.
Además estos textos, tienen que leerse en forma conjunta con los art. 77 a 84 (proceso de
formación de leyes); 99 inc. 1 y 100 inc. 1Potestades reglamentarias de Presidente y Jefe de
Gabinete; art. 76, que permite en ciertas circunstancia la delegación legislativa, el art. 99 inc. 3
Decretos de Necesidad y Urgencia por parte del Presidente.
Por otra parte el Poder Legislativo también tiene el control de la ley de presupuesto a través de la
Auditoría General de la Nación conforme al art. 85 CN:
De la Auditoria General de la Nación
Artículo 85.- El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales,
económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo.
El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la
Administración Pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la
Nación.
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Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integrará del
modo que establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada
por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. El presidente de organismo será
designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el
Congreso.
Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la
Administración Pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de
organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el trámite
de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.
Este ente, que adquirió estatus constitucional a partir de la reforma de 1994, en cuanto órgano
especializado del control financiero, debe participar en todos los momentos en los cuales le
corresponda actuar al Poder Legislativo. No solo a un control posterior de la ejecución del
presupuesto si no en todos los momentos de la vida de la ley de presupuesto en los que deba
intervenir el Congreso, así: debate del proyecto enviado por el ejecutivo, informes del jefe de
gabinete, debates sobre modificaciones a la ley durante su ejecución y, claro está el específico
control de la ejecución como tal.
La jefatura de Gabinete y la Auditoria General son dos innovaciones constitucionales surgidos de
la reforma constitucional de 1994 a los cuales se les asigna un rol superlativo en materia
presupuestaria.
Así el Jefe de Gabinete de ministros debe enviar el proyecto de ley y ejecutar la ley ya dictada (art.
100 inc 6 y 7) y la Auditoría General de la Nación, en cuanto órgano especializado de control
financiero.
Es de destacar la importancia de la reforma constitucional de 1994 en cuanto la decisión
presupuestaria está sujeta a pautas, establecidas por el propio texto constitucional (principios
jurídicos). Esto permite evaluar a la luz de tales principios constitucionales y en caso de ser
contraria a dichos principios, puede ser impugnada en sede judicial e incluso invalidada por
inconstitucional.
Otro aspecto relevante es la remisión a otro inciso del mismo artículo (75 inc. 8 al tercer párrafo
del inc 2do. CN), referido a la ley de convenio y coparticipación, que dispone que se deban aplicar
los principios de la ley de convenio y participación.
Desde el punto de vista del gobierno federal, la ley de convenio y coparticipación al regular
transferencias de recursos tributarios hacia las provincias, implica disciplinar jurídicamente el gasto
público federal. En rigor, el gasto público federal se vehiculiza a través de la ley de convenio y la
ley de presupuesto.
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Art. 75 inc. 8 CN dispone que la Ley de Presupuesto debe efectuarse conforme las pautas
establecidas en el párrafo 3° del inc. 2, del propio artículo, donde se establece lo siguiente:
La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se
efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas
contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de
un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el
territorio nacional.
II.- HISTORICOS.
Constitución Nacional-Antecedentes:
1.Reglamento del 25 de mayo de 1810:
El denominado primer gobierno patrio, producto de la revolución del año 1810, se debió dar un
esquema de organización y manejo de la cosa pública provisorio, pero claro, atento su carácter de
gobierno “provisorio”, en tal sentido, se dictó por el Cabildo de Buenos Aires el denominado
Reglamento para la Junta Provisional Gubernativa. Entre las atribuciones fijadas por el Cabildo para
La Junta creada en 24/05/1810, hay dos cláusulas de relevancia Financiera, una de las referidas a los
gastos: “Lo octavo: Que esta misma junta ha de publicar todos los días primeros de mes un estado
en que se de razón de real hacienda.” Lo nono: que no pueda imponer pensiones, hechos ni
contribuciones, sin previa consulta y conformidad de este excelentísimo cabildo.3
2. Constituciones de 1819 y 1826:
La Constitución Nacional del año 1819, de corte unitaria, previa como atribuciones del
“Congreso”, las de: “Establecer derechos, y por un tiempo, que no pase de dos años, imponer para
las urgencias del Estado contribuciones proporcionalmente iguales en todo el territorio” (art.
XXXIII) y la de “Recibir anualmente del Poder Ejecutivo la cuenta general de las rentas públicas,
examinarlas y juzgarlas” (art.XLIII).Es habitual en los textos de la materia referirse a dos hitos históricos en la historia presupuestaria
argentina: la presentación en la junta de representantes de la provincia de Buenos Aires de la cuenta
de inversión del ultimo tercio de 1821 y el presupuesto para 1822 y 1823, y la aprobación de la
primera ley de presupuesto nacional.4
La Constitución Nacional del año 1826, igualmente unitaria, tiene un desarrollo más extenso sobre
la temática referida a la Hacienda Pública, con referencias expresas al presupuesto tanto nacional
como de las provincias y al régimen tributario, en tal sentido, se establecía que: “La Cámara de
Representantes tiene exclusivamente la iniciativa en la imposición de contribuciones...”(art.18º) ; y
como atribuciones del Congreso señala las de: “ Fijar cada año los gastos generales, con presencia
3
Horacio G. Corti, Derecho Constitucional Presupuestario, Ed. Abeledo Perrot 2011, pag.71, ref. Ravignani Emilio,
Asamblea Constituyentes Argentinas, 2º parte t. VI, Jacobo Peuser, 1939, pag 925
4
Horacio G. Corti, Derecho Constitucional Presupuestario, Ed. Abeledo Perrot 2011, pag. 71.
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de los presupuestos presentados por el gobierno”(art.44º) y “Recibir anualmente la cuenta de
inversión de los fondos públicos, examinarla, y aprobarla.” (art.45º). 5
En lo que respecta a las provincias, el modelo unitario de la Constitución Nacional del año 1826,
estatuía un Concejo de Administración al lado del Gobernador Provincial, que tenía algunas
potestades parecidas a las que luego se le reconocen a las legislaturas provinciales, en tal sentido
estos Concejos , tenían las siguientes atribuciones:
-Acordar anualmente el presupuesto de los gastos que demande el servicio interior de la provincia.(art.145º)
-El presupuesto acordado se pasa al Presidente de la República, para que con el presupuesto general
de los gastos, que demande el servicio del Estado, sea presentado a la aprobación de la legislatura
nacional. (art.146º).
-Para cubrir los gastos del servicio interior de las provincias, los concejos de administración
establecerán en ellas sus rentas particulares, y reglarán su recaudación. (art.147º).
-Las rentas consistirán precisamente en los impuestos directos; pues, toda contribución indirecta
queda adscripta al tesoro común de la nación. (art.148º).
-Las rentas particulares, que se arreglen en cada provincia por los concejos de administración, no se
llevarán a efecto, sin haber obtenido la aprobación de la legislatura nacional; y el orden de su
recaudación se sujetará igualmente a la aprobación del Presidente de la República (art.149º).
- “Mientras las rentas establecidas, atendido el estado actual de las provincias, no alcancen a cubrir
sus gastos ordinarios, se les suplirá del tesoro nacional lo que falte, llevando a cada provincia una
cuenta particular de estos suplementos, que serán reintegrados en proporción que sus rentas
mejoren.” (art. 150º).
- “La cuenta de la recaudación e inversión de las rentas de cada provincia se presentará a su
respectivo concejo de administración; y este, después de examinarla, la pasará con su juicio al
presidente de la república, para que , con las cuentas de la administración general, se sometan todas
a la aprobación de la legislatura nacional.” (art.153º). 6
3. Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos (31/05/1852) :
Luego de la batalla de Caseros en el año 1852, se suscribe un Acuerdo de trascendental
importancia para la vida institucional de la República Argentina, por ese entonces Confederación
Argentina, ya que en uno de sus puntos se resolvió la convocatoria a un Congreso General
Constituye que a la postre dictó la Constitución Nacional. En el referido Acuerdo de San Nicolás de
los Arroyos, participaron todas las provincias, no siendo suscripto su texto por la Provincia de
Buenos Aires en razón de no estar de acuerdo con el aporte que debían hacer todas las provincias
5
Sampay Arturo Enrique, Constituciones de la Argentina años 1810-1972, Editorial Universitaria Buenos Aires, pag
303.
6
Sampay Arturo Enrique, Constituciones de la Argentina años 1810-1972, Editorial Universitaria Buenos Aires, pag
318/319.
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para solventar el incipiente gobierno nacional. El Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos, establecía
en uno de sus puntos que:
“Para sufragar a los gastos que demande la Administración de los negocios nacionales declarados
en este Acuerdo, las Provincias concurrían proporcionalmente con el producto de sus aduanas
exteriores, hasta la instalación de las autoridades constitucionales, a quienes exclusivamente
competirá el establecimiento permanente de los impuestos nacionales”. 7
4.Constitución Nacional de 1853 :
Con la sanción de la Constitución Nacional en el año 1853, sin la presencia de la Provincia de
Buenos Aires, se introducen aspectos que hacen a la materia referente a los aspectos en estudio tales
como:
a) El Tesoro Nacional se integra con el producido de los derechos de importación y exportación.
(Art.4º)
b) Establece como atribuciones del Congreso de la Nación:
-“Arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Confederación” (art. 64º inciso 6to.)
- “Fijar anualmente el presupuesto de gastos de administración de la Confederación y aprobar o
desechar la cuenta de inversión.” (art. 64º inciso 7to.)
- “Acordar subsidios del Tesoro Nacional a las Provincias cuyas rentas no alcancen a cubrir sus
gastos ordinarios.” (art. 64º inciso 8vo.).
Al Poder Ejecutivo Nacional (Presidente) se le otorga la atribución de: “Hacer recaudar la renta
publica” (art.83º inciso 13º).
En la sanción de la Constitución Nacional de 1853, en materia presupuestaria, se tuvieron en
cuenta claramente los antecedentes de las Constituciones del año 1819 y 1826 adecuadas al sistema
Federal de Estado adoptado.Es sabido, que una de las obras que ha influído en los convencionales del año 1853, se encuentra la
propuesta de Juan Bautista Alberdi, quien en su obra: “Bases y Puntos de Partida para la
organización política de la República Argentina-, señalaba que : “los gastos de la Confederación
serán sostenidos por un Tesoro Federal creado con impuestos soportados por todas las
provincias.” (art. 8 Proyecto de Constitución);
como atribución del Congreso establece: “Fija anualmente el presupuesto de la Confederación”
(art.69º inciso 2º), la de “ Aprobar o desechar la cuenta de gastos de la administración de la
Confederación” (art. 69º inciso 1º); como así también, señalaba con atribuciones del Poder
Ejecutivo el de “ Hacer recaudar la renta conforme a la ley de presupuesto de gastos
nacionales.” 8
7
Sampay Arturo Enrique, Constituciones de la Argentina años 1810-1972, Editorial Universitaria Buenos Aires, pag
333
8
citado por Sampay Arturo Enrique en: Constituciones de la Argentina años 1810-1972, Editorial Universitaria Buenos
Aires, pag 341/358
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5.Reforma de la Constitución Nacional de 1860:
Que con motivo de la incorporación de la Provincia de Buenos Aires a la Confederación
Argentina, luego de la derrota sufrida por aquella en la batalla de Cepeda, se produce una revisión
del texto constitucional sancionado en el año 1853, permitiéndosele a la Provincia de Buenos Aires
efectuar observaciones. En tal sentido, se formularon una serie de propuestas de cambios, las que se
vieron reflejadas en la reforma de la Constitución Nacional ocurrida en el año 1960, que sobre la
materia en estudio, se vio patentizada en la modificación de la integración del Tesoro Nacional, a
determinarse que “el producido de los derechos de importación y exportación conformara el Tesoro
Nacional por seis años”.Las propuestas de la Provincia de Buenos Aires, vinieron a lograr un esquema más federal, y
consecuentemente se busco reducir el manejo de los recursos aduaneros al gobierno federal.6.Reforma de la Constitución Nacional de 1866:
Que como hemos señalado con anterioridad, la reforma de la Constitución Nacional del año 1860
introdujo una modificación en el artículo 4º en lo atinente a la vigencia temporal de los derechos de
importación y exportación para integrar el Tesoro de la Nación, que lo era por seis años. Al
producirse, el vencimiento del referido plazo, se produce la reforma de la Constitución Nacional,
que por cuestiones políticas de esa época, los derechos de importación y exportación pasaron a
integrar definitivamente el Tesoro Nacional.7.Reforma de la Constitución Nacional del año 1949:
En el año 1949, se produce una reforma integral de la Constitución Nacional, cuya característica
principal fue la inclusión de los principios del denominado constitucionalismo social, que tenía
entre sus postulados principales el reconocimiento de los derechos sociales, como la necesidad de la
existencia de una sociedad basada en la justicia social. En la materia que nos ocupa, se efectúan
algunas inclusiones a tener en cuenta, que hacen a una concepción moderna del Estado, como por
ejemplo la idea de un “presupuesto plurianual”. Así al regularse las atribuciones del Congreso de la
Nación se establece: “Fijar por un año, o por periodos superiores hasta 3 años a propuesta del Poder
Ejecutivo el presupuesto y aprobar o desechar anualmente la cuenta de inversiones.” (art.67º inciso
7º).Cabe mencionar, que esta reforma fue abrogada por resolución del gobierno de facto en el año
1955.8. Reforma de la Constitución Nacional del año 1994:
En el año 1994 se produce la última reforma a la Constitución Nacional, que tuvo como una de
sus metas la modernización de la carta magna. En este sentido, la temática presupuestaria no estuvo
ajena a los cambios, y se efectuaron una serie de modificaciones, que serán motivo de estudio en los
puntos siguientes de este trabajo, cuando analicemos los principios constitucionales vigentes sobre
la materia.
9.- Constituciones Provinciales-Antecedentes:
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Las provincias, que conforme la historia institucional argentina son preexistentes al Gobierno
Federal, han venido desarrollando, tanto antes como después del año 1853, potestades
constitucionales autonómicas en materia presupuestaria.
Así tanto las denominadas primeras provincias, como las nuevas provincias, y la ultima surgida en
el territorio de Tierra del Fuego, han establecido previsiones en sus textos constitucionales en lo
referente aspectos tributarios y de presupuesto.
En el caso de la Provincia de Córdoba, podemos citar el antecedente de la Constitución Provincial
reformada en el año 1870 (la primera Constitución de la Provincia fue sancionada el 31 de enero de
1821 bajo el título “Reglamento Provisorio de la Provincia de Córdoba), que establecía como
potestad de la legislatura la de “Revisar anualmente en el primer mes de sesiones las leyes de
impuestos y el presupuesto general, siendo entendido que si no concluyese esta revisación en el
período de sus sesiones, siguen en vigencia para el año entrante dichas leyes y el presupuesto del
anterior en sus partidas ordinarias” (art.83º inciso 13º). 9
En una reforma posterior la del año 1883 con relación a la materia presupuestaria la referida
cláusula constitucional señalaba:
Atribuciones del Poder Legislativo: “Sancionar anualmente las leyes de impuestos y de
presupuesto general debiendo seguir en vigencia para el año siguiente las del anterior, en caso de no
haberse sancionado antes del 1º de Enero. El presupuesto comprenderá la totalidad de los ingresos y
egresos de la Provincia, ordinarios y extraordinarios, y autorizados por leyes especiales, las cuales
dejarán de cumplirse en cuanto importe gastos si en el presupuesto para el año siguiente al de su
sanción no se incluye partida para atenderlos. El Poder Ejecutivo podrá proveer a las necesidades
urgentes e imprevistas que ocurran durante el receso con la partida para eventuales que fija el
presupuesto careciendo de valor toda orden de gastos no autorizada legalmente que se decrete fuera
de esa asignación, carácter y oportunidad. La legislatura no podrá aumentar el personal de las
reparticiones públicas, ni sus sueldos sino a propuesta del Poder Ejecutivo, con excepción del
personal de la misma. La legislatura no podrá sancionar leyes que importen gastos sin crear los
recursos necesarios para satisfacerlos cuando no existan fondos disponibles dentro del presupuesto
general.” (art.83º inciso 13º). 10
Y como atribución del Gobernador la de: “En el primer mes de las sesiones ordinarias de las
Cámaras, presenta la ley de presupuesto para el año siguiente, acompañada del plan de recursos; y
da cuenta del uso y ejercicio del presupuesto anterior.” (art.108º inciso 13º).En igual sentido, encontramos a la Constitución de la Provincia de Mendoza, de 1854 con sus
reformas que señala como atribuciones del Poder Ejecutivo la de “Hacer recaudar los impuestos y
rentas de la Provincia y decreta su inversión con sujeción a las leyes de presupuesto y contabilidad
debiendo hacer publicar mensualmente el estado de la Tesorería”, y como atribución de la
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Arturo Torres”La Constitución de Torres”, Editorial Ideas Buenos Aires Aires año 1943 – pag 170
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Arturo Torres”La Constitución de Torres”, Editorial Ideas Buenos Aires Aires ano 1943 – pag 170/172
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Legislatura la de: “Fijar anualmente el presupuesto de gastos y calculo de recursos, no pudiendo
aumentar los gastos ordinarios y sueldos proyectados por el Poder Ejecutivo. Si el Poder Ejecutivo
no presenta el proyecto de presupuesto en el penúltimo mes del periodo ordinario de sesiones
corresponderá la iniciativa a la Legislatura, tomando por base el presupuesto vigente. Si la
legislatura no sanciona el presupuesto al 31 de diciembre continua el vigente.”
Con este breve repaso, surge clara la competencia en materia presupuestaria que tienen las
provincia, en ejercicio de la autonomía económica financiera, desde vieja data; así, el gobierno
Provincial por si solo, tiene potestades para poder Presupuestar sus gastos, recursos, inversiones y
prioridades económicas financieras, determinando el gasto y resolviendo la disposición de los
recursos.
III.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES:
Debemos señalar preliminarmente que los aspectos que hacen a la materia presupuestaria,
analizados se refieren al orden federal y le son aplicables al Gobierno de la Nación, quien conforme
el esquema de competencias entre la Nación y las Provincias, tiene la potestad en materia
presupuestaria, pues, el gobierno Federal por si solo, tiene atribuciones para poder Presupuestar sus
gastos, recursos, inversiones y prioridades económicas financieras.
Pero, al ser la materia económica financiera de un alto impacto en las economías regionales y
provinciales, la elaboración del presupuesto de la Nación, debe estar precedido de una serie de
principios federales que han sido incluidos en la reforma de la Constitución del año 1994 que
pasaremos a detallar más adelante.
1º) Legalidad: El principio constitucional de la legalidad financiera en su faz “erogatoria”, tiene
concebido el postulado de que “no hay erogación sin ley”. 11
En, este sentido, debemos recalcar que en Derecho Público lo que no esta expresamente permitido
esta “prohibido”, en cambio en el ámbito del derecho privado o acciones privadas lo que no esta
expresamente prohibido esta permitido (art. 19 C.N.)
Ello, porque, las potestades y atribuciones de los órganos del Estado están subordinadas a la ley
(constitución) solo ella es la que expresamente las reconoce.2º) Iniciativa Legislativa:
Le compete al Poder Ejecutivo la exclusividad en su presentación del proyecto de ley de
presupuesto, ello se infiere de la Constitución Nacional, como de la ley 24.156 denominada de
Administración Financiera y Control de Gestión, que junto con su reglamentación, regula aspectos
operativos de la confección y tratamiento del Presupuesto General de la Nación, en tal sentido se
especifica que:
-La Cámara de Diputados sea Cámara de origen para presentar el proyecto de ley de presupuesto.
-El ejercicio financiero coincide con el año calendario.-La presentación del proyecto de ley de presupuesto lo será antes del 15 de setiembre de cada año.
11
Horacio G. Corti, Derecho Financiero Buenos Aires, Ed. Abeledo Perrot 2001, pag.167/169
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-Los pedidos de modificación del presupuesto deberán ser presentados por ante la Oficina Nacional
de Presupuesto.En todos los textos constitucionales como en la legislación municipal se establece la expresa
prohibición de la utilización de la iniciativa popular para presentar proyectos de ley sobre
“presupuesto”, a nivel Nacional lo vemos reflejado en el artículo 39º último párrafo de la
Constitución Nacional.3º) Procedimiento de Sanción:
La Constitución Nacional no requiere un tratamiento especial para la sanción de la Ley de
Presupuesto, que sea diferente al previsto para la leyes generales. Pero, en el ámbito provincial
como municipal encontramos casos especiales, así, en la Provincia de Córdoba y en el ámbito
Municipal de la misma, se prevé el procedimiento denominado de la “doble lectura”, participación
del pueblo a través de las denominadas “audiencias públicas” (art.106 Constitución Provincial, y
artículo 37º inciso 8º ley 8102, articulo 78º inciso 8º de la Carta Orgánica de la Ciudad de Córdoba
).4º) Pautas constitucionales del Presupuesto Nacional:
Con la reforma de la Constitución Nacional operada en el año 1994, se establecen pautas para la
conformación del presupuesto nacional. A tal fin el artículo 75º inciso 8º de la C.N., remite a las
pautas previstas en el tercer párrafo del inciso 2º del mismo artículo, para la determinación de las
pautas a tener en cuenta.
Así, el inciso 8º del Artículo 75º estatuye como atribución del Congreso de la Nación la de “ Fijar
anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inciso 2º de este artículo, el
presupuesto general de gastos y cálculos de recursos de la administración nacional, en base al
programa general de gobierno, y al plan de inversiones públicas...”
El referido inciso, introduce una serie de cuestiones innovativas en el texto de la Constitución
Nacional, como lo es: la necesidad de un “programa general de gobierno, y la de un “plan de
inversiones públicas”, con el cual, el presupuesto deja de ser una mera cuestión de cálculos
matemáticos y pasa a tener una relación directa con un “programa” y con un “plan”, es decir, se
introducen criterios de “planificación”, sumamente necesarios en nuestros tiempos para eficientizar
y optimizar los recursos públicos, y porque, se concibe con la existencia de “metas” que marcan las
prioridades de toda gestión de gobierno.
Pero lo cierto, que la modificación tiene una mayor significación cuando se hace mención a la
necesidad de que el presupuesto sea elaborado en base a las pautas fijadas en el inciso “2” del
articulo 75º del propio texto constitucional. Porque, justamente en dicho inciso se plasma el criterio
renovador de un “federalismo de concertación”, al establecerse que la determinación del reparto de
los recursos entre las órbitas federal y provincial, a la cual se agrega la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, en base a “acuerdos”, y se le otorga al esquema de coparticipación impositiva, el
carácter de “ley convenio”, es decir, que la misma surge por el necesario consenso entre las
provincia y la Nación, que si bien hasta la fecha no se ha logrado, significa un paso importante en la
búsqueda de un federalismo equitativo. El referido inciso “2” efectúa una enumeración, si bien
general, de las pautas del reparto de los recursos provenientes de la coparticipación, que son a los
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que se hace remisión para la elaboración del presupuesto que son: “criterios objetivos de reparto:
equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida
e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.”
Este inciso, contiene una política constitucional que vincula al presupuesto con temas esenciales
del proyecto federal: la regionalización, la integración, la descentralización y el fortalecimiento de
las autonomía provinciales, de la Ciudad de Buenos Aires y municipales.12
En tal sentido del mencionado inciso 2º del artículo 75º podemos extraer las siguientes pautas:
-Criterios objetivos de determinación del presupuesto para su ejecución en el territorio nacional y de
las provincias que serán equitativos, solidarios, y dará prioridad al logro de un grado equivalente de
desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
Las pautas fijadas por el inciso 2º del artículo 75º tienden al desarrollo humano, y obligan a un
gran esfuerzo para corregir los desequilibrios, desigualdades e injusticias de la sociedad y que tiene
su correlato con el inciso 19º del referido articulo 75º.
A continuación se analizará las pautas principales que hacen a la elaboración y sanción del
presupuesto de la Nación en base a los principios constitucionales mencionados:
a) Principio de igualdad erogatoria:
El principio de igualdad erogatoria tiende a logra un reparto eficiente del gasto público para con la
realización de los derechos de los individuos, creando programas diferenciados, según el grado de
necesidades de la población o grupos de ciudadanos con carencias. A través de los gastos públicos
se trata de lograr una igualdad, en el efectivo ejercicio de los derechos (art. 75 inc. 23 de la
Constitución Nacional).”
Es indiscutible, que la igualdad como principio-garantía se erige en uno de los pilares
fundamentales en que se basa nuestro sistema constitucional, y tiende a remover todos los
obstáculos de orden económicos, políticos, sociales, culturales y generacionales que impiden a las
personas ejercer sus derechos en un pie de igualdad con los otros integrantes de la Comunidad e
impiden su realización como personas.
El tratamiento especial que el presupuesto puede realizar en la direccionalidad del gasto público
para superar situaciones de sectores o grupos postergados, hace necesariamente a la consecución de
bien público que como fin subyace en la gestión de gobierno.
Por ello, el referido inciso 2 del articulo 75º de la Constitución Nacional expresa la necesidad de la
vigencia de este principio al referirse a la “igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”.
b) Principio de equidad erogatoria:
La equidad exigida en el uso del gasto público, tiende a la racionalización del uso de la renta
pública, tendiente a resolver situaciones históricamente injustas,
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Federalismo Autonomia Municipal y Ciudad de Buenos Aires en la reforma constuticional de 1994, Ed. Depalma –
año 1997 pag 68.
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para propender a un grado de desarrollo verdaderamente equilibrado, equilibrio que no se va a
lograr, si no se endereza la utilización de los recursos del Estado tendientes a corregir esas
injusticias.Las erogaciones serán equitativas cuando tiendan a ampliar el espectro de los derechos
constitucionales efectivos.”, “la equidad tiende a aumentar el grado de los derechos que se gozan y
se ejercen”.
El fomento de actividades, la recuperación de regiones postergadas, la correcciones de políticas
equivocadas, tiende a hacer efectivo el principio de equidad en el manejo de los fondos públicos,
convirtiéndose el Presupuesto en una herramienta de progreso.
En este esquema, el inciso 2º del artículo 75 de la Constitución Nacional, nos refiere la necesaria
existencia de criterios equitativos, en el reparto de la renta como de su inversión con el presupuesto
nacional.c) Principio de solidaridad erogatoria:
El destino de los fondos públicos será solidario cuando en base a un ingeniería financiera, se
determine un mayor grado de “ayuda” a sectores y grupos de ciudadanos con una disminución
proporcional a otros, en post de lograr el pleno ejercicio de los derechos constitucionales, con
criterios razonables, amparado en acciones positivas.
De esta manera se logra una adecuada descentralización de los recursos, para el logro de un
desarrollo equilibrado de posibilidades para todos los habitantes.La proporcionalidad del esfuerzo compartido, servirá para la obtención de los fines esenciales del
Estado.
Ese el sentido y alcance le ha pretendido el constituyente nacional cuando en el comentado inciso
“2” del articulo 75º nos refiere como principio liminar del reparto la renta coparticipable como la
inversión de renta publica nacional con el presupuesto nacional, sea “solidaria y dará prioridad al
logro de un grado equivalente de desarrollo”, para lograr la calidad de vida digna de toda la
población.Principios estos que deben relacionarse con los objetivos prescriptos en el segundo párrafo del
inciso 19º del articulo 75º de la Constitución Nacional que impone como atribución deber del
Congreso : “Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio:
promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de
provincias y regiones.”
5º) Anualidad del Presupuesto:
El principio de que el Presupuesto General Gubernamental debe ser presentado y tratado por el
Parlamento en forma anual y tener vigencia por un año, encuentra sus antecedentes, entre otros en la
Constitución Española de Cádiz del año 1812.
En la República Argentina, como ya lo analizamos son las Constituciones Nacionales Unitarias de
los años 1819 y 1826, las que van introduciendo esta pauta-principio.
Criterio este que ha sido adoptado tanto por la Constitución Nacional, por las Constituciones
Provinciales , como para el ámbito Municipal.
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La Constitución Nacional prescribe el principio de anualidad, al establecer que le compete como
atribución del Congreso “fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en tercer párrafo del
inciso 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculos de recursos de la
administración nacional...” (Art. 75º inciso 8º C.N.,).
6º) Publicidad de la ejecución:
Como hemos visto, la exigencia de la publicidad tanto del presupuesto como de los informes
sobre el avance de su ejecución, es un imperativo que se verifica desde los albores de la
organización nacional. En efecto, la referencia que hemos efectuado al Acta Capitular del 25 de
Mayo de 1810 de donde surge la obligación en cabeza de la Junta de Gobierno de “publicar”
mensualmente el “estado de la Hacienda”, nos introduce en uno de los principios básicos de
transparencia del uso de los fondos públicos, que se torna en exigencia constitucional.
El principio de publicidad del presupuesto se presenta como una garantía del administrado en
cuanto que exige que las diversas fases del ciclo presupuestario sean públicas, de forma que el
ciudadano pueda informarse sobre las decisiones y conductas de sus representantes acerca de la
actividad económica en la República Argentina.A nivel nacional encontramos que le compete al Jefe de Gabinete de Ministros, llevar adelante la
ejecución del Presupuesto nacional (art. 100º inciso 7º C.N.)
En el ámbito de la Provincia de Córdoba, el Gobernador de la Provincia le cabe la obligación de
publicar trimestralmente el estado de ejecución del presupuesto y de la Tesorería (art. 144º inciso
13º Constitución de la Provincia).
La exigencia de dar a conocer la ejecución presupuestaria, sienta sus raíces, también, en la forma
representativa y republicana de gobierno, siendo uno de los postulados de la misma, la “publicidad
de los actos de gobierno”. Si bien, en los tiempos modernos la publicación de la ejecución
presupuestaria, tiene como imperativo hacer real y vigente otro principio del actual régimen
democrático que es la transparencia en el manejo de los fondos públicos.7º) Rendición de Cuentas del ejercicio
Como ya hemos referido, le compete al Parlamento no solo la tarea de fijar lo que se puede gastas
y como, sino también, luego de efectuado el gasto, la tarea de controlar el correcto y acabado
cumplimiento de lo sancionado en la respectiva ley de Presupuesto, con la aprobación o rechazo de
la cuenta de inversión (art.75ºinciso 8º ultima parte de la C.N.).
En esta tarea, el Congreso de la Nación se encuentra con la apoyatura de un nuevo organismo de
control incorporado con la Reforma de la Constitucional Nacional del año 1994, la Auditoria
General de la Nación (Art. 85), que de acuerdo a lo prescripto por la ley 24.156, reglamentaria de la
Auditoria General, el Congreso cuenta con una Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas,
integrada por seis (6) senadores y seis (6) diputados cuyos mandatos duran hasta la próxima
renovación de la Cámara a la que pertenezcan (art.128º), reconociéndole las siguientes atribuciones,
entre otras, las de: “aprobar juntamente con las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas
Cámaras el programa de acción anual de control externo a desarrollar por la Auditoria General de la
Nación.”; “encomendar a la Auditoria General de la Nación la realización de estudios,
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investigaciones y dictámenes especiales sobre materias de su competencia, fijando los plazos para
su realización.” (art.129º).
8º) Control de la ejecución presupuestaria:
El diseño constitucional argentino en lo que hace al régimen económico financiero, prevé, órganos
de control , denominados órganos extrapoderes o de asistencia al Parlamento, que tiene a su cargo el
control de la legalidad del gasto público. Así encontramos a nivel nacional a la Auditoria General
de la Nación (art. 85ºde la Constitución Nacional),reglamentada su organización y funcionamiento
por ley nº 24.156, poder de fiscalización y organismo de asistencia del Congreso de la Nación.
A los fines de aceitar y regular su relación con el Parlamento, en el ámbito del Congreso existe una
Comisión Mixta Revisora de Cuentas, en cada Cámara hay una Comisión de Presupuesto y
Hacienda que se relacionan con la Auditoría General de la Nación.IV. Naturaleza y Técnica Legislativa del Presupuesto:
En lo que respecta a la naturaleza de la ley de Presupuesto, la misma es considerada de sustancia
de política institucional del Estado.
Para Rodolfo Barra la ley de presupuesto es un “acto institucional” , por lo tanto, prima los
criterios de oportunidad y conveniencia, quedando por ende exenta de toda revisión o control
judicial, a la luz, de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, sobre las
cuestiones políticas no judiciales, lo que importa excluírla del control de constitucionalidad, sobre
el cumplimiento de los parámetros o pautas previstas en el articulo 75 inciso 8 e inciso 2 por
remisión de la C.N..
Sobre el particular es dable recordar los conceptos vertidos por el Tribunal Constitucional de
España sobre la ley de presupuesto, cuando señala que: “La ley de presupuesto implica una decisión
política que conlleva la elección de fines a los que se dará prioridad con los medios económicos
limitados con los que se cuenta. La Ley de presupuesto ha sido calificada por prestigiosa doctrina y
jurisprudencia como un instrumento de política económica del gobierno”.13
En lo que hace a su redacción y ejecución, la Constitución Nacional le otorga el Jefe de Gabinete
de Ministros una participación especial, sobre la ley de Presupuesto (art. 100º incisos 6 y 7). En este
aspecto, la redacción y consecuente aprobación del texto del proyecto de ley de presupuesto para su
envío al Congreso de la Nación, se efectúa su tratamiento en acuerdo de ministros, y la aprobación
definitiva del proyecto a enviarse, le corresponde al Presidente de la Nación.
En lo que respecta a su contenido, debe basarse en planes que tengan objetivos y metas que
reflejen las orientaciones sobre las políticas que hacen a la gestión del gobierno, los que se
concretan en programas que materializan su realización, en donde la cuantificación o estimación de
los ingresos como la determinación de los egresos tengan un correlato con las metas a alcanzar.
La ley 24.156 en su artículo 25º exige que el Proyecto de Ley de Presupuesto este precedido por
los anteproyectos elaborados por las distintas jurisdicciones y organismos descentralizados de la
Administración Pública Nacional, prescribiendo los criterios de “globalidad”, “equilibrio”,
“imposibilidad de traspaso de cuentas”. (arts. 19º, 29º y 33º).
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Conforme Sentencia de fecha 07/11/1992 Sala 3 sección 2 Martín Herrero, LA Ley España, 1993-3-408.
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Por ello, al ser aprobado por el Poder Legislativo (Congreso, Legislatura, Concejo Deliberante), le
va a competer al mismo poder efectuar el debido contralor de la gestión del Poder Ejecutivo en base
a las metas y objetivos propuestos y autorizados en la ley u ordenanza de presupuesto, luego de
finalizado el ejercicio en la rendición final que debe efectuar el Poder Ejecutivo al Parlamento.
De ahí, que si bien, el proyecto de presupuesto en lo que respecta a la iniciativa legislativa le
compete con exclusividad al Poder Ejecutivo, la determinación de lo que se va a gasta, como y
cuanto en la órbita del sector público es un proceso que comienza en el Parlamento y concluye en
él.No podemos dejar de señalar, que la práctica parlamentaria nos muestra ejemplos de leyes de
presupuestos tipo “ómnibus” al establecer modificaciones o derogaciones de otras leyes, con lo
cual, se presenta como una técnica legislativa incorrecta y hasta desprolija, generando una
verdadera confusión de normas para el ciudadano común, y en parte distorsionando el sentido y
objetivo de la ley de presupuesto; esta crítica , ya viene de viejo, en tal sentido se pronuncia
Rodolfo Bullrich al señalar que “Se ha olvidado su verdadero carácter y después de ocuparse de los
gastos de la Nación, se han incluído en esa ley disposiciones de toda clase, sin relación alguna con
el cuerpo de la ley que integran y lo que es más grave, derogando muchas veces puntos
fundamentales de otras leyes que los había contemplado en una ley verdaderamente orgánica”.14
Sin lugar a dudas, que con la sanción de la ley de presupuesto el Poder Legislativo ejerce no solo
una función legislativa, sino también, de control, al establecer en que, como y hasta cuanto puede el
Poder Ejecutivo invertir y gastas las rentas públicas.Sobre este particular, cabe citar las expresiones vertidas por uno de los integrantes de la Cámara
Contencioso-administrativo, sala I de la Ciudad de Buenos Aires, en voto del Dr. Coviello, cuando
se señala que: “...una materia tan delicada como es la presupuestaria, constituye una de las
atribuciones fundamentales del funcionamiento de los poderes públicos, y por ello esta confiada a
los representantes del pueblo, o en vano se ha dicho que el presupuesto es la ley de leyes, siendo el
Congreso de la Nación el gran motor de toda la administración nacional” y recalca : “...En tal orden
de ideas corresponde tener presente que aunque el Poder Ejecutivo no está obligado a realizar todas
las erogaciones previstas en la ley de presupuestos, no puede apartarse de la sanción legislativa, y
en caso de sobrevenir contingencias que hagan inconveniente lo sancionado, el Poder Ejecutivo
puede exponer al Congreso sus observaciones y requerir una consideración de la ley, pero no omitir
su cumplimiento por su solo arbitrio, puesto que el presupuesto es la exteriorización de un poder
cuya libre voluntad no puede estar restringida y el carácter unitario de su constitución es fuente de
derechos y obligaciones para la administración y productor de efectos frente a terceros.” 15
14
Bullrich Rodolfo: Principios Generales de Derecho Administrativo ps.48 Buenos Aires año 1942.
CN.Federal Sala I Sentencia de fecha 04/04/2000- Universidad de Buenos Aires c. Poder Ejecutivo Nacional, La Ley
t. 2000-E pag.201/208) CN. Federal Sala I Sentencia de fecha 04/04/2000- Universidad de Buenos Aires c. Poder
Ejecutivo Nacional, La Ley t. 2000-E pag.201/208.
15
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V.- CONCLUSION:
Debemos concluir estas breves reflexiones, recalcando que el respeto y apego a los principios
constitucionales que informan el modo en que deben utilizarse los fondos públicos por medio del
presupuesto del Estado, hacen a un Estado Eficiente y Transparente.
Tengamos presente finalmente, lo que se expresó en la parte introductoria del presente
trabajo “la ley de presupuesto viene a ser un instrumento de alta política que permite hacer real
y efectivo los objetivos de bien general establecidos en la constitución del Estado. La ley
presupuesto es una “Ley de leyes”, un “Programa de gobierno” y una “herramienta de
desarrollo”.
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