DEL PLAN BRADY AL TLC: LA LÒGICA DE LA POLÍTICA

D E L PLAN BRADY AL T L C : LA LÒGICA
DE L A POLÍTICA E X T E R I O R
MEXICANA, 1988-1994
E M I L I O ZEBADÚA
" T O D O LO QUE ES POSIBLE AHORA ENCAUZAR, en la m e d i d a en que
está
dentro de nuestro poder, son las tendencias e c o n ó m i c a s fundamentales que sustentan los eventos d e l m o m e n t o , de tal manera que p r o muevan el restablecimiento d e l o r d e n y la prosperidad, en lugar de
h u n d i r n o s a ú n m á s en el i n f o r t u n i o " . Así se d i r i g i ó en el o t o ñ o de
1919 u n o de los m á s ilustrados economistas de todos los tiempos a la
o p i n i ó n p ú b l i c a y a los jefes de los gobiernos de las potencias victoriosas
en la gran guerra (1914-1918). Les p r o p o n í a una f ó r m u l a más benévola
para la exacción de reparaciones a Alemania y a las d e m á s potencias derrotadas que estableciera las bases para la r e c o n s t r u c c i ó n e c o n ó m i c a y
política de Europa.
A u n desde ese temprano m o m e n t o de su carrera profesional, John
M a y n a r d Keynes, integrante del g r u p o de asesores e c o n ó m i c o s de la
1
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'John Maynard Keynes, The Economìe Consequences of the Peace, Penguin Books, Nueva York, 1971 (edición original, Harcourt, Brace and Howe, 1920), pp. 255-256.
Para el proceso de reconstrucción político-financiera de Europa después de la
gran guerra véase Dan P. Silverman, Reconstructing Europe after the Great War, Cambridge,
Massachusetts y Londres, Harvard University Press, 1982; Charles S. Maier, Recasting
Bourgeois Europe, Stabilization in France, Germany and Italy in the Decade after World War I,
Princeton, Nueva Jersey, Princeton University Press, 1988 (la. edición, 1975), y para la
participación personal de Keynes en el proceso de reconstrucción véase Robert Skiàeìsky, John Maynard Keynes (volumen 2): The Economist as Saviour, 1920-1937, Londres,
Macmillan, 1992, esp. la parte primera.
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d e l e g a c i ó n británica a la Conferencia de Paz de París, h a r í a de la resolución de problemas prácticos que permitieran preservar la estabilidad
inmediata del capitalismo el centro de sus preocupaciones.
Motivado por preocupaciones similares, pero ocupado 20 a ñ o s antes c o n los debates sobre la política exterior de Estados Unidos, el economista estadunidense Charles A . Conant escribió ampliamente sobre
la importancia del desarrollo de los mercados externos para la corrección de los desequilibrios de la e c o n o m í a nacional. Su interés t e ó r i c o
y sus trabajos prácticos lo llevaron a participar en la r e o r g a n i z a c i ó n financiera y monetaria que se realizó en México bajo la gestión de J o s é
I . L i m a n t o u r como secretario de Hacienda del g o b i e r n o de Porfirio
Díaz.
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5
C o n el mismo p r o p ó s i t o , misiones e c o n ó m i c a s y financieras han
visitado México en repetidas ocasiones a lo largo del siglo, y la comun i d a d bancaria internacional ha f u n g i d o como anfitriona de casi todos los secretarios de Hacienda que, desde Luis Cabrera y Salvador
Alvarado en la d é c a d a de 1910, han servido a los r e g í m e n e s de la Rev o l u c i ó n . En el proceso se ha establecido una r e l a c i ó n especial, de colaboración, entre los detentadores del capital financiero y el gobierno
mexicano.
Juntos han participado m á s de una vez en la r e o r g a n i z a c i ó n de la
e c o n o m í a política de México; en situaciones de crisis han buscado soluciones comunes que p e r m i t i e r a n la recuperación y la estabilidad de la
e c o n o m í a nacional. En el país los acuerdos y decisiones han dado inicio a nuevos programas m a c r o e c o n ó m i c o s y p o l í t i c a s de gobierno, y
en los mercados internacionales han creado u n clima favorable para la
e c o n o m í a mexicana. En determinadas coyunturas (cuando, en particular, el capital financiero logra imponer dentro de los sistemas políticos
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3
Su aportación teórica más importante en este sentido es, por supuesto, The General Theory of Employment, Interest and Money, publicada en 1936. Sobre la relación entre la
crisis coyuntural del capitalismo y el trabajo de Keynes, véase Skidelsky, op. cil., parte
tercera.
Véase en este sentido su "The Economic Basis of 'Imperialism' North American
Review, num. 167, septiembre de 1898.
Emily S. Rosenberg, "Foundations of United States International Financial Power: Gold Standard Diplomacy, 1900-1905", Business History Review, vol. 59, num. 2, verano de 1985, Cambridge, Massachusetts, pp. 169-202.
- Para la primera mitad del siglo véanse, como ejemplos, los informes de la Comisión de Reorganización Administrativa y Financiera en la que participó el economista
Edwin W. Kemmerer durante el gobierno de Venustiano Carranza, y el informe elaborado en 1928 por Joseph Sterrett yjoseph Davis, representantes del Comité Internacional de Banqueros con Negocios en México.
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s
(
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FIXXXWA
de sus países de origen sus propios intereses sobre los d e m á s grupos
con negocios en M é x i c o ) , el entendimiento alcanzado en el campo de
la e c o n o m í a se ha desbordado incluso hasta abarcar la p o l í t i c a exterior en su conjunto, creando en este á m b i t o u n á n i m o positivo para las
relaciones bilaterales.
El m á s reciente esfuerzo de c o l a b o r a c i ó n entre el gobierno de México y la comunidad financiera i n t e r n a c i o n a l con el p r o p ó s i t o de reconstruir las bases para la r e c u p e r a c i ó n y la estabilidad de la e c o n o m í a
n a c i o n a l se r e a l i z ó a p a r t i r d e l i n v i e r n o de 1988-1989 y d u r a n t e el
transcurso del siguiente a ñ o . Las negociaciones entre la S e c r e t a r í a de
Hacienda y C r é d i t o P ú b l i c o y los acreedores de M é x i c o se llevaron a
cabo bajo los auspicios del Plan Brady - c o n o c i d o así en referencia al
secretario del Tesoro estadunidense, Nicholas Brady, bajo cuya supervisión se r e s t r u c t u r a r í a con éxito la deuda externa mexicana en febrero de 1990.
Pero en ésta, como en otras ocasiones en la historia internacional
de M é x i c o , la n e g o c i a c i ó n de la deuda externa r e s u l t ó no ser simplem e n t e u n a c u e s t i ó n de í n d o l e estrictamente financiera, pues en la
p r á c t i c a a b r i ó las puertas para el establecimiento de u n marco mucho
m á s amplio de "entendimiento p o l í t i c o " entre el gobierno de México
y el de Estados Unidos e i n a u g u r ó u n nuevo periodo de c o l a b o r a c i ó n
en las relaciones bilaterales.
A finales de la d é c a d a de los ochenta la reinserción del país en los
mercados internacionales de capital no d e p e n d í a exclusivamente de
u n arreglo previo con sus acreedores bancarios, pero era una condición indispensable. La r e c u p e r a c i ó n de la e c o n o m í a nacional -que durante el p e r i o d o 1982-1988 h a b í a permanecido estancada- r e q u e r í a
atraer en los p r ó x i m o s a ñ o s miles de millones de dólares en inversión
extranjera para lograr que el país pudiera crecer a niveles superiores a
3%. H a b i é n d o s e alcanzado u n acuerdo financiero bajo los principios
del Plan Brady, la política exterior mexicana c o m e n z ó desde entonces a
girar en t o r n o al proyecto global de r e s t r u c t u r a c i ó n e c o n ó m i c a que
buscaba atraer nuevos flujos de capital.
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Este proyecto, que c u l m i n a r í a en 1993 con la ratificación del Tratado de Libre Comercio de N o r t e a m é r i c a (firmado por los gobiernos
de M é x i c o , Estados Unidos y C a n a d á ) , d e t e r m i n a r í a la lógica de la política exterior mexicana durante la a d m i n i s t r a c i ó n del presidente Carlos
Salinas de Gortari (1988-1994).
7
Andrés Rozental, La política exterior de México en la era de la modernización, México,
Fondo de Cultura Económica, 1993, p. 15.
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ALREDEDOR DE I A DEUDA
En su discurso de toma de p o s e s i ó n como presidente de la R e p ú b l i c a
el 1 de diciembre de 1988 Carlos Salinas a n u n c i ó que el secretario de
Hacienda, Pedro Aspe, llevaría adelante en Nueva York y Washington
las negociaciones necesarias con objeto de restablecer el c r é d i t o internacional del p a í s . L a deuda externa se h a b í a convertido durante el
transcurso de la d é c a d a en el p r i n c i p a l p r o b l e m a p o l í t i c o y h a b í a adq u i r i d o p o r m o m e n t o s p r o p o r c i o n e s c r í t i c a s . ( D u r a n t e el p e r i o d o
1982-1988 las transferencias netas de recursos al exterior por concepto
de intereses y amortizaciones de la deuda exterior sumaron cerca de
6% del Producto I n t e r n o Bruto.)
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Cerca de seis a ñ o s atrás, el 12 de agosto de 1982, se le h a b í a informado en privado al Departamento del Tesoro y a la Reserva Federal de
Estados Unidos que el gobierno mexicano no contaba con los recursos
suficientes para continuar cubriendo el servicio de la deuda. Diez días
d e s p u é s , el 22 de agosto, se le envió u n telex a m á s de m i l bancos alrededor del m u n d o para informarles oficialmente que h a b í a una "aguda
escasez de divisas extranjeras" y declarar en suspenso p o r 90 días los
pagos de la deuda externa. El anuncio de la m o r a t o r i a de tres meses
dio i n i c i o a u n p e r i o d o de intensa i n c e r t i d u m b r e en los mercados,
provocando graves dificultades al gobierno en el manejo de la política
e c o n ó m i c a . Los altos m á r g e n e s de inflación, aunados al pobre desemp e ñ o de la e c o n o m í a en su conjunto, t e n d r í a n efectos políticos que, en
la segunda m i t a d de la d é c a d a , d e s b o r d a r í a n el á m b i t o estricto del Estado y llevarían en 1988 a las elecciones m á s competidas de la era moderna en M é x i c o .
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A l comienzo de la administración del presidente Salinas la deuda externa (incluyendo intereses) h a b í a rebasado la cifra de 100 000 millones
de d ó l a r e s . E n 1988 el m o n t o total de la deuda e q u i v a l í a a 5 8 . 1 % del
PIES; en 1986 y 1987 la p r o p o r c i ó n h a b í a rebasado el 75%. El servicio de
la deuda en 1988 fue de m á s de 15 000 millones de d ó l a r e s -8.8% del
8
Pedro Aspe Armella, El camino mexicano de la transformación económica, México,
Fondo de Cultura Económica, 1993, pp. 122-123.
Para una versión de las negociaciones previas a la declaración de moratoria véase José Ángel Gurría, La política de la deuda externa, México, Fondo de Cultura Económica', 1993, pp. 28 y ss.
i" La tasa anual de inflación más baja desde 1982 nunca fue de menos de 50%, llegando a alcanzar hasta 159.2% en 1987; el producto interno bruto durante los años
ochenta apenas creció y en varios años incluso decreció. El término "crisis" adquirió un
lugar prominente en el análisis y la discusión durante el transcurso de toda la década.
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PIB. Ese a ñ o una cantidad equivalente a 44.9% del valor de las exportaciones totales fue transferida al extranjero en pago a los bancos acreedores.
El enorme peso de la deuda externa actuaba como u n o b s t á c u l o ,
en apariencia infranqueable, para el crecimiento sostenido de la econ o m í a mexicana. Nicholas Brady, entre otros, hizo explícita la viciosa
i n t e r r e l a c i ó n que existía entre la carga financiera, la falta de crecim i e n t o y la inestabilidad en general de las e c o n o m í a s endeudadas, en
u n discurso que p r o n u n c i ó en Washington el 10 de marzo de 1989:
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El crecimiento n o ha sido suficiente. N i tampoco el nivel de reformas de
la p o l í t i c a e c o n ó m i c a ha sido adecuado. L a fuga de capitales ha vaciado
los recursos de las e c o n o m í a s de los p a í s e s deudores[...] N i la i n v e r s i ó n
n i el a h o r r o i n t e r n o muestran gran m e j o r í a [ . . . ] L a i n f l a c i ó n n o ha sido
c o n t r o l a d a [ . . . ] L a p r o s p e r i d a d p e r m a n e c e , para m u c h o s , fuera de alcance.
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Audazmente, Brady propuso que los bancos acreedores consideraran
la r e d u c c i ó n de la deuda como una de las posibles avenidas para transitar
fuera de la crisis. Tanto Brady como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional estuvieron dispuestos a considerar alguna forma de
alivio financiero que facilitara la r e c u p e r a c i ó n e c o n ó m i c a de México (y
los d e m á s países deudores), en especial si iba a c o m p a ñ a d a de las reformas estructurales que los acreedores consideraban necesarias como garantía para el cumplimiento del servicio de la deuda.
Los funcionarios del Tesoro y los propios banqueros internacionales consideraban entonces u n nuevo enfoque, resultado de ideas que
se v e n í a n f o r m u l a n d o en la segunda mitad de los a ñ o s ochenta en varios centros de investigación e c o n ó m i c a . El consenso en proceso de
f o r m a c i ó n estimaba, en particular, que los gobiernos deudores no pod r í a n reducir la inflación si antes no lograban disminuir la transferencia
13
11
Véanse los reportajes paralelos de Rossana Fuentes-Berain, "Chronicle of a debt
crisis not foretold", y Chris Aspin, "Is there life for Mexico after debt?", El Financiero Inlemalional Weekly Edition, México, vol. 2, num. 10, 24 de agosto de 1992.
1 Citado en Karin Lissakers, Banks, Borrowers, and the Establishment: A Revisionist Account of the International Debt Crisis, Estados Unidos, Basic Books, 1991, p. 227.
Destacan en este sentido los trabajos desarrollados en el National Bureau of
Economic Research y coordinados durante esos años por el economista Jeffrey Sachs
de la Universidad de Harvard. Los países que fueron incluidos en el análisis eran, además de México, Brasil, Bolivia, Corea, Filipinas, Indonesia y Turquía.
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neta de recursos al exterior. Las condiciones desfavorables del "medio externo" ocupaban u n lugar central en el análisis sobre el mal des e m p e ñ o de las e c o n o m í a s deudoras en su c o n j u n t o . Y la salida a la
que se apuntaba p r o p o n í a a l g ú n tipo de acuerdo "entre los intereses
de los acreedores y la exigencia de que los recursos queden disponibles para la inversión y el crecimiento".
Pero lo que sin duda c o n t r i b u y ó a ú n m á s a modificar la perspectiva que prevalecía dentro de los círculos financieros sobre el problema
de la deuda fue el hecho de que para la segunda mitad de la d é c a d a de
los a ñ o s ochenta las garantías de parte importante de la cartera latinoamericana h a b í a n adquirido u n carácter dudoso, lo que p o n í a en riesgo la solvencia de los propios bancos comerciales. Citibank, quizás la
institución acreedora más vulnerable al respecto, d e c i d i ó por ello adelantarse a u n a posible s u s p e n s i ó n de pagos, para lo cual en mayo de
1987 a s u m i ó en libros u n porcentaje de las posibles p é r d i d a s futuras.
Otros bancos siguieron su ejemplo y crearon reservas hasta por 100%
contra las cuentas de los países deudores.
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18
Las posiciones negociadoras se acercaron de este m o d o , pero en
realidad era a los gobiernos de los países acreedores -encabezados por
el de Estados U n i d o s - a los que les c o r r e s p o n d í a asumir la iniciativa de
buscar una solución permanente. De existir, ésta t e n d r í a que alcanzarse
por la vía política, pues lo que se necesitaba era nada menos que coordinar los movimientos de los mercados financieros, las acciones de los
bancos individuales y los programas m a c r o e c o n ó m i c o s de los p a í s e s
deudores.
Las propuestas de Brady crearon una o p o r t u n i d a d para restructurar la deuda externa mexicana. El gobierno del presidente Salinas llevaba ya adelante su programa de reformas estructurales que -a partir
14
Para el caso de México véase Aspe, op. át, pp. 37-38, donde expone este mismo razonamiento a favor de la renegociación de los términos de la deuda extema mexicana.
Véase el trabajo de Rudiger Dornbusch yjuan Carlos de Pablo, Deuda externa e inestabilidad macroeconómica en la Argentina, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1988 (publicado simultáneamente en inglés por The University of Chicago Press), pp. 135 y ss.
Ibid., p. 146.
Véase Sue Branford y Bernardo Kucinski, The Debt Squads, The US, the Banks and
Latin America, Londres, Zed Books, Ltd., 1988, pp. 109, 119, 125 y especialmente el cuadro 10.1 (p. 123), "The weight of Latin American debt in the nine leading us moneycentre banks" (extraído de Anatole Kaletsky, The Costs of Default, Nueva York, Priority
Press, 1985) en el que muestran que sólo los préstamos a México, Argentina, Brasil,
Chile y Venezuela en 1984 representaban 166% del capital suscrito de los bancos comerciales.
Gurría, op. cit., pp. 89-90.
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de la venta de empresas p ú b l i c a s , la d e s r e g u l a c i ó n de mercados particulares, la apertura comercial y la r e d u c c i ó n del gasto p ú b l i c o - t e n í a
como p r o p ó s i t o p r i n c i p a l estabilizar la e c o n o m í a . De este m o d o , los
intereses de las tres partes involucradas (los bancos comerciales, el gob i e r n o mexicano y el Departamento del Tesoro estadunidense) coincidieron en la estrategia, si bien no en los detalles, que m á s c o n v e n í a
seguir.
Las negociaciones con el c o m i t é asesor de bancos -representante
de m á s de m i l instituciones acreedoras- c o n c l u y e r o n en febrero de
1990; el arreglo final c u b r i ó cerca de 48 000 millones de dólares de deuda bancada. A l r e d e d o r de la m i t a d de los bancos acreedores eligió
intercambiar aproximadamente 22 000 millones de d ó l a r e s p o r bonos
del mismo valor n o m i n a l pero con intereses m á s bajos. Otros 20 000
millones de d ó l a r e s f u e r o n canjeados p o r bonos c o n tasas de i n t e r é s
flotantes con 35% de descuento. Finalmente, algunos bancos eligieron
la tercera o p c i ó n considerada en el Plan: prestar dinero nuevo por u n
periodo de tres a ñ o s . El gobierno mexicano obtuvo varios p r é s t a m o s
por u n total de 7 000 millones de d ó l a r e s que sirvieron para afianzar el
inicio del proceso de r e s t r u c t u r a c i ó n .
19
Bajo el Plan Brady el gobierno mexicano gozó, p o r primera vez en
casi una d é c a d a , de condiciones p o l í t i c o - f i n a n c i e r a s favorables en el
e n t o r n o i n t e r n a c i o n a l para llevar adelante u n p r o g r a m a de reactivación de la e c o n o m í a nacional. Y, si bien a ú n falta p o r hacer u n balance
histórico de la r e n e g o c i a c i ó n de la deuda, México pudo volver a participar - d e s p u é s de varios a ñ o s de ausencia- en los mercados internacionales de capital. (En 1991 e n t r a r í a n a México m á s de 24 000 millones de d ó lares en capitales e x t e r n o s a t r a v é s de diversos canales, tales como
bonos, papel comercial, certificados de d e p ó s i t o , A m e r i c a n Depositary
Receipts, así como inversión extranjera directa. Dos a ñ o s m á s tarde, en
1993, el financiamiento externo total de M é x i c o r e b a s a r í a la cifra de
30 000 millones de d ó l a r e s ; casi 5 000 millones de los cuales serían de i n versión extranjera directa.)
El acuerdo con la banca acreedora actuó, en m á s de u n s e n ü d o , como "catalizador" del programa m a c r o e c o n ó m i c o del gobierno mexican o . La p r e s i ó n d e l servicio de la deuda externa h a b í a actuado hasta
entonces como u n lastre para las finanzas p ú b l i c a s y, de manera menos evidente, de la política en general. La carga de la deuda h a b í a operado incluso como u n o b s t á c u l o a la apertura comercial, p o r lo que su
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19
20
Véanse Fuentes-Berain y Aspin, op. di., y Lissakers, op. ài., pp. 242-243.
Gurría, op. cit, pp. 162-163.
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r e s o l u c i ó n facilitó el proceso de desgravación arancelaria y a m p l i ó las
oportunidades para la entrada de capitales extranjeros en ciertos sectores de la e c o n o m í a .
El Plan Brady le dio el í m p e t u inicial a la política exterior mexicana para que asumiera desde entonces una lógica e c o n ó m i c a - t a n t o para el conjunto de las relaciones internacionales del país como tratándose de asuntos concretos-. La c o n c l u s i ó n de las negociaciones de la
deuda externa c o n f i r m ó las posibilidades de crecimiento de la econom í a nacional, cuyo dinamismo q u e d ó , sin embargo, vinculado desde
sus o r í g e n e s c o n la capacidad de atraer capitales externos. Esto cond i c i o n a r í a el manejo de los i n s t r u m e n t o s m a c r o e c o n ó m i c o s - d e n tro de los cuales se c o n t a r í a i m p l í c i t a m e n t e desde entonces la política
exterior.
21
EL ESPÍRITU DE HOUSTON
La política exterior del gobierno del presidente Carlos Salinas se enfocó desde el principio a la b ú s q u e d a de fuentes externas de capital que
c o n t r i b u y e r a n a a l i m e n t a r el i n c i p i e n t e c r e c i m i e n t o e c o n ó m i c o de
M é x i c o . El curso concreto que asumieron las relaciones con el resto
del m u n d o al t é r m i n o del Plan Brady fueron las negociaciones comerciales. En marzo de 1989 el secretario de Relaciones Exteriores, Fernando
Solana, e x p l i c ó que:
México adopta nuevas estrategias para adecuarse y para aprovechar las
ventajas de los cambios del contexto internacional; una de esas estrategias
básicas es la apertura comercial, que requiere ir acompañada de nuevos esquemas de crecimiento económico y de adecuación a las nuevas condiciones de las estructuras de producción que surgen en el mundo.
22
En 1988 el p a í s h a b í a crecido sólo 1.2% -tasa m u y p o r debajo de
las expectativas que el g o b i e r n o t e n í a para el sexenio que comenzaba-. Pero en el p r i m e r a ñ o de la nueva a d m i n i s t r a c i ó n el PIB a u m e n t ó a
3.3%, lo que p a r e c í a anunciar el inicio de la r e c u p e r a c i ó n e c o n ó m i c a
que para lograr sostenerla se r e q u e r í a , sin embargo, atraer hacia el pa-
21
Véase a este respecto, John H . Welch, 'The New Face of Latín America: Financial
Flows, Markets and Institutions in the 1990s", Journal ofLatin American Sludies, vol. 25,
la. parte, febrero de 1993.
Citado en La política exterior de México en el nuevo orden mundial. Antología de principios y textos, México, Fondo de Cultura Económica, 1993, p. 149.
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ís grandes flujos de capital externo. Durante los a ñ o s previos la cuenta
de capital de la balanza de pagos h a b í a registrado saldos negativos y en
1989 la entrada de inversiones apenas s u p e r ó los 3 000 millones de dólares. Las necesidades de financiamiento eran mucho mayores: el país no
crecería a u n ritmo satisfactorio si no había antes u n incremento sustancial en las entradas de dinero proveniente del extranjero.
Por ello la política exterior se vinculó a la p r o m o c i ó n de inversiones extranjeras, la que -expresa o t á c i t a m e n t e - se convirtió a su vez en
el hilo conductor de todas las actividades del gobierno mexicano alrededor del m u n d o (incluidas las de carácter cultural). El fin era difundir
los logros y las metas del programa de reformas que se estaba llevando
a cabo para así interesar a los inversionistas extranjeros en el país. Según
c o n f i r m a el subsecretario de Relaciones Exteriores A n d r é s Rozental:
"Los mensajes que el gobierno mexicano lanzó a la comunidad internacional fueron i n e q u í v o c o s en cuanto al hecho de que el nuevo gobierno no bajaría la guardia en su programa de estabilización de precios y
de ajuste m a c r o e c o n ó m i c o . ™
Habiendo sido concluida exitosamente la n e g o c i a c i ó n de la deuda
externa, dichos mensajes gozaron de gran credibilidad desde u n principio: la m o d e r n i z a c i ó n de México a p a r e c í a en el extranjero como sinón i m o de apertura y nuevas oportunidades para hacer negocios.
Desde h a c í a varios a ñ o s atrás el gobierno h a b í a iniciado u n proceso de liberalización gradual del comercio exterior, habiendo reducido
el arancel p r o m e d i o de 27% en 1983 a sólo 13% en 1988, y la cobertura de los permisos de i m p o r t a c i ó n de 100 a 2 1 % d u r a n t e el mismo
p e r i o d o . La p r o p i a apertura, sin embargo, t a m b i é n c o n t r i b u í a al deterioro de la cuenta corriente (que registraría u n déficit de m á s de 15
000 millones de d ó l a r e s en 1991), por lo que h a b í a p r e s i ó n adicional
para incrementar la base de financiamiento del gobierno dentro y fuera del país.
24
Por otra parte, el proceso de apertura c o n t i n u a r í a adelante de manera u n i l a t e r a l , pero p r o n t o se s u b o r d i n a r í a al proyecto m á s amplio
de atraer capital extranjero a la e c o n o m í a mexicana. L a p o l í t i c a comercial anterior, p o r su c a r á c t e r eminentemente proteccionista, actuaba, en efecto, como u n o b s t á c u l o a la entrada de nuevos capitales i n ternacionales. L a apertura en sus dos etapas -antes del TLC y con el
25
23
Rozental, op. al, p. 46.
Véase Aspe, op. cil., cuadro I . 13, p. 46.
Herminio Blanco Mendoza, Las negociaciones comerciales de México con el mundo,
México, Fondo de Cultura Económica, 1994, pp. 38-39.
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TLC- ha sido u n a f o r m a adicional de atraer divisas. Los elementos de
una estructura proteccionista, tales como licencias, aranceles y cuotas
a las importaciones, hacen m á s costosas las transacciones internacionales, reducen su volumen y, con ello, las recaudaciones fiscales, directas
e indirectas, del gobierno.
U n sistema de libre comercio aumenta la disponibilidad de recursos externos para el gobierno, recursos que éste puede destinar a cubrir los déficit en las cuentas públicas. Las expectativas generadas p o r
el TLC, a d e m á s , causaron que se consideraran en el exterior proyectos
adicionales de i n v e r s i ó n en la e c o n o m í a mexicana. La difusión internacional de las reformas que se llevaban a cabo en materia comercial
(y, de manera paralela, en el r é g i m e n de inversión extranjera) se convirtió, por lo tanto, en el mensaje m á s efectivo, no sólo sobre el programa
e c o n ó m i c o del gobierno en su conjunto, sino incluso del compromiso de
las autoridades mexicanas de volver permanentes los cambios. Las autoridades gubernamentales reconocieron que la creación de "un ambiente de certidumbre e c o n ó m i c a y j u r í d i c a " era una c o n d i c i ó n necesaria
para atraer a h o r r o externo "ante la dificultad de obtener c r é d i t o s externos adicionales".
26
Para el gobierno mexicano la apertura comercial y los cambios hechos a la legislación sobre inversión extranjera (en 1989 se puso en vigor u n nuevo Reglamento de la Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la I n v e r s i ó n Extranjera) r e s p o n d í a n a la misma lógica
de atraer capitales de fuera. H e r m i n i o Blanco, u n o de los principales
negociadores comerciales del gobierno, r e c o n o c i ó e x p l í c i t a m e n t e las
dificultades que "para obtener financiamiento" enfrentaban países como M é x i c o frente a la "escasez de recursos" en los mercados internacionales.
27
En este contexto n o es e x t r a ñ o que en el trato con el exterior pronto se confundieran - e n una y la misma cosa- la difusión de las reformas
estructurales, las negociaciones comerciales, la p r o m o c i ó n de la inversión extranjera y la política exterior de México. S e g ú n el secretario de
Comercio, Jaime Serra: "La revolución actual de las relaciones internacionales y la g l o b a l i z a c i ó n de la e c o n o m í a abren perspectivas amplias
para una nueva etapa de c o o p e r a c i ó n e c o n ó m i c a que favorezca la i n versión, promueva la transferencia de t e c n o l o g í a y elimine las barreras
al comercio m u n d i a l . "
28
26
27
2 8
IUd., p. 69.
Idem.
Citado en La política exterior de México en el nuevo orden mundial, op. al, p. 150.
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La r e n e g o c i a c i ó n de la deuda externa c r e ó una coyuntura favorable para explorar la posibilidad de diversificar las relaciones internacionales del país. En 1988-1989 p a r e c í a n existir condiciones propicias
para buscar atraer capitales de otras naciones y con ello intentar equil i b r a r u n tanto el p o d e r d o m i n a n t e de Estados U n i d o s . ( A l r e d e d o r
de 75% d e l comercio exterior se realiza c o n Estados Unidos, si b i e n
esta cifra apenas comienza a indicar el grado de influencia que este
p a í s ejerce p o r m e d i o de m ú l t i p l e s canales en la e c o n o m í a política de
México.)
Considerada literalmente, la g l o b a l i z a c i ó n de la e c o n o m í a internacional d e b e r í a conducir en forma natural hacia una a m p l i a c i ó n democrática de las oportunidades para hacer negocios alrededor del mundo.
O al menos en eso confiaba el gobierno mexicano cuando, d e s p u é s de
haber c o n c l u i d o el Plan Brady en Washington y Nueva York, el presidente Salinas d e c i d i ó realizar u n viaje a varios países europeos con el
f i n de d i f u n d i r las nuevas o p o r t u n i d a d e s de negocios que h a b í a en
M é x i c o . Sería, sin embargo, el ú l t i m o viaje de p r o m o c i ó n e c o n ó m i c a
realizado d e n t r o d e l marco tradicional de la p o l í t i c a exterior mexicana, pues a p a r t i r de entonces las relaciones d e l p a í s pasan a f o r m a r
parte d e l nuevo esquema de i n s e r c i ó n financiero y c o m e r c i a l en el
m u n d o . E l elemento c a r a c t e r í s t i c o de los acuerdos a los que se llega
con diversas naciones y organizaciones multilaterales en el nuevo per i o d o ya n o depende tanto de la nacionalidad de la contraparte signataria como de las concesiones (cada, vez m á s uniformes) cjue se otorgan
al capital internacional.
Sin embargo, a principios del gobierno del presidente Salinas la política exterior mexicana h a r í a u n esfuerzo m á s p o r entablar relaciones
con el m u n d o tal y como a ú n se le c o n c e b í a . N o sólo las e c o n o m í a s apar e c í a n como eminentemente nacionales, sino que la i n t e g r a c i ó n m u n dial se e n t e n d í a como el resultado de la "suma" de países a acuerdos de
diversa í n d o l e . L a principal unidad en las relaciones internacionales seg u í a siendo en ese entonces el E s t a d o - n a c i ó n . Incluso el concepto de
bloque comercial era todavía u n tanto tenue, pues sólo en el caso del proceso de u n i f i c a c i ó n europea p a r e c í a tener c o n c r e c i ó n real. Y aun en
ese caso los gobiernos nacionales p a r e c í a n conservar la iniciativa. El
boom de los bloques - p o r e f í m e r o que haya resultado ser a f i n a l de
cuentas pues a lo m á s sirvió para organizar el m u n d o en el p e r i o d o
1990-1992-, apenas se iniciaría con el anuncio de la c o n f o r m a c i ó n del
Tratado de Libre Comercio en N o r t e a m é r i c a . Antes, el presidente Salinas visitaría Europa en busca de inversiones que contribuyeran al despegue de la e c o n o m í a nacional.
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Las condiciones que i m p e r a b a n en Europa en esa c o y u n t u r a n o
resultaron ser, sin embargo, muy propicias para las expectativas de f i nanciamiento de México. Las oportunidades de negocios (reales y anticipadas) que inmediatamente d e s p u é s de noviembre de 1989 g e n e r ó
la c a í d a del M u r o de B e r l í n y la subsiguiente apertura de las economías de Europa oriental, incluida la U n i ó n Soviética, h a b í a n capturado la i m a g i n a c i ó n de políticos y empresarios europeos.
E n las ciudades que visitó la d e l e g a c i ó n mexicana fue evidente que
a México se le identificaba como una parte natural del mercado de Estados Unidos y que la tendencia hacia la creación de bloques comerciales, que en ese entonces e m e r g í a con una fuerza formidable, r e d u c í a el
interés de los europeos por competir con Estados Unidos dentro de su
propia esfera de influencia.
L a brusca c o n f i r m a c i ó n de la relativa falta de i n t e r é s i n i c i a l p o r
parte de los europeos en el mercado mexicano c o i n c i d i ó con la renovada actividad dentro de los círculos empresariales de Estados Unidos
que deseaban consolidar y ampliar las oportunidades e c o n ó m i c a s que
les brindaba el programa de gobierno del presidente Salinas. Las p r i n cipales c o r p o r a c i o n e s m u l t i n a c i o n a l e s c o n inversiones en M é x i c o
(American Express, Eastman-Kodak, A T & T , entre otras) p r o m o v i e r o n
activamente la idea de u n pacto comercial en la r e g i ó n . Para los empresarios la i n t e g r a c i ó n regional r e s p o n d í a en ese entonces a una lógica triple: afianzaría el control de u n mercado en donde h a b í a u n p r e d o m i n i o
claro sobre las corporaciones japonesas y europeas (cuya competencia
era especialmente temida a finales de los años ochenta) garantizaría los
cambios estructurales de la e c o n o m í a mexicana y p e r m i t i r í a explotar
nuevas oportunidades de negocios en el futuro.
29
S e g ú n u n documento i n t e r n o de u n o de los principales bancos de
inversión de Wall Street, G o l d m a n Sachs, la importancia del TLC para las
empresas estadunidenses radica en que "el tratado coincide con los mejores intereses de Estados Unidos". Su a p r o b a c i ó n estaba ligada a u n
aumento de las exportaciones estadunidenses y a una a m p l i a c i ó n de las
oportunidades de inversión en los sectores financiero, de telecomunicaciones y de transporte. Las reformas estructurales de la e c o n o m í a
mexicana, aunque consideradas independientes del TI C, se fortalecerían con su a p r o b a c i ó n , estimaba Goldman Sachs en u n análisis previo
2 9
Respecto a la competencia que se iniciaba entonces entre los nuevos mercados
emergentes de México y Europa del Este véase Susan Walsh Sanderson y Robert H . Hayes,
"Mexico-Opening Ahead of Eastern Europe", Harvard Business Review, sept.-oct, 1990,
vol. 68, num. 5, pp. 32-42.
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a la ratificación del acuerdo por los poderes legislativos de los tres países a fines de 1993.
E l i n t e r é s de las grandes c o r p o r a c i o n e s estadunidenses en u n
acuerdo comercial entre México y Estados Unidos era del conocimiento de ambos gobiernos. S e g ú n el subsecretario de Relaciones Exteriores mexicano, A n d r é s Rozental, "la industria y los proveedores de servicios [estadunidenses] r e c o n o c e n la i m p o r t a n c i a de u n a cada vez
mayor p e n e t r a c i ó n de mercados externos y son principalmente ellos
quienes apoyaron los esfuerzos de la a d m i n i s t r a c i ó n Bush por negociar zonas de libre comercio..." Para el gobierno mexicano el interés
mostrado por los empresarios estadunidenses en la n e g o c i a c i ó n de u n
acuerdo comercial regional a b r í a la perspectiva de ampliar la alianza
que acababa de establecerse -bajo el Plan Brady— con los banqueros
internacionales.
30
31
La liberalización unilateral que el gobierno mexicano h a b í a llevado a cabo hasta entonces no h a b í a p r o d u c i d o concesiones r e c í p r o c a s
concretas por parte de otros países pero h a b í a creado, ciertamente, u n
clima favorable para M é x i c o en los c í r c u l o s empresariales. En el p r i mer encuentro oficial entre el presidente de Estados Unidos, George
Bush, y el presidente Salinas celebrado en Houston, Texas, en el invierno de 1988-1989, la coincidencia de intereses a la que llegaron sobre el
proceso de estabilización y r e c u p e r a c i ó n de la e c o n o m í a mexicana permitió que se establecieran desde u n principio las bases para un amplio
entendimiento entre los dos gobiernos.
32
Pero el mejor ambiente internacional no se h a b í a traducido en u n
a u m e n t o i n m e d i a t o de las inversiones extranjeras correspondiente a
las necesidades de r e c u p e r a c i ó n e c o n ó m i c a del país. Si bien en 1990 la
entrada de capitales a México se h a b í a casi triplicado en r e l a c i ó n con
los ingresos del a ñ o anterior, pues el saldo neto h a b í a saltado de poco
m á s de 3 000 millones de d ó l a r e s en 1989 a m á s de 8 000 millones el a ñ o
siguiente, los cálculos sobre la r e l a c i ó n ó p t i m a entre flujos de capital
e x t e r n o y crecimiento e c o n ó m i c o e x i g í a n ingresos de m á s del doble
de lo obtenido en 1990.
U n acuerdo sobre comercio (e inversiones) en N o r t e a m é r i c a tenía el
potencial de traducirse - a u n antes de su a p r o b a c i ó n definitiva- en u n detonante para la realización de inversiones adicionales. Para el gobierno
30
Véase Lawrence Brainard, "Mexico and
NAFTA
1993.
31
Rozental, La política exterior, op. cit, p. 38.
' Ibid., pp. 70 y ss.
s 2
in Perspective", Goldman, Sachs,
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mexicano el TLC en su c o n c e p c i ó n inicial aparecía, pues, como enteramente compatible con los esfuerzos p o r atraer crecientes flujos de capital extranjero para financiar la r e c u p e r a c i ó n e c o n ó m i c a a principios
de los a ñ o s noventa. Por medio del TLC se eliminan barreras al comercio regional, se a m p l í a n las oportunidades a la inversión estadunidense, se fortalece la protección de las marcas y las patentes (propiedad de las
corporaciones multinacionales) y se abren nuevas oportunidades de
negocios a empresas extranjeras.
Y si la conclusión exitosa del Plan Brady p e r m i t i ó considerar la form a c i ó n - e n Washington y Nueva Y o r k - de u n a alianza m u t u a m e n t e
provechosa entre el gobierno mexicano y los bancos comerciales y de
inversión que se beneficiaban directamente de la r e c u p e r a c i ó n y la estabilidad de la e c o n o m í a nacional, el TLC ampliaba el abanico de apoyos
- e n el resto de Estados U n i d o s - incorporando a las grandes corporaciones multinacionales con inversiones en México, a las c o m p a ñ í a s exportadoras estadunidenses y a todas las empresas interesadas en las nuevas
oportunidades de negocios en la r e g i ó n .
U N LUGAR EN NORTEAMÉRICA
El proceso de r e s t r u c t u r a c i ó n e c o n ó m i c a de México y la debilidad relativa de Estados Unidos (en su calidad de potencia m u n d i a l ) , coincidieron a fines de los a ñ o s ochenta en relaciones m á s estrechas y amistosas
entre los dos países. La e l e c c i ó n de George Bush como presidente de
Estados Unidos en noviembre de 1988, y la r e c o m p o s i c i ó n del gobierno que ello produjo en t o r n o a la facción moderada del Partido Republicano, d i o lugar a la e l a b o r a c i ó n en Washington de u n a respuesta
pragmática e internacionalista al triple desafío que representaban en ese
entonces para el bienestar e c o n ó m i c o de Estados Unidos el desequilibrio presupuestal, el déficit en la balanza comercial y la deuda externa
de los países en desarrollo.
El éxito o el fracaso de la política del gobierno de Bush es una cuestión abierta a discusión, especialmente d e s p u é s de que sufrió una derrota
33
3 3
La participación del PNB de Estados Unidos dentro del total mundial había caído
continuamente desde finales de la segunda guerra mundial -cuando equivalía a alrededor de 40%- hasta llegar a representar cerca de 20% en los años ochenta. Las participaciones en el comercio mundial cayeron igualmente de 20 a 11% del total en el mismo
periodo. Véase Thomas Ferguson y Joel Rogers, Right Tur., The Decline of the Democrats
and theFuture of American Politics, Nueva York, Hill & Wang, 1986, p. 81.
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electoral en 1992, pero lo que es cierto es que p e r m i t i ó que se establecieran las bases para u n nuevo marco de entendimiento con A m é r i c a
Latina y, en particular, con México. El giro es especialmente significativo si se considera que durante la d é c a d a de los ochenta el estancamiento e c o n ó m i c o de la región y la política intervencionista del gobierno de
R o n a l d Reagan (1980-1988) h a b í a n c o n t r i b u i d o al deterioro d r á s t i c o
de las relaciones hemisféricas.
El gobierno del presidente Bush b u s c ó darle una salida negociada a
las consecuencias políticas del estancamiento e c o n ó m i c o en que hab í a c a í d o la m a y o r í a de los países latinoamericanos durante la d é c a d a
anterior. (En p r o m e d i o , el crecimiento de la r e g i ó n en su conjunto
fue de - 1 . 8 % durante el periodo 1982-1986.) Con menores recursos
p r e s u p u é s t a l e s con que seguir financiando a gobiernos y fuerzas autoritarias, la democracia t e r m i n ó p o r resultarle a Washington m á s rentable. Especialmente si, al a c o m p a ñ a r a u n proceso de l i b e r a l i z a c i ó n
e c o n ó m i c a , p e r m i t í a la ejecución de reformas m á s o menos impopulares en los países del hemisferio. La r e s t r u c t u r a c i ó n de las e c o n o m í a s
latinoamericanas beneficia a Estados U n i d o s de m ú l t i p l e s maneras;
u n a de ellas, al proporcionarle mercados m á s d i n á m i c o s para sus exportaciones. La r e c u p e r a c i ó n de los mercados del sur sirve de m o t o r
al crecimiento de la e c o n o m í a estadunidense, cuya balanza comercial
con M é x i c o , que p o r ejemplo era deficitaria en los a ñ o s ochenta, se
volvió favorable entre 1990 y 1991.
L a actual política latinoamericana de Estados Unidos, por lo tanto,
se sustenta de manera fundamental en la r e s t r u c t u r a c i ó n e c o n ó m i c a
de la r e g i ó n . Por ello n i el Plan Brady n i el TLC fueron iniciativas aisladas; f o r m a n parte del nuevo enfoque de los problemas de la e c o n o m í a
p o l í t i c a de A m é r i c a L a t i n a que se i m p u s o g r a d u a l m e n t e en Washi n g t o n . Y la estrategia que desde entonces ha empleado el gobierno estadunidense en su política exterior para la r e g i ó n (y cuyo marco general, aunque con algunas modificaciones y adiciones, ha sido respetado
34
35
34
Véase Latin America and the Caribbean: A Decade after the Debt Crisis, El Banco Mundial, 1993, cuadro 1.1, p. 7.
En efecto, a finales de los años ochenta una serie de ensayos, conferencias y libros, varios de ellos auspiciados por las agencias financieras multinacionales, como los
trabajos de Vittorio Corbo, Morris Goldstein y Moshin Khan (eds.), Growth-Oriented Adjustment Programs, Washington, D.C., Fondo Monetario Internacional-Banco Mundial,
1987, y de Ana María Martirena-Mantel (ed.), External Debt, Savings, and Growth in Latin
America, Washington, D.C., Fondo Monetario Internacional-Instituto Torcuato di Telia,
1987, planteaban precisamente como interrogante central las posibilidades de América
Latina para retomar a la senda del crecimiento económico sostenido.
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hasta la fecha por Bill Clinton, - e l presidente d e m ó c r a t a que r e e m p l a z ó
a Bush en enero de 1993-) está integrada p o r tres componentes sobre
los cuales se ha intentado levantar u n a nueva estructura que, m i n i m i zando las posibilidades de vaivenes y golpes p o l í t i c o s , busca crear o
mantener las condiciones para la r e c u p e r a c i ó n sostenida de las economías latinoamericanas.
La r e n e g o c i a c i ó n de la deuda externa que, a partir de las experiencias exitosas del Plan Brady en M é x i c o , se extiende a otros países de la
r e g i ó n -aunque con resultados desiguales- representa el punto de partida y el p r i m e r pilar de dicha estructura. La reforma de la e c o n o m í a
( l i b e r a l i z a c i ó n del comercio, privatizaciones, d e s r e g u l a c i ó n y reducc i ó n de gasto p ú b l i c o ) es iniciada de manera unilateral p o r gran n ú mero de gobiernos latinoamericanos para atraer nuevas inversiones
extranjeras, pero t a m b i é n como base de u n replanteamiento de las relaciones e c o n ó m i c a s con Estados Unidos. Éste es el segundo sostén de
la A m é r i c a Latina restructurada. Y la tercera columna sobre la cual i n tenta mantenerse erguida la r e g i ó n resulta la m á s p r o b l e m á t i c a desde
un p r i n c i p i o N o sólo en la p r á c t i c a sino incluso t e ó r i c a m e n t e la sob r e i m p o s i c i ó n de la democracia a las reformas que A m é r i c a Latina i n tenta llevar en el terreno e c o n ó m i c o n o está exenta de dificultades y
resistencias.
36
A p l i c a d o a M é x i c o este nuevo modelo de las relaciones regionales
desemboca precisamente en la lógica que siguió la política exterior del
gobierno del presidente Salinas desde el Plan Brady hasta el T L C Como
consecuencia de dicho proceso se llevó a cabo la m á s reciente integrac i ó n d e l país en N o r t e a m é r i c a al grado de que se concibe, en el momento de mayor entusiasmo, la posiblidad de constituir "un bloque com e r c i a l " d e l que, se manejaba e x t r a o f i c i a l m e n t e , M é x i c o y Estados
U n i d o s (y t a m b i é n C a n a d á ) s e r í a n la parte constitutiva, c o n la exclusión de los d e m á s países. A la fecha, esto parece haberse vuelto realidad e n cierta m e d i d a para M é x i c o , aunque el g o b i e r n o de Estados
Unidos p o r su parte nunca ha p e r m i t i d o que su política regional i n t e r f i e r a c o n sus intereses m u n d i a l e s m u c h o m á s a m p l i o s e impor¬
tan tes.
3 6
Una de las primeras reflexiones sobre las posibles consecuencias de un régimen
democrático en la instrumentación de la política económica es el artículo de John W.
Sloan, "The Policy Capabilities of Democratic Regimes in Latin America", Latin American Research Review, v o l XXLV, num. 2, 1989 (versión corregida de un documento presentado originalmente en octubre de 1986 en la reunión de la Latin American Studies
Association celebrada en Boston, Massachusetts).
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En u n primer momento el mayor acercamiento con México (y con
el resto de A m é r i c a Latina) se inició como consecuencia, no del mayor
p o d e r del que aparentemente gozan Estados Unidos d e s p u é s del colapso de la U n i ó n Soviética y el fin de la guerra fría, sino al contrario,
del debilitamiento relativo del país vis a vis las d e m á s potencias capitalistas (Japón y Alemania, en p a r t i c u l a r ) . Como resultado de este nuevo equilibrio " g e o e c o n ó m i c o " A m é r i c a Latina adquiere u n nuevo val o r e s t r a t é g i c o para Estados U n i d o s - c o m o el que n o h a b í a gozado
desde finales de los a ñ o s cincuenta y principios de los sesenta. Y si bien
los esfuerzos estadunidenses p o r c o n t r i b u i r a la r e c u p e r a c i ó n de las
e c o n o m í a s de la r e g i ó n varían de país a país, en a t e n c i ó n a diversos factores relacionados con el calendario de los procesos de r e s t r u c t u r a c i ó n
interna las negociaciones de la deuda externa e incluso la estabilidad
política en cualquier caso existe u n mayor i n t e r é s por promover lazos
m á s estrechos con los gobiernos latinoamericanos (La iniciativa m á s
reciente en este sentido es la cumbre hemisférica propuesta por el presidente C l i n t o n para celebrarse o r i g i n a l m e n t e en M i a m i a fines de
1994.)
37
U n o de los elementos constitutivos y rectores de la nueva política
latinoamericana de Estados Unidos es concretamente la escasez de recursos públicos que restringe a Washington en sus actividades internacionales: como resultado, p r i m e r o , del déficit presupuestal acumulado
durante los a ñ o s ochenta, y m á s adelante, de la recesión e c o n ó m i c a de
1990-1992. El margen de maniobra con el que ha contado el gobierno
para realizar acciones directas e independientes en los distintos escenarios de A m é r i c a Latina (y del resto del m u n d o ) se ha reducido en consecuencia.
El vacío que ello c r e ó ha sido ocupado en parte por las agencias financieras multilaterales que han pasado a representar u n papel clave a
través de la asignación de c r é d i t o s destinados a la r e s t r u c t u r a c i ó n de la
r e g i ó n . E l Banco Interamericano de Desarrollo (BID) , por ejemplo, se
ha sumado decididamente al nuevo proyecto h e m i s f é r i c o y, en su i n f o r m e de 1990, promueve la nueva c o n c e p c i ó n del desarrollo latinoamericano:
37
Algunas claves de este proceso se encuentran en Joyce Kolko, Restructuring the
World Economy, Nueva York, Pantheon Books, 1988, y en una amplia literatura de reconocida influencia entre la que destacan los trabajos de Michael E. Porter, The Competitive Advantage of Nations, Nueva York, The Free Press, 1990, y Paul Krugman, The Age of
Diminished Expectations: U.S. Economic Policy in the 1990s, Cambridge, Massachusetts, The
MIT Press, 1991 (segunda edición).
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los ochenta... no pueden ser considerados perdidos en u n aspecto i m p o r tante -las reformas a la p o l í t i c a e c o n ó m i c a . . . Estas y otras reformas, si se
m a n t i e n e n consistentemente a lo largo del t i e m p o , constituyen las bases
para u n p a t r ó n de inversión y p r o d u c c i ó n m á s eficiente y para una aceler a c i ó n gradual del crecimiento e c o n ó m i c o en u n ambiente de mayor estabilidad e c o n ó m i c a .
38
L o que la estrategia latinoamericana del gobierno de Estados U n i dos busca -parafraseando al BID- es precisamente el establecimiento de
u n marco seguro que conduzca a procesos de inversión y p r o d u c c i ó n
más eficientes en la región. En este sentido, su política exterior responde (del mismo m o d o que l o hace en su á m b i t o respectivo la p o l í t i c a
e c o n ó m i c a de los gobiernos latinoamericanos) a los cambios históricos
en la o r g a n i z a c i ó n de la p r o d u c c i ó n manufacturera y en la naturaleza
del c o m e r c i o i n t e r n a c i o n a l . Dichos cambios, o c u r r i d o s durante los
a ñ o s setenta y ochenta, se aceleraron durante los ú l t i m o s a ñ o s como
resultado de la mayor competencia entre las multinacionales de las
grandes potencias y, s i m u l t á n e a m e n t e , de las respuestas que tanto empresas como gobiernos-sede llevaron a cabo para proteger -ante la gravedad de las crisis e c o n ó m i c a s de las pasadas d é c a d a s - sus m á r g e n e s
de ganancia y sus bases fiscales, respectivamente.
39
'Este proceso de cambio, que es u n o de los aspectos principales - s i
no es que el eje- de la globalización, está impulsado p o r una m u l t i p l i cidad de decisiones privadas y p ú b l i c a s sobre la apertura, el cierre y
traslado de plantas manufactureras, la compra y venta de empresas, las
condiciones históricas para la inversión y comercio entre países y, por
supuesto, el uso m á s rentable de la fuerza de trabajo.
Las empresas multinacionales en México y Estados Unidos, naturalmente, han estado interesadas desde hace tiempo en obtener de ambos
gobiernos una serie de compromisos legales, políticos y m a c r o e c o n ó 40
38
Economic and Social Progress in Latin America: 1990 Report, Banco Interamericano
de Desarrollo, Washington, D.C., 1990, citado en Ian Roxborough, "Inflation and Social Pacts in Brazil and Mexico", Journal of Latin American Studies, vol. 24, parte 3, oct. de
1992, p, 643.
El mejor análisis histórico de estos procesos se encuentra en Kolko, op. cit., Véase también David M . Gordon, "The Global Economy: New Edifice or Crumbling Foundations?", New Left Review, num. 168, marzo/abril de 1988, pp. 24-65.
Véase Bruce W, Wilkinson, "Trade Liberalization, the*Market Ideology, and Morality: Have We a Sustainable System?", en Ricardo Grinspun y Maxwell A. Cameron
(eds.), The Political Economy of North AmericanFree Trade, Nueva York, St. Martin's Press,
1994 (3a. reimpresión), p. 31.
3 9
4 0
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micos que les p e r m i t a n elevar sus niveles de eficiencia y rentabilidad.
El aumento del intercambio de bienes y servicios dentro de la p r o p i a
empresa individual y la b ú s q u e d a de costos m á s bajos en cada una de
las etapas de p r o d u c c i ó n opone a las corporaciones a las medidas proteccionistas en el comercio internacional y a la r e g l a m e n t a c i ó n restrictiva en ciertos mercados d o m é s t i c o s .
U n acuerdo regional - p e r o n o necesariamente u n libre comercio
irrestricto- coincide con los intereses de las corporaciones m á s eficientes y, en particular, de aquellas que requieren todavía de cierta protecc i ó n frente a la competencia de otras multinacionales (japonesas, p o r
ejemplo); si bien existen coincidencias entre unas y otras sobre la necesidad de ampliar el territorio protegido por encima del estrictamente nacional. En el TLC se i n c o r p o r a r o n muchas de estas demandas: se le
otorga "trato nacional" a los inversionistas de N o r t e a m é r i c a ; se reducen (pero no desaparecen) las restricciones a la p a r t i c i p a c i ó n de los
extranjeros en la p r o p i e d a d de las empresas; se relajan los procedimientos necesarios para la a u t o r i z a c i ó n de nuevas inversiones extranjeras; se establecen estrictas reglas de o r i g e n y, entre m u c h o s otros
asuntos, se aumentan las salvaguardas a los derechos sobre marcas y
patentes de las corporaciones.
41
El i n c r e m e n t o de la demanda de bienes provenientes de Estados
Unidos como resultado de la apertura comercial confirmó, en el á n i m o
de las c o m p a ñ í a s exportadoras estadunidenses, la renovada importancia
del mercado mexicano. Y las ventajas ofrecidas por el libre comercio regional, una vez que tanto el presidente Salinas como el presidente Bush
hicieron pública a principios de 1991 su intención de negociar el TLC, movilizó - e n Texas y C a l i f o r n i a - a comerciantes y p e q u e ñ o s empresarios
que se sumaron al proceso de integración de Norteamérica.
Las bases de una estrecha c o l a b o r a c i ó n entre los gobiernos de Estados U n i d o s y M é x i c o q u e d a r o n así establecidas. L a r e l a c i ó n p a s ó a
ser d o m i n a d a n a t u r a l m e n t e p o r la t e m á t i c a comercial y financiera;
asuntos de m i g r a c i ó n , n a r c o t r á f i c o o de c a r á c t e r " p o l í t i c o " tuvieron
que subordinarse al esfuerzo global p o r capitalizar las buenas relaciones con empresarios y l í d e r e s del Partido Republicano en el poder. L a
d i n á m i c a bilateral encajaba b i e n dentro del esquema de la nueva política exterior estadunidense para con A m é r i c a Latina; de hecho la política respecto a México se convirtió en el modelo a seguir en la r e g i ó n .
41
Para conocer ia perspectiva del capital japonés con respecto al TLC véase Gabriel
Székely, "Las inversiones japonesas en México", en Asia Pacífico, 1994, México, El Colegio de México, 1994, pp. 85-102.
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DESPUÉS DEL T L C
Entre los a ñ o s de 1989 y 1992 el g o b i e r n o mexicano se e n c o n t r ó en
una p o s i c i ó n inmejorable para capitalizar el giro favorable de la política exterior de Washington. El á n i m o amistoso que privó en las relaciones bilaterales c o n t r i b u y ó a d i f u n d i r u n a imagen positiva de M é x i c o
en el exterior en la que se enfatizaban las oportunidades de negocios
que se estaban abriendo en el país en u n clima de confianza y estabilidad para el inversionista. El gobierno g o z ó de las condiciones internacionales que r e q u e r í a para impulsar la r e c u p e r a c i ó n e c o n ó m i c a de
México.
D e s p u é s del Plan Brady el país estaba ávido de atraer inversiones
del exterior. La r e n e g o c i a c i ó n de la deuda externa en febrero de 1990
y la r e d u c c i ó n de la inflación anual de 159.2% (su nivel histórico m á s
alto) en 1987 a 51.7% en 1988 y a sólo 19.7% en 1989 contribuyeron a
acelerar los flujos de capital hacia México. Atraídos por el proceso m á s
amplio de r e s t r u c t u r a c i ó n de la e c o n o m í a ingresaron al país u n total de
11 000 millones de d ó l a r e s en los primeros dos a ñ o s del gobierno del
presidente Salinas. La e c o n o m í a m o s t r ó signos inmediatos de recuper a c i ó n , pues c r e c i ó a una tasa anual de 3.3% en 1989 y del 4.4% en
1990.
E l acercamiento con Estados Unidos y la n e g o c i a c i ó n con los banqueros internacionales se convirtieron en el p u n t o de arranque externo d e l proyecto de r e c u p e r a c i ó n y r e s t r u c t u r a c i ó n de la e c o n o m í a
mexicana. Las condiciones de crisis que se dejaban "atrás" le otorgaron u n c a r á c t e r urgente al nuevo proyecto internacionalista, mientras
que los resultados m a c r o e c o n ó m i c o s iniciales h i c i e r o n que apareciera
c o m o l e g í t i m o el giro h i s t ó r i c o de la p o l í t i c a e x t e r i o r . Fue a p a r t i r
del p r o g r a m a e c o n ó m i c o del g o b i e r n o salinista que, en palabras del
subsecretario Rozental, "la diplomacia mexicana se c o n c e n t r ó en proyectar de manera d i n á m i c a los intereses internacionales del país y en
sembrar las alianzas fundamentales del Estado mexicano en esta etapa de
reactivación e c o n ó m i c a y nueva inserción en los asuntos mundiales".
42
43
Sin embargo, estas iniciativas p r o n t o asumieron una d i n á m i c a propia que a c a b ó por establecer los nuevos t é r m i n o s de inserción de México e n el m u n d o . En consecuencia, el proceso de i n t e r n a c i o n a l i z a c i ó n
ha sido conducido a través de las redes de interés e influencia de Washington, la constitución formal del bloque comercial de N o r t e a m é r i c a y
4 2
4 3
Rozental, op. cit., p. 45.
Md., p. 46.
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las relaciones de Estados Unidos en la O r g a n i z a c i ó n para la Cooperac i ó n y el D e s a r r o l l o E c o n ó m i c o (OCDE), la C o o p e r a c i ó n E c o n ó m i c a
Asia-Pacífico (APEC) y la O r g a n i z a c i ó n M u n d i a l del Comercio (OMC). L a
creciente presencia de M é x i c o en diversos organismos multilaterales
encaminados a promover el libre comercio - d e n t r o y fuera de las econ o m í a s nacionales- es, en este sentido, tanto resultado de la nueva política e c o n ó m i c a del gobierno del presidente Salinas, como condicionante de las actividades que f u t u r o s g o b i e r n o s p r e t e n d a n llevar a
cabo.
Por ello, lo que en apariencia parece haber conducido a una diversificación de las relaciones internacionales de M é x i c o en realidad sólo
llevó a la n e g o c i a c i ó n de u n a serie de acuerdos c o m p l e m e n t a r i o s
( p r á c t i c a m e n t e todos ellos sobre comercio exterior e inversión extranjera) en m ú l t i p l e s foros alrededor del m u n d o . H a habido en efecto u n
despliegue m á s a m p l i o de la p o l í t i c a exterior en el m u n d o , p e r o en
p e r s e c u c i ó n de intereses m á s reducidos. Los intereses m á s globales de
la c o m u n i d a d empresarial - d e n t r o y fuera de los países individualmente considerados- requieren de acuerdos t a m b i é n m á s amplios. Las negociaciones bilaterales va n o tienen la capacidad de agotar por sí solas
las complejas y detalladas f ó r m u l a s que rigen el comercio y la producc i ó n m u n d i a l en la actualidad- éstas s ó l o p u e d e n ser negociadas en
instancias regionales o mundiales e incorporadas en c ó d i g o s de comportamiento internacionales.
La g l o b a l i z a c i ó n de M é x i c o n o es, pues, ajena a las relaciones de
poder que i m p e r a n en el nuevo orden mundial, dentro del cual la posición de Estados Unidos aparece sin embargo u n tanto menos definida que en los a ñ o s de la g u e r r a fría (1946-1989). Pero s ó l o p o r q u e
ahora intenta consolidar, o mejor dicho, preservar su influencia en el
hemisferio occidental sin que a la vez pueda destinar los mismos recursos materiales y políticos que antes utilizó durante casi todo ese mismo
p e r i o d o para extender su h e g e m o n í a regional. L a relativa debilidad
e c o n ó m i c a de Estados U n i d o s en el m u n d o se ha combinado, p a r a d ó j i c a m e n t e para A m é r i c a Latina, con su fortalecimiento p o l í t i c o en el
c o n t i n e n t e , facilitado, a d e m á s , p o r el deseo manifiesto de colaboración de la m a y o r í a de los gobiernos latinoamericanos con Washington.
Es así que el g o b i e r n o d e l presidente Salinas p u d o aprovechar la
coincidencia que - e n el plazo que se a b r i ó entre el Plan Brady y el TLCexistió entre la p o l í t i c a latinoamericana de Estados Unidos y las necesidades de financiamiento de la e c o n o m í a mexicana. De 1989 a 1992 la
diplomacia mexicana l o g r ó concretar acuerdos sobre la deuda pública, el comercio e x t e r i o r y la i n v e r s i ó n extranjera. C o m o resultado de
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ello, el lugar de México en el m u n d o c a m b i ó de manera fundamental
y permanente. La apertura comercial y los cambios en las disposiciones legales que rigen las actividades y la propiedad de los negocios en
el país modificaron las relaciones entre el capital nacional y el capital
extranjero y, m á s profundamente, entre los factores de la p r o d u c c i ó n .
En el proceso, se estableció una nueva d i n á m i c a con la comunidad i n ternacional; en particular, con Washington.
Mientras el gobierno mexicano transitaba del Plan Brady al TLC la
e c o n o m í a estadunidense e n t r ó en r e c e s i ó n - p a s a n d o de u n crecimiento de alrededor de 2.5% en 1989 a cerca de - 1 . 0 % en 1991-, lo
que p r o d u j o consecuencias encontradas para el proyecto de recuperac i ó n y e s t a b i l i z a c i ó n de M é x i c o en el que entonces colaboraban los
presidentes Salinas y Bush. Por una parte, u n n ú m e r o significativo de
inversiones fueron canalizadas hacia el mercado financiero mexicano.
Pero, p o r lo otra, la s i t u a c i ó n p o l í t i c a i n t e r n a de Estados Unidos se
c o m p l i c ó con la c a í d a a principios de 1991 de la p o p u l a r i d a d de Georee Bush. La imagen del presidente, que h a b í a alcanzado sus niveles
más altos poco t i e m p o a t r á s como consecuencia de la i n t e r v e n c i ó n
militar de Estados Unidos en el Golfo P é r s i c o , nunca se r e c u p e r a r í a .
La r e c e s i ó n m i n a r í a la fuerza de Bush y de los proyectos que éste i m pulsaba.
Las presiones a las que el g o b i e r n o estadunidense fue sujeto durante toda la gestión de Bush para que el presidente intentara reducir
el déficit p ú b l i c o le limitaron el margen de maniobra político. A medida que se acercaban las elecciones presidenciales de n o v i e m b r e de
1992, la ineficacia de Bush se volvió m á s evidente; i n t e n t ó cumplir con
sus compromisos adquiridos con empresarios multinacionales y banqueros internacionales que lo h a b í a n apoyado desde 1988, pero fracasó p o r q u e la r e c e s i ó n e c o n ó m i c a que él y esos g r u p o s estaban de
acuerdo en que era necesario manejar (para reducir el déficit presupuestal) se a l a r g ó y se salió de control. Se o p t ó entonces por u n relevo
en la Presidencia y se eligió a alguien - B i l l C l i n t o n - que no representaba u n cambio fundamental en la d i r e c c i ó n que s e g u í a el anterior
bierno pero que tenía el potencial de destrabar el Congreso y movilizar
a sectores liberales de la p o b l a c i ó n (identificados con el Partido Demó¬
crata) a favor de u n programa de corte conservador organizado en torno a las restricciones al gasto público.
Para el gobierno mexicano, sin embargo, el triunfo del candidato
d e m ó c r a t a implicó mucho m á s que u n mero cambio en el personal con
el cual h a b í a todavía que concluir las negociaciones del TLC y renovar las
relaciones bilaterales en general. La identificación tan cercana del go-
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bierno del presidente Salinas con Bush complicó el establecimiento i n mediato de relaciones estrechas y pospuso el compromiso de Clinton a
favor del TLC Cuando finalmente lo hizo (presionado por esos mismos
grupos de empresarios internacionales), s u m ó la demanda de sectores
del electorado que lo apoyaron en la c a m p a ñ a y que cuestionaban el
TLC: los sindicatos y las asociaciones ecologistas. Clinton exigió, entonces, que se negociaran acuerdos paralelos que reglamentaran cuestiones específicas de carácter laboral y relacionadas con la p r o t e c c i ó n del
medio ambiente, con lo que las negociaciones comerciales se prolongaron aún más.
44
El fracaso de Clinton en reactivar la e c o n o m í a estadunidense durante los primeros cien días de gobierno, al haber sido rechazado su
programa de e s t í m u l o s fiscales p o r el Congreso, lo o b l i g ó a replantear
su p o s i c i ó n política en Washington. E n d u r e c i ó la política de inmigrac i ó n a raíz de la p u b l i c i d a d que suscitó el naufragio en las costas de
Nueva York de u n barco con inmigrantes indocumentados procedentes de China. Pero las medidas igual se e x t e n d i e r o n en contra de los
flujos m i g r a t o r i o s mexicanos, l o que a n i m ó a grupos reaccionarios
- e n California especialmente- a exigir medidas a ú n m á s drásticas (como la militarización de la frontera) para reducir la i n m i g r a c i ó n mexicana.
45
A pesar del endurecimiento de la política migratoria, de la incorp o r a c i ó n de nuevos temas a las negociaciones comerciales y, en general, del giro hacia la derecha de B i l l C l i n t o n , el apoyo de que goza el
TLC en las m á s altas esferas del gobierno n o c o r r i ó peligro. A l contrario, como parte de su reacomodo dentro del espectro político a principios del verano de 1993, Clinton c o n f i r m ó su compromiso a favor del
TLC: n o m b r ó a u n "zar del TLC", W i l l i a m Daley, encargado de coordinar
las negociaciones entre la Presidencia y el Congreso, y él mismo se
o c u p ó durante los siguientes meses de la ofensiva final a favor de la ratificación legislativa. Para entonces la política exterior mexicana estaba
trabada por su p r o p i a lógica e c o n ó m i c a lo que la obligaba a esperar el
resultado de la v o t a c i ó n en el Congreso mientras que é n Washington
los intereses en juego actuaban con mayor dinamismo. Las negociacio¬
nes comerciales y financieras continuaban adelante, pero la p o l í t i c a
44
Para una descripción general de la relación entre el TLC y la política presidencial
en Estados Unidos, véase William A. Orme, Jr., Continental Shift: Free Trade and the New
North America, Washington, D.C., The Washington Post Company, 1993, cap. 4.
Véase el reportaje de Pedro Enrique Armendares, "Migración y libre comercio",
La Jornada, suplemento del 9 aniversario, 20 de septiembre de 1993.
45
o
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exterior estadunidense para con México no dejaría de actuar en varios
frentes a la vez.
El t i e m p o transcurrido desde que, bajo u n g o b i e r n o distinto, el
TLC fue c o n c e b i d o en Estados U n i d o s t e r m i n ó p o r m i n a r el í m p e t u
con el que p r o c e d i ó originalmente. Grupos opositores fueron apareciendo y exigiendo, p r i m e r o , concesiones de parte del gobierno mexicano (en materia petrolera, p o r e j e m p l o ) , d e s p u é s , p o r medio de
los acuerdos complementarios, ampliaron el á m b i t o de competencia del
acuerdo y, finalmente, cuestionaron hasta el ú l t i m o m o m e n t o su aprob a c i ó n p o r el Congreso. Richard Gephardt y David Bonior, dos de los
dirigentes legislativos de la m a y o r í a d e m ó c r a t a en la C á m a r a de Representantes, liderearon la oposición al TLC, y Ross Perot, la central obrera
AFL-CIO y asociaciones cívicas y ecologistas buscaron generar o p o s i c i ó n
entre la o p i n i ó n pública.
El TLC fue ratificado finalmente por el Congreso de Estados Unidos
y, resolviéndose los d e m á s trámites legislativos (ya antes lo h a b í a aprobado el Parlamento canadiense y poco d e s p u é s del estadunidense lo h a r í a
el Senado mexicano), e n t r ó en vigor el 1 de enero de 1994. Pero para
entonces las condiciones estructurales, internas y externas, del desarrollo de M é x i c o ya h a b í a n cambiado de manera fundamental. El retraso
en la a p r o b a c i ó n del TLC en Estados Unidos h a b í a obligado al gobierno
mexicano a llevar a cabo una política fiscal y monetaria doblemente restrictiva que c o n t r i b u y ó a la d e s a c e l e r a c i ó n drástica de la e c o n o m í a en
1993, a ñ o en que el producto i n t e r n o b r u t o apenas creció 0.4%. Pero
de manera m á s trascendental el tiempo transcurrido a c a b ó complicando el calendario de la internaáonalizaáón de México con la sucesión presidencial. En 1994 el gobierno mexicano l o g r ó el ingreso del país a la oc¬
DE pero en general las iniciativas de p o l í t i c a e x t e r i o r q u e d a r o n en
suspenso.
Desde que e n t r ó en vigor el TLC las relaciones oficiales con Estados
Unidos se dispersaron, cuando se esperaba m á s bien que h a b r í a u n intento por capitalizar los nuevos acuerdos alcanzados. Pues si no, ¿qué
ventajas políticas resultan de haber estrechado los lazos tanto con el país
vecino? De hecho, el ú n i c o esfuerzo dirigido a aprovechar la mayor interdependencia que existe ahora tuvo como p r o p ó s i t o sostener el valor del
peso (después de que se devaluó alrededor de 8% respecto al dólar como
resultado de la i n c e r t i d u m b r e causada p o r el asesinato del candidato
priísta a la Presidencia, Luis Donaldo Colosio, el 23 de marzo). Pero esta
medida, sin embargo, no sólo no rebasa el á m b i t o estrictamente financiero, sino que a d e m á s tuvo como fin proteger las inversiones en pesos de los
inversionistas extranjeros tanto como las reservas del Banco de México.
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El enorme trabajo de remodelación que sufrió la s o b e r a n í a del país
con el Plan Brady y el TLC fue i n t e r r u m p i d o s ú b i t a m e n t e antes de concluir el sexenio, sin que el lugar de México en el nuevo orden m u n d i a l
hubiera producido m á s beneficios que retos y desafíos. Habiendo camb i a d o la p e r c e p c i ó n que p r e v a l e c í a en Estados U n i d o s en los a ñ o s
ochenta sobre la amenaza comercial que representaban J a p ó n y Europa
para el bienestar del país, el gobierno del presidente Clinton volvió i n mediatamente d e s p u é s de la ratificación del TLC (y antes de su entrada
en vigor) a buscar u n acercamiento con sus principales socios y competidores socavando, con ello, el significado político del "bloque de Norteamérica".
L a chispa de la reactivación e c o n ó m i c a que se s u p o n í a que el TLC
v e n d r í a a detonar nunca p r e n d i ó . A l decepcionante crecimiento del
p a í s e n 1993 se debe a ñ a d i r el dato para 1994; p e r o es el balance
del sexenio entero del presidente Salinas el que muestra las limitaciones de una política exterior supeditada a la p r o m o c i ó n de las inversiones, la apertura comercial y la estabilización financiera. A pesar de que
d u r a n t e el p e r i o d o 1991-1993 (los a ñ o s de mayores ingresos en las
cuentas de capital) hubo u n flujo neto de m á s de 80 000 millones de d ó lares, el crecimiento de la e c o n o m í a r e s u l t ó apenas de 2% en promed i o anual, poco satisfactorio desde cualquier perspectiva. En cambio,
se p o d r í a argumentar que la influencia política de Washington ha au¬
mentado en los ú l t i m o s a ñ o s , si bien el proyecto de una alianza estratégica en N o r t e a m é r i c a nunca se materializó en realidad.
L a nueva lógica que siguió la p o l í t i c a exterior mexicana desde el
Plan Brady hasta el TLC no l o g r ó modificar la dependencia e c o n ó m i c a
de México en relación con Estados Unidos, -que al t é r m i n o del periodo
1988-1994 sigue siendo el principal socio comercial, el m á s importante
inversionista y el mayor acreedor del país. La aparente diversificación de
las relaciones exteriores ha coincidido más bien con la persecución de intereses (económicos) m á s reducidos alrededor del m u n d o . Y el objetivo
de asegurar las bases para el crecimiento sostenido de la e c o n o m í a mexicana tampoco se alcanzó en este periodo.
Sin embargo, los alcances de la reciente i n t e r n a c i o n a l i z a c i ó n del
p a í s n o pueden minimizarse. La política exterior ya no p o d r á conducirse nunca m á s a partir de los principios tradicionales que r e g í a n las
relaciones de México con el m u n d o cuando la vieja f ó r m u l a de economía
nacional = Estado nacional era a ú n válida. Se requiere de una política exterior que reconozca tanto el dinamismo de las relaciones e c o n ó m i c a s
internacionales de México como el sentido histórico que conservan la
s o b e r a n í a política y el nacionalismo cultural. El proceso para lograr esta
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síntesis es particularmente complejo, pues se requiere que sea el resultado de la p a r t i c i p a c i ó n de la sociedad entera y no el producto de u n
mero proyecto político o, mucho menos, de una reflexión intelectual
aislada.