Constitucionalización de los Derechos Humanos

Constitucionalización de los
Derechos Humanos:
Nacimiento y desarrollo
del proceso legislativo
Eliana García Laguna
Constitucionalización de los Derechos Humanos
Nacimiento y desarrollo del proceso legislativo
Eliana García Laguna
Desde el 24 de marzo, por los Congresos de todos los estados del país se inició el
análisis para la aprobación de la Minuta de Reforma Constitucional en materia de
derechos humanos.
Después de vencerse un intenso boicot realizado por
personajes de la sociedad civil que se hubiera esperado apoyaran la reforma, se
logró la aprobación de los 16 estados, su declaración por la Comisión Permanente
del Congreso de la Unión el 1° de junio y la promulgación el 10 de junio de 2011.
La reforma tuvo este camino de aprobación en los congresos locales: Coahuila el 12
de abril, Chiapas, Colima y Yucatán el 15 de abril; Chihuahua el 19 de abril;
Campeche el 20 de abril; Zacatecas el 26 de abril; Quintana Roo y Estado de
México el 28 de abril. Entrando mayo, Durango y Sonora el 4 de mayo;
Aguascalientes y Tabasco el 12 de mayo; Baja California Sur y Veracruz el 17 de
mayo, hasta que Tamaulipas: 18 de mayo; Guerrero y Nayarit el 19 mayo; Hidalgo el
30 de mayo; Puebla el 1 de junio y el único congreso estatal que la votó en contra
fue el de Guanajuato.
Lograr esta reforma, al menos desde hace más diez años en el ámbito legislativo,
unió a la comunidad derechohumanista: organizaciones sociales y civiles, nacionales
e internacionales; organismos públicos nacional y estatales; así como a legisladoras
y legisladores democráticos y progresistas, federales y estatales, de este
hermoso, adolorido y ahora ensangrentado país.
Aunque en las calles y plazas públicas, esta la lucha por la dignidad de las personas
se inició desde más allá de 1977, cuando doña Rosario Ibarra junto con las madres
y familiares de los desaparecidos, perseguidos y exiliados por motivos políticos,
reclamaban la libertad de los presos, la presentación de los desaparecidos, el fin
de la persecución política y el castigo para los responsables de las ejecuciones
sumarias. En ese entonces, todavía no le dábamos el nombre de derechos humanos,
sólo teníamos claro que estábamos luchando por el respeto y la defensa a la vida e
integridad de muchos que eran agredidos, violentados, encarcelados y asesinados.
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En el Congreso se habían presentado iniciativas de reforma en la LVII, LIX y LV
Legislatura. Esta reforma empezó a gestarse, en esta última etapa, allá por
febrero de 2009 cuando le tocó el turno a México de presentar, ante el Consejo de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas, el Examen Periódico Universal1. Nos
fue muy mal, el Grupo de Trabajo del Consejo de Derechos Humanos presentó 97
recomendaciones al Estado mexicano por violaciones a todos los tratados habidos
que ha firmado nuestro país en materia de derechos humanos y que, como lo
establece el artículo 133 constitucional, son vinculatorios.
De las 97 recomendaciones, 83 fueron aceptadas por el representante del Estado
mexicano, en ese entonces el secretario Fernando Gómez Mont: armonizar la
legislación federal y estatal mexicana con los instrumentos internacionales de
derechos humanos; atender los derechos de las mujeres y eliminar la violencia
feminicida; impedir la desaparición forzada y tortura; impulsar políticas para
combatir la violencia y explotación sexual infantil; impedir detenciones arbitrarias;
atender la crisis penitenciaria; proteger a los indígenas; eliminar la impunidad y la
corrupción en el sistema de justicia; proteger a defensores de derechos humanos y
a periodistas; respetar la libertad de expresión y el derecho a la información;
combatir la pobreza e impulsar el empleo; fortalecer los sistemas educativo y de
salud; proteger a los migrantes y fortalecer la relación con las organizaciones de la
sociedad civil.
El señor Gómez Mont dejó pendiente la aceptación de 8 recomendaciones:
redefinir a la delincuencia organizada para que sea compatible con la Convención de
Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional; erradicar la
práctica del arraigo y otras seis recomendaciones para cambiar las disposiciones
legales con el objetivo de que los militares que cometen delitos contra civiles y
violaciones a derechos humanos, sobre todo ahora que están en funciones de
policías, sean juzgados por tribunales civiles.
El 11 de junio de 2009, el Estado mexicano rechazó tres de estas
recomendaciones: no aceptó redefinir a la delincuencia organizada ni erradicar el
arraigo y en sustancia, tampoco aceptó someter a los militares que cometen delitos
EPU: instrumento internacional de la ONU para evaluar periódicamente que los Estados parte de la ONU cumplan con los tratados en
materia de defensa, promoción y respeto a derechos humanos.
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contra civiles a la jurisdicción civil, aunque tramposamente respondió que los
militares que cometen crímenes sí son juzgados por militares (sic).
La paliza que el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas le dio a la
representación mexicana en el EPU, sustentada en las denuncias de los relatores
de la ONU y de las organizaciones derechohumanistas mexicanas, obligó al
gobierno federal a comprometerse con legisladores y organizaciones de derechos
humanos que estaban ahí presentes en Ginebra al cumplimiento de la
recomendación de armonizar la legislación nacional con los estándares
internacionales en materia de derechos humanos. Ahí resurgió, por segunda vez, la
posibilidad de elevar a rango constitucional los derechos humanos reconocidos por
los tratados internacionales.
Para marzo de 2009, en reunión encabezada por el propio Gómez Mont con
legisladores de ambas cámaras se inició el proceso; se convocó a especialistas para
analizar con asesores de diputados y senadores y luego con ellos mismos los temas;
en algún momento, después de una reunión en Segob, se decidió ya no invitar a los
senadores y acordaron, entre los diputados y la Segob, en consulta limitada con
organizaciones de derechos humanos, reformar la denominación del Capítulo I del
Título Primero de la Constitución “De los derechos humanos”, así como los artículos
1, 11, 33, 89 y 102. La reforma, debemos reconocer que impulsada con gran
compromiso por el coordinador del Grupo Parlamentario del PRD, Javier González
Garza, se aprobó en la Cámara de Diputados el 23 de abril de 2009 y llegó al
Senado el 28 de abril de ese mismo año.
Mas una reforma constitucional en derechos humanos, demandada nacional e
internacionalmente, es cosa seria. Reconociendo a las y los diputados de la LX
Legislatura que lograron por primera vez en la historia del país aprobar una
reforma en derechos humanos, es importante comentar que la misma fue recibida
con muy poco entusiasmo por la comunidad derechohumanista pues no se
correspondía con las expectativas mínimas de una reforma de tal envergadura.
Para la aprobación en el Senado, se rescataron Iniciativas2 que habían sido
presentadas a lo largo de varias legislaturas e, importantemente, la apoyada por la
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Una iniciativa es una propuesta que se presenta en alguna de las cámaras (diputados o senadores) para reformar la Constitución o una ley
secundaria o para expedir una nueva ley; según el artículo 71 constitucional tienen derecho a iniciar leyes o decretos el Pre sidente de la
República, los diputados y senadores al Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados. Las comisiones legislativas de alguna de las
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representación en México del Alto Comisionado de Naciones Unidas de Derechos
Humanos y elaborada por organizaciones, personalidades y académicos
comprometidos con los derechos humanos, que presentó la presidenta de la
Comisión de Derechos Humanos, doña Rosario Ibarra. Así fue que el 8 de abril de
2010, el Senado aprobó la Minuta3 de Diputados con modificaciones muy
trascendentales a los artículos 1, 11, 33 y 102; para fortalecer la reforma y
acercarla a los estándares internacionales demandados, se adicionaron reformas a
los artículos 3, 15, 18, 29, 97 y 105 constitucionales.
La Minuta con proyecto de decreto fue devuelta por el Senado a la Cámara de
Diputados el 13 de abril de 2010; pero no avanzó la aprobación de la Minuta por
diferentes circunstancias, la más importante fue el planteamiento de que no
necesariamente lo que el Senado aprobaba tenía porque ser aceptado en sus
términos por los diputados, lo que en el fondo camuflaba la abierta confrontación
entre los priistas de ambas cámaras. Aunque se comprometieron, sobre todo con
las más de 130 organizaciones de derechos humanos nacionales e internacionales, a
través de una carta firmada por los presidentes de las comisiones de Puntos
Constitucionales y de Derechos Humanos que a más tardar en mayo habría un
periodo extraordinario para aprobar la Minuta, no cumplieron.
Aproximadamente a finales de octubre, y con la intención de avanzar fluidamente,
se instaló un trabajo en Conferencia Parlamentaria, con representación de
presidentes e integrantes de las comisiones de Puntos Constitucionales y Estudios
Legislativos del Senado y de Puntos Constitucionales y Derechos Humanos de
Cámara de Diputados que fueron analizando y consensando las propuestas, derivado
de ello, el 15 de diciembre de 2010 se aprobó en Diputados la Minuta del Senado
con el aval de los representantes de los grupos parlamentarios del PRI, PAN y PRD
en ambas cámaras.
La Minuta, avalada por los representantes de ambas cámaras, se aprobó por
unanimidad en comisiones del Senado el 17 de febrero; sin embargo, la mañana del
22 de febrero, cuando ya estaba listo el dictamen para su aprobación en el Pleno
del Senado, se retiró de primera lectura4 pues un sector de la bancada del PAN,
cámaras analizan la iniciativa y proponen un proyecto de dictamen para que sea aprobado por el Pleno como cámara de origen.
Cuando una iniciativa ha sido aprobada por el Pleno de alguna de las cámaras del Congreso de la Unión, se turna a la colegisladora, cámara
revisora, con carácter de Minuta para que sea a su vez analizada y dictaminada.
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El procedimiento legislativo establece que una vez aprobado un dictamen en comisiones, se debe agendar ante el Pleno de la cámara
respectiva en primera lectura para que sea conocido por todos los legisladores y a la siguiente sesión en segunda lectura para que sea
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cuestionó fuertemente que se hubiera adicionado en el principio relativo a la no
discriminación con motivo de preferencias, la palabra “sexuales”; daban argumentos
de que esta inclusión promovía la pedofilia, la pederastia e incluso, la zoofilia (sic).
El debate interno entre los legisladores panistas (y la réplica de expertos
derechohumanistas) duró un poco más de dos semanas, hasta que en una apretada
votación acordaron aceptar la adición de preferencias “sexuales” a cambio de que
se mantuviera el texto original del último párrafo del artículo 102 apartado B
aprobado por el Senado el 8 de abril de 2010, pues la modificación del 15 de
diciembre hecha por los diputados (en acuerdo con los senadores representantes
del PAN) le daba en su opinión una facultad innecesaria al Consejo Consultivo de la
Cndh.
La reforma se aprobó otra vez en el Senado el 8 de marzo de 2011, con un acuerdo
senatorial de que si los diputados no aceptaban la última enmienda del Senado, éste
accedía a que el proyecto de decreto que se remitiera a las legislaturas locales sólo
contuviera el texto de los artículos ya aprobados por ambas cámaras5. Los
diputados no aceptaron esta última modificación del Senado y aprobaron la
reforma sin ese párrafo6, regresaron la Minuta al Senado que, finalmente, la envió
a los congresos de los estados el 24 de marzo de 2011.
La constitucionalización de los derechos humanos, nos amigó con ellos. Y aunque
para el retraso que llevábamos en esta materia en México, la reforma que eleva a
rango constitucional los derechos humanos, la más importante en materia de
derechos que se haya realizado en el último siglo que junto con la de amparo (de la
que menos se habla), nos coloca no por encima ni a la vanguardia, sino tan sólo al
nivel en el que están los países de América Latina, exceptuando Bolivia y Ecuador,
que tienen constituciones amigas íntimas, casi amantes, de los derechos humanos.
El artículo 1 es el corazón y el alma de toda la reforma pues se reconocen las
normas de derechos humanos que están en la Constitución y en los tratados
internacionales y se establece la interpretación conforme la Carta Magna y los
tratados que para la aplicación de estas normas, favoreciendo siempre la que
discutido y aprobado.
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Artículo 135 de la Constitución
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El procedimiento legislativo para la formación de leyes y decretos se establece en el artículo 72 constitucional; destaca el inciso E del
mismo artículo para entender la complejidad de la reforma constitucional que estamos exponiendo.
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otorgue mayor protección a las personas. Es decir, se explicita un principio que ha
cobijado al derecho mexicano históricamente, el principio pro persona o pro
homine.
Ahora la Constitución contiene principios internacionalmente reconocidos como el
de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad desarrollados
por el derecho internacional de los derechos humanos y las obligaciones del Estado
para prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos
humanos. En el nuevo párrafo quinto (antes tercero) se prohíbe expresamente que
haya discriminación por motivo de preferencias “sexuales” de las personas.
En el artículo 3 se incorpora a la educación la obligación de inculcar el respeto a
los derechos humanos en toda la educación que imparta el Estado, es decir,
promover la formación bajo una cultura de respeto a los derechos humanos, que en
este periodo de violencia criminal y gubernamental, se vuelve de sobrevivencia
democrática.
Se reforma el segundo párrafo del artículo 11 constitucional para establecer el
derecho de solicitar asilo, aunque faltó el derecho de recibirlo, tal como lo
establecen los tratados internacionales. También se reforma el mítico y temido
artículo 33 que tan duramente ha sido criticado por organismos nacionales e
internacionales, porque ha representado el voluntarismo presidencial de expulsar a
los extranjeros que discrecionalmente considere perniciosos.
La reforma
reconoce a las “personas extranjeras” el goce de los derechos y garantías
constitucionales y sobre todo, les otorga el derecho de audiencia antes de ser
expulsados.
En el artículo 15 constitucional se restringe la autorización de celebrar tratados o
convenios que alteren los derechos humanos que nuestra Constitución, y los
tratados internacionales firmados por México; mientras que en el Artículo 18
constitucional se agrega una frase, contradictoria por cierto con el régimen de
excepción que se estableció en este mismo artículo para incomunicar a personas
detenidas, y que señala que para la organización del sistema penitenciario se debe
también considerar el respeto a los derechos humanos.
En su momento habrá que corregirle a nuestra Constitución estas antinomias para
establecer un bloque de constitucionalidad a favor de la protección de la dignidad
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de las personas, que permita contener las tendencias punitivas como la Ley de
Seguridad Penitenciaria recientemente aprobada por la Cámara de Diputados o el
dictamen militarizante de la Ley de Seguridad Nacional que pretendían aprobar los
diputados de la Comisión de Defensa.
En el Artículo 29, de relevancia central en estos tiempos que se viven virtuales
situaciones de excepción, hubo reformas de gran calado. Se señala
específicamente, y con base en la doctrina internacional de Estados de excepción
reconocida por la ONU y la OEA, el ejercicio de qué derechos y sus garantías no
puede suspenderse ni restringirse bajo ninguna circunstancia por grave que ésta
sea: el derecho a la no discriminación; al reconocimiento de la personalidad
jurídica; a la vida, es decir, a no ser privado de la vida en ejecuciones sumarias, a
no convertirse en “daño colateral”; a la integridad personal; a la protección a la
familia; el derecho a tu nombre y a tu nacionalidad; los derechos de la niñez; los
derechos políticos; las libertades de pensamiento, de conciencia y de profesar
creencia religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibición
de la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; la
prohibición de la desaparición forzada, que según el Informe del Grupo de Trabajo
de la ONU que vino recientemente alcanza, como saldo de esta “guerra” fracasada
la cifra dramática y dolorosa de 3000 personas que han sufrido desaparición
forzada; también se establece que no se puede suspender ni restringir la
prohibición de la tortura; ni las garantías judiciales indispensables para la
protección de tales derechos. Además, si se cumplieran los supuestos para
suspender o restringir el ejercicio de los derechos y las garantías, se establece
que se deberá fundar y motivar el decreto con base en los principios de legalidad,
racionalidad, proclamación, publicidad y no discriminación, y que el Congreso de la
Unión, así como aprueba, también puede decretar el fin de la restricción o
suspensión del ejercicio de los derechos y las garantías. Se le da a la Suprema
Corte de Justicia la facultad de revisar inmediatamente y de oficio este decreto.
El artículo 89 establece que se deberá observar el principio de respeto,
protección y promoción de los derechos humanos en materia de política exterior.
Un tema de polémica ha sido la reforma al artículo 97 que le retira a la Suprema
Corte de la Nación, la facultad de investigar violaciones graves a garantías;
facultad que en su momento le permitió investigar el caso Aguas Blancas, aún en la
impunidad porque a pesar de que la SCJN investigó y estableció una serie de
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acciones a tomar para proveer el acceso a la justicia, al no ser facultad
vinculatoria, no obligó a las autoridades federales y estatales a cumplir.
Parte de la reforma al artículo 102 apartado B es precisamente que se le
transfiere a la Cndh esta facultad de investigación. También se señala que las
autoridades, si deciden no aceptar las recomendaciones de organismos de
derechos humanos, deberán publicar las razones de su negativa y que los
servidores públicos estarán obligados a responder a las recomendaciones, caso
contrario deberán fundar y motivar su negativa y podrán ser llamados a
comparecer ante el Senado, la Comisión Permanente, o en el caso de los organismos
de protección de los derechos humanos de las entidades federativas, se
comparecerán ante la legislatura local para explicar el motivo de su negativa.
Tres cambios fundamentales en el artículo 102 apartado B: 1) facultar a la Cndh
para recibir quejas de violaciones a derechos laborales y emitir recomendaciones;
2) establecer la autonomía de los organismos públicos de derechos humanos en las
entidades federativas y 3) elegir al titular de la CNDH y a los integrantes del
Consejo Consultivo, así como a los titulares de los organismos públicos estatales
con base en un procedimiento de consulta pública, transparente.
Finalmente, se enmienda la plana a la SCJN, al reformar el inciso g) de la fracción
II del Artículo 105 pues se establece que la Cndh puede ejercitar acciones de
inconstitucionalidad contra leyes federal, estatales y del DF que vulneren
derechos humanos reconocidos, no sólo en la Constitución como determinó la Corte,
sino también en los tratados internacionales de los que México sea parte.
Lo que sigue es la creación de la legislación reglamentaria secundaria:
a) el tercer párrafo del artículo 1° constitucional sobre reparación de
violaciones a los derechos humanos;
las
b) el artículo 11 constitucional sobre el asilo;
c) el artículo 29 constitucional en materia de suspensión del ejercicio de los
derechos y las garantías (Estado de excepción);
d) el artículo 33 constitucional, en materia de expulsión de personas extranjeras.
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Un transitorio importante es que congresos estatales deberán adecuar sus leyes
para cumplir con la autonomía de los organismos locales de derechos humanos en un
plazo no mayor a un año a partir de que se expida el decreto y el Congreso de la
Unión tiene también un plazo máximo de un año para adecuar la Ley de la CNDH.
Confiamos que pronto, prontísimo, porque para construir la base de una sociedad en
la que podamos reclamar el ejercicio de derechos y libertades, de no abusos ni
criminalización de la protesta social, sino de derechos sociales y económicos, de
una vida digna y de respeto a nuestra dignidad humana, a la igualdad y equidad, nos
apropiemos como sociedad de esta reforma, hacerla nuestra en la cotidianidad,
impedir que la vuelvan letra muerta los poderes legales y fácticos, incluso a través
de leyes secundarias que le maten el espíritu garantista y de avanzada.
Esta reforma es producto de la lucha de muchas y muchos mexicanos desde hace
más de 4 décadas, por lo que es nuestra desde la casa, la calle, la oficina, la
escuela, la fábrica, la ciudad y el campo; desde la lucha por los derechos sociales,
económicos y culturales; por los derechos políticos y sociales; por los derechos
medioambientales, los intereses difusos y las acciones colectivas; desde la lucha en
contra de la guerra y a favor de la paz con justicia y dignidad.
Es nuestra reforma, porque las reformas y su exigibilidad, son de quienes las
trabajan.
Muchas gracias.
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