Estándares Urbanísticos LOUS.4_borrador debate

ESTÁNDARES URBANÍSTICOS SEGÚN LA LOUS
Pedro J. Carretero de Oleza, arquitecto – Jornadas ICAIB - noviembre 2014
ÍNDICE
1.- Introducción conceptual.
2.- Los estándares urbanísticos aplicables:
- al Plan General
- a los planes de desarrollo
- a las modificaciones de planes
4.- Ficha resumen. Los estándares del RPU’78.
5.- Aportaciones al debate sobre los ELP.
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ESTÁNDARES URBANÍSTICOS SEGÚN LA LOUS
Pedro J. Carretero de Oleza, arquitecto – Jornadas ICAIB - noviembre 2014
1.- Introducción.
Los Estándares Urbanísticos tuvieron su origen en una tímida introducción en nuestro Ordenamiento Jurídico que efectuó la Ley del Suelo de 1.956 (que
únicamente establecía un estándar consistente en destinar el 10% de la superficie a parques y jardines públicos); pero será la Ley de 1.976 la que, de forma
clara, introdujo una serie de criterios materiales de obligado cumplimiento, que han venido siendo conocidos como Estándares Urbanísticos (GARCÍA DE
ENTERRÍA Y PAREJO ALFONSO, 1981), y que tenían el objeto de hacer frente a la discrecionalidad casi absoluta de la potestad del planeamiento municipal
anterior.
Según estos mismos autores, esta evolución se debía a una pérdida de confianza en la planificación elaborada por los ayuntamientos, los cuales no siempre
defendían el interés público ni tenían la capacidad suficiente para gestionar los planes. Para tratar de reconducir esta situación, el legislador decide aumentar
las obligaciones legales impuestas por las administraciones superiores (la estatal, cuando el urbanismo era de su competencia; las CC.AA., una vez
descentralizada esta competencia)
El objetivo y los efectos de los Estándares Urbanísticos resultan claros:
-
orientan la planificación urbanística municipal;
condicionan el modelo urbano que pueda proponer el Plan;
requieren ser incorporados por el Plan (a diferencia de las Normas de Aplicación Directa, como es la obligación de que las construcciones se adapten al
entorno en el que se ubican del art.69 LOUS);
únicamente obligan al planificador (a diferencia del Plan, que vincula a todos los operadores urbanísticos); al menos, obligaba a la concreta ubicación
física (pero NO a su ejecución material)
establecen unos límites cuantificables y, por tanto, objetivos y demostrables;
los planes incurren en nulidad en caso del incumplimiento.
Para centrar el debate en nuestro actual contexto territorial pluriinsular, en la LOUS no localizamos una definición de Estándar Urbanístico; tampoco
resultaría propio de la ley introducirla, en tanto que debe ser respetuoso con las competencias de los Consells Insulares. En la propuesta del Reglamento de
Mallorca, tanto en lo que se refiere al concepto y al objeto como a los principios generales, están localizados en la sección 2ª del Capítulo I del Título II:
Artículo 55.- Concepto de estándar urbanístico
1.
Los estándares urbanísticos son determinaciones normativas que se establecen con el fin de garantizar unos mínimos de calidad urbana de las actuaciones urbanísticas.
2.
La regulación de estándares urbanísticos tiene carácter de mínimos en cuanto a las superficies de dotaciones públicas y de máximos en cuanto a la edificabilidad lucrativa privada, de
forma que los instrumentos de planeamiento pueden establecer mayores exigencias o restricciones.
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Artículo 56.- Objeto de regulación mediante los estándares urbanísticos
1.
La regulación de los estándares urbanísticos incide sobre la edificabilidad y sobre las dotaciones públicas. No se establecen estándares respecto a las dotaciones de titularidad privada.
Tampoco se establecen limitaciones generales en cuanto a la edificabilidad de las parcelas dotacionales públicas, si bien los instrumentos de planeamiento deben regular las condiciones
de edificación de las mencionadas parcelas.
2.
La regulación de estándares en materia de edificabilidad adopta como principio general la limitación, con carácter de máximo, de la edificabilidad global de un determinado ámbito de
actuación. El objetivo de esta limitación es que las intensidades de edificación resultantes de la ordenación urbanística no superen unos umbrales máximos a partir de los cuales se
reduce sensiblemente la calidad urbana de los espacios públicos y privados.
Artículo 57.- Principios generales de los estándares y del diseño urbano de los espacios públicos
1.
El principio general de la regulación de los estándares urbanísticos se basa en la proporcionalidad entre las dotaciones públicas y la edificabilidad. Con este fin, los instrumentos de
planeamiento, para cada uno de los sectores o ámbitos con ordenación detallada, tienen que calcular el estándar dotacional global, obtenido de la relación entre la superficie de las
dotaciones públicas y la edificabilidad total, y expresado en metros cuadrados de suelo dotacional. No obstante, este indicador global cuantitativo no debe ser la única referencia para
valorar la calidad de las ordenaciones urbanísticas, teniendo que considerarse complementariamente:
a) El diseño y la ubicación de las dotaciones públicas
b) La calidad de la ordenación de espacios públicos resultantes
c) Las condiciones funcionales de accesibilidad y uso de las dotaciones públicas.
2.
Los espacios públicos que configuran la imagen urbana, constituidos por las avenidas, calles, plazas, espacios de peatones y zonas verdes de cualquier nivel, tienen que ser el resultado
de un proyecto unitario que obedezca a criterios de coherencia urbanística, en el que se integrarán los hitos urbanos, como las dotaciones públicas o elementos singulares, que
contribuyan a articular los espacios públicos urbanos. En ningún caso, dichos espacios públicos pueden ser el espacio residual sobrante del diseño y configuración de la edificación
privada, sino que esta última estará subordinada al diseño y forma urbana, definida como un proyecto previo y unitario, de los espacios públicos urbanos.
¿Otros estándares?
Creo interesante incidir en el carácter de estándar que debemos otorgar al documento Informe o Memoria de Sostenibilidad Económica, exigible por el
artículo 15.4 del TRLS’08 (ley básica), en tanto que desde el año 2011 ha sido desarrollado por el Ministerio de Fomento (Guía Metodológica para la
redacción de ISE)
Para que el Plan General no resulte anulado (como fue el caso del PG de Ourense o de las NN.SS de Estellencs), ya no basta con dibujar los ELP sobre el
plano de ordenación; tampoco resulta suficiente que el documento justifique la suficiencia de recursos económicos (balance entre ingresos y gastos), como
se ha venido haciendo con los Estudios Económicos y Financieros de los Planes Generales; según la reciente jurisprudencia, parece que resulta exigible que
este IMSE venga avalado por un informe favorable o que esté firmado por el Interventor municipal, como única garantía de la viabilidad (ejecución material de
las determinaciones) del Plan General, mediante el compromiso firme de incluir las correspondientes partidas en los Presupuestos. Especialmente, resulta
fundamental ante la posibilidad de que los PG puedan establecer la ordenación directa del suelo urbanizable.
Lo anterior, conviene poderlo en conexión con la problemática que se generará ante nueva competencia municipal (art. 53 LOUS) para aprobar
definitivamente las modificaciones de los planeamientos generales, en muchos casos sin ni siquiera estar éstos adaptados al Decreto 2/1996 de Capacidad
de Población.
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2.1.- Los Estándares aplicables a los Planes Generales (art. 41);
a)
b)
DETERMINACIONES DE CARÁCTER ESTRUCTURAL
Respecto a la DENSIDAD DE POBLACIÓN y NÚMERO MÁXIMO DE VIVIENDAS (art. 41.a) En general, la LOUS no determina ningún estándar de densidad, reservado
a los reglamentos.
-
en el suelo urbano y urbanizable con ordenación detallada: la LOUS no prevé ningún estándar (ni máximo ni mínimo); el Plan General deberá fijar los índices de
intensidad de uso residencial o turístico; transitoriamente, resulta aplicable el estándar del artículo 30.c) del RPU, en conexión con su artículo 47, o lo que determinen
los Planes Territoriales Insulares.
-
además, en suelo urbano consolidado en más del 90%, que no esté sujeto a Actuaciones de Transformación Urbanística deja de ser aplicable el Decreto 2/1996: la
capacidad de población estará en función de la existente y de la previsión a 15 años.
-
en suelo urbanizable no ordenado directamente por el Plan General: será éste que deberá fijar la densidad global y el número máximo de viviendas.
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Respecto al SISTEMA GENERAL DE ESPACIOS LIBRES PÚBLICOS (art. 41.b) En general, la LOUS mantiene la norma clásica del TRLS’76: 5 m / hab.
-
NOTA: ÚNICAMENTE SE REFIERE A SS.GG.DE ELP Y NO SIEMPRE RESULTA POSIBLE DISTINGUIR ENTRE ÉSTOS y LOS SS.LOCALES, ESPECIALMENTE
EN LOS NÚCLEOS TRADICIONALES.
-
La LOUS permite la reducción, vía Reglamentos o Planes Territoriales Insulares, en los núcleos de menos población; de carácter “tradicional”; con tipologías
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edificatorias de casco antiguo y de zonas intensivas; transitoriamente (D.T.3ª): 5 m /hab (>6.000 hab.); 3 m /hab. (6.000 - 3.000 hab.); 1,5 m /hab. (<3.000 hab.)
Indeterminación en el concepto “tradicional” para poder desagregar la población total municipal, según núcleos tradicionales y no tradicionales. El Reglamento de
Mallorca no lo resuelve (art. 69.4): a la condición transitoria de la LOUS de que sean “calificaciones predominantes de Centro Antiguo y zonas Intensivas”, el
Reglamento sólo añade “…que formen parte del núcleo original de la población y de sus ampliaciones en edificación entremedianeras.” (INCLUYE ADOSADOS?)
c)
Respecto al resto de SISTEMAS GENERALES: EQUIPAMIENTOS e INFRAESTRUCTURAS (art. 41.b);
-
d)
la LOUS se limita a indicar que estarán en proporción “adecuada” a la población prevista en el planeamiento (carácter modulable)
En todo caso, deberán ser independientes de los SS.LL. obligatorios de la ordenación de los suelos urbanizables (art. 42.3 y 43.3 de la LOUS)
Respecto a la reserva para la construcción de vivienda “pública” (art. 41.e): Aquí sí establece criterios cualitativos para su localización (uniformidad, no
concentración, no segregación espacial, coexistencia con vivienda libre); a concretar tanto en la ordenación detallada del Plan General como por sus planes de desarrollo,
pudiendo exonerar determinadas actuaciones de urbanización, según los casos.
-
en suelo urbano, cuando esté sujeto a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, supone un mínimo del 10% de la edificabilidad (residencial)
en suelo urbanizable supone el 30% de la edificabilidad (residencial)
excepciones: reglamentariamente, el Govern las regulará, determinando los municipios obligados; transitoriamente, excluyen los de población inferior a 3.000 hab.
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2.2.- Los Estándares aplicables a los planes de desarrollo (art. 43.3)
-
Únicamente el de espacio libre público resulta invariable, tanto en cuanto al uso específico como en la superficie; para las dotaciones de equipamientos se fija una
superficie mínima, pero resulta libre su(s) uso(s) específico(s), dentro del uso general de equipamiento público. Transitoriamente, se estará a los usos mínimos del
RPU’78 y su anejo.
-
Los planes parciales deberán reservar los estándares mínimos siguientes:
a.- En ámbitos de uso residencial (predominante): para espacios libres públicos, una superficie mínima del 10% de la superficie del sector y que no resulte inferior a
20 m²/vivienda o 100 m² de techo residencial; para equipamientos públicos, un mínimo de 21 m²/vivienda o 100 m² de techo residencial.
b.- En ámbitos de uso turístico (predominante): para espacios libres públicos, una superficie mínima del 10% de la superficie del sector y que no resulte inferior a 7
m²/plaza turística; para equipamientos públicos, un mínimo de 7 m²/plaza turística.
c.- En ámbitos de uso industrial o terciario: para espacios libres públicos, una superficie de suelo que no resulte inferior al 10% de la superficie del ámbito, y un 5%
para equipamientos públicos.
d.- APARCAMIENTOS (para TODOS los casos): la superficie deberá garantizar un mínimo de 1 plaza/100 m² de edificación, de las cuales al menos un 50% estarán
anexas a la vialidad. Las superficies de terrenos dotacionales o destinados a aparcamiento del plan parcial serán independientes de las correspondientes a la
estructura general y orgánica.
2.3. Los Estándares aplicables a las modificaciones de planes con incremento de EDIFICABILIDAD (art. 58.2):
NOTA: no lo regula si incrementa la DENSIDAD (podría haber mayor edificabilidad sin aumentar la población). El Reglamento de Mallorca SÍ lo regula cuando haya
incrementos de densidad (art. 79.4.a)
•
•
•
en SU uso residencial o turístico: 5 m2 ZV+ELP / hab. o plaza.
en SU destinado a otros usos:
5 m2 ZV+ELP /100 m2 techo.
en SUR, incremento proporcional, mínimo los ELP y Eq, respecto de los del art. 43.
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4.- Ficha resumen del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 1978.
Los estándares dotacionales se recogen en un anexo al Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 1978, en el que se concretan las «Reservas de suelo para dotaciones en
planes parciales». Las dotaciones se cuantifican y se modulan en función del número de viviendas del sector a desarrollar, incrementando las cesiones obligatorias por
vivienda cuando los sectores contienen mayor número de éstas, tal como vemos en el cuadro siguiente:
Estándares dotacionales para sectores residenciales. RPU’78
< 250 viv.
< 500 viv.
< 1.000 viv.
1.000 - 2.000 viv.
> 2.000 viv.
Sistema de espacios libres de dominio y uso públicos (mínimo 10% de la superficie del sector)
15 m2s/vivienda
Jardines
3 m2s/vivienda
Áreas de juego y recreo de niños
6 m2s/vivienda
Centros docentes
Preescolar, guardería
2 m2s/vivienda
-
10 m2s/vivienda
EGB
BUP
-
-
-
4 m2s/viv.
-
Servicios de interés público y social
Parque deportivo
-
6 m2s/vivienda
Equipamiento comercial (ver nota)
2 m2c/viv.
1 m2c/viv.
2 m2c/viv.
Equipamiento social
2 m2c/viv.
3 m2c/viv.
4 m2c/viv.
36 m2s/viv.
39 m2s/viv.
Totales (sólo m2s)
Plazas de aparcamiento
28 m2s/viv.
8 m2s/vivienda
3 m2c/viv.
4 m2c/viv.
6 m2c/vivienda
41 m2s/viv.
46 m2s/viv.
1 plaza/100 m2 construidos
1 vivienda = 100 m2 construidos uso residencial;
m2s = metro cuadrado de suelo;
m2c = metro cuadrado construido
NOTA: EN LA CAIB NO RESULTA APLICABLE LA RESERVA DE EQUIPAMIENTO COMERCIAL EN SECTORES DE USO RESIDENCIAL.
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5.- Aportaciones al debate.
Cantidad – calidad urbana
Usos ELP: Flexibilidad y complementariedad
Viabilidad económica de las propuestas del planeamiento: el IMSE de la LS’07 y los informes de los Interventores municipales.
Durante la redacción de los diferentes borradores de la Ley del Suelo Balear, desde el COAIB hemos participado planteando propuestas enfocadas hacia un mismo
objetivo: conseguir disponer de unos planeamientos urbanísticos que resulten útiles; que respondan a las actuales exigencias sociales de calidad del modelo; que su
adaptación a la normativa sobrevenida resulte una operación sencilla y obligada, según plazos;….Especialmente, incidimos en la necesidad de que la futura Ley debía
establecer un cambio en materia de estándares urbanísticos, introduciendo unos estándares cualitativos; por ejemplo, referidos a los Espacios Libres Públicos:
Los ELP y los aparcamientos concentrados, deben estar fragmentados e integrados en los tejidos urbanos y distribuidos de forma equilibrada por sectores;
Los ELP deberán disponer de zonas de aparcamiento y situarse próximos a las redes de transporte público;
Los ELP (y restos de dotaciones) tanto de los ‘pequeños’ núcleos como de los sectores urbanizables (uso residencial) deberán atender a criterios de
concentración, de complementariedad y de compatibilidad de diferentes usos;
Los planes incluirán un inventario de los ELP pendientes de adaptar a la normativa de ACCESIBILIDAD, en el que se indicará, en su caso, la incorrecta
colocación del mobiliario urbano; incluirá un programa de actuación para su progresiva adaptación;
Atendiendo a las características del viario, los planes incluirán recorridos PEATONALES ADAPTADOS y carriles bici, que sirvan de conectores entre las
diferentes zonas de interés y uso públicos, las zonas verdes, los equipamientos, los paseos litorales, etc.
…
Estándares cuyo objetivo debería permitir mejorar la calidad espacial de los actuales espacios públicos, la mayoría destinados a viario y a aparcamiento; en realidad, no
se trata de ninguna novedad, sino que parece que seguimos inmersos en el permanente debate urbanístico de los siglos XIX y XX: la ciudad industrial; la escala
metropolitana; reducir los desplazamientos entre lugar de residencia y de trabajo mediante el sistema de transporte individual.
-
Estos debates y propuestas, centrados en nuestros territorios insulares, con sus ciudades de escala intermedia, sus núcleos tradicionales (tanto interiores como litorales),
sus asentamientos turísticos, y los usos dispersos en el suelo rústico, … sigue pendiente de solución; debemos reconocer que están caracterizados por su función
marcadamente metropolitana: la isla-ciudad.
Debemos ser conscientes de que la redacción de los planes urbanísticos se limitan, cada vez más, a justificar los aspectos cuantitativos (cumplimiento de estándares,
incrementos de población, capacidad de infraestructuras, disponibilidad de recursos,…), dejando poco o nulo espacio de tiempo a debatir la forma urbana de nuestras
ciudades, nuestros asentamientos turísticos y nuestros núcleos tradicionales. Plenamente conscientes de la falta de “cultura urbanística” en determinados municipios
“pequeños”, que ha derivado en un fracasado sistema de planeamiento (a veces, inexistente), sin ningún interés ni motivación para establecer una mínima ordenación
urbanística; en muchos casos, ni tan siquiera comparten que, para cumplir el estándar de ELP y ejecutar una sentencia, deban destinar el dinero público en pagar
respetables cantidades económicas a los propietarios afectados …
La consecuencia más inmediata es la falta de calidad urbana de nuestras ciudades; prueba de ellos son las “artificialidades” urbanísticas para pretender reducir la
población para así reducir las zonas verdes públicas; contrariamente, manteniendo las mismas edificabilidades y alturas.
Muchas gracias por su atención.
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