El Proyecto de Recopilación y Reformulación de Normativa

La gestión de la política: intervenciones desde
aspectos normativos en un área de planeamiento educativo.
Susana Xifra
Una de las razones que frecuentemente quitan sustentabilidad a las
políticas, por lo menos en el campo de la educación, es la debilidad del apoyo
normativo con que se rodean las medidas. Para enfrentar esta problemática en
el año 2000 se creó el Proyecto de Recopilación y Reformulación de Normativa
Educativa en la Dirección de Programación Educativa1 de la Dirección General
de Planeamiento del Ministerio de Educación del Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires Este Proyecto se sostiene hasta la actualidad, hoy insertado en la
Dirección General de Planeamiento Educativo2 del mismo ministerio.
La actividad inicial fue la determinación del estado de situación referida a
las normas educativas y su recopilación. Actualmente se han diversificado y se
pueden agrupar en tres categorías: 1. Formulación y reformulación de
anteproyectos de normas desde una perspectiva interdisciplinaria; 2. Asistencia
técnica a diferentes áreas y proyectos relacionada con variados aspectos
normativos y 3. Recopilación, análisis, sistematización y difusión de normativa
educativa.
La concepción que sustenta la tarea es considerar que la norma es el
instrumento formal que le da carácter institucional a la alternativa que se
ha elegido en la formulación de una política para resolver un problema
determinado, da un marco que guía la implementación de la política. En
cierta medida, se constituye en un plan.
Desde esta definición es válido afirmar que se han desarrollado tareas
de planificación en su elaboración, entendiendo por ésta como dice Carlos
Matus: pensar antes de actuar, pensar con método, de manera sistemática;
explicar posibilidades y analizar sus ventajas y desventajas; proponer objetivos,
proyectarse hacia el futuro, porque lo que puede o no ocurrir mañana decide si
las acciones de hoy son eficaces o ineficaces. La planificación es la
herramienta para pensar y crear el futuro dentro de determinados límites 3.
El marco conceptual
En el desarrollo de nuestras actividades se han podido identificar
elementos de lo que Carlos Matus denomina Planificación Estratégica Pública,
una derivación de la Planificación Estratégica Situacional, en la que se
considera varios actores en un juego de conflicto y cooperación y en la que los
temas son los problemas públicos. Conlleva el análisis situacional que obliga a
diferenciar explicaciones y a de procesar problemas, y ello significa cuatro
cosas: 1) explicar cómo nace y se desarrolla el problema, 2) hacer planes para
1
A cargo de la Lic Marta Kisilevsky (2000-2003) y la Lic. Liliana Pascual (2004-2007)
A cargo de la Lic. Laura Manolakis (2008-2009)
3 Huertas B., Franco. “El método PES. Entrevista con Carlos Matus”. Mimeo, Ecuador, 1993, pag 6
2
1
intervenir las causas del problema mediante acciones concretas, 3) analizar la
viabilidad política del plan o ver la manera de construirle viabilidad, e 4)
intervenir sobre el problema en la práctica, realizando las operaciones-acciones
planificadas4.
La planificación estratégico-situacional es una herramienta para procesar
problemas desde el punto de vista político y técnico. Superando el concepto
de sector que está en la base de la planificación clásica, este modelo parte de
definir el problema, que es su punto de partida y uno de sus conceptos
centrales. El problema se expresa o existe en una situación específica.
En este enfoque se seleccionan los problemas, se los describe y sobre
ellos se identifican los nudos críticos sobre los que es necesario actuar.
También se definen los resultados u objetivos a alcanzar, la imagen objetivo.
Es decir que la aplicación del procedimiento para trabajar con este enfoque de
Planeamiento Estratégico-Situacional (PES) se inicia con una descripción de
los parámetros de partida de la situación que permiten determinar cuál es el
problema y cuáles son sus características (Vector de Descriptores de Problema
[VDP]), y con la explicitación de la situación objetivo y las metas a alcanzar
(Vector de Descriptores de Resultado [VDR]5).
Los problemas son entonces ordenados de acuerdo con la importancia o
valor que ellos tienen para el planificador, y con la prioridad que este le asigna
para su intervención. En esto consiste la explicación situacional que hace el
actor en función de su acción, y por tanto constituye la preocupación central del
momento explicativo de la planificación.
Pero la definición del problema no tiene un objetivo académico ya que,
cuando están definidos, implican una reconstrucción causal de la
concatenación que los genera. Por este medio se llega a la identificación de los
aspectos centrales de estos problemas: son los nudos críticos. El planificador
diseña, entonces, las operaciones que estima necesarias destinada a alterar la
situación actual para convertirla en la situación objetivo que se propone
alcanzar en un horizonte de tiempo determinado.
Estas operaciones pueden ser compromisos de acción del propio
planificador dentro de su espacio de gobernabilidad, o demandas de
compromiso de acción a otros actores para que enfrenten causas que escapan
a su ámbito de acción.
Reconocer a otros actores que participan en distintos ámbitos y que
pueden tener objetivos diferentes o conflictivos, permite identificar aliados y
oponentes. Esto, junto con las limitaciones de escasez relativa de recursos,
hace necesario incorporar el análisis de la viabilidad de los objetivos que se
Huertas B., Franco. “El método PES. Entrevista con Carlos Matus”. Mimeo, Ecuador, 1993, pag 16
Xifra Susana, Marco de análisis: el modelo PES. Planificación Estratégica Situacional. Documento de
trabajo, Curso Regional sobre Planificación y Formulación de Políticas Educativas, IIPE-Unesco Buenos
Aires, 2004, pag 2..
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2
proponen y de las acciones diseñadas para alcanzarlos. Es el momento
estratégico de la planificación.
Estos primeros momentos cubren la instancia del cálculo. Ahora bien,
para que la planificación no quede divorciada de la acción se hace el diseño de
métodos e instancias de evaluación y control del plan. Juega un papel
relevante el sistema de petición y rendimiento de cuentas. Son las principales
tareas del momento táctico operacional.
El método distingue momentos6, como instancias dominantes de un
proceso dialéctico: momento explicativo (fue, es, tiende), momento normativo –
prescriptivo (debe ser), momento estratégico (puede ser del deber ser),
momento táctico – operacional (hacer y recalcular).
La complejidad de la realidad hace que estos momentos, si bien son
diferenciables analíticamente, no constituyan una necesaria secuencia. En
muchos casos, parte de ellos se superponen o no se llega a finalizar uno
cuando se transitan algunas fases del otro. Por otro lado el plan supone llevar
adelante varias operaciones a la vez cuyos momentos no pueden estar del todo
sincronizados dada la complejidad de los procesos sociales a los que se
refieren.
En síntesis, actuar en la realidad concreta para producir cambios implica
conocerla y para ello es necesario explicarla, desde la perspectiva de quien
toma las decisiones. Esto permite a los involucrados señalar un conjunto de
líneas de intervención, pero también señalar problemas que declara evitables y
enfrentables desde su ámbito de acción.
Las acciones realizadas
Diseñar una norma en el marco de un proceso como el que se ha
señalado implica planificar los aspectos sustantivos de la acción que se pondrá
en marcha. Por este motivo, si bien muchas veces la tarea nos llega avanzada
por los equipos responsables, en otros casos prácticamente comienza en
nuestro equipo. Elaborar un proyecto de norma es para nosotros elaborar en
forma cooperativa un plan o/y verificar que todos sus aspectos estén
considerados que el anteproyecto que revisamos.
A través de la norma se diseña un plan de acción, que debe considerar
tanto las variables de su gestión como la complejidad que involucra, debido a la
intervención de varios actores con motivaciones e intereses diferentes. Exige la
capacidad de identificar las necesidades, asimilar las restricciones económicas,
“A diferencia del planeamiento tradicional que emplea la noción de Etapa, como secuencia lineal
direccionada que comienza por el diagnóstico, pasa por el diseño, aprobación, ejecución y termina con la
evaluación del plan; el PES hace uso del concepto de momento entendido como instancia, circunstancia o
coyuntura por la que atraviesa un proceso que no tiene comienzo ni término definido”. Castillo Luis Carlos,
“El PES en síntesis”, Maestría en Políticas Sociales, Instituto Centroamericano de Administración y
Supervisión de la Educación ICASE – Universidad de Panamá, Panamá 1999-2000
6
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técnicas, normativas y de otro orden para poder llevar a cabo las acciones: esto
es procesar problemas desde el punto de vista político y técnico.
Reseñamos a continuación dos casos que refieren este proceso con
ejemplos concretos: Escuelas de Reingreso, Lenguas Extranjeras en primer
ciclo de educación primaria.
1. Identificación del problema a trabajar:
-
crear seis escuelas con un plan de estudio que interese a los que
abandonaron la escuela para retomarla
incorporar lengua extranjera en primer ciclo de educación primaria en
forma masiva a partir de 2009
2. Descripción o caracterización del problema
Apreciación situacional en vez de diagnóstico. Se trata de identificar las
necesidades, asimilar las restricciones económicas, técnicas, normativas y de
otro orden
Escuelas de Reingreso
- no hay suficientes locales escolares
- los planes de estudio existentes no tienen la flexibilidad necesaria como
para que puedan ofrecer propuestas ajustadas a las necesidades de los
que abandonaron, no hay propuesta pedagógica con actividades
complementarias
- la cobertura de los cargos directivos de la manera habitual no garantiza
la apropiación de la propuesta
- los cargos docentes más usados en dichos planes no favorecen mayor
presencia en la escuela
- no se conoce el costo de la implementación
- la organización institucional más frecuente de la escuela media no es
funcional a las necesidades previstas
- el reglamento escolar no da respuesta a las situaciones esperadas
Lenguas Extranjeras en el Primer Ciclo
- existen varias normas que organizan la enseñanza de lengua extranjera
en primaria
- las escuelas primarias ya tienen docentes dictando módulos de lengua
extranjera en segundo y tercer ciclo
- no se conoce el costo de la implementación
- algunas escuelas primarias tienen programas especiales que implican
docentes dictando módulos de lengua extranjera en primer ciclo
- no hay suficientes docentes de inglés
3. Identificación de los nudos críticos
Para poner en marcha estas propuestas fue necesario encontrar los aspectos
que incluían gran parte de los temas identificados como problemáticos para
cada una. Se seleccionan los núcleos en torno al cual se realizará el trabajo, el
“foco de atención”.
4
Escuelas de Reingreso
- identificación de sedes
- la estructura de cargos
- modo de cobertura de los cargos directivos
- diseño de un plan de estudio innovador con los insumos disponibles
- cálculo de los costos
Lenguas Extranjeras en el Primer Ciclo
- la implementación simultánea en primer grado de todas las escuelas
primarias en 2009: de jornada simple y jornada completa, que dictan
ingles u otra lengua o son plurilingües
- la falta de docentes de inglés
- cálculo de los costos
4. Construcción de la de la viabilidad
Lo que se elaborara como norma debía garantizar que los siguientes aspectos
estuviesen facilitados
Escuelas de Reingreso
- estructura de cargos que contemplara asesor pedagógico, cargos de
tiempo parcial, Proyecto Pedagógico Complementario, además de lo de
costumbre
- selección de sede en los lugares estratégicos para este emprendimiento
- Plan de estudio de 4 años, que incluyera materias cuatrimestrales,
talleres optativos, tutoría y apoyo escolar.
- La edad de ingreso 16 a 18 años, haber dejado la escuela durante un
ciclo lectivo,
- Régimen de reconocimiento de saberes previos y de aprobación por
asignaturas, no se repite el año.
- Régimen de asistencia flexible
- Inclusión en el presupuesto anual de la partida estimada
Lenguas Extranjeras en el Primer Ciclo
- definición de los cargos para cada escuela atendiendo a
ya se trabaja, la combinatoria posible de módulos
docentes en cada escuela,
- inscripción fuera de las fechas e implementación de
idoneidad, ambas cosas previstas por el Estatuto
Municipal.
- Inclusión en el presupuesto anual de la partida estimada
la lengua que
para algunos
la prueba de
del Docente
5. Productos y resultados
Las normas referidas a estos dos casos fueron sancionadas. En el
primer caso el decreto crea las seis escuelas con su estructura de cargos,
incluyendo cargos de tiempo parcial y horas para Proyecto pedagógico
Complementario, determina su finaciamiento. La Resolución aprueba el plan de
estudio que incluye la definición de las tareas de los docentes, de apoyo,
tutorías, régimen de reconocimiento de saberes previos y de promoción por
asignaturas, régimen de asistencia más flexible.
5
En el segundo caso el decreto aprueba los cargos de docentes de
lenguas extranjeras en cada una de las 440 escuelas, con su partida
presupuestaria correspondiente.
Escuelas de Reingreso
Decreto Nº 408/04 que crea seis Escuelas de Reingreso y sus plantas
orgánicas funcionales. Resolución Nº 4539/SED/05 que aprueba el Plan de
Estudio para dichas escuelas.
Lenguas Extranjeras en el Primer Ciclo
Decreto Nº 39/09 establece la incorporación en forma progresiva, a partir del
ciclo lectivo 2009 de la enseñanza de Lenguas Extranjeras en el Primer Ciclo
de las Escuelas de Jornada Simple y Completa.
Estas normas son en realidad planes de acción en diferentes etapas en
los que se han considerado las variables de su gestión, la complejidad de sus
diferentes aspectos y la intervención de actores con motivaciones e intereses
diferentes ya que, en nuestra concepción, el plan sólo se completa en la acción
y – desde este punto de vista - las operaciones–acciones derivadas de estos
“planes” se pusieron en marcha.
Existen evidencias de que estas acciones se llevaron a la práctica con
éxito. Con relación a las Escuelas de Reingreso hay datos concretos en dos
investigaciones, una realizada en el ámbito de la Dirección de Investigación y
Estadística de la DGPLED y otra realizada por FLACSO, ambas en 2007.
“Los testimonios de alumnos coinciden en manifestar su agradecimiento
frente a las distintas oportunidades que les dio la escuela a la que ven como
impulsora hacia nuevas etapas7”.
“Por otra parte, estas escuelas organizan el espacio y el tiempo de
trabajo de otro modo, creando una serie de dispositivos curriculares y
organizacionales para garantizar el trabajo pedagógico (trayectos, talleres,
tutorías, clases de apoyo, entre otros)…. Una propuesta de retorno a la escuela
de la población más vulnerable que se centra en la potencialidad y potestad
educadora que tienen las instituciones escolares8”.
La inclusión de Lenguas Extranjeras en el primer ciclo de las escuelas
primarias recién comenzó este año. De todos modos hay datos específicos de
concreción de etapas en este plan: la creación de los cargos necesarios, los
llamados a inscripción de docentes fuera de término y los nombramientos de
docentes de lenguas extranjeras en cada escuela.
estas
7
8
Como la realidad es un intercambio de problemas la implementación de
acciones generó otros que hubo y hay que atender en diferentes
http://www.buenosaires.gov.ar/areas/educacion/dirinv/publica_estadistica/escreingreso.pdf
http://www.flacso.org.ar/educacion/imagenes/informe_formatos_escolares.pdf
6
instancias. Se trata de asumir la responsabilidad por los resultados y ajustar lo
planificado. El plan siempre está haciéndose.
Además de estas normas específicas, el modelo de trabajo asumido ha
implicado un interesante espectro de actividades. Un resumen de acciones
realizadas es el siguiente.
Entre 2000 y 2007 se logró:





Participar en la elaboración de 63 normas ya sancionadas de adopción
de política sustantiva y 19 anteproyectos.
Entregar 83 asistencias técnicas a diferentes áreas y proyectos
relacionadas con variados aspectos normativos en distintos formatos.
Diseñar, elaborar y administrar tres bases de datos de normas
educativas: Base Informática en Red y en papel, en la WEB del GCBA y
Aplicativo de Consulta.
Informes Consolidados correspondientes a los diferentes tipos y niveles
educativos del sector estatal y privado y de otras áreas.
Comunicar y difundir aspectos normativos a través: del CD “Normativa
educativa 2003” editado y distribuido en 2003, del Aplicativo de
Consulta, del Resumen mensual de normas significativas y la política
de distribución ampliada del resultado de pedidos especiales.
En 2008
Como en años anteriores, durante 2008 y lo que va del 2009, se asistió
en la tres líneas mencionadas o en algunas de ellas a la Dirección General de
Educación de Gestión Estatal, de Gestión Privada, Dirección de Currículos y
Enseñanza, Dirección de Evaluación Educativa, Dirección de Investigación y
Estadística, Equipo de Costos y Personal, Coordinación de Lenguas
Extranjeras, Coordinación de Informática, PROMSE, UEJ, Dirección de
Educación Inicial, Dirección de Educación Primaria, Dirección de Educación
Especial, Dirección de Educación de Adultos y Adolescente, Dirección de
Educación Media, Dirección de Educación Media Técnica, Dirección de
Formación Docente, Dirección de Formación Técnica Superior, Dirección de
Educación Artística, Subsecretaría de Inclusión Escolar y Coordinación
Pedagógica, Coordinación de Informática, Coordinación de Sistemas,
Coordinación de Juntas, Comisión de Títulos.
Se ha prestado un apoyo específico a la Dirección General de
Planeamiento no sólo en la elaboración de proyectos de normas sino en el
desarrollo de informes especiales y contestación de expedientes. Esta
asistencia técnica también se prestó en varias oportunidades a la
Subsecretaría de Educación y al Ministro/a de Educación propiamente dicho
y/o colaboradores.
Se mantiene adecuadamente actualizado el Aplicativo del PRyRNE en la
WEB del GCBA en “Los mas consultados” y se ha logrado sistematizar la
difusión de normas significativas en el Informe Mensual que se distribuye por
correo electrónico.
7
Quiénes somos y qué hicimos
Esta tarea ha sido posible gracias a la conformación interdisciplinaria del
grupo de trabajo. Es importante destacar que integran el equipo del PRyRNE
una abogada9 especialista en derecho administrativo, una abogada
especialista10 en técnica legislativa, consolidación normativa y digestos; una
pedagoga investigadora con experiencia en trabajo con docentes11; una
pedagoga investigadora especializada en semiología12 con experiencia en
gestión pública; una pedagoga especialista en estadística13, con experiencia en
docencia media y superior; un especialista en economía14 con una extensa
tarea en planeamiento y programación de la educación; una joven
investigadora15 que inició y administra las bases de datos en formato papel,
digital y en la WEB del GCBA; una joven docente/investigadora16 en tareas de
asistencia en la administración de las bases de datos y a la coordinación y se
desempeña aportando con la digitalización y escaneo de materiales otra joven
administrativa17. La coordinación la realiza una consultora18 en planificación y
gestión de políticas públicas en educación, especialista en conducción y
coordinación de programas y proyectos.
Además de los resultados finales de cada trabajo (proyecto de norma,
informe específico, asistencia técnica, relevamiento y sistematización de
normas) los logros más importantes son el trabajo interdisciplinario y la
interacción con integrantes de diversas áreas y proyectos en el desarrollo de la
tarea.
En resumen trabajamos con normas desde el punto de vista de la
adopción de política, con gran contenido de sentido. Para ello realizamos un
análisis político pedagógico y cuidamos los aspectos jurídicos. Hacemos
recopilación (insumos para nosotros, la administración y las escuelas),
asistencia técnica y formulación de normas en conjunto con el área
involucrada.
Buenos Aires, mayo de 2009
9
Verónica Irene Consoli, Abogada , Carrera Docente y Especialización en Administración Pública y
Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la UBA10 Dra. Susana Lungarete, Abogada y Magíster en Ciencia de la Legislación
11 Lic. Mariela Arroyo. Lic. en Ciencias de la Educación y Mg. en Ciencias Sociales con Orientación en
Educación.
12 Lic. María Antonia Belnicoff. Técnica Superior en Conducción Educativa – Especialización en
Pedagogía y Semiología – Carrera Docente Universitaria de la UB.
13 Prof.Mariana Rossetti. Profesora en Psicología y Ciencias de la Educación, Lic. En Educación con
Orientación en Gestión Educativa. Especialista en Política Educacional y Legislación Escolar y en
Profesor Tutor. Actualmente integrante de la Dirección de Investigación y Estadistica.
14 Lic. Felipe De Carli. Contador especializado en análisis financiero y planeamiento y programación.
15 Gisela Rotstein, Lic. En Ciencias de la Educación, UBA
16 Prof. Emilce Lorena Geoghegan. Prof. Universitaria en Historia
17 Valentina Tenti
18 Lic. Susana Xifra. Lic. en Psicopedagogía con posgrados en políticas públicas, políticas sociales y
mediación.
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Aguerrondo, Inés, Lugo María Teresa, Tadei Pilar, Rossi Mariana, Xifra Susana. La escuela
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Castillo Luis Carlos, El PES en síntesis, Maestría en Políticas Sociales, Instituto
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Panamá. Panamá 1999-2000.
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paradigmática. Editorial Desclèe de Brower, Bilbao, 2003
Matus Carlos, Estrategia y Plan, Siglo XXI Editores, México, 1969.
Matus Carlos, “Planificación y Gobierno”, Revista de la CEPAL Nº 31, 1987.
Matus, Carlos, Adiós, señor presidente. Planificación, antiplanificación y Gobierno, Caracas,
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Matus Carlos, Chimpancé, Machiaveli y Gandhi. Estrategias Políticas, Fondo Editorial Altadir,
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Mendez, Juan E.; O¨Donell, Guillermo; Pnheiro, Juan Sergio. La (in)efectividad de la ley y la
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y Chile, Serie III Políticas Públicas, Documento Nº 40, Instituto Nacional de la Administración
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Rodríguez Alejandro, La construcción de las políticas, Curso Regional sobre Planificación y
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Xifra Susana, El PES en la práctica. El caso de la planificación de la Formación Docente en
una provincia, Documento de trabajo, Curso Regional sobre Planificación y Formulación de
Políticas Educativas, IIPE-Unesco Buenos Aires, 2003.
19
Entre los interesados por la PES circuló este material, actualmente ya es una publicación, está en venta
el libro “Planificar para Gobernar: El Método PES. Entrevista a Carlos Matus / Huertas B., Franco.Buenos Aires: Universidad Nacional de La Matanza; Fundación CiGob; Fundación ALTADIR, 2006.- 138
p.
9
Xifra Susana, Marco de análisis: el modelo PES. Planificación Estratégica Situacional.
Documento de trabajo, Curso Regional sobre Planificación y Formulación de Políticas
Educativas, IIPE-Unesco Buenos Aires, 2004.
Escuelas de Reingreso
Dirección de Investigación, DGPL, Ministerio de Educación del GCBA, “Escuelas de
Reingreso ER. Miradas de Directores, Docentes y Alumnos”, Coordinador Marcelo
Krichesky, Adriana Magliavaca, Malena Saguier, Paula Medela. Agosto de 2007.
http://www.buenosaires.gov.ar/areas/educacion/dirinv/publica_estadistica/escreingreso.pdf
FLACSO: “Nuevos formatos escolares para promover la inclusión educativa” Dirección:
Guillermina Tiramonti Investigadoras: Sandra Ziegler, Nancy Montes, Nadina Poliak, María
Alejandra Sendón, Mariela Arroyo y Mariana Nóbile. Septiembre de 2007
http://www.flacso.org.ar/educacion/imagenes/informe_formatos_escolares.pdf
Lenguas Extranjeras
Convocatoria a Inscripción Extraordinaria de docentes del 14 al 30 de marzo de 2008
http://www.buenosaires.gov.ar/areas/educacion/docentes/juntas/edictos1.php
Resultados de la Prueba de Idoneidad para cubrir interinatos y suplencias. Sedes de
consulta
http://www.buenosaires.gov.ar/areas/educacion/niveles/idiomas/interinatos.php?menu_id=2455
1
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