La importancia del avaluo catastral como base gravable del

LA IMPORTANCIA DEL AVALÚO CATASTRAL
COMO BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO PREDIAL
POSTGRADO DE GESTIÓN PÚBLICA
LA IMPORTANCIA DEL AVALÚO CATASTRAL
COMO BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO PREDIAL
PRESENTADO POR:
GLADYS ALICIA AVENDAÑO GARCÍA
ENSAYO DIRIGIDO POR:
Dr. JOSÉ FRANCISCO MENDOZA
POSTGRADO DE GESTIÓN PÚBLICA
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESAP
TABLA DE CONTENIDO
1. EL PROBLEMA ………………………………………………….….……………….. 1
1.1 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA …………………………………………… 1
1.2 JUSTIFICACIÓN ……………………………………………………………………. 3
1.3 DELIMITACION DEL PROBLEMA ……………………………………………….. 5
2. MARCO TEÓRICO ………………………………………………………………….. 6
2.1 CONCEPTO DE TRIBUTO ……………………………………………………….. 7
2.1.1 Tasas ………………………………………………………………….…………… 8
2.1.2 Contribuciones Especiales …………………………………………………… 9
2.2 EL IMPUESTO ……………………………………………………………………… 9
2.3 CLASIFICACIÓN DE LOS IMPUESTOS ………………………………………. 10
2.3.1. Directos e Indirectos. ………………………………………………………… 10
2.3.2 Personales y Reales…………………………………………………………... 10
2.3.3 Objetivos y Subjetivos. ……………………………………………………….. 10
2.3.4 Instantáneos y periódicos……………...…………………...…………………11
2.3.5 Progresivo y Proporcional……………………………………………………..11
2.4 . OBJETIVOS DE LOS IMPUESTOS ………………………………………...…. 11
2.5. CARACTERÍSTICAS DEL IMPUESTO …………………………………………12
2.5.1 Ausencia de Contraprestación……………….………………………………12
2.5.2 Capacidad Contributiva………………………..………………………………13
2
2.5.3 Obligatoriedad .………………………………………………………………….14
2.6. ELEMENTOS DE LOS IMPUESTOS …………………………………………...14
2.6.1. Base gravable . ……………….………………………………………………….14
2.6.2 Contribuyente ………………………….……………………………………….. 15
2.6.3 Hecho generador………………….……………………………………………. 15
2.6.4. Hecho imponible …………….………………………………………………… 15
2.6.5 Sujeto Activo …………….…………………………………………………..…..15
2.6.6 Sujeto Pasivo ………………..………………………………………………… 16
2.6.7 Tarifa ………………………...…………………………………………………… 16
3. EL IMPUESTO PREDIAL ………………………………………………….………. 17
3.1 ORIGEN DEL IMPUESTO PREDIAL …………………………………………… 18
3.2. TRIBUTO CAR ……………………………………………………………………. 22
3.3. FINALIDAD DEL IMPUESTO PREDIAL………………………..…………….. 25
3.4. ELEMENTOS DEL IMPUESTO PREDIAL …………………..………………... 25
3.4.1 CAUSACIÓN Y PERÍODO GRAVABLE. ………………..………………….. 25
3.4.2 HECHO GENERADOR ……………………………………..………………… .26
3.4.3 SUJETO ACTIVO ……………………………………….……………………... 26
3.4.4 SUJETO PASIVO. …………………………….……………………………….. 26
3.4.5. LAS TARIFAS DEL IMPUESTO PREDIAL. .……………………………….. 27
3.4.6. BASE GRAVABLE. ………………………….………………………………… 31
3.5. QUE ES EL CATASTRO ………………………………………………………....32
3
3.5.1 ORIGEN …………………………………………………………………………. 32
3.5.2 DEFINICIÓN ……………………………………………………………………... 33
3.5.3 ASPECTOS FÍSICO, JURÍDICO, FISCAL Y ECONÓMICO ………………. 35
3.5.3.1 Aspecto Físico ………………………………………………………………. 35
3.5.3.2. Aspecto Jurídico. …………………………………………………………… 35
3.5.3.3 Aspecto Fiscal. ……………………………………………………………… 36
3.5.3.4 Aspecto Económico. ……………………………………………………..… 37
3.5.4 OBJETIVOS ……………………………………………………………………. 38
3.5.5 FORMACIÓN …………………….………………………………………………39
3.5.6 EL AVALÚO CATASTRAL …………………………………………………… 40
3.5.6.1 COMO SE ELABORACIÓN DE LOS AVALUOS CATASTRALES ……. 42
3.6. LA EVASIÓN Y LA ELUSIÓN DEL IMPUESTO …………….……………….. 48
3.6.1 La evasión……………………………………………..………………………….48
3.6.2 Elusión Legal ………………………………………..………………………….. 48
3.7. LIQUIDACIÓN Y COBRO DEL IMPUESTO PREDIAL …………..…………. 49
3.7.1 VENTAJAS DE LA LIQUIDACIÓN OFICIAL Y DEL AUTOAVALÚO .….. 52
3.7.2 DESVENTAJAS DE LA ADOPCIÓN DE LA AUTOLIQUIDACIÓN ……... 53
CONCLUSIONES…………………………………….………………………………… 54
BIBLIOGRAFÍA ……………….……………………………………………………….. 56
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FIRMA DEL JURADO
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FIRMA DEL JURADO
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DEDICATORIA
Mi esfuerzo lo dedico a Carlos Javier, mi
esposo, quien ha sido mi apoyo incondicional
para escalar y lograr cada uno de mis triunfos
académicos, profesionales y laborales, a mis
padres quienes día a día me motivan para
seguir construyendo mi proyecto de vida.
6
AGRADECIMIENTOS
Agradezco a Dios por darme la oportunidad de
vivir para lograr cada una de las metas que me
he propuesto, a mis padres porque hicieron de
mí una persona llena de valores los cuales me
han permitido llegar muy lejos, a mi esposo y
a todas aquellas personas que de una u otra
forma han hecho posible la culminación de mi
Especialización en Gestión Pública.
7
8
1. EL PROBLEMA
1.1 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
El impuesto predial es un tributo de gran impacto social el cual al analizar sus
características, estructura y base de liquidación, se encuentra que es proporcional
a un símbolo de riqueza, la propiedad raíz. La práctica ha demostrado, sin
embargo que en nuestro medio, la aplicación de este elemento impositivo resulta
difícil, como deficiente su administración.
En la fijación de los avalúos catastrales se encuentran una serie de
incongruencias y desigualdades que colocan a algunos propietarios en situación
ventajosa al fijárseles gravámenes que estén muy por debajo del gravamen real o
simplemente por estar exentos del impuesto. Por el contrario a otros propietarios
se les fija n tarifas demasiado altas que hacen impagable dicho impuesto y que en
múltiples ocasiones conlleva a la búsqueda de la evasión fiscal.
Uno de los principales inconvenientes radica en la falta de información en línea
entre las Oficinas de Planeación del Municipio de Zipaquirá con la oficina del
Instituto Geográfico Agustín Codazzi y de éste a su vez con la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos de Zipaquirá, en lo referente a las nuevas
construcciones, actualizaciones de área, englobes, desenglobes de terrenos y
cambios de propietario, lo cual ha impedido tener una actualización permanente
9
del inventario de bienes del municipio, pues aun persisten desfases en este
sentido y todavía no se registra uniformidad en los listados, contrariando la
realidad económica del contribuyente con lo cual se estaría menoscabando los
intereses económicos del Municipio.
Una problemática adicional a solucionar es la evasión producida en gran parte por
el contribuyente que aprovecha las deficiencias de los sistemas de información
para no actualizar su información, pues es él quien de primera mano conoce las
variaciones o modificaciones que se han realizado en sus predios.
De otra parte la elusión fiscal se presenta en el municipio cuando el contribuyente
no facilita a los funcionarios del Instituto Geográfico Agustín Codazzi toda la
información referente al predio tales como visitas, información de mejoras
En consecuencia, si el catastro no consulta con la realidad de los valores de los
bienes, se atenta contra la equidad social, aumentando de esta manera la
injusticia en este mismo orden. logrando que el cobro y recaudo del impuesto
predial, que tiene como base gravable los avalúos que reporta el Agustín Codazzi
se vean entrabados por la falta de información real, dejando así de constituir en
una fuente importante de ingresos y un instrumento de desarrollo municipal, lo que
contribuye con el déficit fiscal de los entes territoriales.
10
1.2 JUSTIFICACIÓN
Con los nuevos procesos de descentralización, para los gobiernos municipales la
tributación territorial juega un papel fundamental, pues el pago de los impuestos
por parte de los ciudadanos, permite la mejora en el suministro de bienes locales
por parte de las autoridades,
El impuesto predial constituye una de las más importantes fuentes de recursos
municipales, sin embargo la falta de información actualizada de los avalúos
catastrales, genera que la liquidación y recaudo, no reflejen la capacidad
contributiva de los ciudadanos, pues de conformidad con el artículo 95 de la
Constitución Nacional, todos las personas, incluyendo los menos ricos, debemos
contribuir con las cargas del estado.
La base gravable de liquidación del impuesto predial la constituye el avaluó
catastral realizado sobre los predios en forma separada. Esta actividad técnica
debe ser muy bien desarrollada con seriedad y cuidado por cuanto de ello
depende que el gravamen resulte equitativo y justo.
Teniendo en cuenta lo anterior, este trabajo tiene como objetivos, analizar la forma
como se debe desarrollar la actuación catastral, para efectos de tomarlo como
11
base del impuesto predial, para luego realizar la correspondiente liquidación y
recaudo por parte del municipio.
12
1.3 DELIMITACION DEL PROBLEMA
La propuesta está orientada a analizar la situación que se presenta en el.
Municipio de Zipaquirá, con respecto a la obligación que tienen los municipios de
actualizar su información catastral cada cinco (5) años, toda vez que es el avalúo
catastral reportado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el que se debe
tomar como base gravable para realizar la liquidación del impuesto predial, tributo
que representa un porcentaje de los ingresos propios del municipio y que
constituyen los recursos propios de libre destinación de todo ente territorial.
13
2. MARCO TEÓRICO
2.1 CONCEPTO DE TRIBUTO
El
término
tributo
es
de
carácter
genérico
y
ello
significa:
"Todo pago o erogación que deben cumplir los sujetos pasivos de la relación
tributaria, en virtud de una ley formalmente sancionada pero originada de un acto
imperante, obligatorio y unilateral, creada por estado en uso de su potestad y
soberanía".
Los tributos tienen su origen en el precepto Constitucional según el cual todos los
nacionales están en el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad (artículo 95,
numeral 9º de la Constitución Política de Colombia)
Como el sistema tributario colombiano se ajusta al principio constitucional de
legalidad, la facultad impositiva radica en el órgano legislativo del poder público,
así lo expresan los numerales 11 y 12 del art. 150 de la carta constitucional, que
enuncian la responsabilidad del Congreso de establecer las rentas nacionales, fijar
los
gastos
de
la
administración,
determinar
contribuciones
fiscales
y,
excepcionalmente, contribuciones parafiscales, en los casos y condiciones que
establezca la ley.
14
El art. 338 de la Constitución Nacional señala: “En tiempos de paz, solamente el
Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales
podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales.
Sólo en casos de excepción, como el referido en el art. 215 de la Carta, es decir,
cuando sobrevengan estados que perturben o amenacen perturbar en forma grave
e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan
grave calamidad pública, podrá el Presidente con la firma de todos los ministros,
dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y
a impedir la extensión de sus efectos. En estos casos el gobierno, si a bien lo
considera, previa la declaratoria de perturbación podrá mediante decretos
legislativos y protempore establecer contribuciones fiscales, siempre que ellas
sean necesarias para conjurar la perturbación económica. Las medidas dejarán de
regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el
años siguiente, le otorgue carácter permanente.
La iniciativa para la expedición de normas en materia fiscal no es absoluta e
ilimitada a favor del Congreso de la república, porque las leyes referidas a
exenciones de impuestos, contribuciones y tasas nacionales sólo se pueden
decretar por iniciativa del ejecutivo. Es decir, para la creación de impuestos tasas
y contribuciones, la iniciativa puede provenir del Congreso o del Gobierno, pero
15
para decretar exenciones sobre las mismas, la iniciativa legislativa es exclusiva del
Gobierno.
Cabe anotar que la facultad que tienen los municipios, en cabeza de sus alcaldes,
de presentar proyectos de acuerdo y el de los gobernadores de presentar
proyectos de ordenanzas, para se aprobados por el concejo municipal y las
asambleas departamentales son inconstitucionales si, en dicho acto, se tiene por
objeto crear o modificar un impuesto del orden nacional sin ninguna ley que los
faculte para ello.
Los diferentes conceptos específicos del Tributo son de sutiles consideraciones,
por lo que generalmente se utilizan indistintamente; sin embargo, es necesario
diferenciarlos pues cada una de estas conceptos encierra unas características
especiales así:
•
TASAS
•
CONTRIBUCIONES
•
IMPUESTOS
2.1.1 Tasas: Se refiere a un tributo con menor grado de obligatoriedad, ya que
depende del sometimiento voluntario del particular al decidirse a utilizar un servicio
16
del Estado, que se sabe implica una obligación de pagar y la existencia de un ente
público que dará una contraprestación directa a quien paga. Ej: Peaje.
2.1.2 Contribuciones Especiales: Se define la contribución como, una
compensación pagada con carácter obligatoria a un ente público, con ocasión de
una obra realizada por él con fines de utilidad pública pero que proporciona
ventajas especiales a los particulares propietarios de bienes inmuebles.
2.2 EL IMPUESTO
El impuesto es una clasificación de los tributos y por lo tanto es un recurso de
carácter coactivo, el pago del impuesto no genera contraprestación alguna a favor
del contribuyente, la obligación impositiva nace con la realización del supuesto de
hecho o hecho imponible previsto por la Ley, el hecho imponible está constituido
por un acto, negocio o hecho de naturaleza económica o jurídica que representa o
materializa la existencia de una capacidad de pago, económica o contributiva
puede hallarse:
a) En la posesión o titularidad de un patrimonio o de un elemento patrimonial.
b) Es un incremento patrimonial a titulo gratuito (herencia, legado o donación).
c) En la adquisición de la renta por una persona jurídica o física o por una
unidad familiar.
17
d) En la obtención de rendimientos o productos derivados del trabajo personal,
del capital, de las explotaciones económicas, de las actividades
profesionales, etc.
e) En el gasto o consumo de la renta personal o familiar.
f) En la transmisión, circulación o tráfico de mercancías y demás bienes
muebles e inmuebles.
2.3 CLASIFICACIÓN DE LOS IMPUESTOS
Los impuestos se pueden clasificar así:
2.3.1 Directos e Indirectos. Los directos gravan la renta o el patrimonio de una
persona, mientras que los indirectos gravan una actividad económica como por
ejemplo el consumo (IVA).
2.3.2 Personales y Reales. El impuesto personal es aquel en el que el hecho
jurídico definido por el legislador exige que aparezca alguna condición de la
persona, mientras que en el impuesto real el legislador no exige que aparezca
alguna circunstancia del contribuyente o de la persona.
2.3.3 Objetivos y Subjetivos. En este caso no se habla de condiciones generales
de la persona para saber si se paga, solo se habla de cuando se tiene que pagar.
18
2.3.4
Instantáneos y Periódicos. En los impuestos instantáneos el hecho
jurídico definido se agota en si mismo, es decir es un hecho aislado (IVA),
mientras que en el impuesto periódico el hecho jurídico definido se extiende en el
tiempo (Renta, predial).
2.3.5
Progresivo y Proporcional. Los impuestos progresivos son los que
aumentan el gravamen a medida que crezca lo que uno tiene (RENTA , PREDIAL),
mientras que el proporcional se caracteriza por que el tipo de gravamen es fijo
(IVA, GMF)
1.2 OBJETIVOS DE LOS IMPUESTOS
Los impuestos por su naturaleza cumplen o pueden cumplir importantes funciones
económicas. La principal es proporcionar recursos para atender necesidades
públicas o colectivas mediante la realización de los gastos de estas clases, son
una herramienta impositiva utilizada por el estado, para alcanzar fines de
desarrollo social y económico, los cuales se canalizan y programan a través de
una política fiscal adecuada a los fenómenos financieros.
Así mismo, el impuesto es un instrumento idóneo al servicio de los fines sociopolíticos entre los que se destacan los de redistribución de la renta y del
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patrimonio personales, los de estabilidad económica y crecimiento de la economía
nacional.
El impuesto puede cumplir otras finalidades económicas, como corregir las fallas
del mercado, compensar los efectos externos positivos y negativos, en la
producción o en el consumo y luchar contra prácticas monopolísticas. La
utilización del impuesto con fines económicos requiere que sean simétricos los
efectos de los gastos públicos y sobre todo, la inexistencia de fraude para que las
medidas sean enteramente eficaces.
En cualquier caso ha de tenerse en cuenta que todo impuesto que se aparte del
gravamen de las capacidades económicas que diseñe la conciencia social de cada
pueblo y en cada época, deja de responder a la exigencias de la equidad y por lo
tanto, necesito una amplia justificación para que actué como incentivo ó estimulo
de cualquier política económica.
2.5. CARACTERÍSTICAS DEL IMPUESTO
Los impuestos tienen las siguientes características.
2.5.1 Ausencia de Contraprestación. Como es parte de la economía pública del
estado no excluir de la previsión de bienes y servicios públicos primarios
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esenciales a nadie que los requiera independientemente de su capacidad de pago,
quien posea esta última parte puede no requerir de bienes y servicios equivalentes
exactamente a los que trasfirió su dinero al estado.
Al obligarlo a tal transparencia, el estado por principio, no promete individualmente
a quien le generó, retribuir nada a cambio. La retribución va del estado a la
comunidad, lo cual indica por medio del voto su preferencia por ciertos bienes
públicos y el legislador difiere los impuestos como voluntad política, sin prometer
individualmente a nadie una contraprestación por su aporte tributario, diseñado
impersonalmente.
2.5.2 Capacidad Contributiva. El estado no debería cobrar impuestos a los que
tengan una situación económica mínima, reducida a la satisfacción de sus
necesidades físicas individuales sea cual fuere la clase de impuesto implicado.
A quienes posean excedente económico por encima del necesitado para
sobrevivir, el estado deberá cobrar el impuesto respectivo para financiar los
“Bienes Públicos” que satisfacen necesidades primarias colectivas especiales o de
seguridad y asistencia pública en algunos casos.
21
En general el impuesto considera la situación económica en que se halle el
individuo no existirán impuestos sin referencia a tal principio sopena de contradecir
su esencia como financiador de necesidades públicas primarias esenciales.
2.5.3 Obligatoriedad. Es estado, el que jurídicamente causa el impuesto por Ley,
sin influir en esta causación su voluntad, a no ser que ella se ubique en el
quehacer social como voto o elección del legislador en una democracia política,
quien lo determina y sanciona como obligación.
El impuesto va desde el estado al contribuyente, es decir, unilateralmente, el
contribuyente actúa ante el estado como un sujeto pasivo de la obligación
sustancial y definitoria del tributo.
2.6. ELEMENTOS DE LOS IMPUESTOS
2.6.1 Base gravable
Valor monetario o unidad de medida del hecho imponible sobre el cual se aplica la
tarifa para establecer el valor monetario del crédito fiscal o valor cuantitativo del
objeto de la obligación tributaria".Como ejemplo tenemos: en el impuesto sobre la
renta la base gravable se obtiene de restar de los ingresos netos totales los costos
de producción, las deducciones legales y, por último, las rentas exentas
taxativamente señaladas por la ley.
22
2.6.2 Contribuyente
Es el sujeto respecto de quien se realiza el hecho generador de la obligación
sustancial. Es la persona obligada por la ley tributaria a cumplir obligaciones
formales o sustanciales.
2.6.3 Hecho generador
Es la manifestación externa del hecho imposible. Supone que al realizarse un
ingreso se va a producir o se produjo una venta; que al venderse, importarse o
exportarse, un bien se va a producir un consumo; que al registrarse un acto
notarial va a haber un cambio efectivo de activos. Esta presunción puede
desvirtuarse cuando el ingreso realizado no constituye renta , o el bien mueble
adquirido no es consumido y, por tanto, devuelto al vendedor ; o la mercancía es
reexportada, o la exportada es reimportada, o el bien vendido no es entregado, o
es anulado o rescindido al contrato.
2.6.4 Hecho imponible
Es el hecho económico considerado por la ley sustancial como elemento fáctico de
la obligación tributaria. Su verificación imputable a determinado sujeto, causa el
nacimiento de la obligación.
2.6.5 Sujeto Activo
23
Es el ente administrativo que tiene la facultad y la capacidad para administrar,
fiscalizar y recaudar el impuesto.
2.6.6 Sujeto Pasivo
Se define como aquel en quien recae la obligación del pago del tributo; en el
impuesto a la renta los sujetos pasivos son las personas naturales y jurídicas y sus
asimiladas, al igual que otros entes públicos y privados. El Sujeto Pasivo o
contribuyente puede estar o no obligado a presentar las declaraciones, situaciones
que la Ley determina.
2.6.7 Tarifa (del promedio del intervalo)
Entiéndese por tarifa del promedio de intervalo, la correspondiente al promedio de
límites de un intervalo. Dicha tarifa que tiene una aproximación de dos decimales,
corresponde al resultado de dividir el impuesto del intervalo por el promedio de los
límites del mismo. Las tarifas son las establecidas por el gobierno nacional para
los diferentes productos y servicios.
24
3. EL IMPUESTO PREDIAL
El impuesto predial es un tributo directo que grava la existencia de predios o
bienes raíces ubicados en áreas urbanas o rurales, con o sin edificaciones, en el
perímetro del respectivo ente municipal o distrital. Se le llama unificado porque es
el resultado de la fusión de 4 gravámenes inmobiliarios locales a partir del año de
1990:
a) El impuesto predial regulado en el Código de Régimen Municipal y demás
normas complementarias, especialmente las leyes 14 de 1983,.
b) El impuesto de parques y arborización, regulado en el Código de Régimen
Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986;
c) El impuesto de estratificación socioeconómica creado por la Ley 9ª de 1989;
d) La sobretasa de levantamiento catastral a que se refieren las leyes 128 de
1941, 50 de 1984 y 9ª de 1989.
25
3.1 ORIGEN DEL IMPUESTO PREDIAL
Los antecedentes históricos de este impuesto en Colombia, se remontan a la
expedición de la ley primera que lo estableció.
Las normas iniciales sobre el impuesto predial fueron expedidas durante los
primeros años del siglo pasado. Con la Ley 34 de 1920 se definió una tarifa
máxima del 2 por mil, que luego se incrementó en dos puntos durante la década
del cuarenta con el fin de financiar el Fondo de Fomento Municipal y la Policía
Rural. Desde la década del cincuenta y hasta comienzos de los ochenta, la
legislación no introdujo mayores modificaciones al régimen del impuesto, salvo
algunos ajustes tarifarios.
A comienzos de los ochenta, La Misión de Finanzas Intergubernamentales,
destacó algunos problemas asociados al impuesto predial, como su inelasticidad
frente al PIB, las deficiencias en la administración de los cobros, la
desactualización de los avalúos y el gran número de exenciones, que cobijaban en
promedio hasta el 10% de los predios. De acuerdo con el Informe de la Misión, en
1980 las tasas efectivas de tributación fluctuaban entre 2 y 4 por mil para las
capitales de departamento frente a una tarifa nominal legal de 8 por mil. Para el
resto de municipios, la tarifa promedio efectiva se estimó en 2.6 por mil frente al 4
por mil establecido en la Ley.
26
Por todo lo anterior, la Misión encontró que Colombia era uno de los países
latinoamericanos con el rendimiento mas bajo de tributación a la propiedad (Misión
de Finanzas Intergubernamentales, 1981). A partir de las recomendaciones de la
Misión y con el obje to de elevar el nivel de los recaudos municipales, se expidió la
Ley 14 de 1983, la cual introdujo modificaciones de fondo en el manejo de los
impuestos regionales y locales. En el caso del impuesto predial la Ley realizó las
siguientes modificaciones:
i) estableció el reajuste de los avalúos catastrales,
ii) facultó a los Concejos Municipales para fijar las tarifas del impuesto dentro de
un rango entre el 4 y 12 por mil, y
iii) definió algunas sobretasas con destinación específica.
Posteriormente, la Ley 75 de 1986 realizó algunos ajustes a los criterios y periodos
de actualización de los avalúos catastrales definidos en la Ley 14.
Ley 44 de 1990 estableció el impuesto predial unificado, mediante la fusión del
impuesto
predial,
el
de
parques
y
arborización,
el
de
estratificación
socioeconómica y la sobretasa al levantamiento catastral. Así mismo, definió que
la base del impuesto sería el avalúo catastral o el autoevalúo, una vez establecido
el mecanismo de la declaración anual del Impuesto. También se modificó el rango
de tarifas para situarlo entre el 1 y el 16 por mil, dejando la posibilidad de gravar
27
con una tarifa de hasta el 33 por mil los lotes urbanizables no urbanizados. Para la
definición de estas tarifas los Concejos municipales, siguiendo principios de
progresividad, deberían tener en cuenta los siguientes criterios:
i)
el estrato socioeconómico;
ii)
el uso del suelo en el sector urbano; y
iii)
la antigüedad de la formación o actualización del catastro.
De otro lado, la Ley señaló que al menos el 10% del recaudo del impuesto se
destinaría a financiar un fondo de habilitación de vivienda de estrato bajo y a la
adquisición de terrenos destinados a la construcción de vivienda de interés social.
Con relación al valor de los avalúos catastrales, la Ley ordenó que el Gobierno
Nacional, previo concepto del CONPES, debería fijar incrementos anuales que no
fuesen ni inferiores al 70% ni superior al 100% del IPC observado. Los criterios
para efectuar los reajustes anuales de los avalúos catastrales fueron revisados por
la Ley 242 de 1995, que introdujo el criterio de meta de inflación total, y la Ley 388
de 1997, que discriminó los criterios para los incrementos con base en el tipo de
predio. Para el caso de Bogotá, el Decreto-Ley 1421 de 1993 señaló que a partir
del año gravable de 1994, la base del impuesto sería el valor que mediante
autoevalúo estableciera el contribuyente, el cual no podría ser inferior al avalúo
catastral del año inmediatamente anterior.
28
Los Concejos Municipales, a lo largo del tiempo, han venido aprobando una serie
de
tratamientos
preferenciales
que
incluyen
exclusiones,
exenciones,
y
reducciones especiales en la tarifa y en el valor del impuesto predial.
En el caso de Zipaquirá, los inmuebles excluidos y exentos incluyen, entre otros,
los salones comunales de propiedad de las Juntas de Acción Comunal, los predios
de propiedad de las diferentes iglesias o comunidades religiosas destinados al
culto y a la vivienda, los predios de la Defensa Civil Colombiana, los predios
definidos legalmente como parques naturales o parques públicos de propiedad de
entidades estatales y los edificios declarados como monumentos nacionales.
En 1963, dictó el congreso la Ley 29, mediante la cual se hace un reconocimiento
expreso en el sentido de que los patrimonios y rentas de los Municipios, son de
exclusiva propiedad de éstos y gozan de las mismas garantías que los derechos
de los particulares; en consecuencia son los Concejos Municipales los que puedan
disponer de ellos y decretar exenciones y exoneraciones impositivas acordes con
la constitución, la Ley y las ordenanzas.
Durante los últimos años no se han realizado ajustes normativos importantes
sobre el impuesto predial. Sin embargo, tanto la Misión del Ingreso Público (MIP)
como la Contraloría General de a
l República (CGR) propusieron recientemente
una serie de medidas de ajuste para mejorar los niveles de recaudo municipal. En
29
el caso del predial, la CGR recomendó la actualización de los catastros y el
aumento del límite inferior del rango de tarifas del 1 al 4 por mil. Por su parte, la
MIP hizo énfasis en la necesidad de actualizar los catastros, como resultado del
cumplimiento de unas normas de “actualización periódica” asegurando los
recursos financieros para llevar a cabo este proceso.
3.2. TRIBUTO CAR
Es un tributo con destino a las corporaciones autónomas regionales (CAR) que
recae sobre los bienes inmuebles ubicados en los territorios de su jurisdicción. De
acuerdo con el artículo 1° del Decreto 1339 de 1994, reglamentario del artículo 44
la Ley 99 de 1993, los concejos municipales y distritales deberán destinar
anualmente a las Corporaciones Autónomas Regionales del territorio de su
jurisdicción un porcentaje del valor del impuesto predial para la protección del
medio ambiente y los recursos naturales renovables.
Existen dos formas de asignar los recursos con destino a las Corporaciones
Autónomas Regionales: como porcentaje ambiental del impuesto predial o como
sobretasa.
El artículo 10 de la Ley 44 de 1990 dispuso que “el impuesto que se liquide con
destino a las corporaciones regionales, correspondientes a los predios formados
30
de acuerdo con las disposiciones de la Ley 14 de 1983, no podrá exceder del
doble del impuesto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente
anterior”; y el artículo 11 de la misma ley en mención dispone que “Los tesoreros
municipales cobrarán y recaudarán el impuesto con destino a las corporaciones
regionales, simultáneamente con el impuesto predial unificado, en forma conjunta
e inseparable, dentro de los plazos señalados por el municipio para el pago de
dicho impuesto. El impuesto recaudado será mantenido en cuenta separada y los
saldos serán entregados mensualmente por los tesoreros a las corporaciones
respectivas”.
El porcentaje de los aportes de cada municipio o distrito con cargo al recaudo del
impuesto predial será fijado anualmente por el respectivo concejo a iniciativa del
alcalde municipal. Los municipios y distritos podrán optar en lugar de lo
establecido en el inciso anterior por establecer, con destino al medio ambiente,
una sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil
sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.
Los municipios y distritos podrán conservar las sobretasas actualmente vigentes,
siempre y cuando éstas no excedan el 25.9% de los recaudos por concepto de
impuesto predial.
31
la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolvió una consulta
del Ministerio de Hacienda el 19 de febrero de 1993 sobre la vigencia del impuesto
nacional CAR frente al artículo 317 de la Constitución Política de 1991.
El Consejo de Estado concluyó que el impuesto nacional CAR si sobrevivió al
artículo 317 de la Constitución Política de 1991, hasta que fuese modificado o
derogado dicho tributo por una ley, lo que finalmente sucedió con la expedición de
la Ley 99 de 1993.
En efecto, señaló esta Corporación:
“La Sala considera que el artículo 317 de la Constitución tiene por objeto hacer
que la propiedad inmueble sólo pueda ser gravada por los municipios, hizo la
excepción de los porcentajes que sobre los impuestos municipales a la propiedad
inmueble la ley puede establecer, en cuantía que no podrá exceder del promedio
de las sobretasas existentes”, con destino a las entidades que, como la
Corporación autónoma regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté
y Chiquinquirá, están encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los
recursos naturales renovables. De este modo la Constitución se propone
mantener, no obstante que dispone que la propiedad inmueble sólo pueda ser
gravada por los municipios, el impuesto nacional vigente con destino, sobre todo,
a las corporaciones autónomas regionales, por estar “encargadas del manejo y
conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables”.
32
3.3. FINALIDAD DEL IMPUESTO PREDIAL
Al igual que otros impuestos Municipales el Impuesto Predial tiene como finalidad
central, la de ser una fuente de recursos financieros a nivel Municipal, que
permitan a éste desarrollar planes y programas de desarrollo local, con miras a
atender las necesidades más sentidas de la comunidad.
Como objetivo económico, persigue la explotación adecuada de los predios a
niveles de rentabilidad y productividad. Siendo una gravosa carga para los
propietarios de predios inexplorados y ociosos, que no permiten el desarrollo
económico de la propiedad, al tener que pagar un impuesto por una propiedad que
no le genere ninguna utilidad o usufructo.
3.4. ELEMENTOS DEL IMPUESTO PREDIAL
En el Estatuto Tributario Municipal de Zipaquirá, se determinan los siguientes
elementos para configurar el impuesto predial en el municipio.
3.4.1 CAUSACIÓN Y PERÍODO GRAVABLE. - El Impuesto Predial Unificado se
causa el 1º de enero del respectivo año gravable, y su perío do gravable es anual,
el cual está comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre del respectivo
33
año fiscal, en consecuencia se debe pagar el impuesto sobre el predio en el
estado físico y jurídico en que se encuentre a dicha fecha.
3.4.2 HECHO GENERADOR. - El Impuesto Predial Unificado se genera por la
existencia del predio, como quiera que es un gravamen real que recae sobre los
bienes raíces ubicados en la Jurisdicción del Municipio de Zipaquirá.
3.4.3 SUJETO ACTIVO - El Municipio de Zipaquirá es el sujeto activo de todos
los impuestos que se causen en su jurisdicción, y en él radican las potestades
tributarias
de
administración,
gestión,
control,
fiscalización,
investigación,
liquidación, discusión, recaudo, devolución, compensación, cobro e imposición de
sanciones de los mismos y en general de administración de las rentas que por
disposición legal le pertenecen.
3.4.4 SUJETO PASIVO. - Es sujeto pasivo del Impuesto Predial Unificado, la
persona natural o jurídica o sociedad de hecho, propietaria o poseedora de
predios ubicados en la jurisdicción del Municipio de Zipaquirá. Son solidariamente
responsables por el pago del impuesto, el propietario y el poseedor del predio.
Si los predios están sometidos al régimen de comunidad, serán sujetos pasivos
del gravamen los respectivos propietarios, cada uno en proporción a su cuota,
acción o derecho del bien indiviso.
34
Si el dominio del predio estuviere desmembrado, como en el caso del usufructo, la
carga tributaria será satisfecha por el usufructuario.
3.4.5 LAS TARIFAS DEL IMPUESTO PREDIAL.
Las tarifas nominales del impuesto predial son definidas por los Concejos
Municipales dentro de un rango que oscila entre el 1 y el 16 por mil, con excepción
de los lotes urbanizados no edificados y urbanizables no urbanizados, cuya tarifa
puede alcanzar hasta el 33 por mil.
En la práctica, los Concejos asignan estas
tarifas teniendo en cuenta una gama amplia de criterios, de los cuales los
comunes son:
Rangos de avalúo calculados a partir de salarios mínimos.
• Tarifas únicas por municipios o por tipo de predio, bien sea urbano o rural.
• Destino económico o uso del predio (por ejemplo, industrial, comercial,
institucional, residencial, lotes).
• Rangos de área (hectáreas) para predios rurales.
• Rangos de avalúos (por tamaño o valor) para predios urbanos.
• Estratos socioeconómicos para el sector residencial urbano (en algunos
municipios se utiliza la estratificación para predios comerciales e industriales).
35
Las tarifas del impuesto predial unificado, del Municipio de Zipaquirá, se expresan
en valores de miles (0/00), y a partir de la vigencia del año 2005 serán las
siguientes:
PARA EL SECTOR VIVIENDA
AVALÚOS
DE 100.000 A 5.000.000
DE 5.000.001 A 15.000.000
DE 15.000.001 A 25.000.000
DE 25.000.001 A 35.000.000
DE 35.000.001 A 45.000.000
DE 45.000.001 A 60.000.000
DE 60.000.001 A 80.000.000
DE 80.000.001 en adelante
TARIFAS X MIL
2005
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
9.0
10.0
11.0
2006
4.0
5.0
6.0
7.0
8.5
9.5
10.5
11.5
2005
5.5
6.5
7.5
8.5
9.5
10.5
11.5
12.5
2006
5.5
6.5
7.5
8.5
10.0
11.0
12.0
13.0
2007
4.0
5.0
6.0
7.5
9.0
10.0
11.0
12.0
2008
4.0
5.0
6.0
7.5
9.0
10.5
11.5
12.5
2009
4.0
5.0
6.0
8.0
9.0
11.0
12.0
13.0
PARA EL SECTOR COMERCIO
AVALÚOS
DE 100.000 A 5.000.000
DE 5.000.001 A 15.000.000
DE 15.000.001 A 25.000.000
DE 25.000.001 A 35.000.000
DE 35.000.001 A 45.000.000
DE 45.000.001 A 60.000.000
DE 60.000.001 A 80.000.000
DE 80.000.001 en adelante
TARIFAS X MIL
2007
5.5
6.5
7.5
9.0
10.5
11.5
12.5
13.5
2008
5.5
6.5
7.5
9.0
11.0
12.0
13.0
14.0
2009
5.5
6.5
7.5
10.0
11.0
12.0
13.5
14.5
DE LAS ACTIVIDADES INDUSTRIALES
PREDIOS DE USO INDUSTRIAL
Urbano industrial
TARIFAS X MIL
2005
7.0
2006
7.5
2007
8.0
2008
8.5
2009
9.0
36
Rurales industriales
7.0
7.5
8.0
8.5
9.0
DE LAS ACTIVIDADES MINERAS
PREDIOS EN DONDE FUNCIONEN
Empresas catalogadas como micro
Empresas
catalogadas
como
pequeñas
Empresas
catalogadas
como
medianas
TARIFAS X MIL
2005
12.0
15.0
2006
12.5
15.5
2007
13.0
16.0
2008 2009
13.5 14.0
16.0 16.0
16.0
16.0
16.0
16.0
16.0
ENTIDADES DEL SECTOR FINANCIERO
PREDIOS CON ACTIVIDAD
FINANCIERA
2005
Predios en los que funcionan 15.0
entidades del sector financiero,
sometidas
al
control
de
la
Superintendencia Bancaria, o quien
haga sus veces
TARIFAS X MIL
2006
15.5
2007
16.0
2008 2009
16.0 16.0
EMPRESAS DEL ESTADO
EMPRESAS DEL ESTADO
2005
Predios de Propiedad de Empresas 16.0
Industriales y Comerciales del Estado,
Sociedades de Economía Mixta, del
Nivel Municipal, Departamental y
Nacional.
Establecimientos públicos del orden 7.0
Departamental y Nacional,
TARIFAS X MIL
2006
16.0
2007
16.0
2008
16.0
2009
16.0
7.5
8.0
8.5
9.0
37
RURALES
RURALES
2005
Predios destinados a la producción 4.0
agropecuaria
Rurales residenciales,
5.5
Rurales recreativos,
14.0
Rurales
dedicados
a
vivienda 4.0
campesina
Cultivos bajo invernadero
16.0
TARIFAS X MIL
2006
5.0
2007
6.0
2008
6.5
2009
7.0
6.0
14.5
4.0
6.5
15.0
4.0
7.0
15.5
4.0
7.5
16.0
4.0
16.0
16.0
16.0
16.0
PREDIOS CÍVICO INSTITUCIONALES
PREDIOS CÍVICO
INSTITUCIONAL
2005
Predios donde funcione prestación de 7.0
servicios necesarios para la población
como soporte de sus actividades
(culturales,
administrativos,
asistenciales, de seguridad y defensa
eclesiásticos )
Predios
donde
funcionen 7.0
establecimientos aprobados por la
Secretaria
y
el
Ministerio
de
Educación,
de
propiedades
particulares,
Predios
donde
funcionen 8.0
establecimientos
de
educación
superior
TARIFAS X MIL
2006
7.5
2007
8.0
2008 2009
8.5
9.0
7.5
8.0
8.5
9.0
8.5
9.0
9.5
10.0
URBANIZADOS NO EDIFICADOS Y URBANIZABLES NO URBANIZADOS
URBANIZADOS NO EDIFICADOS Y
URBANIZABLES NO URBANIZADOS 2005
TARIFAS X MIL
2006
2007
2008
2009
38
Urbanizados
no
edificados
y
urbanizables no urbanizados con área
igual o inferior a 100 metros cuadrados
de área de terreno.
Urbanizados
no
edificados
y
urbanizables no urbanizados hasta
200 metros cuadrados de área de
terreno.
Urbanizados
no
edificados
y
urbanizables no urbanizados más de
200 metros cuadrados de área de
terreno y hasta 500 metros cuadrados
de área de terreno.
Urbanizados
no
edificados
y
urbanizables no urbanizados más de
501 metros cuadrados de área de
terreno
y
hasta
1000
metros
cuadrados de área de terreno.
Urbanizados
no
edificados
y
urbanizables no urbanizados con más
de 1001 metros cuadrados de área de
terreno.
8.0
8.0
9.0
9.0
10.0
12.0
13.0
14.0
15.0
16.0
14.0
15.0
16.0
17.0
18.0
17.0
18.0
19.0
20.0
21.0
20.0
21.0
22.0
23.0
24.0
OTROS
2005
Mejoras protocolizadas e inscritas en 7.0
catastro.
TARIFAS X MIL
2006
7.5
2007
8.0
2008
8.0
2009
8.0
El carácter diferencial que se debe tener en cuenta en el proceso de fijación de la
tarifa busca un objeto de equidad social, igualmente se observa que la tarifa es
progresiva año tras año.
3.4.6 BASE GRAVABLE. - La base gravable para liquidar el impuesto predial
unificado, será el avalúo catastral establecido anualmente por el Instituto
39
Geográfico Agustín Codazzi. Cuando el avalúo catastral provenga de formación o
actualización catastral, realizada en el año inmediatamente anterior, se tendrá en
cuenta este valor.
Teniendo en cuenta que se estableció en el planteamiento del problema, que son
los avalúos catastrales, base gravable del impuesto predial, donde se encuentran
una serie de incongruencias y desigualdades que colocan a algunos propietarios
en situación ventajosa al fijárseles gravámenes que estén muy por debajo del
gravamen real o simplemente por estar exentos del impuesto. Por el contrario a
otros propietarios se les fijan tarifas demasiado altas que hacen impagable dicho
impuesto y que en múltiples ocasiones conlleva a la búsqueda de la evasión fiscal.
Ahora bien, a continuación describo que es el Catastro y como debe realizarse la
actualización catastral necesaria para actualizar las bases catastrales y obtener
mayores recursos para el Municipio.
3.5. QUE ES EL CATASTRO
3.5.1 ORIGEN
La historia en Colombia nos muestra que el Catastro se estableció en la Ley 30 de
1621, donde los funcionarios encargados de recaudar esta contribución directa se
asesoraban de juntas de vecinos para determinar, mediante la revisión de los
40
libros parroquiales, que ciudadanos podían pagar la contribución relativa a sus
bienes. Se ordena también formar un gran libro o catastro general de Dalón. La
Ley 4ª de 1825 ordena al gobierno elaborar el catastro en los términos señalados
en la norma anterior de 1821.
La evolución normativa reciente parte de la Ley 65 de 1939 que establece que son
los avalúos catastrales fijados por el IGAC, también la base gravable, el decreto
reglamentario 1031 de 1940 señala los elementos permanentes de suelo como
edificios, parques, tierras de labrar, aguas, bosques, etc.
En el campo tarifario lega el cuarto por mil mediante decreto 2473 de 1948 pues
era de dos por mil. Antes de la ley 14 de 1983 las tarifas se encontraban entre el
cuatro por mil para zonas rurales y Municipios pequeños mientras que en las
ciudades capitales era del ocho por mil.
3.5.2 DEFINICIÓN
El catastro es el inventario o censo debidamente actualizado y clasificado, de los
bienes pertenecientes al Estado y a los participantes, con el objeto de lograr
correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica.
41
La palabra Catastro se deriva del griego “catastrichón” y significa cuaderno de
notas o libros de comercio, hoy significo por lo general la compilación de un
registro, de un inventario, de un conjunto de datos referentes a una situación de
hecho o de derecho.
Teniendo en cuenta que la palabra catastro ya no significa únicamente registro de
bienes raíces, se debería en el futuro utilizar la palabra catastro parcelario. Para
caracterizar esta expresión aún más se vienen empleando en todos los países del
mundo denominaciones tales como catastro jurídico – fiscal, catastro de limites,
catastro de propietario y catastro económico, denominaciones todas que expresan
la finalidad del catastro como una fuente de información de todos los datos
relativos al suelo, aún cuando sería en general más oportuno hablar solamente
catastro parcelario. Ya las meras asociaciones terminológicas que indican la
finalidad del catastro parcelario, son suficientes para poner de relieve su
importancia política, económica y social.
Es necesario agregar que la existencia de un catastro parcelario no es una función
de un sistema político o una ideología determinada. Ningún país puede prescindir
del catastro, el cual naturalmente adopta un carácter peculiar conforme a los
objetivos políticos y sociales que se le tracen al país.
42
3.5.3 ASPECTOS FÍSICO, JURÍDICO, FISCAL Y ECONÓMICO
3.5.3.1. Aspecto Físico. Se tiene en cuenta la identificación de los linderos del
terreno y edificaciones del predio sobre documentos gráficos, planos topográficos
y orográficos y la descripción y clasificación del terreno y las edificaciones.
En el aspecto físico tiene gran participación el profesional de la topografía para
levantar los terrenos rurales, urbanos o las edificaciones para luego representarlos
debidamente y a la vez quede orientado en el mejor de los casos a coordenadas
planas manejadas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi anotan en los
elementos catastrales la relación entre el sujeto activo del derecho o sea el
propietario o poseedor y objeto o bien inmueble, de acuerdo con el Código Civil
Colombiano, mediante la identificación ciudadana o tributaria del propietario o
poseedor y de la escritura y registro de matricula inmobiliaria del predio respectivo.
3.5.3.2
Aspecto Jurídico. En este aspecto se indican y anotan en los
documentos catastrales la relación entre el sujeto activo del derecho o sea el
propietario o poseedor y el objeto o bien inmueble de acuerdo con el Código Civil
Colombiano, mediante la identificación ciudadana o tributaria de matrícula
inmobiliaria del predio respectivo.
43
“El Código Civil Colombiano al respecto establece que los inmuebles o fincas o
bienes raíces son las cosas que no pueden transportarse de un lugar a otro, como
las tierras y minas y las que adhieren permanentemente
a ellos, como los
edificios, los árboles, etc.” (11)
La propiedad, es el derecho real a una cosa corporal, para gozar y disponer de
ella arbitrariamente no siendo contra la Ley o derecho ajeno.
3.5.3.3 Aspecto Fiscal. El aspecto fiscal consiste en la preparación y entrega a
las Tesorerías Municipales respectivamente de los avalúos sobre los cuales ha de
aplicarse la tasa correspondiente al impuesto predial.
Es necesario cuidar que la contribución territorial sea recaudada con arreglo a
criterios sociales para los pequeños propietarios, situación que el gobierno
Colombiano previó al establecer la tarifa mínima para la pequeña propiedad rural y
la vivienda popular hoy denominada de interés social.
La contribución territorial o impuesto predial existía siempre en los países donde
se reúna los sistemas de propiedad privada.
Tres factores desempeñan un papel preponderante en la determinación de la
contribución territorial: el contribuyente, la materia imponente y la estimación de
44
valor. La determinación de la persona sujeta al pago de impuestos y del
contribuyente debe hallarse en todos los casos asociados a la identificación del
propietario.
En lo concerniente a la materia imponible es preciso entrar a
determinar, por ejemplo, si una parcela o una unidad económica deben ser
consideradas como objetos fiscales. En cuanto a la estimación del valor, no se
trata del valor absoluto de la materia imponible, sino más bien, de la proporción
relativa de valor entre los objetos fiscales.
3.5.3.4 Aspecto
Económico. El aspecto
económico
consistente
en
la
determinación del avalúo catastral del predio. En ningún caso la maquinaria
agrícola e industrial constituirá base para la determinación del avalúo catastral del
predio. los cultivos sí se tiene en cuenta en el estudio de zonas homogéneas, mas
particularmente.
Se define como avalúo catastral, la determinación del valor de los predios,
obtenida mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario. El
avaluó catastral de cada predio se determinará por la edición de los avalúos
parciales practicados independientemente
para
los
terrenos
y
para
las
edificaciones en el comprendidos.
45
3.5.4. OBJETIVOS
a) La información, actualización de la información y conservación del
catastro.
b) La determinación físico - jurídica en forma cada vez más completa,
de los límites de la propiedad inmueble en beneficio de los
propietarios o poseedores, de la comunidad y del estado.
c) La elaboración de cartas catastrales y temáticas.
d) El establecimiento de un sistema encargado de prestar los servicios
de registro de Instrumentos Públicos, catastro y liquidación del
impuesto predial.
e) La obtención de las informaciones relativas a la propiedad inmueble,
par su utilización en los programas de acción del estado.
f) La fijación de los avalúos de conformidad con las normas
establecidas, que permitan conocer la riqueza inmueble del país,
facilitan el recaudo de los impuestos directos de la propiedad raíz y
sirven de base para transparencia por parte de particulares y el
estado.
46
3.5.5 FORMACIÓN
Este es el proceso mediante el cual se obtiene la información correspondiente a
los predios de una unidad orgánica catastral o parte de ella, teniendo como base
sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico, con el fin de lograr los objetivos
generales del catastro.
La información catastral se consigue en documentos cartográficos que permitan la
mendura del área, la elaboración del plano de conjunto del Municipio y de las
cartas catastrales con su respectiva identificación predial y que contenga la
clasificación agrológica del suelo y su uso.
La información implica:
a. Deslinde Municipal, perímetro urbano y nomenclatura general.
b. Identificación de cada uno de los predios en asocio del propietario,
poseedor o su representante.
c. Ubicación y numeración del predio de la carta catastral Municipal.
d. Diligenciamiento de la ficha predial, la cual constituye el acta de
identificación predial, debidamente fechada y firmada por el funcionario
catastral y el propietario, poseedor o representante.
47
e. Determinación de las zonas homogéneas físicas y estudio de mercado
inmobiliario para determinar el valor de los terrenos y edificaciones.
f. Liquidación del avalúo catastral de cada predio.
g. Plano del predio con indicación de sus colindantes.
h. Elaboración de documentos gráficos, estadísticos, listas de propietarios o
poseedores.
i. Resolución que ordena la inscripción de los predios que han sido formados,
con indicación de su vigencia.
3.5.6 EL AVALÚO CATASTRAL
Consiste en la determinación del valor de los predios, obtenidos mediante
investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario. El avalúo catastral de
cada predio se determinará por la adición de los avalúos parciales practicados
independientemente para las edificaciones en él comprendidas:
“Por tanto en el avalúo de la información catastral se obtendrá para zonas
homogéneas geo- económico teniendo en cuenta los valores unitarios que las
autoridades catastrales determinen para edificaciones y terrenos, los cuales se
clasifican dentro de las categorías de precios unitarios que establezcan el
Gobierno Nacional por intermedio del Ministerio de Hacienda
y Crédito
Público”(12)
48
En el avaluó catastral quedarán comprendidos, el valor de los terrenos y el valor
de las edificaciones. Para establecer estos valores es necesario definir las partes
integrantes de las edificaciones y serán elementos de avalúos las casas que
contribuyan a formar un bien compuesto de manera que no puedan separarse sin
que aquel se destruya, deteriore o altere. Para el avalúo catastral no tendrá en
cuenta el mayor por al utilización futura del inmueble. Tampoco que se tendrá en
cuenta los valores artísticos, afectivos, Word Hill y otros valores intangibles.
Los factores del avalúo que inciden en el valor de los predios son: en cuanto a la
estructura el armazón, muros, cubiertas. En cuanto a acabados se tendrá en
cuenta la fachada, el cubrimiento de muros, pisos, tamaño de cocina y en general
el total de pisos de habitaciones y los locales en cada caso.
En el estudio permite establecer el valor en el mercado de cada uno de los predios
se suceden las siguientes etapas: identificación predial, determinación de los
valores unitarios para los tipos de edificaciones y liquidación del avalúo.
Para determinar los valores unitarios de edificaciones se harán investigaciones
económicas con el fin de establecer la información directa e indirecta.
49
3.5.6.1. COMO SE ELABORACIÓN DE LOS AVALUOS CATASTRALES
Como se mencionó anteriormente, las labores catastrales las realizan el IGAC y
los catastros de Antioquia, Cali, Medellín y Bogotá. No obstante, las normas
técnicas las establece el IGAC para todo el país. La normatividad vigente sobre
esta materia está contenida en la Resolución 2555 de 1988, por medio de la cual
se reglamenta la formación, actualización de la formación y conservación del
catastro nacional.
Las tres etapas mencionadas, de alguna manera, inciden sobre la determinación
de los avalúos catastrales que son la base del impuesto predial. Este avalúo
“consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante
investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario” (Resolución 2555 de
1988, artículo 6). En general, el avalúo de cada predio incluye el avalúo del terreno
y el avalúo de las edificaciones.
La primera etapa, es decir la formación catastral, se lleva a cabo mediante la
obtención de información de cada uno de los predios urbanos y rurales de un
municipio con base en criterios de carácter físico, jurídico, fiscal y económico
(Resolución 2555 de 1988, artículo 28). Toda esta información se consigna en
documentos cartográficos que luego permiten medir el área, elaborar el plano del
municipio y las cartas catastrales con su respectiva identificación predial. Después
50
de formados los predios, se realiza el avalúo correspondiente, para zonas
homogéneas geoeconómicas teniendo en cuenta los valores unitarios que
determinen las autoridades catastrales para edificaciones y terrenos. Una vez
cumplido el trámite de liquidación de avalúos, la Oficina de Catastro elabora las
listas de propietarios para el cobro del impuesto predial y complementarios.
En general, los predios se pueden clasificar de diversas formas:
i)
De acuerdo con su ubicación en urbanos y rurales.
ii)
Por su destinación económica en habitacionales, industriales, comerciales,
agropecuarios,
mineros,
culturales,
recreacionales,
de
salubridad,
institucionales o del Estado, mixtos y otros.
iii)
Por el uso del suelo en edificios (habitacional, industrial, comercial, etc.);
parques,
jardines
y
huertos;
cultivos
de
carácter
permanente
o
semipermanente; tierras de labor irrigadas; tierras de labor no irrigadas;
tierras con maleza; tierras improductivas; pastos naturales; pastos
artificiales; pastos naturales mejorados; bosques; selvas vírgenes; vías de
comunicación; aguas; y mixtos.
La segunda etapa que corresponde a la actualización de la formación catastral,
“consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la
formación catastral.” Esta revisión tiene en cuenta los aspectos físicos y jurídicos
del catastro y los aspectos que puedan afectar el avalúo como variaciones de uso
51
o de productividad, obras públicas, o condiciones del mercado inmobiliario
(Resolución 2555 de 1988, artículo 88). De acuerdo con la Ley, este proceso debe
realizarse por lo menos una vez cada 5 años (Leyes 14 de 1983 y 223 de 1995).
La tercera etapa, que es la conservación catastral, busca “mantener al día los
documentos catastrales de acuerdo con los cambios que experimente la propiedad
inmueble, asegurando la debida conexión entre el Notariado, el Registro y el
Catastro (Resolución 2555 de 1988, artículo 92). En esta etapa se tienen en
cuenta, por ejemplo, todos los cambios de propietario, los ajustes en los límites de
los predios, las nuevas edificaciones o demoliciones, los reajustes anuales de los
avalúos y la inscripción de nuevos predios.
De acuerdo con la Resolución 2555 de 1988 (artículo 20) el costo del servicio de
formación, actualización de la formación y la conservación del catastro nacional,
estará a cargo del Gobierno Nacional y de los gobiernos departamentales y
municipales. Desde hace algún tiempo el Gobierno Nacional no ha asignado
recursos al IGAC para realizar estas funciones, por lo cual todos los costos del
proceso catastral deben ser asumidos por los municipios. Sin embargo, las
normas vigentes permiten aceptar “la colaboración técnica, financiera, de personal
o de equipos, por parte de otras entidades públicas o privadas”. En este sentido,
algunas Organizaciones No Gubernamentales (por ejemplo, la ARD – Asociación
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para el Desarrollo Rural y la GTZ – Convenio Cooperación Alemana al Desarrollo)
han contribuido al proceso catastral de algunos municipios del país.
La elaboración del avaluó catastral se obtendrá para zonas homogéneas geoeconómicas teniendo en cuenta los valores unitarias que las autoridades
catastrales determinan para las edificaciones y terrenos, las cuales se clasifican
dentro de las categorías de precios unitarios que establezca el Gobierno Nacional
por intermedio del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico, por tanto en el avaluó
catastral quedaran comprendidos: el valor de los terrenos y el valor de las
edificaciones.
Para establecer los anteriores va lores es necesario definir las partes integrantes
de las edificaciones y serán elementos de avalúos las cosas que contribuyan a
formar un bien compuesto de manera que no pueden separarse sin aquel se
destruye, deteriore o altere. Los factores que inciden en el valor de los edificios y
construcciones, son: el total de pisos, total de habitaciones, total de locales, la
estructura con los acabados de cocinas y baños.
Para establecer el valor del mercado inmobiliario se realiza un estudio de cada
uno de los predios de una determinación predial, comprendiendo las etapas
denominadas
identificación
predial,
determinación
de
zonas
homogéneas
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geoeconómicas, determinación de valores unitarios para los tipos de edificación y
liquidación de avalúos.
El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, tiene la obligación de realizar
investigaciones económicas para determinar los valores unitarios de las
edificaciones y así establecer precios por metro cuadrado de construcción
mediante el análisis de la información directa e indirecta de precio en el mercado
inmobiliario o en su defecto por otros métodos técnicos que cumplan con la
finalidad prevista por la ley siguiente.
Desafortunadamente en la elaboración de los avalúos catastrales se encuentran
muchas fallas no solamente relacionadas con la actualización de la base gravable,
en los que se observan que no consultan bajo ningún punto de vista la realidad del
mercado inmobiliario, ya que en su determinación no se ha tenido en cuenta las
zona de influencia y la ubicación de los predios.
Ahora bien, a pesar de que el sistema tributario es reglado en donde y los
Municipios están en la obligación de adelantar todas las gestiones necesarias para
que mínimo cada cinco años se realice la actualización catastral, pues de estos
avalúos depende en gran parte la determinación de los impuestos, los
Gobernantes no se ocupan de cumplir la norma, porque simplemente implica un
desgaste político el cual no están dispuestos a asumir, motivo por el cual nunca
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se disponen los recursos para adelantar dichas actividades y pasan los años y el
Municipio, pierde importantes recursos que repercuten directamente en la
Categorización del municipio,
en su capacidad de endeudamiento, en las
evaluaciones por desempeño fiscal y en general porque no se cumple con los
principios mínimos de los tributos como son la justicia y la equidad, pues por falta
de actualización catastral no se incluyen predios en los cuales se han realizado
mejoras, beneficiosas para los propietarios, lo cual supone mayor capacidad
contributiva pues aumentaría la base gravable y por ende el valor a recaudar por
concepto del impuesto predial.
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3.6. LA EVASIÓN Y LA ELUSIÓN DEL IMPUESTO
3.6.1. La evasión. Se concibe como la acción conciente y voluntaria de quien
tiene obligaciones con el fisco y valiéndose de maniobras fuera de lo que estimula
la ley consigue la eliminación o reducción del gravamen adeudado.
Puede decirse que este delito esta concebido como fraude, en virtud de que se
vale de instrumentos dolorosos, para esconder, ocultar o deformar el efecto legal.
3.6.2 Elusión Legal. Consiste en actos y omisiones no prohibidas por la ley, que
les permiten a ciertos contribuyentes sustraerse el pago del impuesto.
Se manifiesta también cuando el contribuyente actuando dentro de los medios
legales, consigue exoneración del impuesto así como también puede lograr que se
le permita cancelar en cierto tiempo o así mismo disminución de la cuantía del
impuesto, lo cual esta perfectamente establecido dentro de las normas jurídicas.
En el Municipio de Zipaquirá este hecho ocurre con poca frecuencia,
correspondiéndole al Concejo Municipal, reconocer las exclusiones y exenciones
otorgadas por la ley y determinar algunas exenciones a ciertos particulares como
estímulos tributarios, para que inviertan en Zipaquirá.
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3.7. LIQUIDACIÓN Y COBRO DEL IMPUESTO PREDIAL
En Zipaquirá, la liquidación del Impuesto Predial se realizaba a través de un
software llamado Herramientas Administrativas Sistematizadas, HAS, que le
permite a los funcionarios liquidar el impuesto de la totalidad de los predios día a
día, actualmente recaudo se realiza a través de facturación, los contribuyentes
interesados en cancelar su impuesto predial, deben acercarse a las ventanillas de
la Tesorería Municipal, y solicitar su recibo, posteriormente se envía por correo a
la dirección del predio reportada por catastro, la cual no siempre es la del
contribuyente, lo cual hace muy ineficaz la entrega de la facturación y así mismo
permite más fácilmente la evasión fiscal.
El recaudo del impuesto se realiza a través de todas las entidades bancarias del
Municipio, con lo cual se garantiza el acceso a todos los contribuyentes.
Si se realizará juiciosamente la actualización catastral, sería más fácil realizar el
cobro coactivo al impuesto predial, pues la información detallada y completa de
cada uno de los contribuyentes morosos, permite una ejecución sin trabas y
posibles nulidades por fallas en las Notificaciones. Esta información se refiere a
los aspectos de la adquisición del bien inmueble tales como: vigencia fiscal del
predio, avaluó, dirección exacta y nombre del propietario actual.
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Ahora bien, la ley 44 de 1990, faculta a los municipios para adoptar el autoavalúo,
como mecanismo de liquidación del impuesto predial, en su artículo 12 y
siguientes establece lo siguiente:
Artículo 12: Declaración del Impuesto Predial Unificado.
A partir del año 1991, los municipios podrán establecer la declaración anual del
Impuesto Predial Unificado, mediante decisión del respectivo concejo municipal.
La declaración tributaria se regirá por las normas previstas en el presente capítulo;
Artículo 13: Contenido de la declaración
Cuando el respectivo municipio adopte la decisión de establecer la declaración del
Impuesto Predial Unificado, los propietarios o poseedores de predios deberán
presentar anualmente dicha declaración en los formularios que prescriba el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, indicando como mínimo los siguientes datos:
a. Apellidos y nombre o razón social y NIT del propietario del predio.
b. Número de identificación y dirección del predio
c. Número de metros de área y de construcción del predio
d. Autoavalúo del predio
e. Tarifa aplicada
f. Impuesto predial autoliquidado por el contribuyente
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g. Impuesto para la corporación regional respectiva, cuando sea del caso.
Artículo 14: Base mínima para el autoavalúo
El valor del autoavalúo catastral, efectuado por el propietario o poseedor en la
declaración anual no podrá ser inferior al resultado de multiplicar el número de
metros cuadrados de área y/o de construcción, según el caso, por el precio del
metro cuadrado que por vía general fijen como promedio inferior, las autoridades
catastrales, para los respectivos sectores y estratos de cada municipio. En caso
del sector rural, el valor mínimo se calculará con base en el precio mínimo por
hectáreas u otras unidades de medida, que señalen las respectivas autoridades
catastrales, teniendo en cuenta las adiciones y mejoras, los cultivos y demás
elementos que formen parte del valor del respectivo predio.
En todo caso, si al aplicar lo dispuesto en los incisos anteriores se obtiene un
autoavalúo inferior al último avalúo efectuado por las autoridades catastrales, se
tomará como autoavalúo este último. De igual forma, el autoavalúo no podrá ser
inferior al último autoavalúo hecho para el respectivo predio, aunque hubiere sido
efectuado por un propietario o poseedor distinto del declarante.
El autoavalúo liquidado de conformidad con lo previsto en este artículo, servirá
como costo fiscal para determinar la renta o ganancia ocasional, que se produzca
al momento de la enajenación".
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Lo anterior significa, que por efectos de la Ley 44 de 1990 los Concejos
Municipales en ejercicio de su autonomía pueden establecer en su jurisdicción la
declaración del impuesto predial unificado, al igual que los plazos para la
presentación de la declaración y para el pago de las cuotas del impuesto.
Es función obligatoria del Instituto Geográfico Agustín Codazzi o las Autoridades
Catastrales que hagan sus veces, prescribir los formularios que se deben utilizar
respetando el contenido establecido en la Ley, así como la determinación del valor
inferior promedio del metro cuadrado en cada municipalidad el que servirá de base
para el cálculo del autoavalúo por parte del contribuyente.
De esta normatividad podemos concluir que en Zipaquirá, es viable adoptar el
autoavalúo como base gravable del impuesto predial unificado cuando se ha
adoptado la declaración anual, previo acuerdo municipal, con el cual se adopte la
declaración del impuesto en los términos señalados por el artículo 13
En
conclusión, el establecimiento del autoavalúo como base gravable, hace necesaria
la implementación de la declaración anual del impuesto predial unificado.
3.7.1 VENTAJAS DE LA LIQUIDACIÓN OFICIAL Y DEL AUTOAVALÚO
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•
Se puede incrementar la base de los contribuyentes, por que se traslada la
obligación de declarar a los propietarios o poseedores de los inmuebles,
independientemente de que este inscrito en el catastro o no.
•
Se puede percibir impuesto predial por un mayor valor al del avalúo
catastral del inmueble, lo cual incrementaría los recursos del Municipio.
•
Es importante resaltar que el autoavalúo puede ser tomado como costo
fiscal para la determinación de la renta o ganancia ocasional que se
produzca en la enajenación del predio.
3.7.2 DESVENTAJAS DE LA ADOPCIÓN DE LA AUTOLIQUIDACIÓN
•
Falta de responsabilidad del contribuyente para adaptarse al sistema, sobre
todo en los grupos menos favorecidos.
•
Podría incrementarse un poco la carga administrativa, porque se requeriría
personal adicional para la producción de formularios, procesamiento de la
información y control de las oficinas recaudadoras.
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CONCLUSIONES
El impuesto predial es una de las principales fuentes de ingreso municipal en
varios países del mundo. En Colombia, este impuesto constituye en promedio la
segunda fuente de rentas tributarias locales, después del impuesto de industria y
comercio. La literatura sobre el predial se ha centrado en el estudio de su
incidencia económica y en los determinantes de la base impositiva y de las tarifas
del impuesto…En un estudio reciente Iregui, Melo y Ramos, (2004) se encontró
que en un gran número de municipios los recaudos por predial son inferiores a su
potencial, debido al rezago en la actualización de los avalúos catastrales, al bajo
nivel de las tarifas nominales y la existencia de una brecha entre las tarifas
nominales y efectivas
Con base en los resultados del estudio se puede considerar que los municipios del
país tienen un potencial tributario importante en predial, cuyo aprovechamiento
no necesariamente requiere de la introducción de grandes ajustes legislativos
sobre la base y las tarifas del impuesto.
El nivel de recaudo municipal podría aumentarse si las autoridades locales
adoptaran medidas para reducir la brecha tarifaría , ajustaran las tarifas nominales
y realizaran las actualizaciones catastrales periódicas de acuerdo con la Ley. la
actualización catastral periódica también podría contribuir a mejorar los recaudos.
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La reducción de la brecha requiere que las autoridades municipales trabajen en el
mejoramiento de la gestión y administración tributaria al igual que en el control de
la evasión y la corrupción.
No obstante, como se mencionó anteriormente, una de las razones por las cuales
el catastro está desactualizado es por el costo que implica este proceso, el cual
debe ser financiado por el municipio. En la actualidad, el municipio no está en
condiciones financieras de asumir dicho costo y por esto es necesario explorar
alternativas de financiación, diferentes a las existentes, que permitan realizar las
actualizaciones periódicas que establece la Ley.
Sería recomendable acudir a FONADE que tiene una línea de crédito para
actualización catastral, que no ha sido utilizada plenamente por los municipios
debido a sus problemas de capacidad de pago. Las autoridades de muchos de
estos municipios podrían incrementar los niveles de recaudo a través de la
actualización de los avalúos catastrales, pero los problemas financieros les
impiden acceder al crédito, generando de esta manera un círculo vicioso en las
finanzas locales.
Buscando gestionar de forma mas eficiente su información y brindarle el acceso
libre y eficiente de los usuarios a la base de datos catastral y facilitar la realización
de los trámites.
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BIBLIOGRAFÍA
CAMACHO MONTOYA
Álvaro, 2006
el impuesto predial en Colombia,
presentación realizada en las Jornadas de Derecho Tributario, realizadas en
Cartagena. Instituto de Derecho Tributario,
BANCO DE LA REPUBLICA: Subgerencia de estudios económicos, El impuesto
predial en Colombia, publicación año 2003
Ley 14 de 1983, por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y
se dictan otras disposiciones.
Ley 44 de 1990 por la cual se dictan normas sobre catastro e impuestos sobre la
propiedad raíz, se dictan otras disposiciones de carácter tributario, y se conceden
unas facultades extraordinarias.
Resolución 2555 de 1988, por medio de la cual se reglamenta la formación,
actualización de la formación y conservación del catastro nacional.
Acuerdo Municipal No 23 del Municipio de Zipaquirá, por medio del cual se dictan
disposiciones en materia de impuestos del municipio. Se armoniza su
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administración, procesos y procedimientos con el Estatuto Tributario Nacional, y
se expide el Estatuto Tributario Municipal.
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