OG Nº 3

HRI/GEN/1/Rev.7, páginas 16 - 20
Quinto período de sesiones (1990) *
Observación general Nº 3
La índole de las obligaciones de los Estados Partes
(párrafo 1 del artículo 2 del Pacto)
1.
El artículo 2 resulta especialmente importante para tener una comprensión
cabal del Pacto y debe concebirse en una relación dinámica con todas las demás
disposiciones del Pacto. En él se describe la índole de las obligaciones jurídicas
generales contraídas por los Estados Partes en el Pacto. Estas obligaciones incluyen
tanto lo que cabe denominar (siguiendo la pauta establecida por la Comisión de
Derecho Internacional) obligaciones de comportamiento como obligaciones de
resultado. Aunque algunas veces se ha hecho gran hincapié en las diferencias entre
las formulaciones empleadas en esta disposición y las incluidas en el artículo 2
equivalente del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, no siempre se
reconoce que también existen semejanzas importantes. En particular, aunque el Pacto
contempla una realización paulatina y tiene en cuenta las restricciones derivadas de la
limitación de los recursos con que se cuenta, también impone varias obligaciones con
efecto inmediato. De éstas, dos resultan particularmente importantes para comprender
la índole exacta de las obligaciones contraídas por los Estados Partes. Una de ellas,
que se analiza en una observación general aparte, que será examinada por el Comité
en su sexto período de sesiones, consiste en que los Estados se "comprometen a
garantizar" que los derechos pertinentes se ejercerán "sin discriminación...".
2.
La otra consiste en el compromiso contraído en virtud del párrafo 1 del
artículo 2 en el sentido de "adoptar medidas", compromiso que en sí mismo no queda
condicionado ni limitado por ninguna otra consideración. El significado cabal de la
oración puede medirse también observando algunas de las versiones dadas en los
diferentes idiomas. En inglés el compromiso es "to take steps", en francés es
"s'engage à agir" ("actuar") y en español es "adoptar medidas". Así pues, si bien la
plena realización de los derechos pertinentes puede lograrse de manera paulatina, las
medidas tendentes a lograr este objetivo deben adoptarse dentro de un plazo
razonablemente breve tras la entrada en vigor del Pacto para los Estados interesados.
Tales medidas deben ser deliberadas, concretas y orientadas lo más claramente
posible hacia la satisfacción de las obligaciones reconocidas en el Pacto.
3.
Los medios que deben emplearse para dar cumplimiento a la obligación de
adoptar medidas se definen en el párrafo 1 del artículo 2 como "todos los medios
apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas". El Comité
reconoce que en numerosos casos las medidas legislativas son muy deseables y en
algunos pueden ser incluso indispensables. Por ejemplo, puede resultar difícil luchar
con éxito contra la discriminación si se carece de una base legislativa sólida para las
medidas necesarias. En esferas como la salud, la protección de los niños y las madres
y la educación, así como en lo que respecta a las cuestiones que se abordan en los
*
Figura en el documento E/1991/23.
artículos 6 a 9, las medidas legislativas pueden ser asimismo un elemento
indispensable a muchos efectos.
4.
El Comité toma nota de que los Estados Partes se han mostrado en general
concienzudos a la hora de detallar al menos algunas de las medidas legislativas que
han adoptado a este respecto. No obstante, desea subrayar que la adopción de
medidas legislativas, como se prevé concretamente en el Pacto, no agota por sí misma
las obligaciones de los Estados Partes. Al contrario, se debe dar a la frase "por todos
los medios apropiados" su significado pleno y natural. Si bien cada Estado Parte debe
decidir por sí mismo qué medios son los más apropiados de acuerdo con las
circunstancias y en relación con cada uno de los derechos contemplados, la
"propiedad" de los medios elegidos no siempre resultará evidente. Por consiguiente,
conviene que los Estados Partes indiquen en sus informes no sólo las medidas que han
adoptado sino también en qué se basan para considerar tales medidas como las más
"apropiadas" a la vista de las circunstancias. No obstante, corresponde al Comité
determinar en definitiva si se han adoptado o no todas las medidas apropiadas.
5.
Entre las medidas que cabría considerar apropiadas, además de las legislativas,
está la de ofrecer recursos judiciales en lo que respecta a derechos que, de acuerdo
con el sistema jurídico nacional, puedan considerarse justiciables. El Comité observa,
por ejemplo, que el disfrute de los derechos reconocidos, sin discriminación, se
fomentará a menudo de manera apropiada, en parte mediante la provisión de recursos
judiciales y otros recursos efectivos. De hecho, los Estados Partes que son asimismo
Partes en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos están ya obligados (en
virtud de los artículos 2 (párrs. 1 y 3), 3 y 26 de este Pacto) a garantizar que toda
persona cuyos derechos o libertades (inclusive el derecho a la igualdad y a la no
discriminación) reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados, "podrá
interponer un recurso efectivo" (apartado a) del párrafo 3 del artículo 2). Además,
existen en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
varias otras disposiciones, entre ellas las de los artículos 3, 7 (inciso i) del
apartado a)), 8, 10 (párr. 3), 13 (apartado a) del párrafo 2 y párrafos 3 y 4) y 15
(párr. 3), que cabría considerar de aplicación inmediata por parte de los órganos
judiciales y de otra índole en numerosos sistemas legales nacionales. Parecería
difícilmente sostenible sugerir que las disposiciones indicadas son intrínsecamente no
autoejecutables.
6.
En los casos en que la adopción de políticas concretas encaminadas
directamente a hacer efectivos los derechos reconocidos en el Pacto ha tomado forma
de disposiciones legislativas, el Comité desearía ser informado, entre otras cosas, de si
tales leyes establecen algún derecho de actuación en nombre de las personas o grupos
que consideren que sus derechos no se están respetando plenamente en la práctica. En
los casos en que se ha dado el reconocimiento constitucional de derechos económicos,
sociales y culturales concretos, o en los que las disposiciones del Pacto se han
incorporado directamente a las leyes nacionales, el Comité desearía que se le
informase hasta qué punto tales derechos se consideran justiciables (es decir, que
pueden ser invocados ante los tribunales). El Comité desearía recibir información
concreta sobre todo caso en que las disposiciones constitucionales vigentes en
relación con los derechos económicos, sociales y culturales hayan perdido fuerza o
hayan sido modificadas considerablemente.
7.
Otras medidas que también cabe considerar "apropiadas" a los fines del
párrafo 1 del artículo 2 incluyen, pero no agotan, las de carácter administrativo,
financiero, educacional y social.
8.
El Comité observa que el compromiso de "adoptar medidas... por todos los
medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas" ni
exige ni excluye que cualquier tipo específico de gobierno o de sistema económico
pueda ser utilizado como vehículo para la adopción de las medidas de que se trata,
con la única salvedad de que todos los derechos humanos se respeten en consecuencia.
Así pues, en lo que respecta a sistemas políticos y económicos el Pacto es neutral y no
cabe describir lealmente sus principios como basados exclusivamente en la necesidad
o conveniencia de un sistema socialista o capitalista, o de una economía mixta, de
planificación centralizada o basada en el laisser-faire, o en ningún otro tipo de
planteamiento específico. A este respecto, el Comité reafirma que los derechos
reconocidos en el Pacto pueden hacerse efectivos en el contexto de una amplia
variedad de sistemas económicos y políticos, a condición únicamente de que la
interdependencia e indivisibilidad de los dos conjuntos de derechos humanos, como se
afirma entre otros lugares en el preámbulo del Pacto, se reconozcan y queden
reflejados en el sistema de que se trata. El Comité también señala la pertinencia a este
respecto de otros derechos humanos, en particular el derecho al desarrollo.
9.
La principal obligación en lo que atañe a resultados que se refleja en el
párrafo 1 del artículo 2 es la de adoptar medidas "para lograr progresivamente... la
plena efectividad de los derechos reconocidos [en el Pacto]". La expresión
"progresiva efectividad" se usa con frecuencia para describir la intención de esta frase.
El concepto de progresiva efectividad constituye un reconocimiento del hecho de que
la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general
no podrá lograrse en un breve período de tiempo. En este sentido, la obligación
difiere de manera importante de la que figura en el artículo 2 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos e incorpora una obligación inmediata de respetar y
garantizar todos los derechos pertinentes. Sin embargo, el hecho de que la efectividad
a lo largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente, se prevea en relación con
el Pacto no se ha de interpretar equivocadamente como que priva a la obligación de
todo contenido significativo. Por una parte, se requiere un dispositivo de flexibilidad
necesaria que refleje las realidades del mundo real y las dificultades que implica para
cada país el asegurar la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y
culturales. Por otra parte, la frase debe interpretarse a la luz del objetivo general, en
realidad la razón de ser, del Pacto, que es establecer claras obligaciones para los
Estados Partes con respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata.
Este impone así una obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible con
miras a lograr ese objetivo. Además, todas las medidas de carácter deliberadamente
retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán
justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el
Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que
se disponga.
10.
Sobre la base de la extensa experiencia adquirida por el Comité, así como por
el organismo que lo precedió durante un período de más de un decenio, al examinar
los informes de los Estados Partes, el Comité es de la opinión de que corresponde a
cada Estado Parte una obligación mínima de asegurar la satisfacción de por lo menos
niveles esenciales de cada uno de los derechos. Así, por ejemplo, un Estado Parte en
el que un número importante de individuos está privado de alimentos esenciales, de
atención primaria de salud esencial, de abrigo y vivienda básicos o de las formas más
básicas de enseñanza, prima facie no está cumpliendo sus obligaciones en virtud del
Pacto. Si el Pacto se ha de interpretar de tal manera que no establezca una obligación
mínima, carecería en gran medida de su razón de ser. Análogamente, se ha de
advertir que toda evaluación en cuanto a si un Estado ha cumplido su obligación
mínima debe tener en cuenta también las limitaciones de recursos que se aplican al
país de que se trata. El párrafo 1 del artículo 2 obliga a cada Estado Parte a tomar las
medidas necesarias "hasta el máximo de los recursos de que disponga". Para que cada
Estado Parte pueda atribuir su falta de cumplimiento de las obligaciones mínimas a
una falta de recursos disponibles, debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo para
utilizar todos los recursos que están a su disposición en un esfuerzo por satisfacer, con
carácter prioritario, esas obligaciones mínimas.
11.
El Comité desea poner de relieve, empero, que, aunque se demuestre que los
recursos disponibles son insuficientes, sigue en pie la obligación de que el Estado
Parte se empeñe en asegurar el disfrute más amplio posible de los derechos
pertinentes dadas las circunstancias reinantes. Más aún, de ninguna manera se
eliminan, como resultado de las limitaciones de recursos, las obligaciones de vigilar la
medida de la realización, o más especialmente de la no realización, de los derechos
económicos, sociales y culturales y de elaborar estrategias y programas para su
promoción. El Comité ya ha tratado de estas cuestiones en su Observación general
Nº 1 (1989).
12.
De manera análoga, el Comité subraya el hecho de que, aun en tiempos de
limitaciones graves de recursos, causadas sea por el proceso de ajuste, de recesión
económica o por otros factores, se puede y se debe en realidad proteger a los
miembros vulnerables de la sociedad mediante la adopción de programas de relativo
bajo costo. En apoyo de este enfoque, el Comité toma nota del análisis preparado por
el UNICEF con el título de Ajuste con rostro humano: protección de los grupos
vulnerables y promoción del crecimiento i , el análisis del PNUD en Desarrollo
humano: informe 1990 ii , y el análisis del Banco Mundial en el Informe sobre el
Desarrollo Mundial, 1990 iii .
13.
Un elemento final del párrafo 1 del artículo 2 sobre el que se ha de llamar la
atención, es que la obligación contraída por todos los Estados Partes consiste en
"adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación
internacionales, especialmente económicas y técnicas...". El Comité observa que la
frase "hasta el máximo de los recursos de que disponga" tenía la intención, según los
redactores del Pacto, de referirse tanto a los recursos existentes dentro de un Estado
como a los que pone a su disposición la comunidad internacional mediante la
cooperación y la asistencia internacionales. Más aún, el papel esencial de esa
cooperación en facilitar la plena efectividad de los derechos pertinentes se destaca
además en las disposiciones específicas que figuran en los artículos 11, 15, 22 y 23.
Con respecto al artículo 22, el Comité ya ha llamado la atención, en la Observación
general Nº 2 (1990), sobre algunas de las oportunidades y responsabilidades que
existen en relación con la cooperación internacional. El artículo 23 señala también
específicamente que "la prestación de asistencia técnica" y otras actividades se
cuentan entre las medidas "de orden internacional destinadas a asegurar el respeto de
los derechos que se reconocen en el... Pacto".
14.
El Comité desea poner de relieve que de acuerdo con los Artículos 55 y 56 de
la Carta de las Naciones Unidas, con principios bien establecidos del derecho
internacional y con las disposiciones del propio Pacto, la cooperación internacional
para el desarrollo y, por tanto, para la efectividad de los derechos económicos,
sociales y culturales es una obligación de todos los Estados. Corresponde
particularmente a los Estados que están en condiciones de ayudar a los demás a este
respecto. El Comité advierte en particular la importancia de la Declaración sobre el
derecho al desarrollo aprobada por la Asamblea General en su resolución 41/128
de 4 de diciembre de 1986 y la necesidad de que los Estados Partes tengan plenamente
en cuenta la totalidad de los principios reconocidos en ella. Insiste en que si los
Estados que están en situación de hacerlo no ponen en marcha un programa dinámico
de asistencia y cooperación internacionales, la realización plena de los derechos
económicos, sociales y culturales seguirá siendo una aspiración insatisfecha en
muchos países. A este respecto, el Comité recuerda también los términos de su
Observación general Nº 2 (1990).
i
G. A. Cornia, R. Jolly y F. Stewart, eds., Oxford, Clarendon Press, 1987.
ii
Oxford, Oxford University Press, 1990.
iii
Oxford University Press, 1990.