ANÁLISIS DE LA MOCIÓN DE CENSURA

CAPITULO 3. LA RETIRADA DE LA CONFIANZA PARLAMENTARIA: ANÁLISIS
DE LA MOCIÓN DE CENSURA
Toda votación que resulte desfavorable para un Gobierno respecto de un proyecto
de ley, un programa, los presupuestos o cualquier otra medida que resulte esencial
para el futuro para la estabilidad del ejecutivo es una negación implícita de la
confianza del Parlamento en el Gobierno. Pero existe un instrumento directo y
expreso mediante el cual el Parlamento puede poner de manifiesto dicha
desconfianza, haciendo caer al Presidente del Gobierno y con él a su Gabinete. Ese
instrumento es la más genuina herramienta de control parlamentario: la moción de
censura.
3.1. Origen y naturaleza jurídica
El origen de esta figura, como la de tantas otras figuras de Derecho parlamentario,
se encuentra en la madre de todos los Parlamentos, esto es, en el Parlamento
británico y está claramente ligada a un procedimiento penal: el denominado
“impeachment”.
Señala Mellado Prado una evolución en cuatro fases
en los albores de esta
responsabilidad política directa del ejecutivo ante el Parlamento británico. La
primera fase, de 1376 al año 1600, vería el nacimiento y desarrollo del
procedimiento penal del “impeachment”. La segunda fase, desde el año 1600 al
1689, permitiría contemplar las tensiones entre el Parlamento y los Estuardo por la
pretensión de esta Casa Real de ser reyes por derecho divino. Empieza a forjarse
entonces el concepto de responsabilidad política del Gobierno y la relación
de
confianza entre los Ministros y el Parlamento. La tercera fase, de 1689 a 1832, es la
de la consolidación definitiva del derecho del Parlamento a exigir cuentas a los
Ministros. Se conforma lentamente el Gobierno de Gabinete que es responsable
solidariamente ante la Cámara de los Comunes. La cuarta y última fase, desde
1832 hasta nuestros días, es aquella en la que queda claramente consolidada la
responsabilidad política institucional del Gobierno ante la Cámara Baja.
Módulo 2: La confianza parlamentaria como fundamento de la función de control
35
Los derechos de propiedad intelectual son titularidad del Congreso de los Diputados
Siempre
según
esta
autora,
el
“impeachment”
nace
en
1376
como
un
procedimiento mediante el cual la Cámara de los Comunes puede acusar a un
Ministro o a un alto funcionario para ser juzgado por la Cámara de los Lores,
conservando la Cámara Alta la condición judicial originaria. Desde el siglo XIV al
siglo XVII el procedimiento de “impeachment” no hace sino consolidarse excepto en
la etapa de los Tudor, en la que cae en desuso.
El “impeachment” podía verse agravado o reforzado mediante el uso del “bill of
atteinder”, que provoca una votación en las dos Cámaras que puede alcanzar a una
persona en su vida o en sus bienes, incluso aunque no estén penalizados los hechos
que se le imputan. El “bill of atteinder” requería posteriormente la sanción real y
por lo tanto era muy difícil que fuera dirigido contra un Ministro que gozase de la
confianza del Rey.
Pero ¿en qué momento el “impeachment” pasa a convertirse en un sistema de
responsabilidad no penal sino política del ejecutivo frente al Parlamento?
Ello ocurre en 1742 cuando Walpole dimitió al no contar con la confianza del
Parlamento. Se creó con ello el precedente consistente en que la responsabilidad
penal de los Ministros se transforma en responsabilidad política ante la Cámara
Baja. Por lo tanto y como tantas otras figuras del Derecho parlamentario británico,
en la actualidad el instrumento es el producto de una mutación del procedimiento
originario que era puramente penal. Así, hoy la responsabilidad colectiva del
Gobierno británico es la clave de bóveda del Gobierno de Gabinete.
Es a comienzos del siglo XIX cuando comienzan a precisarse los instrumentos
parlamentarios de exigencia de responsabilidad política al Gobierno admitiéndose
que ésta se puede exigir mediante el instrumento de una moción de censura votada
mayoritariamente por la Cámara de los Comunes o bien mediante lo que hoy sería
no en España pero sí en el ámbito del Derecho comparado una cuestión de
confianza, esto es, si el ejecutivo ha comprometido su responsabilidad política a la
votación de un determinado texto esencial para la continuidad de su Gobierno. Así
en 1841 Robert Peel indicó que “si el Gobierno de Su Majestad no posee la
confianza suficiente de la Cámara de los Comunes para permitirle llevar a cabo las
medidas que juzgue de esencial importancia para el bienestar público, su
continuidad en el poder bajo tales circunstancias está en desacuerdo con el espíritu
de la Constitución”.
Módulo 2: La confianza parlamentaria como fundamento de la función de control
36
Los derechos de propiedad intelectual son titularidad del Congreso de los Diputados
En la actualidad, el sistema parlamentario británico no conoce del procedimiento
directo de moción de censura sino que simplemente admite que un voto de censura
conduce a la dimisión del Gobierno cuando dicho voto se produce sobre un tema
esencial de la vida nacional. El funcionamiento de este instrumento parlamentario
está fuertemente condicionado por el two party system y el verdadero objeto de la
responsabilidad ministerial no es hacer dimitir al Gobierno sino obligarle a seguir la
orientación deseada por la Cámara. En ningún lugar se cumple tanto ese axioma
como en Gran Bretaña.
Desde esta situación y durante el siglo XX la moción de censura pasará por un
proceso de racionalización después de la I Guerra Mundial y por lo que se han
venido a denominar como un proceso de castración parlamentaria después de la II
Guerra Mundial, dando lugar al nacimiento de la moción de censura constructiva,
esto es, no solamente limitada en cuanto a su posibilidad de puesta en
funcionamiento
en
aras
a
favorecer
la
estabilidad
gubernamental
sino
necesariamente
ligada a la propuesta de un nuevo candidato de Presidente del
Gobierno.
Así, en la etapa denominada de parlamentarismo salvaje las Constituciones de
principios de siglo pasado no regularon directamente los cauces de acción
recíprocos entre el ejecutivo y el legislativo. En tal situación, un Gobierno venía
obligado a presentar su dimisión al Jefe del Estado, cuando quedara en minoría con
ocasión de una votación considerada trascendente. Así se hacía al menos en el
parlamentarismo británico y era congruente con el secular respeto de la costumbre
y del fairplay, así como con su sistema electoral mayoritario y bipartidista.
Pero cuando intentó trasponerse este sistema a Europa continental con sistemas
electorales proporcionales, códigos escritos y multiplicación de partidos, el
resultado fue catastrófico para la III y IV República francesa o para la República de
Weimar, a pesar de que en su Constitución se reguló ya por primera vez la moción
de censura y la cuestión de confianza. El caso es que las crisis de Gobierno eran
constantes. Este exceso en el ejercicio de la teórica confianza del Parlamento en el
Gobierno suscitó críticas, opinando la doctrina europea que no toda votación en
contra y no toda moción de censura debía tener el efecto de remover al ejecutivo.
Una posible solución a esta situación consistía en otorgar al Presidente el derecho
de disolución de las Cámaras como amenaza
disuasoria, pero la solución
preferentemente adoptada finalmente fue lo que Mirkine Guetzevitth bautizó
como parlamentarismo racionalizado.
Módulo 2: La confianza parlamentaria como fundamento de la función de control
37
Los derechos de propiedad intelectual son titularidad del Congreso de los Diputados
Nacido en el periodo de entre guerras, tomó cuerpo por excelencia en la
Constitución de Weimar, transformando las prácticas británicas del siglo XIX en
técnicas racionalizadas. Se trataba de devolver el control del Parlamento sobre el
Gobierno a sus justos cauces, poniendo trabas al ejercicio de una moción de
censura y estableciendo que sólo esta técnica y la cuestión de confianza podrían
hacer perder la confianza parlamentaria al ejecutivo y que dicha pérdida no se
presumiría en ningún otro caso ni votación desfavorable para el Gobierno. El
profesor Pérez Serrano habla de “parlamentarismo espontáneo” para Gran
Bretaña que permanece formalmente en las viejas técnicas y de “parlamentarismo
rígido” para el continente.
Esta situación se hizo extrema en la verdadera obsesión de los Gobiernos europeos
después de la II Guerra Mundial de conferir duración y eficacia a su acción. Nace así
el llamado “parlamentarismo castrado o condicionado o constructivo”.
Su
expresión más característica es el artículo 67 de la Ley Fundamental de Bonn y su
moción de censura constructiva. Es indudable pues que también aquí es la hora de
los ejecutivos como dice García de Enterría; superada la lucha contra el poder
real al asentarse los sistemas parlamentarios, el Parlamento había de permitir el
fortalecimiento del ejecutivo.
Hoy, como dice Jennings, la doctrina de la responsabilidad ministerial es una pura
ficción en Gran Bretaña, y más aún cabe proclamarlo para el continente. Además,
el propio Mirkine Guetzevitth constatará que el parlamentarismo racionalizado no
ha asegurado en ninguna parte ni la estabilidad del ejecutivo ni sobre todo un
Gobierno fuerte por sí solo pues como afirmaba Loewenstein la posibilidad de
formar un Gobierno capaz de asumir el liderazgo político y de mantenerse firme
depende mucho menos de las disposiciones constitucionales que de la madurez
política de una nación y de sus dotes y habilidad para alcanzar compromisos
políticos. Hoy la doctrina es unánime al señalar que la estabilidad gubernamental
viene más asegurada por el sistema de partidos que rija en cada Estado que por los
mecanismos de control parlamentario. Y estos mecanismos no se ponen en marcha
realmente para derribar Gobiernos sino de cara al cuerpo electoral y con la finalidad
de ir conformando un estado de opinión contrario al Gobierno. En tal situación, el
Parlamento adquiere más que nunca su carácter de “escenario político” dónde los
parlamentarios escenifican el drama nacional con toda formalidad pero con la
máxima resonancia mediática.
Módulo 2: La confianza parlamentaria como fundamento de la función de control
38
Los derechos de propiedad intelectual son titularidad del Congreso de los Diputados
En definitiva, hay dos movimientos de racionalización, el de entre guerras que
consiste en plasmar por escrito lo que antes era costumbre y fracasa con Weimar y
el de después de la II Guerra Mundial que pone además trabas a la exigencia de
responsabilidad al Gobierno con lo que quizá se exceda en este parlamentarismo no
racionalizado, sino, como dicen algunos autores, condicionado. Adquiere así su
verdadero sentido la moción de censura en la actualidad como elemento de
desgaste de la política del Gobierno ante la opinión pública y el lanzamiento de una
alternativa de Gobierno en el escaparate parlamentario.
3.2. Derecho comparado
La Constitución alemana de 1949 indica en su artículo 67 apartado 1º que el
Parlamento federal no podrá expresar su desconfianza al Canciller federal sino
mediante elección, por la mayoría de sus miembros, de un sucesor y solicitando del
Presidente federal el relevo del Canciller. El Presidente federal deberá acceder a
esta solicitud nombrando al que resulte electo. Además, el artículo 68 en su párrafo
2º indica que entre la moción y la votación deberán transcurrir 48 horas.
Estamos ante la máxima manifestación del proceso de racionalización del régimen
parlamentario. La moción de censura constructiva nace en Alemania y consiste en
la exclusión terminante de la obstrucción negativa a la labor gubernamental,
evitando que puedan formarse mayorías suficientes para derribar a un Gobierno
pero no para crear uno nuevo y ponerlo en su lugar. El artículo 67 de la Ley
Fundamental de Bonn recoge una tradición que se había iniciado con anterioridad
en las Constituciones de algunos de los länders, bajo inspiración de Carl Schmitt.
Sólo la Constitución de Baviera se separa de este camino.
Sobre este artículo se ha construido la teoría del Principio del Canciller, que ha
tenido no poca influencia en todas las Constituciones posteriores a la II Guerra
Mundial, entre ellas, la española de 1978.
Módulo 2: La confianza parlamentaria como fundamento de la función de control
39
Los derechos de propiedad intelectual son titularidad del Congreso de los Diputados
Para presentar una moción de censura constructiva, es preciso, de acuerdo con el
Reglamento del Bundestag o Dieta federal, que sea apoyada por una cuarta parte
de los miembros de las Cámara, así como que vaya acompañada del nombre de un
Canciller alternativo y de una manifestación expresa de desconfianza. Además,
entre la presentación de la moción y su votación deben transcurrir 48 horas,
periodo de enfriamiento que trata de evitar votaciones producto de la irreflexión. Se
exige asimismo que el nuevo canciller sea elegido por mayoría absoluta del número
total de miembros del Bundestag. Esta mayoría pretende reforzar la posición del
Gobierno y blindar la figura del Canciller frente a las mayorías falsas puramente
destructivas. Algunos sectores doctrinales han criticado, sin embargo, que esta
exigencia de la mayoría absoluta permita a un Canciller continuar en situación de
minoría en el Parlamento y por lo tanto sin gozar de la confianza plena de la
Cámara. El Reglamento del Bundestag indica que la votación del nuevo candidato
se realizará mediante voto secreto. Es ésta una modalidad que no ha sido seguida
por el resto de regímenes parlamentarios que ha copiado la figura de la moción de
censura constructiva y en los que el voto es público y cada parlamentario asume
personalmente su parte en la censura.
En cuanto a los efectos de la aprobación de una moción de censura constructiva en
Alemania, la Constitución no indica expresamente que se produzca la caída
automática del Canciller sino que, votada por mayoría absoluta a favor una moción
de censura, queda en manos del Jefe del Estado la revocación del Canciller
derrocado y el nombramiento del nuevo elegido. No existe plazo para ello aunque
por analogía con el artículo que regula la nominación del candidato a Canciller, la
doctrina alemana considera que este plazo debe ser de 7 días. Por lo tanto se trata
de evitar en la medida de lo posible la figura del Gobierno en funciones o Gobierno
dimisionario. Si la moción no prosperase, el Canciller federal continuará en sus
funciones si bien es posible que haya visto debilitada su posición en la medida en la
que la votación se acerque lo más posible a la mayoría absoluta aunque no la
supere.
Módulo 2: La confianza parlamentaria como fundamento de la función de control
40
Los derechos de propiedad intelectual son titularidad del Congreso de los Diputados
Por otra parte, en Alemania existen las denominadas “mociones de desaprobación,”
sin efectos jurídicos, de remoción contra un solo Ministro. También en Suecia existe
esta posibilidad de exigir responsabilidad política individualizada a cada miembro
del Gabinete. En España la figura no está regulada, si bien en varias ocasiones el
Parlamento ha realizado pronunciamientos contra un concreto Ministro, sin otro
efecto que el de su desgaste personal ante la opinión pública y ante el Presidente
del Gobierno. Se trata, en todo caso, de una figura controvertida.
A pesar de ser el modelo más extendido, la moción de censura constructiva de la
Ley Fundamental de Bonn ha sido también objeto de numerosas críticas. Así
Burdeau señala que supone confundir dos momentos claves del parlamentarismo
que
deberían
diferenciarse,
la
responsabilidad
política
y
la
investidura
y
Loewenstein dijo que al intentar evitar el Scila de la inestabilidad gubernamental
se cayó en el Caribdis de un parlamentarismo castrado; y finalmente Von Beyme
indicó que realmente el control sobre el Gobierno o la mayoría se hace
extraparlamentariamente y que de nada sirve constitucionalizarlo perjudicando la
moral del parlamento.
Por su parte, el artículo 49.2 de la Constitución francesa de 1958 indica que la
Asamblea Nacional plantea la responsabilidad del Gobierno por medio de la votación
de una moción de censura. Esta moción sólo será admisible si ha sido firmada por
la décima parte al menos de los miembros de la Asamblea Nacional. La votación no
podrá tener lugar hasta 48 horas después de haber sido presentada la moción. Sólo
se contarán los votos favorables a la moción de censura, la cual no podrá adoptarse
más que por mayoría absoluta de los miembros que componen la Asamblea.
Uno de los elementos definitorios de la moción de censura de la Constitución
francesa de 1958 es la exigencia de que la misma sea presentada por un Grupo de
Diputados ya que durante la IV República la moción de censura podría ser
presentada por un Diputado individual. Nótese que en el Derecho alemán la
exigencia de un cierto número de Diputados que respalde la
moción de censura
procede del Reglamento de la Cámara que no de la Constitución. Además, y como
un nuevo elemento de racionalización de la censura, la Constitución francesa exige
a los signatarios de una moción de censura esperar un determinado periodo de
tiempo, concretamente un periodo de sesiones para poder presentar una segunda
salvo en el caso de la moción de la censura consecuencia del planteamiento de una
cuestión de confianza por parte del ejecutivo.
Módulo 2: La confianza parlamentaria como fundamento de la función de control
41
Los derechos de propiedad intelectual son titularidad del Congreso de los Diputados
Nuevamente aparece el plazo de 48 horas entre la presentación y la votación de la
moción, al igual que en la Constitución alemana, teniendo la misma naturaleza de
periodo de reflexión que en la Ley Fundamental.
Al indicar la Constitución que sólo se recontarán los votos favorables a la moción de
censura supone que la moción no puede ser adoptada más que por la mayoría
absoluta no del número de votantes sino de los miembros de la Asamblea. Las
abstenciones por lo tanto tienen el mismo valor que un voto en contra de la moción
de censura. Dice Burdeau que el sistema reposa sobre la idea de presumir que el
Gobierno goza de la confianza de la Asamblea y que esta presunción no puede ser
destruida más que mediante una votación expresa y masiva de la oposición.
Finalmente, debe señalarse que en situaciones de anomalía constitucional previstas
en el artículo 16 de la Constitución francesa, y que dan como resultado que el
Presidente de la República ostente una serie de poderes excepcionales, no puede
presentarse la moción de censura ni tampoco, en justa reciprocidad una cuestión de
confianza.
La Constitución italiana de 1947 indica en su artículo 94 que el Gobierno debe
contar con la confianza de las dos Cámaras. Cada Cámara acordará o negará su
confianza mediante moción motivada y votada nominalmente. La moción de
censura deberá estar firmada al menos por una décima parte de los miembros de la
Cámara y no podrá ser discutida antes del tercer día de su presentación.
Como elemento más característico, las dos cámaras pueden exigir responsabilidad
política al Gobierno. Encontramos aquí de nuevo al igual que la Constitución
francesa de 1958 la exigencia de un número mínimo de miembros de la Cámara
para presentar la moción y a diferencia de la Constitución alemana y de la
Constitución francesa el plazo de reflexión se amplía de 48 horas a tres días.
Módulo 2: La confianza parlamentaria como fundamento de la función de control
42
Los derechos de propiedad intelectual son titularidad del Congreso de los Diputados
3.3. La moción de censura en España
La regulación de la moción de censura en España tiene como claro modelo el
artículo 67 de la Ley Fundamental de Bonn si bien las circunstancias españolas
1978 ponen de manifiesto, y así se ve claramente en los debates constituyentes, la
necesidad de un Gobierno fuerte y estable para finalizar la transición política y
consolidar la llegada de la democracia. Ello a pesar de que es unánimemente
admitido por la doctrina española que la estabilidad gubernamental depende hoy en
día mucho más del sistema de partidos que de los instrumentos de exigencia y de
responsabilidad política. Ahora bien, el sistema de partidos no estaba todavía
claramente delimitado sino que era incipiente en el momento constituyente
español, lo que llevó al legislador constitucional a evitar a toda costa las “mayorías
difusas” en el ámbito de exigencia de responsabilidad al Gobierno.
Al seguir el modelo alemán, la Constitución española de 1978 incurre en las mismas
posibilidades de críticas que aquél, esto es, en el hecho de que se pueden crear
estabilidades gubernamentales puramente artificiales o en el hecho de que se priva
al Parlamento de una de sus armas básicas y propias de todo el sistema
parlamentario. En la práctica, la historia constitucional española pone de manifiesto
que este instrumento de control, al exigir tantos requisitos para prosperar,
prácticamente carece de utilidad para derribar a un Gobierno. Su función radica en
la repercusión que tenga en esa caja de resonancia mediática en que se han
convertido los Parlamentos. La presentación de una moción de censura empaña la
imagen de un Gobierno, y presenta ante la opinión pública una alternativa posible.
Al igual que ocurre en todo el ámbito del Derecho constitucional comparado, la
exigencia de responsabilidad política a los Gobiernos ha derivado por la vía de la
“partitocracia”, del Parlamento al cuerpo electoral.
Los artículos 113 y 114 de la Constitución española de 1978 indican que el
Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno
mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura. La moción de
censura deberá ser propuesta al menos por la décima parte de los Diputados, y
habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno. No podrá ser votada
hasta que transcurran cinco días desde su presentación. En los dos primeros días
de dicho plazo podrán presentarse mociones alternativas.
Módulo 2: La confianza parlamentaria como fundamento de la función de control
43
Los derechos de propiedad intelectual son titularidad del Congreso de los Diputados
Si la moción no fuera aprobada por el Congreso, sus signatarios no podrán
presentar otra durante el mismo periodo de sesiones. Si por el contrario, el
Congreso adopta una moción de censura, el Gobierno presentará su dimisión al Rey
y el candidato incluido en aquélla se entenderá investido de la confianza de la
Cámara a los efectos previstos en el artículo 99. El Rey le nombrará Presidente del
Gobierno.
Por otro lado, a renglón seguido de la regulación de moción de censura, la
Constitución española regula, como si de una contrapartida se tratase, la facultad
que tiene el Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, y
bajo su exclusiva responsabilidad, para proponer al Rey la disolución del Congreso,
del Senado o de las Cortes Generales, si bien, la propuesta de disolución no podrá
presentarse cuando esté en trámite una moción de censura.
El mecanismo de la censura se desarrolla en los artículos 175 a 179 del
Reglamento del Congreso de los Diputados.
De acuerdo con esta normativa, se trata de una facultad exclusiva del Congreso
pero como quiera que el Senado también participa en otros actos de control
político, puede la Cámara Alta poner en conocimiento del Congreso de los
Diputados elementos o datos para provocar su reacción política.
Antes de entrar en el estudio de su régimen jurídico en España debemos
detenernos en la polémica doctrinal planteada en torno a la posible moción de
censura contra un miembro solo del Gobierno. Aunque se trate de una
reclamación de algunos sectores doctrinales, lo cierto es que la Constitución
española no la contempla y los artículos 103 y 108 de la Constitución española
incluso parecen excluirla. Sin embargo, el artículo 98.2 de la misma Constitución
habla de la responsabilidad directa de los Ministros en su gestión. Para algunos esta
responsabilidad es sólo civil y penal, para otros se trata de una responsabilidad
política de los Ministros por su gestión individual, interpretando globalmente el
artículo 98.
Módulo 2: La confianza parlamentaria como fundamento de la función de control
44
Los derechos de propiedad intelectual son titularidad del Congreso de los Diputados
Ahora bien, ello no significa necesariamente que se haga valer por medio de una
moción de censura individualizada ya que la Constitución no la prevé. Pero podría
ser a través de una interpelación u otro instrumento que diese lugar a una moción
por la vía del artículo 111 de la Constitución que pusiese de manifiesto el desagrado
de la Cámara o la reprobación respecto de un miembro del Gabinete. Esta situación
podría finalmente forzar a la dimisión del Ministro. No faltan quienes plantean sin
embargo la dudosa constitucionalidad de esta práctica, mociones de reprobación
individual, porque realmente equivalen a pedir el cese de un Ministro, cosa que no
está expresamente previsto en la Constitución. La Constitución prevé que el
Parlamento pueda controlar a los Ministros pero no que pueda exigir su
responsabilidad política y lo cierto es que control y responsabilidad coinciden pero
tienen matices diferentes. Por lo tanto, se puede decir que la responsabilidad
individual a la que se refiere el artículo 98.2 de la Constitución española la asumen
verdaderamente los Ministros ante el Presidente del Gobierno. En el mismo sentido
debe entenderse que estas mociones se excluyen contra los titulares de los cargos
públicos cuya elección por la mayoría de la Cámara exige una mayoría cualificada
cuando ésta no puede cesarlo sino por tal mayoría cualificada so pena de burlar por
una moción aprobada por mayoría simple la finalidad justificadora de la imposición
de la cualificación.
Centrándonos ya en el procedimiento de la moción de censura, dice el profesor
Rubio Llorente que como correlato del derecho gubernamental de disolución, es
un instrumento parlamentario de la “relación existencial” que liga al Gobierno con el
Congreso de los Diputados. Su consagración racionalizada trata de evitar lo que
Pergolesi llamó “pequeñas emboscadas” improvisadas y desconsideradas.
a) Elementos subjetivos.
El artículo 113.1 de la Constitución
atribuye la iniciativa al Congreso de los
Diputados, indicando que la moción de censura deberá ser propuesta al menos por
la décima parte de los Diputados y habrá de incluir un candidato a la
Presidencia del Gobierno. El artículo 175 del Reglamento del Congreso añade que el
candidato debe haber aceptado la candidatura y exige que se plantee la propuesta
en un escrito motivado dirigido a la Mesa del Congreso. La inclusión de un
candidato a la Presidencia del Gobierno es la nota característica de la moción de
censura constructiva y por consiguiente un obstáculo al Parlamento, aunque no una
barrera infranqueable.
Módulo 2: La confianza parlamentaria como fundamento de la función de control
45
Los derechos de propiedad intelectual son titularidad del Congreso de los Diputados
La iniciativa deberá ser propuesta por al menos una décima parte de los Diputados
al igual que en Francia, siendo su finalidad la de evitar la pérdida de tiempo. Se
trata de un número alto igual al francés y menor al alemán. Se pretendió en el
debate constituyente permitirlo también a un Grupo Parlamentario pero, a la vista
de su posible pequeño tamaño, quedó finalmente rechazada esta iniciativa.
b) Elementos objetivos
En cuanto a la exigencia de escrito motivado, se trata de un requisito alabado
generalmente por la doctrina a la vista de la moderna orientación hacia la opinión
pública de la moción de censura.
c) Elementos formales
El artículo 113.3 de la Constitución española indica que la moción de censura no
podrá ser votada hasta que transcurran 5 días desde su presentación. Dice el
Reglamento del Congreso que la Mesa del Congreso, tras comprobar que la moción
de censura reúne los requisitos analizados como elementos subjetivos, la admitirá a
trámite dando cuenta de su presentación al Presidente del Gobierno y a los
Portavoces de los Grupos. En los dos días siguientes a su presentación podrán
presentarse mociones alternativas con los mismos requisitos que la de censura y
los mismos trámites de admisión. Se trata de una novedad en el ámbito del
derecho comparado, pese a su indefinición, que permite un mayor margen para las
negociaciones entre partidos.
El debate parlamentario se iniciará por la defensa de la moción de censura que sin
limitación de tiempo debe efectuar uno de sus firmantes. A continuación y también
sin límite horario podrá intervenir el candidato propuesto en la moción para la
Presidencia del Gobierno a los efectos de exponer su programa político de Gobierno
el que pretende formar. Sigue a esa intervención una interrupción del debate
decretada por el Presidente de la Cámara, tras la que podrá intervenir un
representante de cada uno de los Grupos Parlamentarios que lo solicite por un
tiempo máximo de 30 minutos; todos los intervinientes en el debate tienen derecho
a un turno de réplica o de rectificación de 10 minutos. Si se hubiese presentado
más de una moción, el Presidente del Congreso, oída la Junta de Portavoces, podrá
acordar el debate conjunto de todas las incluidas en el orden del día, si bien, en
todo caso habrán de ser sometidas a votación por separado siguiendo el orden su
presentación.
Módulo 2: La confianza parlamentaria como fundamento de la función de control
46
Los derechos de propiedad intelectual son titularidad del Congreso de los Diputados
EJEMPLO DE SUMARIO DEL DEBATE DE UNA MOCIÓN DE CENSURA
SUMARIO
Se abre la sesión a las 4 y 40 minutos de la tarde.
El Debate y votación de la moción de censura al Gobierno presentada por los Grupos
Parlamentarios Socialista del Congreso, Socialistas de Cataluña y Socialista Vasco.
El Sr. Presidente señala que este Pleno ha sido convocado para el debate y votación de dicha
moción, la cual, al haber sido distribuida a todos los Diputados, puede darse por leída.
Seguidamente pide al Sr. Secretario que se dé lectura de la Resolución que, de acuerdo con
la Junta de Portavoces, ha dictado la Presidencia para regular este debate y subsiguiente
votación. Así lo hace el Sr. Secretario (Carrascal Felgueroso).
El Sr. Presidente anuncia la hora en que tendrá lugar la votación de la moción que podría ser
alterada si el curso de los debates lo aconsejara.
Interviene a continuación el señor Guerra González (Grupo Parlamentario Socialista) para la
defensa de la moción. Le contesta el señor Ministro de la Presidencia (Arias-Salgado y
Montalvo). Nuevas intervenciones de los señores Guerra González y Ministro de la
Presidencia en turno de rectificaciones. Hace uso de la palabra a continuación el señor
Carrillo Solares (Grupo Parlamentario Comunista), a quien contesta el señor Vicepresidente
segundo del Gobierno (Abril Martorell) y también el señor Presidente del Gobierno (Suárez
González). Para rectificar intervienen nuevamente los señores Carrillo Solares y Presidente
del Gobierno.
Se suspende la sesión.
Se reanuda la sesión.
Hace uso de la palabra el candidato propuesto en la moción de censura objeto de deba- te,
señor González Márquez (Grupo Parlamentario Socialista), quien presenta su programa.
El señor Presidente anuncia que el Pleno continuará mañana, a las tres de la tarde.
Se levanta la sesión a las nueve y diez minutos de la noche.
(Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados núm. 93, de 28 de mayo de 1980)
Módulo 2: La confianza parlamentaria como fundamento de la función de control
47
Los derechos de propiedad intelectual son titularidad del Congreso de los Diputados
Respetado el plazo de cinco días de la Constitución, que es mayor que el
consagrado en la Constitución Francesa o en la Alemana de cuarenta y ocho horas,
la votación pública y por llamamiento, tendrá lugar a la hora que previamente
haya sido anunciada por la Presidencia y la aprobación de la moción de censura
requerirá en todo caso, el voto favorable de la mayoría absoluta del Congreso de
los Diputados. Si se aprobase una moción de censura no se someterán a votación
las restantes que se hubiesen presentado.
La objeción principal de las presentadas a la exigencia de mayoría absoluta es que
no guarda relación con la posibilidad de que el Presidente del Gobierno sea
investido en segunda votación por mayoría simple. En todo caso, supone una
protección importante al Gobierno. Téngase en cuenta por otra parte que desde la
presentación de la moción de censura hasta su votación, queda suspendida la
facultad del Presidente del Gobierno de disponer la disolución de una o de las dos
Cámaras, por expresa prohibición del artículo 115 de la Constitución. También dice
la doctrina que una dimisión del Presidente durante la moción burlaría la posible
investidura del candidato propuesto. Por último, la prudencia aconseja no
presentarla en los estados del artículo 116 de la Constitución española, esto es, en
los estados de alarma, excepción y sitio, aunque la responsabilidad gubernamental
no queda mermada en tales momentos, pero nada impide presentarlo, por ejemplo,
fuera de un periodo de sesiones debiendo convocarse entonces una sesión
extraordinaria del Congreso de los Diputados.
d) Efectos
El artículo 113.4 de la Constitución indica que si la moción de censura no fuese
aprobada por el Congreso sus signatarios no podrán presentar otra durante el
mismo período de sesiones. Prohibición que la doctrina entiende rige también para
las mociones alternativas votadas y rechazadas. El efecto de la moción de censura
es doble: por un lado se produce la dimisión, se entiende que inmediatamente, del
Gobierno; nada se dice sobre el Presidente que en realidad es quien tiene la
confianza directa de la Cámara, pero dado que su responsabilidad es solidaria el
resultado sería el mismo. Y por otro lado, se produce la investidura del nuevo
Presidente automáticamente.
Módulo 2: La confianza parlamentaria como fundamento de la función de control
48
Los derechos de propiedad intelectual son titularidad del Congreso de los Diputados
3.4. Resumen
La
moción
de
censura
es
el
instrumento
de
control
parlamentario
más
característico.
Su origen se encuentra en el parlamentarismo británico, en el procedimiento penal
de “impeachment”. En la Gran Bretaña de nuestros días, la confianza se presupone
y la moción de censura no está expresamente regulada.
Su expresión más destacada en la actualidad es la llamada moción de censura
constructiva de la Ley Fundamental de Bonn, que es el producto de una larga
evolución durante el siglo XX, desde una etapa de “parlamentarismo salvaje”,
pasando
por
otra
de
“parlamentarismo
racionalizado”,
hasta
llegar
al
“parlamentarismo castrado o condicionado”.
Toda esta evolución no tiene otra finalidad que la de reforzar la posición del
ejecutivo para evitar situaciones como la de la República de Weimar o la III y IV
Repúblicas francesas, en que se derribaban continuamente Gobiernos pero luego no
se lograban mayorías estables para sostener a
un nuevo candidato. Por eso el
parlamentarismo condicionado exige que la votación favorable a la moción lleve
aparejada automáticamente la elección de un nuevo Presidente del Gobierno o
Primer Ministro.
En España, la moción de censura se regula en los artículos 113 y 114 de la
Constitución y en los artículos 175 a 179 de Reglamento del Congreso de los
Diputados, tomando como modelo la alemana.
Actualmente, dadas las dificultades que se le han impuesto para prosperar y
derribar al Gobierno, se encamina más bien a orientar al cuerpo electoral.
Módulo 2: La confianza parlamentaria como fundamento de la función de control
49
Los derechos de propiedad intelectual son titularidad del Congreso de los Diputados