INFORME FINAL DE LA INVESTIGACIÓN DE LA DEUDA EXTERNA ECUATORIANA RESUMEN

COMISIÓN ESPECIAL DE INVESTIGACIÓN DE LA
DEUDA EXTERNA
CEIDEX
INFORME FINAL DE LA INVESTIGACIÓN DE LA
DEUDA EXTERNA ECUATORIANA
RESUMEN
QUITO, FEBRERO DE 2007
1
INFORME FINAL DE LA INVESTIGACIÓN DE LA
DEUDA EXTERNA ECUATORIANA
RESUMEN
1
ANTECEDENTES
La Presidencia de la República,, considerando que el endeudamiento externo
absorbe gran parte del Presupuesto General del Estado, que se ha convertido en
un impedimento para el desarrollo de la población y ante la ausencia de obras
tangibles del endeudamiento, decidió crear, mediante Decreto Ejecutivo No.
1272, R.O. del 11 de Abril del 2006, la Comisión Especial de Investigación de la
Deuda Externa, integrada por Monseñor Luis Alberto Luna Tobar, quien la
presidió, Ec. Eduardo Valencia, Ec. Leonardo Vicuña, Ec. Hugo Arias, Ec.
Carlos Cortez, Lcda.. Juana Ramos y el Dr. Alfredo Castillo.
Entre las responsabilidades asignadas a la Comisión, estuvieron::
a)
b)
c)
d)
2.
Verificar la legitimidad de la deuda pública externa,
Analizar los efectos e impactos socioeconómicos de las renegociaciones,
Verificar el cumplimiento de los proyectos y sus objetivos,
Recomendar los lineamientos y directrices para definir políticas responsables
de endeudamiento y pago de la deuda pública externa, vinculadas a las
demandas del desarrollo productivo y disponibilidades de la nación.
EL PROCESO DE INVESTIGACION.
Se desarrolló durante el lapso de permanencia de la Comisión, desde Abril a
Octubre del 2006, y cubrió un período de análisis de la deuda externa del
Ecuador, de 30 años, desde el año 1976 al 2006.
Se estudió la deuda externa, la deuda externa privada, y la forma como deuda
externa privada fue transformada en deuda externa pública.
La deuda externa pública se la analizó de acuerdo con sus dos componentes:
Créditos de Organismos Multilaterales; y, Créditos de Gobiernos, Bancos,
Bonos y Proveedores.
3.
LA INFORMACION DISPONIBLE.
Dada la magnitud de la deuda, la información es abundante, pero dispersa entre
las dependencias del Gobierno que han intervenido en su manejo;
descentralizada, incompleta, interrumpida en el tiempo, muchas veces
incoherente y con falta de respaldo documentado.
A ello se suma la discrepancia entre las entidades y dependencias del Gobierno,
en las cifras que presentan y en los diferentes rubros y conceptos que se manejan
respecto a la deuda externa.
2
Además, se observa imprecisión en el registro, y su falta, en cuanto al
movimiento de los fondos de los préstamos, como son el monto contratado, los
desembolsos, el servicio de la deuda, el saldo por pagar, las condiciones
financieras de los préstamos, entre otros.
En suma, se carece de estadísticas elaboradas, depuradas y por lo tanto
confiables, clasificadas por años, acreedores, unidades ejecutoras, entre otras
variables, que sirvan de base, como fuente idónea para su análisis.
Para la realización del estudio, la Comisión debió recurrir a las fuentes del
Banco Central, del Ministerio de Economía y Finanzas, en especial de la
Subsecretaría de Crédito Público, que prestó la mayor colaboración, de las
unidades ejecutoras de proyectos, de otras instituciones públicas que participan
en el ámbito de la deuda externa y de los propios organismos multilaterales de
crédito, con representaciones en el país.
Un obstáculo adicional constituyó el período de análisis, desde 1976 a junio del
2006, por cuanto las instituciones no mantienen archivos que van más allá de los
cinco años; y, cuando los hay, son incompletos, con cifras dispersas, que no
permiten lograr una secuencia integral de la información.
Un arduo y minucioso esfuerzo de compilación, de complementación y cruce de
la información obtenida de las diversas fuentes ha permitido, de alguna manera,
superar esta laguna.
4.
LA
AUSENCIA
TOTAL
DE
ENDEUDAMIENTO PUBLICO.
UN
UNA
POLITICA
DE
La administración caótica de la información constituye el reflejo de la carencia
de una política de endeudamiento público, conducida por un ente único y
centralizado, que califique y autorice las iniciativas de endeudamiento del sector
público, en el contexto de la ejecución de un Plan Nacional de Desarrollo.
En el período de análisis se pueden distinguir dos momentos distintos, pero con
resultados de endeudamiento similares.
El primero, del boom petrolero de los 70’s, facilitó la inducción promovida por
la banca internacional, con ritmos de endeudamiento desconocidos para el país
en períodos precedentes; y, el segundo, con el desmantelamiento de la
planificación y la desinstitucionlización del Estado, promovidos en especial por
las multilaterales, en el contexto de la globalización del mercado financiero
internacional, se condujo a un incremento anárquico de la deuda externa, vía
unidades ejecutoras de proyectos, en diversos sectores del gobierno
5.
ORIGEN Y EXPANSIÓN DOLOSA Y FRAUDULENTA DE LA DEUDA1
1
Este punto es un resumen selectivo del documento central ANÁLISIS DE LA DEUDA EXTERNA,
Componente
LA
DEUDA
EXTERNA
PRIVADA
CON
LA
BANCA
PRIVADA
INTERNACIONALIZADA - CEIDEX
3
El Estado, a pesar de su fortalecimiento y expansión, producto de los nuevos
recursos petroleros que permitieron importantes inversiones públicas desde
1973, no logró superar las estructuras de poder prevalecientes, y continuó siendo
un apéndice del sector privado.
En efecto, frente a esa perentoria consolidación estatal, al finalizar la década de
los setenta, surgen procesos financieros especulativos locales y externos que
convencen a los actores políticos de las “ventajas y beneficios” del
endeudamiento externo para el financiamiento público.
Por otro lado, los programas de desarrollo industrial bastante generosos,
indujeron a los inversionistas a captar créditos, aduciendo dificultades de
ingresos de inversiones del exterior derivadas de las regulaciones armonizadas
del Acuerdo de Cartagena. Esos créditos, que si bien se contrataban en moneda
nacional, se destinaban a la importación de bienes de capital e intermedios. Se
presume que muchas adquisiciones industriales eran sobrefacturadas, lo que
permitía la acumulación de divisas y su consecuente lucro en una probable
devaluación y en la liberalización de los mercados financieros que ya se
anunciaba, por entonces.
Para ello, se introdujeron cambios en las disposiciones de la Constitución
vigente desde 1978, de manera que corresponda al Ejecutivo, en exclusiva, la
decisión y aprobación del endeudamiento externo (prescindiendo del Parlamento
que coparticipaba en la legislación anterior) y el establecimiento de la relación
de cambio internacional de la unidad monetaria – sucre por parte del Presidente
de la República.
Así, el enajenamiento del poder a cargo de un solo funcionario público, en
materia de crédito y paridad cambiaria, aseguraba a corto plazo la presencia en el
Estado de banqueros - cambistas y especuladores. Lo que se volvería recurrente
desde 1979 hasta la fecha.
Este panorama legal permisivo dio lugar a otros acomodos instrumentales que
abonarían el proceso especulativo por parte de la banca privada hasta llegar a la
crisis financiera que degeneró en la sucretización.
En mayo de 1980, la Junta Monetaria autorizó el endeudamiento en dólares para
gastos locales del sector productivo, con el pago condicionado al tipo de
cambio de la fecha de pago, en abierta violación al artículo 7 de la entonces
vigente Ley de Régimen Monetario2 que establecía que las obligaciones en
monedas o divisas extranjeras “serán liquidadas y cumplidas en sucres, debiendo
efectuarse la conversión a base de las paridades legales correspondientes al
tiempo de la celebración del contrato”.
De seguido, se inició el proceso devaluatorio más inesperado de la historia del
Ecuador; en circunstancias en que los indicadores económicos internos y
2
Publicada en Registro Oficial Nº 56 de 31 de marzo de 1976.
4
externos, inclusive una acumulación de reservas internacionales llevaron a
proponer una revalorización monetaria3.
A finales de mayo de 1981 vencieron los primeros préstamos especulativos.
Pero, afectadas ya por los nuevos tipos de cambio, varias empresas pagaron,
otras quebraron y otras, acosadas por los banco-cambistas, renegociaron en
montos cada vez más abultados.
Las devaluaciones continuaron, de forma que el promedio de tipo de cambio que
en 1980 fue de 27,97 en mercado libre pasó a 50,84 sucres por dólar en 1982 y a
84,79 sucres por dólar en 1983.
Se produce, entonces, una crisis profunda estimulada por la exigibilidad de la
banca - cambista prestamista, enajenando en dos o tres años empresas sin
retorno; así como dirigiendo, como intermediaria, una costosa recuperación de
otro grupo de empresas.
5.1. Proceso de sucretización.- Como política de salvataje del Estado al sector
productivo del país, se inició el proceso de sucretización que benefició
directamente a la banca - cambista local. En definitiva, el objeto era salvar
el pago a la misma banca, tenedora de los documentos vencidos o por
vencer, por el endeudamiento de las empresas en dólares para gastos
locales.
Este dramático estadio de acontecimientos incluyó entre otros, el crédito
interno del Banco Central a la banca privada que más bien fue utilizado en
menesteres de cambio, por cuanto los préstamos en dólares para gastos
locales, requerían ser cambiados por sucres.
Los primeros actos de refinanciación de la deuda externa privada se dieron
mediante regulaciones de la Junta Monetaria durante 1982, para
concretarse el proceso de sucretización desde noviembre de 1982
(presidencia del Dr. Osvaldo Hurtado) hasta diciembre de 1984
(presidencia del Ing. León Febres Cordero) para créditos vencidos e
inscritos hasta el 21 de abril de 1983. Por supuesto, formaban parte del
equipo económico del Presidente Hurtado dos banqueros, en la gerencia
del Banco Central y la presidencia de la Junta Monetaria.
Estas acciones de los dos gobiernos, no sólo disponen la transformación de
deudas externas privadas en deuda pública, con garantías de tipo de
cambio y tasas de interés fijos, pero cuyos pagos fluctuantes con
diferenciales progresivos, fueron absorbidos por el Estado, sino que dio
lugar al desorden, abusos y descontrol y, por tanto, perjuicios
multiplicados como se anota en las siguientes conclusiones sobre la
sucretización:
3
El 14 de agosto de 1979se presentó en la Cámara de Representantes un proyecto de Ley que proponía la
revalorización del sucre de 25 a 20 por dólar. Fuente: ARCHIVO 1-GB “b”, I-79-006 / CNR III.B. 19791978, del Palacio Legislativo
5
a)
Los préstamos que realizaron los clientes fueron obligados sin
alternativa a contraerlos en dólares para gastos locales, a partir de
mayo de 1980. A la vuelta de un año se convirtieron en una pesadilla
financiera para empresarios y profesionales endeudados.
b)
La banca local como supuesto aval de crédito, reciclado con el
cambio dólar - sucre, se apoderó de la deuda y SUCRETIZÓ sin
control exacto de la banca central.
c)
Estas acreencias, por tanto, experimentaron un proceso de
nacionalización, confirmando que fue una deuda en sucres y de
carácter local.
Además, este mercado liberal, abrió sus puertas para intercambiar
estos papeles por significativas sumas de dinero, o aún para pensar en
la posibilidad de intercambiarlos por activos públicos
(privatizaciones).
d)
e)
Al menos hasta la fecha de contratación de la sucretización, las
personas o empresas que no tuvieron vinculación con el sector banco
- cambista y/o fueron deudores primarios, sufrieron perjuicios.
Cálculos conservadores estiman que la sucretización sextuplicó el
préstamo inicial, sin considerar el mantenimiento financiero previo
de renegociaciones de altísimo costo.
f)
Estas obligaciones en dólares se convirtieron en obligaciones en
sucres, ventajosas a partir de la sucretización, con intereses y tipos de
cambio fijos, cuya diferencia con el mercado libre en ascenso lo
absorbería el gobierno.
g)
La práctica de este modelo agregó supuestos acreedores externos que
certificaban créditos supuestos con simples papeles membretados y
vinculados con la banca - cambista local, sin derecho alguno a la
sucretización.
h)
Todo el proceso de formación de acreencias y pagos en dólares y los
de sucretización con tasa de interés fluctuantes, estaban viciados de
ilegitimidad e ilegalidad porque se apartaban de la legislación interna
en lo referente a fechas de conversión y tasas de interés fijas (12%).
i)
Se estima que la deuda sucretizada en 1.650 millones de dólares se
convirtió en 7.500 millones de dólares. A este desafuero habrá que
sumar como perjuicios todos los programas de ajuste a los estómagos
vacíos, la mora de deuda legítima, la mora de la deuda social y de
infraestructura básica.
El siguiente cuadro resume la evolución de la deuda externa pública y
privada en el periodo vinculado a la era petrolera y su posterior incidencia
en procesos de endeudamiento que terminarían en la nacionalización de
acreencias privadas:
6
CUADRO No. 1
ENDEUDAMIENTO EXTERNO RELATIVO
AL PERÍODO 1972 – 1984
(valores en millones de dólares)
COMPORTAMIENTO
AÑOS
PÚBLICO
PRIVADO
TOTAL
% SERVICIO
DEUDA
Endeudamiento
normal del inicio
petrolero
1972
1973
1974
1975
1976
324,7
366,2
377,2
456,5
635,8
19,2
14,2
32,8
56,2
57,3
343,9
380,4
410,0
512,7
693,1
11,5
8,1
8,8
5,8
7,8
Endeudamiento
acelerado para
importar
1977
1978
1979
1.073,7
2.478,4
2.847,8
190,0
496,2
706,3
1.263,7
2.974,6
3.554,1
9,6
31,3
64,5
Endeudamiento
especulativo para
compras locales
1980
1982
1984
3.530,3
4.557,3
6.772,2
1.121,8
1.628,5
177,2
4.652,1
6.185,8
6.949,2
47,4
72,6
34,6
FUENTES: Banco Central del Ecuador
ELABORACIÓN: CEIDEX
En el año 1984 se puede apreciar el resultado de la sucretización al
estatizarse la deuda externa privada; los saldos de la deuda pública se
elevan en los valores en que disminuye la deuda privada.
5.2.
Consolidación del endeudamiento especulativo, los ajustes y las
reformas legales
La década de los ochenta y, con más énfasis, la de los noventa
transcurrieron atadas al FONDOMONETARISMO, prestamista de
última instancia, pero con limitados aportes a la resolución de problemas
estructurales. Se cumplieron las metas de ajuste y reforma aconsejados
por el FMI, expuestas en las cartas de intención elaboradas, a su vez,
por los propios bancos - cambistas acreedores.
Por esto es que las medidas restrictivas no conducen a ningún impacto
positivo: se incrementan la inflación, la devaluación, la crisis social, el
desempleo abierto y subempleo; y descienden la inversión, el PIB, las
exportaciones, las importaciones básicas, los salarios; y, finalmente se
incrementan los impuestos como el IVA, multiplicador inflacionario de
las necesidades básicas.
La presión internacional ejercida a través del dúo FMI – BIRF (Banco
Mundial), ha decidido especializarse: el FMI para la coyuntura, el ajuste,
7
la estabilización, los desequilibrios y el pago de la deuda, especialmente
especulativa; mientras que el BM - BIRF, para el largo plazo, para la
Reforma Estructural, para la Planificación Estratégica y la
Modernización del Estado.
Para ello cuentan e imponen los programas de ajuste, mediante el
recetario de diez políticas económicas integradas en el Consenso de
Washington que, en suma, reafirman los postulados de la efímera
doctrina neoliberal, prescindiendo de principios de equidad social y del
respeto ambiental.
Dado el modelo presidencialista vigente, la intervención multilateral debidamente asignada, terminaría apoyando a la banca - cambista local,
que está incrustada en la gestión del Ministerio de Economía y Finanzas,
en el Congreso Nacional, en el nivel judicial y en todos los órdenes del
poder nacional, provincial, cantonal y parroquial. Además, la
partidocracia, y aún más, la misma cooperación internacional, mantienen
dependencia y/o relaciones con los grupos financieros.
Varias reformas legales se expidieron por interés y a favor oculto de la
banca – cambista. Entre las principales se anotan:
a) La Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado que transforma al
Banco Ecuatoriano de Desarrollo en Banco del Estado, que asume
nuevas responsabilidades, especialmente aquellas que pertenecieron a
la responsabilidad del Banco Central del Ecuador en materia de
crédito, contribuyendo al rescate y perfeccionamiento de la deuda.
b) A continuación se expiden decretos ejecutivos reconociendo las deudas
incobrables de la sucretización que manejaba el Banco Central desde
1982 y se emite un BONO ÜNICO por el valor en sucres equivalente a
850 millones de dólares a 100 años plazo y el 1% de interés, que debe
pagar el BEDE al Banco Central en 200 cuotas semestrales. También
se emiten bonos del Estado en divisas para cubrir el servicio de la
deuda externa privada.
De esta manera concluyó el pago de los deudores locales al Banco
Central determinados en el proceso de sucretización, diluyendo el
cobro a 100 años plazo.
c) En mayo de 1994 se expide la Ley General de Instituciones del
Sector Financiero para allanar el camino a la banca especulativa con
todas las posibilidades legales, aunque ilegítimas – injustas.
Con este marco jurídico se ablanda la formación de entidades
financieras, la participación accionaria aún con obligaciones
financieras (capitalización de acreencias), se legaliza la vinculación en
los créditos, se permite una amplia apertura externa para el flujo de
capitales, un ilimitado espectro de operaciones, la entrega de fondos de
liquidez por parte del Banco Central.
8
Con este espacio amplísimo de gestión legal y de gestión ilegal, dada la
influencia en el sistema judicial, de uso cautivo de la banca - cambista,
se volvió al dejar hacer y dejar pasar en intereses, tipos de cambio,
agio, usura y testaferrismo. Se ha manifestado que “el resultado de la
Ley General de Instituciones del Sector Financiero creada en 1994 fue
la generalización de la corrupción”4.
5.3
Refinanciamiento de la deuda pública externa con la banca internacional
y el Plan Brady
Los Bonos del Estado emitidos en dólares y transados en mercados
internacionales, llamados simplemente “papeles de la deuda”, fueron salvados
de inminentes situaciones de caducidad, desde diciembre de 1992 en que,
mediante decreto ejecutivo, el gobierno autoriza que se suscriba con la banca
extranjera acreedora un Convenio de Garantía de Derechos que amplía por seis
años el período de prescripción de obligaciones vencidas y no pagadas hasta el
31 de enero de 1993.
En el mismo 1993, se autorizan nuevas emisiones de bonos del Estado por más
de 909 millones de dólares que correspondían al saldo de la deuda pública
externa con entidades financieras del exterior y cuyo origen fueron préstamos
otorgados en 1983 y en 1985; así como la emisión de bonos del Estado que se
entregarán al BCE para su recapitalización y otras emisiones para la reducción
del tamaño del Estado.
Ante el problema de sobreendeudamiento con la banca comercial internacional
y la “necesidad” de insertar a la economía nacional en la globalización
financiera y comercial, el gobierno ecuatoriano busca una solución negociada a
través del refinanciamiento de la deuda externa pública con la banca privada
internacional.
Mediante Decreto Ejecutivo 2143 de septiembre de 1994 autoriza la firma de
convenios (7) con bancos extranjeros constituidos en agentes financieros, en los
cuales el gobierno se compromete a emitir nuevos bonos que reconocen
compensación de intereses, intereses vencidos, bonos colaterizados a la PAR y
otros de descuentos. Estos últimos para canjearlos, con descuentos del 45%, por
bonos que, se conocía, habían sido comprados al 10% de su valor nominal; se
admiten tasas de interés crecientes y variables.
El valor del refinanciamiento es de 7.069 millones de dólares: 4.454 millones
en Capital y 2.615 en intereses vencidos.
Así, el Acuerdo Plan Brady encuentra sustento legal y consumación efectiva,
con lo cual el país se somete a una mayor exigibilidad internacionacional, sin
perturbaciones banco – cambistas, sin sobresaltos de tasas de interés ni de
cambios de monedas.
5.4 De los bonos Brady a los bonos Global
El país se vio sometido a la peor crisis financiera en 1999 y al saqueo que
significó el salvataje bancario y luego la dolarización. Entonces, incumplió en
agosto de ese año el pago de obligaciones derivadas de los bonos Brady. La
4
Opinión de Guillaume Fontaine, de la Universidad Sorbona de París publicada en artículo de la revista
VISTAZO, 29-06-2006, P. 18
9
propuesta de que los tenedores de estos bonos ejecuten las garantías colaterales
no tuvo aceptación.
Con tales justificaciones, el gobierno considera que es apremiante renegociar y
prepara una propuesta de canje de bonos Brady y Eurobonos (emitidos en 1997
por 500 millones de dólares para ejecución de obras y reestructuración de
pasivos internacionales).por bonos Globales.
Para tal efecto se dicta el Decreto 618 de 26 de julio de 2000 autorizando la
emisión de los bonos por 5.750 millones de dólares: 4.500 millones a 30 años
plazo (Bonos Global 2030) y 1.250 millones a 12 años (Bonos Global 2012).
Las tasas de interés de los primeros son ascendentes, a partir del4% aumenta el
1% por año hasta que se mantiene fija en el 10% desde 2007. En los bonos
2012 el interés es del 12% fijo.
Se completan los compromisos con condicionantes de recompras o
conversiones periódicas y destino específico de la emisión: reestructuración de
la deuda de Ecuador representada por bonos Brady y Eurobonos. Se estipula
que los tenedores de estos bonos anteriores pueden canjearlos con derecho a
capital del 65% de los nuevos Bonos Global 2012; ganancia importante para los
tenedores, en circunstancias en que el mercado los cotizaba por menor valor.
Tanto el Plan Brady como los bonos Global son ilegítimos porque perennizan
deudas de origen dudoso que debieron prescribir. En especial, el Plan Brady,
calificado en la investigación como riguroso, implacable e ilegal, ató la
exigibilidad a colaterales, cuyo destino se desconoce, tanto más que no se
especifican colaterales Global.
Posteriormente, en 2002 se expide la Ley Orgánica de Responsabilidad,
Estabilización y Transparencia Fiscal, en la que se garantiza el pago de la deuda
pública con la mayor parte de recursos nuevos de la explotación petrolera.
Nuevo obsequio para los acreedores, especialmente tenedores (muchos sin
rostro) de los papeles de la deuda ecuatoriana, cuya revalorización en los
mercados financieros excedió el 100%.
6.
LA DEUDA CONTRATADA POR ACREEDORES
La deuda externa contratada por el país desde el año 1976 hasta el 30 de junio del
2006 asciende a 29.976,4 millones de dólares, entre créditos de organismos
multilaterales y créditos de gobiernos, bancos, bonos y proveedores, de acuerdo con
la composición que sigue:
CUADRO No. 2
CRÉDITOS CONTRATADOS POR EL SECTOR PÚBLICO
01/01/1976 -30/06/2006
10
Número
Créditos
Acreedores
Monto
Millones
de dólares
%
%
Componente A. (Organismos Multilaterales)
 Banco Interamericano de Desarrollo BID
111
3.804.2
30
 Banco Internacional de Reconstrucción y
Fomento BIRF
59
2.421.1
19
 Corporación Andina de Fomento CAF
101
3.493.5
28
 Fondo Internacional
Agrícola FIDA
 Fondo
FLAR
Latinoamericano
de
de
Desarrollo
5
45.0
1
Reservas
5
1.308.4
10
3
1.289.58
10
 Fondo Monetario Internacional FMI

Acuerdo de Santo Domingo
1
47.40
1

Otros
1
91.20
1
Suman los créditos contratados
organismos multilaterales:
con
286
12.500.3
100
 Créditos de Gobiernos
114
4.271.7
24
 Créditos de Bancos
178
7.920.6
46
 Emisiones de Bonos
3
4.069.4
23
 Créditos de Proveedores
90
1.214.5
7
1 (*)
0
0
Suman los créditos contratados con gobiernos,
bancos, bonos, proveedores y otros:
386
17.476.1
100
DEUDA EXTERNA CONTRATADA TOTAL:
672
29.976.5
42
%
Componente B.
 Otros
58 %
100
(*) Se conoce que hay un crédito, pero no se tiene razón del monto del mismo.
Fuentes: Ministerio de Economía y Finanzas y Banco Central del Ecuador
Elaboración: CEIDEX
Comprende, en consecuencia, 286 créditos de organismos multilaterales, por
12.500,3 millones de dólares, que representan el 42 % del total de la deuda; y,
386 créditos de gobiernos, bancos del exterior, emisiones de bonos y
proveedores, que cubre el 58% restante.
6.1. Créditos de Organismos multilaterales.- Por razones de tiempo no pudo
realizarse un análisis pormenorizado de todos y cada uno de los créditos
obtenidos de las diferentes instituciones crediticias multilaterales, por lo que se
11
incursionó de manera general en el comportamiento que ha tenido el manejo de
los créditos contratados con ellas.
6.1.1. La contratación de crédito de las multilaterales.
Con el afán de concretar de manera ágil la realización de
programas y proyectos, las autoridades nacionales y seccionales
de los gobiernos sucesivos, recurrieron al endeudamiento con las
multilaterales, desconociendo en muchos casos principios y
normas básicos respecto del endeudamiento externo y la
ejecución misma de los proyectos; como los referentes a que se
recurra a dicho financiamiento sólo en ausencia de recursos
internos y que se trate de proyectos de trascendencia nacional, que
respondan a necesidades legítimas de los habitantes del país.
Las multilaterales, al contrario de lo esperado para contribuir al
desarrollo de nuestro país, no han sido rigurosas en la
clasificación y aceptación de los proyectos planteados para su
financiamiento, propiciando la ejecución de programas y
proyectos que no se compadecían con las prioridades y
requerimientos nacionales.
Mas bien haciendo abstracción de la realidad nacional y sin
considerar las consecuencias para el país del incremento de la
deuda pública, se han mostrado dispuestas a conceder los
préstamos, tramitándolos desde su propia visión, de acuerdo con
su política de selección y aprobación de los créditos, y sus
procedimientos de colocación de recursos destinados al crédito.
Este endeudamiento se ha visto favorecido por la tendencia, desde
un tiempo a esta parte, en contra de la organización y
funcionalidad del Estado, a través de la proliferación de entidades
paralelas en el cumplimiento de determinadas funciones. Se han
creado unidades ejecutoras de los proyectos financiados con
créditos externos, cuyo personal ha requerido largos períodos de
aprendizaje y entrenamiento, a costa de los proyectos, retardando
la iniciación de los mismos y elevando los pagos por comisiones
de compromiso sobre los saldos no utilizados.
La proliferación de las unidades ejecutoras de proyectos, además
de propender al alcance de un alto poder y autonomía, que
distorsiona el régimen administrativo y funcional del Estado, ha
desarticulado la función del Ejecutivo que debe estar concentrada
en los respectivos Ministerios que lo representan.
Las deficiencias de un sistema legal apropiado y la carencia de
una planificación centralizada, generan vacíos administrativos que
favorecen la arbitraria identificación de proyectos auspiciados por
las autoridades de turno. Proyectos que generalmente no cumplen
un proceso de estudios de su factibilidad técnica, económicofinanciera, social y menos aún de impacto ambiental, pero que
12
gracias al poder político del momento se los impulsa sin que
respondan a las legítimas aspiraciones de la comunidad, ni a las
prioridades nacionales, ni justifican el que se acuda al
financiamiento con recursos externos.
Como ejemplo basta citar los siguientes:








Programa Nacional de apoyo a la reforma de la
Administración de Justicia del Ecuador - PROJUSTICIA, fue
financiado con el Crédito BIRF 4066-EC.
Proyecto de rehabilitación y asfaltado de la Carretera BaezaTena, fue financiado con el Crédito CAF CFA-2001.
Carretera Cuenca-Molleturo-Naranjal, financiado con el
Crédito BID 227/IC-EC.
Proyecto de Modernización de los Servicios de SaludMODERSA, financiado con el Crédito BIRF 3442-EC.
Proyecto de Modernización del Estado – MOSTA, financiado
con Crédito BIRF 3822-EC.
Proyecto de Propósito Múltiple “Jaime Roldós Aguilera”,
financiado con créditos BID, CAF, Banco de Brasil,
Gobierno Italiano, Librabank, Techin, BNDES (BRASIL)
Proyecto FASBASE II-Salud y Desarrollo, fue financiado con
Crédito BIRF 3510-EC
Programa de apoyo a la descentralización – PAD, financiado
con Crédito BID 1358-OC.
6.1.2. La ejecución de los programas o proyectos financiados por las
multilaterales.
Se inicia luego de formalizados los contratos o convenios de
crédito, en los que se encuentran estipuladas las normas y los
manuales operativos que se aplican para la ejecución de los
respectivos programas o proyectos, que en muchos casos
contravienen la legislación ecuatoriana. En tanto el país forma
parte de las multilaterales, y por disposición constitucional,
prevalecen esas normas respecto a la ley ecuatoriana.
A pesar de la suscripción del contrato o convenio, se debe
comenzar por el requerimiento de “desclaratoria de elegibilidad
del crédito para los desembolsos” por parte del prestamista, la
cual sigue un proceso para el que, en muchos casos, el prestario,
representado por las unidades ejecutoras inexpertas en el tema, no
está preparado, produciéndose la demora en el cumplimiento de
las llamadas “condiciones previas” con la consiguiente elevación
del costo del crédito, por el pago de las comisiones de
compromiso sobre el monto del préstamo no utilizado
oportunamente.
Declarado el préstamo como elegible para desembolsos, se inicia
la implementación del programa o proyecto mediante el
13
desembolso del anticipo, que opera como un fondo rotativo sujeto
a reposiciones consecutivas, sobre la base de las denominadas “no
objeciones” que sucesivamente va dando el prestamista, como
medio de control de las transferencias de los gastos efectuados
por el país. Estas “no objeciones” se traducen en un instrumento
condicionante, que no solamente atenta contra la autonomía del
prestatario, que al asumir la deuda se supone puede disponer a
conveniencia del país el gasto en los componentes aprobados del
proyecto o programa para su ejecución, sino que deja en manos
del prestamista la posibilidad de influir a través de la autorización
del gasto, en los procesos de: adquisición de bienes y servicios,
contratación de expertos nacionales e internacionales y selección
de contratistas de obras entre otros.
Además de la “no objeción” del acreedor, para que se realicen las
reposiciones del fondo rotativo, dado como primer desembolso, es
preciso disponer de los fondos de contraparte local de los
componentes en ejecución, lo cual con frecuencia no se cumple
oportunamente, ya sea por la deficiente programación del país en
las asignaciones presupuestarias de esos valores o por el dilatado
trámite para que se produzcan las transferencias de fondos,
retrasando los desembolsos del préstamo, elevando los pagos por
la comisión de compromiso, por la falta de utilización oportuna de
los recursos del préstamo.
En la fase de ejecución de los proyectos participan las
multilaterales por medio de las “misiones de evaluación”, que
tienen por fin ayudar a la correcta y oportuna realización de los
proyectos. Como resultados de estas evaluaciones frecuentemente
aparecen novedades de diversa índole, que llegan hasta
incompatibilidades técnicas, que obligan a introducir
transformaciones algunas veces de gran envergadura de los
programas o proyectos, que inciden directamente sobre el
presupuesto aprobado.
A pesar de este seguimiento y evaluación permanente que realizan
las multilaterales, no siempre la ejecución de los programas o
proyectos se cumple dentro del plazo de disponibilidad de
desembolsos del crédito, lo que conduce a la solicitud de
“ampliaciones de la fecha de cierre de desembolso del crédito”,
con la necesaria negociación para impedir la paralización de los
proyectos, lo que agrega un elemento de control complementario
de las multilaterales sobre la utilización de los recursos.
En muchos casos, por las variaciones de tipo técnico o
administrativos, los proyectos no alcanzan a terminarse dentro de
los cronogramas establecidos con los recursos originales, tantod el
crédito como de la contraparte local, lo que ha obligado al país a
solicitar “créditos complementarios” para la conclusión de los
mismos.
14
6.1.3
El trasfondo de la contratación de los créditos de las
multilaterales y la ejecución de los programas y proyectos.
Tomando como base lo expresado en los numerales anteriores,
respecto de la forma de contratación de los créditos y su
implementación mediante la ejecución de los proyectos, pueden
hacerse algunas reflexiones sobre el trasfondo que se evidencia de
este comportamiento crediticio.
Mientras, de una parte, los organismos multilaterales responden a
una estrategia bien definida, organizada y uniforme, diseñada por
los Estados que tienen la mayoría del voto en sus Directorios y,
por tanto, ostentan el poder, el control y dictan los lineamientos
de política para el ejercicio de la función crediticia de esos
organismos; por otro lado, el Estado Ecuatoriano, representado
por sus gobernantes alternativos y por las autoridades
correspondientes, presenta un comportamiento difuso, incoherente
y disperso, en las decisiones que toma en el manejo del
endeudamiento público; ajeno a la consideración del sinnúmero
de repercusiones de sometimiento implícito, que podría devenir
de dicho endeudamiento.
Es que este comportamiento de algunos gobernantes,
desafortunadamente, obedece a la visión unilateral que tienen
sobre lo imperativo de llevar a efecto determinadas obras o
proyectos, cuya realización es exclusivamente fruto de las
circunstancias imperantes o fue ofrecido en sus campañas
electorales. Sin meditar, por tanto, que detrás de los empréstitos
que otorgan los organismos multilaterales, está implícita una
política diseñada para cumplir propósitos preconcebidos;
acompañada de mecanismos operativos que aseguren el
cumplimiento de esa política, generalmente vinculada con el
poder que ejercen los acreedores a través del control económico y
político a los países deudores.
La situación que acaba de referirse se origina en una serie de
factores como los que, entre otros, se pasa a referir.
a) En la ya mencionada falta o limitada planificación estratégica
ajustada a los requerimientos auténticos del país; diseñada por
un organismo superior, que se aparte de las circunstancias
coyunturales y proyecte de manera integral el desarrollo del
país en el corto, mediano y largo plazo.
b) En la omisión de un análisis previo y profundo sobre las
derivaciones del endeudamiento externo, en cuanto a la
subordinación del país frente a los acreedores internacionales;
especialmente los organismos multilaterales. Lo cual ocurre
por la carencia de un ente especializado en el análisis
coyuntural de la geopolítica a nivel mundial, que
exhaustivamente identifique los trasfondos y repercusiones de
15
los créditos externos, respecto de la autodeterminación del
Estado.
c) En la excesiva e imprecisa legislación sobre el tratamiento de
la deuda pública, que generalmente norma para las instancias
posteriores a la decisión ya tomada en relación con la
contratación de un crédito. Esto, paradójicamente, propicia el
que por lo excesivo y disperso de la legislación, su
cumplimiento se diluya en una maraña legal.
d) En el hecho, aparentemente contradictorio, de que no hay, no
obstante lo señalado en el punto anterior, una norma legal que
de manera expresa disponga que previamente a la
contratación de un crédito externo, tendrá que contarse con un
informe que demuestre la ninguna afectación de la autonomía
del país en los distintos órdenes; especialmente en lo políticos
y de sometimiento del Estado, como consecuencia del
endeudamiento.
e) En la realidad de que una vez formalizados los contratos de
crédito, a los funcionarios encargados de la ejecución de los
proyectos, no les compete, por ser extemporáneo, analizar los
antecedentes de la contratación del crédito y sus
implicaciones; y su empeño, por tanto, radica en cumplir con
eficiencia su gestión de ejecutores del proyecto. Lamentable
verdad que esta implícita en la problemática del
endeudamiento externo.
Con oportunidad de esta reflexión, que se fundamenta en hechos
reales, es claro deducir cómo el propósito inicial de apoyo al
crecimiento y desarrollo de los países menos favorecidos de las
diversas regiones del mundo, que fue el espíritu y motivó la
constitución de los organismos multilaterales de crédito; se ha
venido distorsionando con el transcurrir del tiempo;
constituyéndose ahora en eficaces instrumentos de control político
y económico de los países deudores; que han caído cautivos de la
dependencia de los empréstitos condicionados, supuestamente
concedidos en apoyo de su desarrollo”5
6.1.4. Los desembolsos de los créditos de los multilaterales
En lo atinente a los desembolsos de los créditos, no se pudo
completar la serie de los 30 años, desde 1976, por cuanto solo a
partir del año 1982 se cuenta con la información de manera
desglosada entre los prestamistas como consta en el cuadro que
sigue, año en que el entonces Ministerio de Finanzas y Crédito
Público se hizo cargo del registro de la deuda pública.
CUADRO No. 3
5
De Los Creditos Contratados Por El Estado Ecuatoriano 1976 - 2006
CEIDEX, Marcelo Herdoiza y Cumandá Almeida.
16
DESEMBOLSOS DE LOS CREDITOS CONTRATADOS
ANOS: 01/01/1982-30/06/2006
Cifras en Millones
ORGANISMOS MULTILATERALES
OTROS
BID
BIRF
CAF
F.M.I.
FIDA
Total
FLAR ORGAN
IS-MOS
1982
79,80
41,20
8,00
1983
48,20
47,20
0,90
213,80
1984
73,10
66,70
4,00
40,20
1985
128,70
40,60
9,90
89,40
1986
193,30
160,70
44,90
91,70
1987
191,20
137,10
40,00
48,70
1,00
418,00
1988
162,60
174,50
29,60
79,90
0,50
447,10
1989
116,30
74,50
32,30
19,90
1990
147,90
46,90
32,60
30,70
1,30
259,40
1991
138,50
61,60
49,20
24,90
1,40
275,60
1992
110,70
63,90
45,00
0,90
220,50
1993
138,10
52,70
112,10
1,50
304,40
1994
172,70
112,80
65,80
0,70
491,60
1995
243,20
320,70
70,60
1,10
1996
166,00
91,20
309,90
1,60
568,70
1997
142,30
46,40
201,90
1,60
392,20
1998
187,30
86,60
189,50
2,80
284,60
750,80
1999
142,00
90,50
134,60
1,40
100,00
468,50
2000
244,90
69,70
136,20
151,20
4,90
606,90
2001
184,30
125,50
322,10
47,50
7,00
686,40
2002
94,50
26,00
153,60
95,50
5,20
374,80
2003
159,30
151,70
274,70
84,50
2,20
672,40
2004
48,90
28,40
226,40
1,10
304,80
2005
36,50
38,70
243,60
2006
112,60
13,30
28,80
139,60
0,10
105,00
0,20
16,80
47,40
281,50
327,10
184,00
0,40
269,00
175,00
665,60
243,00
200,00
835,60
318,80
400,00
554,70
17
Total 3.462,90 2.169,10 2.766,20 1.157,50
36,90 1.281,40
47,40 10.921,40
Nota I: Cifras en valores corrientes.
Nota II: No se tiene información detallada de los créditos en 1976.
Nota III: El Sistema muestra solo los años con movimientos.
Fuentes: Ministerio de Economía y Finanzas - Subsecretaría de Crédito Público y Banco Central del
Ecuador hasta 1996.
Elaboración: Comisión de Investigación Deuda Externa - CEIDEX.
Si bien hay un crecimiento errático, el promedio anual de
desembolsos del período es de 437 millones de dólares; y el total
de 10.931,4 millones de dólares, alcanza al 92% de los montos
contratados en el período 1982-2006
6.1.5. Los términos y las condiciones financieras de los créditos de las
multilaterales
Ante la imposibilidad de revisar los términos y las condiciones
pactadas en cada uno de los convenios suscritos con las
multilaterales, se presentan a continuación las condiciones de
algunos de ellos, que prevalecieron en los períodos 1983-1988 y
2001-2006.
CUADRO No. 4
CONDICIONES FINANCIERAS CRÉDITOS DE MULTILATERALES
AÑOS 1983-1988
PRESTAMISTA Plazo
Años
Gracia
Años
Interés
Anual
Comis.
Comp.
Comis.
Comis.
Administ Insp y
Vigilancia
ración
BID-F.
30 a 40
8a0
1a2
0,5%
1a2%
1%
BID-F.
Ordinario
15 a 0
3,5 a 4,5
8,5 a 9,5
1,25%
-
1%
BID-Capital
Intern
11 a 20
3a6
7,10
1,25%
-
1%
BIRF
10 a 17
3a6
8 a 8,23 f
0,75%
0,5 a %
-
CAF
8 a 12
2a5
12 a 12,5 f 1,0%
-
0,5%
FIDA
20
5
4
-
-
Especial
0,5%
f = fluctuante
AÑOS 2001-2006
18
PRESTAMISTA Plazo
Años
Gracia
Años
Interés
Anual
Comis.
Comp.
Comis.
Comis.
Adminis Insp y
Vigilancia
tración
BID-F.
Especial
-
-
-
-
-
-
BID-F.
Ordinario
20
3
LIBOR(
90)
0.25
AF.
-
-
BID-Capital
Intern
-
-
-
-
-
-
BIRF
17-20
5
LIBOR +
0.55
0.85
-
-
CAF
10
2
LIBOR+2.
29
0.75
1.25
-
FIDA
18
3.5
4.00 A.F-
-
-
-
Elaboración: C E I D E X, M.H. C. A.
De lo investigado se desprende que el BID hasta el año 1988
concedía préstamos al Ecuador con cargo al Fondo de
Operaciones Especiales FOE, de condiciones menos gravosas que
las del Fondo de Capital Ordinario, lo cual tiene una correlación
con las condiciones prevalecientes en el mercado financiero
internacional.
Los créditos con aplicación al FOE ya no se han concedido al
ecuador, por considerarlo de un grado de desarrollo superior al de
otros países hacia los cuales se están remitiendo estos fondos.
El Banco Internacional de Reconstrucción y Fondo BIRF, hasta el
año 1988 concedía los préstamos en condiciones similares a las
del fondo de capital ordinario del BID, en tanto sus recursos
provenían del mercado internacional.
La Corporación Andina de Fomento CAF, hasta el año 1988
operaba con recursos propios y con los obtenidos del mercado
internacional. Los recursos propios se canalizaban para los gastos
en moneda local de los proyectos y los obtenidos por su
intermediación financiera, para los gastos en divisas, a los cuales
aplicaba un tipo de interés igual al de los fondos captados más
una décima de la tasa LIBOR o un 1% de la tasa PRIME.
A partir del año 1989 las multilaterales comenzaron a basarse en
la tasa LIBOR más un porcentaje adicional para determinar la tasa
de interés de los préstamos concedidos.
19
El Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola FIDA, concede
préstamos y donaciones. Las condiciones de concesión de sus
créditos no han variado significativamente en la actualidad, en
relación a los 80’s.
Mención especial merece el tema de las denominadas
“comisiones de compromiso” o “comisiones de créditos”,
aplicadas por las multilaterales, que se calculan como un
porcentaje de los saldos no desembolsados de los préstamos.
Información proporcionada por el Banco Central, para el período
1995-2006 señala que en este período se pagó 43,5 millones de
dólares por este concepto a las multilaterales: 45% a la CAF, 21%
al BIRF y 13% al BID, situación generada en el incumplimiento
de los cronogramas de ejecución, por ineficacia ejecutora,
paralización de obras y falta de contrapartes de fondos locales,
entre otras causas.
6.2. Créditos De Gobiernos, Bancos, Bonos y Proveedores.- Las operaciones
crediticias, que corresponden a este componente. se originan en la necesidad
que tuvo el país de acometer obras de infraestructura básica o de emergencia
nacional; adquirir maquinaria, equipos y otros bienes; financiar el
Presupuesto del Estado; capitalizar el Banco de Fomento; ejecutar el
programa de ajuste del sector financiero del país; contratar servicios de
diversos órdenes; entre otros.
6.2.1. Los créditos contratados..
El monto contratado por grupos de prestamistas, desde el año 1976
a junio del 2006, se presenta en forma resumida; así:
GRUPOS DE PRESTAMISTAS
MILLONES
US$
%
Créditos de Gobiernos Extranjeros
4.271.7
24
Créditos de Bancos del Extranjeros
7.920.6
46
Bonos
4.069.3
23
Créditos de Proveedores Extranjeros
1.21|4.5
7
17.476.1
100
TOTAL
Debe quedar expresado que en este componente se incluyen todas
aquellas operaciones crediticias que fueron motivo de consecutivos
refinanciamientos a través de reprogramaciones u otro tipo de
arreglos financieros; originados en los valores de los créditos, cuyos
dividendos cayeron en mora en las fechas de su pago, por cuenta
tanto del capital como de los intereses. Esto significa que en el caso
20
de los créditos de gobierno a gobierno, tales refinanciamientos se
dieron a través de las ocho reuniones de negociación de
refinanciamiento llevadas a efecto a través del denominado Club de
París. Igual situación se da con la inclusión que se ha hecho en este
componente; de aquellos créditos vencidos y no pagados, que
provenían tanto de bancos comerciales, como de proveedores
extranjeros.
Un mayor detalle consta en los cuadros que siguen:
21
CUADRO No. 5
NUMERO DE CREDITOS CONTRADOS
AÑO: 1976 – 2006
BANCOS BONOS GOBIERNO OTROS
1
1
1
PROVE
EDORES
Total
1
5
8
27
10
32
1976
1
1977
18
1978
22
1979
18
1
16
35
1980
8
1
6
15
1981
4
2
3
9
1982
7
2
4
13
1983
5
4
2
11
1984
3
4
4
11
1985
5
6
2
13
1986
8
7
15
1987
16
8
10
34
1988
7
7
5
19
1989
3
6
2
11
1990
6
11
2
19
1991
3
6
9
1992
7
14
21
1993
1
1994
2
1995
5
3
1996
6
6
1
13
1997
4
5
1
10
1998
4
4
1
1
1
1999
6
1
10
8
8
5
1
3
6
2000
1
2001
4
2002
1
3
2003
3
1
4
2004
1
1
2
2005
2
1
4
2006
3
Total
178
1
4
2
3
114
1
1
5
2
6
1
6
90
386
Fuentes: Ministerio de Economía y Finanzas - Subsecretaría de Crédito
Público y Banco Central del Ecuador hasta 1996.
Elaboración: Comisión de Investigación Deuda Externa – CEIDEX.
22
CUADRO No. 6
MONTOS DE CREDITOS CONTRATADOS
AÑOS: 01/01/1976 - 30/06/2006
cifras en millones
BANCOS
BONOS
Monto
Monto
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
6,25
529,50
352,05
590,81
291,35
81,75
633,42
1932,70
45,90
56,23
345,74
345,26
502,76
115,75
51,30
43,21
181,50
2,90
81,25
350,00
400,71
575,69
100,14
Total
7920,60
5,71
139,89
13,79
60,11
31,50
13,56
39,90
208,47
GOBIERNO PROVEEDORES
Monto
29,73
31,35
52,00
2,87
163,09
11,50
1692,34
26,11
41,74
450,09
43,60
398,30
191,98
55,50
124,15
3210,90
650,00
4069,37
98,96
105,20
119,97
143,25
127,94
169,45
86,28
72,52
0,98
15,55
2,19
15,00
4271,65
Monto
48,06
54,35
87,99
132,38
25,20
49,13
64,95
8,46
51,64
102,24
35,86
121,60
59,65
22,57
69,57
Total
Monto
61,60
292,51
615,20
440,05
775,20
319,41
293,97
709,87
3633,50
123,65
200,21
381,59
916,95
606,01
536,61
312,85
98,71
305,65
2,90
3406,11
455,20
560,68
740,92
228,08
274,94
91,99
160,89
102,13
61,09
47,05
665,75
116,50
1214,53
17476,14
15,00
40,00
21,99
105,49
21,00
15,82
Nota I: No se tiene información detallada de los créditos en 1976.
Nota II: El Sistema muestra solo los años con movimientos.
Fuentes: Ministerio de Economía y Finanzas - Subsecretaría de Crédito
Público y Banco Central del Ecuador hasta 1996.
Elaboración: Comisión de Investigación Deuda Externa – CEIDEX.
De los cuadros anteriores se desprende que son 386 los créditos
contratados por el país, de los cuatro grupos o fuentes de
financiamiento que integran este componente. De éstos el 76%
provienen de los créditos de gobierno a gobierno y de Bancos
23
Comerciales Privados; y, la diferencia corresponde
proveedores del exterior.
a bonos y
El promedio anual, a precios corrientes, de los créditos adquiridos
por el Estado Ecuatoriano, desde 1976 hasta junio del 2006,
representa el monto de 563.7 millones de dólares anuales,
formalizados con los cuatro grupos de prestamistas que caen dentro
de este Componente.
6.2.2. Los desembolsos de los créditos.
Se presentan en el cuadro que sigue:
CUADRO No. 7
DESEMBOLSOS DE CREDITOS CONTRATADOS
AÑOS: 1982 – 2006
cifras en millones
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Total
BANCOS
GOBIERNOS
PROVEEDORES
Total
822,90
471,50
21,20
242,80
266,70
94,00
124,10
185,80
53,80
214,70
139,80
39,00
62,40
47,60
269,80
729,90
35,00
10,80
54,80
133,60
31,20
29,50
53,30
694,00
16,80
4.845,00
63,40
85,70
161,80
120,30
199,20
549,30
304,50
370,80
187,30
194,60
107,40
127,60
120,20
180,10
168,40
137,80
165,50
191,40
125,70
81,30
92,30
17,90
2,90
7,00
51,40
43,20
98,00
107,40
103,10
52,70
50,00
149,50
75,00
63,00
32,40
10,90
13,90
1,10
6,00
937,70
600,40
281,00
470,50
569,00
696,00
478,60
706,10
316,10
472,30
279,60
177,50
196,50
228,80
444,20
867,70
229,80
320,40
185,50
219,90
131,70
58,00
69,40
701,00
78,40
9.716,10
3.762,40
29,30
118,20
5,00
5,00
8,20
10,60
13,20
61,60
1.108,70
24
Nota I: Cifras en valores corrientes.
Nota II: No se tiene información detallada de los créditos en 1976.
Nota III: El Sistema muestra solo los años con movimientos.
Fuentes: Ministerio de Economía y Finanzas - Subsecretaría de Crédito Público y Banco
Central del Ecuador hasta 1996.
Elaboración: Comisión de Investigación Deuda Externa - CEIDEX.
De estas cifras se desprende que el monto de los desembolsos en
el período 1982 a junio del 2006, es de 9.716.1 millones de
dólares y proveniente de todas las fuentes de financiamiento de
este componente.
Comparando el monto desembolsado en el período 1982 al 2006,
con el monto contratado en el mismo período, se desprende que
los desembolsos representan el 66%; significando esto que el país
espera todavía, que se produzca un alto porcentaje (34%) de
desembolsos de este componente.
Con fines simplemente ilustrativos del comportamiento de los
desembolsos, que aparece en la serie de los veinte y cinco años
contenida en el Cuadro No. 7, se dirá lo siguiente:
 Los mayores desembolsos provienen de los créditos de bancos
del exterior 4.845.0 y de gobierno a gobierno 3.762.4 millones
de dólares; que sumados alcanzan el 89% de los desembolsos
totales.
 El promedio anual de desembolsos en los veinte y cinco años
es de 388.6 millones de dólares.
 El promedio anual de desembolso de los bancos extranjeros es
de 193.8 millones de dólares; mientras que el promedio anual
de los créditos de gobierno a gobierno es de 150.5 millones de
dólares.
 No existe una tendencia definida de los desembolsos.
 Se producen picos de desembolsos, que superan los 700
millones de dólares, en los años 1982, 1989, 1997 y 2005.
 Los montos máximos de desembolso de los bancos
extranjeros se producen en el año 1982 y 1997; y de los
créditos de gobierno a gobierno el año 1987.
25
7. EL PESO DE LA DEUDA EN EL PRESUPUESTO LIQUIDADO DEL
ESTADO
Se presenta en el cuadro que sigue
CUADRO No. 8
PESO DE LA DEUDA EXTERNA EN EL PRESUPUESTO LIQUIDADO DEL
ESTADO
AÑOS: 1976 -2006
cifras en millones
Fecha Presupuesto Amortiza Intereses
Liquidado
ción
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
693,71
857,82
898,12
998,59
1.678,62
2.162,06
2.106,85
968,22
1.263,93
1.858,30
1.925,22
1.801,54
1.539,78
1.602,31
1.819,59
1.844,06
1.967,88
2.177,81
2.882,94
4.308,41
4.449,83
5.199,28
23,31
22,51
48,14
44,64
56,34
68,92
156,68
27,23
43,78
39,22
89,75
101,20
147,07
173,39
196,56
254,37
311,30
247,00
290,87
884,53
453,60
877,72
9,24
21,21
46,65
63,38
83,18
177,74
289,27
162,48
206,23
276,27
212,34
173,05
178,17
243,53
355,27
258,74
236,97
196,39
341,87
720,81
494,14
604,15
1998
4.789,70
449,73
585,37
1999
2000
3.851,61
4.197,56
346,82
482,92
423,00
652,18
2001
5.488,65
562,20
2002
5.505,65
561,07
1.265,
86
573,89
2003
6.187,79
545,85
584,58
2004
7.322,94
759,25
580,81
2005
7.914,55
883,28
612,42
2006
9.420,96
1.598,
63
616,86
TOTAL
99.684,28
10.747,88
11.246,05
Servicio
Deuda
32,55
43,72
94,79
108,02
139,52
246,66
445,95
189,71
250,01
315,49
302,09
274,25
325,24
416,92
551,83
513,11
548,27
443,39
632,74
1.605,34
947,74
1.481,
87
1.035,
10
769,82
1.135,
10
1.828,
06
1.134,
96
1.130,
43
1.340,
06
1.495,
70
2.215,
49
21.993,93
Peso
Deuda
(%)
Periodo de Gobierno
4,69
JUNTA MILITAR
5,10
JUNTA MILITAR
10,55
JUNTA MILITAR
10,82
JUNTA MILITAR
8,31
JAIME ROLDÓS
11,41
JAIME ROLDÓS
OSWALDO HURTADO
21,17
OSWALDO HURTADO
19,59
OSWALDO HURTADO
19,78
16,98
LEÓN FEBRES
15,69
LEÓN FEBRES
15,22
LEÓN FEBRES
21,12
LEÓN FEBRES
26,02
RODRIGO BORJA
30,33
RODRIGO BORJA
27,83
RODRIGO BORJA
27,86
RODRIGO BORJA
20,36
SIXTO DURAN
21,95
SIXTO DURAN
37,26
SIXTO DURAN
21,30
SIXTO DURAN
28,50
ABDALA BUCARAM
21,61
FABIÁN ALARCÓN
19,99
27,04
JAMIL MAHUAD
JAMIL MAHUAD
33,31
GUSTAVO NOBOA B.
20,61
GUSTAVO NOBOA B.
18,27
GUSTAVO NOBOA B.
18,30
LUCIO GUTIÉRREZ B.
18,90
LUCIO GUTIÉRREZ B.
23,52
ALFREDO PALACIO
22,06
26
Se puede observar la relación que hay entre el valor que corresponde al
servicio de la deuda, integrado por el pago del capital, más los intereses y
demás costos financieros en relación con los Presupuestos del Estado
Liquidados, en cada uno de los años, desde 1976 hasta el 2006. El
porcentaje promedio anual de este peso de la deuda es del 22% .Sin
embargo, hay años en los cuales el peso de la deuda supera este
porcentaje; como son el año de 1990, que llega al 30%; el año de 1995, al
37%; y, el año 2001 al 33%; que constituirían los records en lo que atañe
al peso de la deuda.
La carga que significa el servicio de la deuda contratada para el Estado
ecuatoriano, se visualiza en el cuadro que sigue:
CUADRO No. 9
RESUMEN DEL MOVIMIENTO Y SERVICIO DE LA
DEUDA CONTRATADA
AÑOS:01/01/1976-30/06/2006
cifras en millones
Prestamista
Monto
Contratado
Desembolsos
Capital
Pagado
ORGANISMOS
12.500,31 10.921,40 7.641,20
MULTILATERALES
Intereses
Pagados
Servicio
Deuda
4.318,00 11.959,20
GOBIERNO
4.271,65
3.762,40
3.677,40
1.940,90
BANCOS
7.920,60
4.845,00
4.987,40
7.500,70 12.488,10
BONOS
4.069,37
PROVEEDORES
1.214,53
1.108,70
1.292,90
490,50
1.783,40
OTROS
0,00
5.338,50
2.275,60
1.196,60
3.472,20
Total:
5.618,30
29.976,45 25.976,00 19.874,50 15.446,70 35.321,20
Nota I: Cifras en valores corrientes.
Nota II: No se tiene información detallada de los créditos en 1976.
Nota III: El Sistema muestra solo los años con movimientos.
Fuentes: Ministerio de Economía y Finanzas - Subsecretaría de Crédito Público y Banco
Central del Ecuador hasta 1996.
Elaboración: Comisión de Investigación Deuda Externa - CEIDEX.
27
Como se puede observar el servicio de la deuda pagado hasta la fecha, en el período
considerado, de 35.321,20 millones de dólares supera al monto contratado de la
deuda de 29.976,45 millones de dólares, quedando por pagar aún una cifra mayor a
los 10 mil millones de dólares de capital.
8.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Luego de haber analizado los diferentes aspectos relacionados con los créditos
provenientes de los organismos multilaterales, se pueden puntualizar algunas
conclusiones:
1.
El país, desde que se inició en la utilización del recurso del financiamiento
externo, nunca ha podido liberarse de éste; sino, por el contrario, los sucesivos
gobiernos deliberadamente o de manera inconciente, han coadyuvado a su
crecimiento.
2.
Es indudable la pérdida de importancia de la planificación estratégica de corto
mediano y largo plazo en el país. Hoy en día puede afirmarse que no existen
lineamientos políticos en este sentido; al punto de que la planificación, cuando
la hay, se encuentra dispersa entre los diferentes estratos administrativos del
gobierno y se circunscribe a la programación de coyuntura, es decir, se limita
al corto plazo y al sector en el que opera. Consiguientemente, carece de la
visión de conjunto que persigue la planificación, poniendo por delante la
prioridad y el interés nacional.
3.
La época petrolera propició el deterioro de las políticas de planificación
nacional ante las disponibilidades de recursos con que contaron los gobiernos
de turno, como fruto de la exportación del petróleo. Por otra parte, esa misma
condición de bonanza permitía al país acudir, sin discriminación, al
endeudamiento externo que, de manera inesperada, le ofrecían las diversas
fuentes de financiamiento, no solamente las provenientes de los organismos
multilaterales, sino también, y de manera agresiva, la banca privada
internacional que se hacía presente y dispuesta a colaborar con el
financiamiento de las iniciativas del país.
4.
Ha habido dispersión de los estamentos de decisión del Estado, para los
asuntos relacionados con el endeudamiento público, su contratación, control y
seguimiento. Estos no han demostrado capacidad para la negociación de los
contratos de crédito. Por el contrario, han sido timoratos o condescendientes
frente a las entidades crediticias, que se han sentido cómodas con tal
comportamiento de sus interlocutores y, consecuentemente, han tenido la
facilidad de condicionar sus empréstitos al cumplimiento de requisitos
adversos al interés y autonomía nacionales. Alcanzando así, progresivamente
en el tiempo, el afianzamiento del control político del Estado, a través de sus
créditos; especialmente de aquellos concedidos para su reforma estructural,
bajo el pretexto de modernización.
5.
Los convenios negociados y suscritos por el Gobierno con los organismos
multilaterales, están jerárquicamente subordinados a la norma estatutaria de
los organismos multilaterales y a sus manuales operativos integrados en tales
28
de crédito. Esto se ha comprobado en la práctica, cuando en las diferencias
suscitadas en materia de aplicación legal, los organismos multilaterales han
hecho prevalecer tal normativa; bajo el argumento de que el Ecuador, como los
demás países miembros, es suscriptor de los estatutos de creación de esos
organismos y, por tanto, tiene que acatar su aplicación y resoluciones
adoptadas.
6.
Como derivación de los convenios de crédito firmados con los organismos
multilaterales se desprende lo siguiente:






Intervención agresiva de esos organismos en los asuntos internos del
país; a través de la concatenación de instrumentos operativos de control,
impuestos en los convenios de crédito y sus respectivos manuales
operativos.
Demora en la iniciación de los proyecto, ocasionada por la tramitología
impuesta por la normativa de los organismos multilaterales; luego de
haberse suscrito ya los convenios de crédito. Esta demora se sitúa en el
proceso y declaratoria de elegibilidad del crédito para que se produzcan
los desembolsos.
Incremento de los presupuestos del proyecto, ocasionados en cambios del
diseño del proyecto; o a causas de índole administrativa; u otras, durante
la ejecución.
Ampliación obligada y sucesiva de las fechas de cierre de los
desembolsos del crédito, por incumplimiento de los cronogramas
originales de ejecución de los proyectos.
Monto insuficiente del crédito para la conclusión de los proyectos,
originado en los cambios de obra y en las consecuentes demoras en la
ejecución del proyecto, que conlleva casi siempre incremento de los
precios.
Necesidad frecuente de acudir a créditos complementarios para hacer
posible la conclusión de los proyectos.
7.
Las Unidades Ejecutoras de los proyectos financiados con créditos de los
organismos multilaterales, se han constituido en entes independientes y
autónomos frente al Estado; que solo acuden a éste para que se formalice
oficialmente las enmiendas a los contratos de crédito, como son las
ampliaciones muchas veces sucesivas de las fechas de cierre de los
desembolso, por ineficiencia en la ejecución oportuna de los proyectos; o por
deficiencias técnicas o administrativas no identificadas oportunamente; o, para
que el Gobierno solicite la ampliación o créditos complementarios, por
insuficiencia de los primeros para la conclusión de los proyectos.
8.
Las Unidades Ejecutoras, en la mayoría de los casos, han tenido dificultad de
cumplir con las condiciones establecidas en los contratos de crédito externo.
Esto ha ocurrido fundamentalmente en lo que se refiere a las condiciones
previas para los desembolsos de los fondos. Igualmente, se ha conocido que
esas Unidades Ejecutoras incluso han gestionado créditos externos por sí
mismas, con la participación marginal del Gobierno. Tales gestiones se han
hecho, sin siquiera haber evaluado la capacidad para hacer frente a los
29
compromisos que contrajeron con la posterior suscripción de los contratos de
crédito.
9.
Las Unidas Ejecutoras, por no ser expeditas en los procesos de trámite, de
presentación de proyectos, técnicos de negociación y de contratación de los
créditos; así como, por no disponer de estudios técnicos completos de los
proyectos; han aceptado cláusulas que en la práctica conllevaron a
compromisos de difícil cumplimiento y, luego, ya en la fase de ejecución, no
han podido utilizar en el grado esperado los recursos externos; con las
consiguientes repercusiones financieras mencionadas en este informe.
10.
Las entidades gubernamentales, de otra parte, supuestamente encargadas a su
turno de la negociación, seguimiento, control, registro y evaluación de los
créditos contraídos; no tienen una coherencia entre sí para el cumplimiento de
las instancias que corresponden a su función. Muestra de ello es que la
Comisión Especial de Investigación de la Deuda Externa, ha tenido
grandes dificultades para acceder a la información que se suponía debía estar
perfectamente documentada, procesada, archivada y disponible; por tratarse
de un asunto público de la trascendencia que tiene esta materia.
Lo mencionado llega a tal punto, que los diferentes estratos del gobierno
vinculados con el manejo de la deuda externa, no coinciden entre sí en las
cifras e información que han sido entregadas a la Comisión; lo que ha hecho
que ésta tenga que interpretar y en ciertos casos asumir lo que corresponde a la
realidad.
En relación a los créditos de gobiernos, bancos, bonos y proveedores, se
enuncian las conclusiones que siguen:
1.
La información que se tiene en relación con el registro del movimiento de
la deuda en general y en particular de este componente, es de que se hace
evidente una desarticulación en los resultados que se desprenden en la
comparación de los distintos componentes que conforman la deuda.
2.
Se ha podido comprobar que se producen diferencias en el registro y
consiguiente manejo de datos, aún entre los departamentos de una
misma Institución; y, peor todavía cuando las cifras se comparan entre
las diferentes instituciones que tienen a su cargo la administración de la
deuda pública.
3.
Los hechos reales mencionados han significado un notable inconveniente
para el estudio llevado a efecto por CEIDEX. En efecto, se ha tratado,
en base a criterios muy meditados, de homogenizar las cifras, de suerte
de que las conclusiones a que se arribe de su análisis, tengan alguna
consistencia para la determinación de resultados.
4.
Es indudable que no hay un sistema integral unificado de crédito público,
que parta de una información debidamente conciliada y consistente; que
permita conocer sobre la integridad del manejo y evolución de la deuda
pública externa del país. Dicho sistema deberá abarcar todas las
instancias de ese movimiento; es decir, desde la autorización, a través del
30
correspondiente Decreto Ejecutivo, para la contratación de un crédito; el
registro del contrato de crédito; el registro de los sucesivos desembolsos
del crédito; el control, seguimiento y evaluación del endeudamiento; el
reembolso del crédito a través del servicio financiero de éste; la
determinación de los saldos adeudados en cada ejercicio financiero; y, el
registro del cierre del crédito, una vez concluido el pago de su capital.
5.
Del contenido de los puntos anteriores, es obvio desprender la conclusión
de que las cifras de deuda pública tienen un alto grado de incertidumbre y
por ello se prestan para que los analistas que se interesan, con frecuencia,
en estudios sobre esta materia, lleguen en muchos casos a conclusiones
diferentes a las que constan en otros estudios.
6.
Es notoria la falta de información confiable, sobre los múltiples procesos
que se han dado en materia de las renegociaciones, conversiones,
reestructuraciones y otras modalidades, sobre la deuda pública externa.
Se ha comprobado que incluso la legislación en base a la cual se parte
para cualquiera de los procesos señalados, es discordante con lo que en la
práctica se da al momento de formalizar las operaciones crediticias, a
través de las cuales se implementarían dichas disposiciones legales.
Basta citar que cuando se trata de la reestructuración de los créditos
formalizados de Gobierno a Gobierno, a través de las ocho reuniones del
Club de Paris, resulta sumamente difícil desentrañar cual ha sido el
beneficio obtenido por el país de dichos ocho acuerdos de
refinanciamiento.
Como se conoce, la deuda elegible para
reestructurarse, dentro del Club de París, por lo general comprende a los
atrasos y los vencimientos que ocurran durante un período
predeterminado –período de consolidación- para la deuda de mediano y
largo plazo contratada con gobiernos o que cuente con garantía oficial de
crédito a la exportación de las agencias oficiales de los países acreedores.
Cosa parecida ocurre con las emisiones de Bonos, que habiendo sido
autorizadas por un monto determinado, la utilización de éstos en los
propósitos para que fueron emitidos, constan como inferiores a la entrega
que se hizo a los acreedores sujetos de la conversión de la deuda. Esto
quiere decir que se produjeron saldos de bonos cuyo destino fue otro del
previsto en los decretos ejecutivos pertinentes.
Las conclusiones a que se llegan en este punto son el reflejo de la
información que CEIDEX ha podido obtener de las fuentes a las que se
ha acudido.
7.
Es una de las definiciones claras de este informe, que para llegar a
conclusiones definitivas sobre lo que se ha mencionado, se requiere de
manera indispensable, destinar todo el tiempo que fuere necesario para
llevar adelante un análisis exhaustivo de las operaciones crediticias
llevadas a efecto por los sucesivos gobiernos nacionales. No siendo éste
el caso, CEIDEX está emitiendo conclusiones preliminares, que están
sujetas a ser confirmadas.
31
Recomendaciones
1.
Lo manifestado en las conclusiones permite emitir, en términos
generales, la recomendación de que es importante y urgente que el
Gobierno centralice en una unidad administrativa el control de los
recursos provenientes del endeudamiento, al que indefectiblemente y en
casos excepcionales, tenga que acudir para el financiamiento de
proyectos de desarrollo, que respondan a necesidades legítimas y
prioritarias del país.
Esta unidad administrativa fortalecida adecuadamente deberá estar
perfectamente enterada de las prioridades que un organismo planificador
del país, debidamente estructurado con personal técnico y experimentado
en la materia; señale, conforme a los lineamientos de políticas
auténticamente nacionales, cuáles deben ser los proyectos que, por
excepción, se financiarían con recursos de crédito externo.
Ese Organismo Superior de administración del crédito público, deberá
intervenir en el proceso de asignación de los recursos para los proyectos
legítimamente declarados prioritarios; en la negociación de los créditos;
y, sobre todo, en el registro, seguimiento, control y evaluación de todos
los procesos relativos a la administración del crédito, ejecución de los
proyectos y la óptima utilización de los recursos tanto externos como
internos, que los financian.
2.
El cumplimiento de la contraparte nacional de créditos externos,
comprometida por el Gobierno y por las unidades ejecutoras, realmente
es bajo. Ello exige una revisión de los sistemas de programación
financiera, bien sea para la disponibilidad de fondos presupuestarios,
como para la transferencia oportuna de los mismos
Una óptima canalización de los recursos internos utilizando adecuados
mecanismos de programación, propiciaría el cumplimiento de las
obligaciones contraídas por el Gobierno; evitando retardo en los
desembolsos del crédito externo y, por ende, ajustando la realización de
los proyectos a los cronogramas establecidos originalmente.
3.
Los indicios de anomalías en los procesos de negociación y renegociación
de la deuda pública externa, en perjuicio de los intereses del pueblo
ecuatoriano, ameritan la formación de una Comisión Especial para la
investigación y auditorìa de todos y cada uno de los contratos y
convenios de préstamos suscritos por el Estado ecuatoriano, para
identificar las responsabilidades a nivel local e internacional, como base
de las propuestas correctivas.
4.
En tanto la responsabilidad sobre los niveles y tipos de endeudamiento
asumidos por los sucesivos gobiernos del Ecuador, es conjunta con las
instituciones acreedoras internacionales, se debe impulsar la creación de
un Tribunal Internacional de Arbitraje de la Deuda Soberana, basado en
un Código Financiero Internacional, a fin de que sea una instancia
32
objetiva e independiente que evite que los acreedores sean juez y parte, e
impongan cambios en las condiciones de pago a su conveniencia.
33